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Resumo

O Regime de Pensões dos Funcionários e outros Agentes da União Europeia (a seguir designado «RPFE») funciona como um fundo virtual com prestações definidas. Embora não exista um fundo de investimento real, considera-se que o montante que teria sido cobrado por este fundo se reflete na responsabilidade pelas pensões garantida pelo artigo 83.º do Estatuto e pelo artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia.

O RPFE segue o princípio do equilíbrio atuarial, sendo o regime mantido em equilíbrio pelo mecanismo da taxa de contribuição para o regime de pensões. Se a avaliação atuarial, baseada em vários parâmetros definidos no Estatuto, concluir que deve ser aplicada uma taxa de contribuição para o regime de pensões diferente da taxa em vigor, a fim de cobrir na íntegra os direitos à pensão adquiridos durante um determinado ano, essa taxa é ajustada pelo Conselho com base numa proposta da Comissão e num relatório do Eurostat. Quando os membros do pessoal pagam a contribuição para o regime de pensões ajustada por esta taxa, adquirem, para um determinado ano, direitos à pensão que estão protegidos pelo princípio dos direitos adquiridos.

O RPFE é um regime de pensões profissional obrigatório para os funcionários da UE e, enquanto tal, deve ser comparado com os regimes de pensões dos funcionários públicos dos Estados-Membros e de outras organizações internacionais, e não com os regimes gerais de pensões do setor privado à escala nacional.

1. Principais parâmetros a avaliar

Todos os aspetos do regime de pensões têm de ser considerados no seu conjunto, devendo igualmente ter-se em conta os aspetos específicos da função pública da UE, a fim de garantir pensões adequadas, sustentáveis e seguras para o pessoal das instituições da UE.

No que respeita à idade (normal, obrigatória e mínima) da reforma, as instituições da União Europeia têm práticas semelhantes às dos regimes dos Estados-Membros para os funcionários públicos nacionais. Se a proposta da Comissão de 2011 sobre a revisão do Estatuto dos Funcionários (a seguir designada «proposta da Comissão») for adotada pelo Conselho e pelo Parlamento, as instituições da UE ficarão alinhadas com os Estados-Membros mais avançados em matéria de reforma dos seus regimes de pensões, ficando também plenamente conformes com as orientações do Livro Verde intitulado «Regimes europeus de pensões adequados, sustentáveis e seguros» (a seguir designado «Livro Verde»). Muitos dos Estados-Membros terão ainda de realizar reformas estruturais neste sentido.

No que diz respeito à taxa de acumulação dos direitos à pensão, à base para o cálculo da pensão, à taxa máxima de pensão possível e à taxa de contribuição do pessoal, o RPFE está em conformidade com os regimes dos Estados-Membros, ou é até menos favorável do que estes (porque concede menos direitos). As pensões do RPFE são ajustadas ao mesmo nível que as remunerações nas instituições da UE. Em consequência, as pensões pagas pelo RPFE perderam 5,4 %[1] do poder de compra desde 2004.

No que se refere à progressão individual no regime salarial, embora esta tenha um impacto sobre os custos das pensões, o sistema de carreiras não deve ser alterado se o único objetivo dessa alteração for a obtenção de poupanças com as pensões. A principal consideração deve ser a necessidade de atrair, conservar e motivar o pessoal das instituições da UE em funções. Foram estas as considerações que estiveram na base da revisão completa da estrutura das carreiras em 2004, a qual deu origem a uma estrutura baseada no mérito e comportando incentivos ao desempenho ao longo de toda a carreira profissional.

A Comissão analisou igualmente um certo número de outros aspetos políticos relacionados com as pensões e incluídos no pedido do Conselho, nomeadamente o papel das pensões no pacote salarial global do pessoal da UE e a necessidade de assegurar que os futuros regimes de pensões sejam equitativos para toda a população ativa da UE. A Comissão chegou à conclusão de que as disposições do RPFE são atuais e conformes com os objetivos políticos das instituições da UE, bem como com as orientações do Livro Verde.

2. Reflexão sobre as possíveis alterações ao RPFE

A eventual criação de um fundo de pensões pode implicar custos adicionais, dado que o valor do fundo virtual teria de ser transferido para um fundo de investimento. A longo prazo, porém, as despesas orçamentais anuais com as pensões diminuiriam, já que estas seriam pagas pelo fundo. Poder-se-iam considerar incentivos à criação de regimes de pensões privados, embora nesse caso tenham de ser analisados certos aspetos, como os custos suplementares com a gestão e a segurança dos investimentos.

A criação, em 2004, da categoria de agentes contratuais permitiu – e continuará a permitir – poupanças consideráveis. Contudo, é igualmente importante manter o mesmo regime de pensões para os funcionários e para os agentes contratuais, a fim de que esta última categoria possa continuar a atrair pessoal qualificado.

Por conseguinte, a Comissão conclui que todos os parâmetros do RPFE estão em consonância com os regimes de pensões dos funcionários públicos nacionais dos Estados-Membros. Todavia, a fim de cumprir as orientações do Livro Verde, o regime de reforma antecipada deverá ser limitado, e tanto a idade normal de reforma como a idade de reforma obrigatória devem ser adiadas para os 65 e 67 anos, respetivamente, tal como previsto na proposta da Comissão.

Por último, a Comissão avaliou a poupança adicional que resultaria da sua proposta com base em três abordagens: a despesa anual com as pensões; o custo do serviço que reflete o custo anual dos direitos à pensão e corresponde ao montante a investir no fundo de pensões, se este existisse; e a responsabilidade pelas pensões.

As medidas previstas na proposta da Comissão, se adotadas, teriam um impacto considerável em termos de redução dos custos das pensões a longo prazo. Em resultado dessas medidas, a despesa anual com as pensões diminuiria em cerca de 500 milhões de euros a longo prazo e o custo do serviço, que corresponde ao custo anual da aquisição dos direitos à pensão, seria reduzido em 9,5 %. Tal teria um impacto imediato sobre a responsabilidade pelas pensões do pessoal em funções, a qual sofreria uma redução de 14,5 %.

1. Introdução 1.1. Pedido de relatório

No âmbito do debate no Conselho sobre o relatório da Comissão relativo ao Anexo XI (revisão intercalar)[2], o Conselho convidou a Comissão a realizar um estudo sobre as implicações orçamentais a longo prazo dos custos das pensões do pessoal de todas as instituições e agências da UE. Em 18 de agosto de 2010, a Comissão apresentou um estudo do Eurostat sobre as implicações orçamentais a longo prazo dos custos das pensões[3].

O Eurostat relembrou os princípios fundamentais do RPFE e sublinhou que «é importante ter em conta que a nova despesa com a pensão de um membro do pessoal que se aposente hoje já foi paga, sob a forma de contribuições para o regime de pensões pagas durante o tempo de serviço desse membro do pessoal»[4]. Quando os membros do pessoal pagam a contribuição para o regime de pensões ajustada por esta taxa adquirem, relativamente a um determinado ano, direitos à pensão que estão protegidos pelo princípio dos direitos adquiridos.

O estudo acima referido aborda as principais tendências da despesa do RPFE com as pensões ao longo de um período de 50 anos (2010-2059) e demonstra que o RPFE não alcançou ainda a maturidade. Isto porque, apesar de o regime existir desde 1962, o número de efetivos ter aumentado ao longo do tempo – na sequência de sucessivos alargamentos da UE –, as instituições da UE terem passado a desempenhar novas tarefas e se verificar uma tendência constante de criação de novos organismos da UE. Por conseguinte, entre 2010 e 2059 o número de beneficiários irá aumentar em 109 %.

O facto de o regime não estar ainda maduro tem outra consequência: a despesa anual com pensões irá aumentar durante o período da projeção. A despesa total com as pensões (a preços constantes) irá aumentar de 1 235 milhões de euros em 2010 para o valor máximo de 2 490 milhões de euros em 2045, antes de diminuir novamente para 2 259 milhões de euros em 2059. Assim sendo, prevê-se que a despesa com as pensões cresça mais lentamente do que o número de pensionistas e, posteriormente, comece a diminuir, devido em grande medida aos efeitos da reforma de 2004 do Estatuto dos Funcionários[5].

O Eurostat calculou que a reforma de 2004 irá permitir que as poupanças anuais no orçamento da UE entre 2010 e 2059 aumentem ao longo do tempo até atingirem 1 047 milhões de euros em 2059. Tal significa que o total da despesa com as pensões em 2059 – que atualmente se prevê venha a aumentar 83 % em relação a 2010 – teria sofrido um aumento de 168 % sem a reforma de 2004. De acordo com as projeções, as poupanças totais em 50 anos ascenderão a 24 785 milhões de euros. É possível que os valores da poupança total da reforma de 2004 estejam a ser subestimados, uma vez que não são tidas em consideração as poupanças resultantes das alterações às pensões de invalidez e de sobrevivência.

O Conselho tomou nota do estudo e convidou a Comissão a apresentar uma avaliação de todos os elementos que têm um impacto significativo sobre os custos das pensões, tendo instado a Comissão a ter em conta na sua avaliação uma série de aspetos políticos. Além disso, o Conselho convidou a Comissão a apresentar, até ao final de 2011, propostas adequadas para a alteração do Estatuto com base nessa avaliação.

A estrutura do presente relatório está em consonância com o pedido do Conselho acima referido.

1.2. Livro Verde intitulado «Regimes europeus de pensões adequados, sustentáveis e seguros»

Em paralelo com o processo iniciado pelo Conselho a que acima se faz referência, o Livro Verde «Regimes europeus de pensões adequados, sustentáveis e seguros»[6] lançou um debate a nível europeu sobre os principais desafios com que se deparam os regimes de pensões, designadamente o envelhecimento demográfico e a crise económica e financeira. O Livro definiu as prioridades para a modernização das políticas de pensões na UE, com o propósito de atingir dois objetivos fundamentais, a saber, resolver a questão da adequação das pensões e assegurar a sua sustentabilidade. Estes objetivos podem ser atingidos, nomeadamente, da seguinte maneira:

– obtenção de um equilíbrio sustentável entre a duração da carreira profissional e a da reforma;

– supressão dos obstáculos à mobilidade na UE, mediante o reforço do mercado interno das pensões e o incremento da mobilidade das pensões;

– promoção de pensões mais seguras e mais transparentes, com um maior grau de consciencialização e melhor informação.

2. Metodologia 2.1. Abordagem comparativa

Para avaliar se o RPFE está em consonância com os regimes nacionais de pensões, a Comissão utilizou uma abordagem comparativa. Esta abordagem implicou definir a metodologia, ou seja, determinar a amostra comparável, o calendário e os elementos comparáveis de diferentes regimes de pensões de funcionários públicos. É evidente que, ao avaliar elementos separados dos vários regimes de pensões, há que ter em conta que estes estão inter-relacionados e são interdependentes. Por conseguinte, apenas a combinação de todos estes elementos permite obter uma panorâmica completa da situação de um determinado regime de pensões aplicável aos funcionários públicos. Ao mesmo tempo, há que ter em conta a complexidade e as especificidades dos regimes de pensões que estão a ser comparados.

Ao definir o calendário, é necessário ter em conta o dinamismo e a diversidade dos regimes de pensões dos funcionários públicos. Com frequência, as condições que lhes são aplicáveis diferem, consoante a idade, o serviço em que trabalham ou o dia em que iniciaram funções (ou ainda a data de entrada no mercado de trabalho). Esta diferença é inerente à maneira como as reformas dos regimes de pensões são introduzidas, por vezes em resultado da necessidade de preservar certos direitos adquiridos. A fim de obter resultados comparáveis, o presente relatório tem em consideração a situação atual dos funcionários públicos que entraram ao serviço em 2011 e as medidas transitórias em vigor.

2.2. Estabelecimento de comparações adequadas

O RPFE é um regime de pensões profissional obrigatório para os funcionários da UE e, enquanto tal, deve ser comparado com os regimes de pensões dos funcionários públicos dos Estados-Membros e de outras organizações internacionais, e não com os regimes gerais de pensões do setor privado a nível nacional. Os regimes gerais de pensões são definidos pelo Estado e, em geral, não se aplicam aos funcionários públicos.

Embora, no presente relatório, a Comissão não compare o RPFE com os regimes de pensões de outras organizações internacionais, considera essa comparação plenamente adequada, dadas as características semelhantes do pessoal e a natureza comparável do trabalho. A Comissão não exclui a possibilidade de realizar esse tipo de análise no futuro.

Para avaliar se o RPFE está em consonância com os regimes de pensões dos funcionários públicos nacionais, a Comissão convidou os Estados-Membros a responder a um questionário sobre os regimes de pensões dos funcionários públicos das suas administrações centrais. Vinte e seis Estados-Membros enviaram respostas; a França não o fez, apesar de várias insistências. O presente relatório baseia-se nas respostas enviadas pelos Estados-Membros.

Ao avaliar o RPFE, há que ter em conta a situação específica do pessoal da UE: as instituições da UE recrutam sobretudo pessoas expatriadas provenientes de 27 Estados-Membros com regimes nacionais de pensões substancialmente diferentes. Tal não é o caso dos serviços públicos dos Estados-Membros. Quanto a outras organizações internacionais, apenas as Nações Unidas têm uma dimensão comparável, o que torna difícil a comparação com casos semelhantes. Embora a Comissão considere que os regimes de pensões de outras organizações internacionais e os regimes de pensões nacionais são os mais apropriados para efeitos de comparação, tais comparações têm limitações inerentes, que são destacadas no relatório. Por exemplo, muitos dos regimes dos Estados-Membros são regimes por repartição (pay-as-you-go schemes), ao passo que o RPFE funciona como um fundo virtual.

Todas as componentes do regime de pensões têm de ser consideradas no seu conjunto, devendo simultaneamente ser tidos em conta os aspetos específicos da função pública da UE, a fim de garantir pensões adequadas, sustentáveis e seguras para o pessoal das instituições da UE.

As instituições da UE recrutam principalmente pessoal expatriado de todos os 27 Estados-Membros e competem no mercado de trabalho internacional com outras organizações internacionais, serviços diplomáticos, serviços da administração central, empresas multinacionais, escritórios de advogados, empresas de consultoria financeira, etc. As instituições da UE precisam de manter a sua atratividade enquanto entidades empregadoras, de forma a manter o equilíbrio geográfico entre os membros do pessoal e a poderem cumprir as políticas que permitem satisfazer as expectativas dos cidadãos da UE e dos Estados-Membros.

2.3. Regimes de pensões específicos para os funcionários públicos

Existem regimes de pensões profissionais específicos para os funcionários públicos em todas as organizações internacionais, em cerca de metade dos países do mundo e na maioria dos Estados-Membros da UE. Os regimes integrados são universais nos novos Estados-Membros, se bem que frequentemente comportem regras diferentes para diferentes grupos de trabalhadores. Na Irlanda e em Espanha, os funcionários públicos são abrangidos pelo regime nacional de pensões, mas têm os seus próprios rendimentos complementares de reforma (pensões complementares de prestações definidas para os funcionários públicos). No Reino Unido, os funcionários públicos são abrangidos por uma parte dos regimes de pensões obrigatórios aplicáveis aos trabalhadores do setor privado.

A justificação para a existência de pensões de reforma específicas para os funcionários públicos é um pouco diferente da que preside à criação dos regimes gerais de pensões à escala nacional, que visam garantir um rendimento adequado na reforma. Os objetivos são os seguintes: assegurar a independência dos funcionários públicos, tornar atrativa a carreira no serviço público, adiar para o futuro o custo da remuneração dos funcionários públicos e garantir que as pensões dos funcionários públicos mais velhos são política e socialmente aceitáveis.

Se é verdade que os regimes de pensões da função pública partilham alguns dos objetivos de política social dos programas de pensões nacionais, devem também ter em conta a política de recursos humanos da entidade empregadora. Assim sendo, a política de pensões da função pública envolve igualmente questões gerais de remuneração e compensação dos funcionários públicos[7].

3. O regime de pensões dos funcionários europeus (RPFE) 3.1. Principais conceitos 3.1.1. Referências legais

Nos termos do artigo 83.º do Estatuto dos Funcionários:

– o pagamento das prestações previstas no regime de pensões constitui encargo do orçamento da União,

– os Estados-Membros garantem coletivamente o pagamento de tais prestações,

– os funcionários contribuem para o financiamento da terça parte do regime de pensões.

O artigo 83.º-A e o Anexo XII do Estatuto dos Funcionários estabelecem as regras atuariais para o cálculo da taxa de contribuição com vista a assegurar o equilíbrio do regime de pensões.

As prestações pagas no âmbito do regime são fixadas no capítulo 3 do título V do Estatuto dos Funcionários, bem como no anexo VIII.

3.1.2. Princípio do fundo virtual

A Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) tinha um fundo de pensões, mas este foi desmantelado e substituído pelo fundo virtual após a fusão das instituições das Comunidades, em 1967. O fundo virtual entrou em vigor para a Comunidade Económica Europeia com a adoção do Estatuto dos Funcionários, em 1962.

Há que ter em conta que o RPFE não funciona como um regime de pensões por repartição (pay-as-you-go scheme); nestes, a taxa de contribuição e as prestações de pensão são ajustadas de forma a haver um equilíbrio anual entre a contribuição cobrada e a despesa com a pensão. Caso esse equilíbrio não seja alcançado, o orçamento financia a diferença através dos impostos.

Tal não é o caso do RPFE, em que a contribuição para a pensão efetivamente cobre os custos dos direitos à pensão adquiridos num determinado ano e não está de modo algum relacionada com a despesa com as pensões desse ano. Quando o RPFE atingir a maturidade, haverá necessariamente uma discrepância entre a contribuição para a pensão e a despesa com as pensões, discrepância essa que é devida aos juros aplicados à contribuição cobrada até que esta seja reembolsada sob a forma de prestações de pensão.

Apesar de não existir um fundo de investimento real, considera-se que o montante que teria sido cobrado por esse fundo é investido nos Estados-Membros (com base nas taxas de juro médias anuais verificadas sobre a dívida pública de longo prazo dos Estados-Membros) e se reflete na responsabilidade pelas pensões, que é garantida pelo artigo 83.º do Estatuto e pelo artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia.

Quanto ao orçamento, o regime de pensões produziu receitas líquidas no passado, porque o pessoal em funções pagou contribuições para os direitos de pensão adquiridos, ao passo que foram muito poucos os membros do pessoal inválidos ou aposentados que realmente beneficiaram das prestações do regime. Estas receitas consistiram na contribuição paga para o regime de pensões pelo pessoal e na contribuição da entidade empregadora, a qual não foi, no entanto, entregue a um fundo, refletindo-se apenas na responsabilidade pelas pensões.

A mais longo prazo, à medida que o pessoal em funções se for aposentando, haverá inevitavelmente um aumento da despesa com as pensões. Este aumento continuará a verificar-se até ao momento em que o regime de pensões atinja a maturidade – ou seja, até que o número de aposentados falecidos num determinado ano compense o número de novos beneficiários. Os montantes que teriam sido cobertos pelo fundo de pensões estão agora (e continuarão a estar) abrangidos pelo orçamento e têm um impacto sobre a responsabilidade pelas pensões.

No âmbito da abordagem do fundo virtual, as contribuições do pessoal não foram colocadas num fundo de pensões real, tendo, em vez disso, sido creditadas ao orçamento da UE no momento em que foram cobradas e sido despendidas em conformidade com as decisões tomadas pela autoridade orçamental – ou seja, não foram atribuídas a qualquer domínio de intervenção específico. Quanto à parte restante – que, normalmente, corresponde à contribuição a cargo da entidade empregadora –, foi decidido que não seria cobrada[8]; em vez disso, as instituições da UE comprometeram-se a pagar as futuras prestações de pensão (que serão imputadas ao orçamento da União) no momento da aposentação. Nos termos do artigo 83.º do Estatuto dos Funcionários, os Estados-Membros garantem coletivamente o pagamento dessas prestações. Em consequência, o orçamento pede, efetivamente, esta verba emprestada aos membros do regime, em contrapartida da garantia do pagamento das prestações futuras. O saldo entre os montantes tomados em empréstimo e os montantes reembolsados reflete-se na responsabilidade pelas pensões.

À medida que os membros do RPFE vão atingindo a idade da reforma, o dinheiro tem de lhes ser reembolsado sob a forma de prestações de reforma. Por conseguinte, a despesa com as pensões aumentou progressivamente no passado, tendência esta que se irá manter até sensivelmente ao momento em que o regime atingir a maturidade.

Em relação a este aumento da despesa com as pensões, é importante compreender que a nova despesa com a pensão de um membro do pessoal que se aposente hoje já foi paga[9], sob a forma de contribuições para o regime de pensões, durante o tempo de serviço desse membro do pessoal e que os seus direitos de pensão que tenham de ser pagos a partir do momento da aposentação são abrangidos pela responsabilidade pelas pensões.

3.1.3. Princípio do equilíbrio atuarial

O RPFE obedece ao princípio do equilíbrio atuarial. A contribuição anual paga pelo pessoal tem de cobrir um terço dos direitos que o pessoal adquiriu durante um determinado ano. Os direitos adquiridos dos funcionários da UE durante esse mesmo ano correspondem às futuras pensões que esses funcionários irão receber após a aposentação, bem como ao direito (em determinadas condições) a um subsídio de invalidez, a uma pensão de sobrevivência ou a uma pensão de órfão. Por outras palavras, a contribuição anual destina-se a financiar um terço do custo do serviço no âmbito do regime de pensões, ou seja, uma série de pagamentos a efetuar no futuro. Para que esse cálculo seja possível, esta série de pagamentos aos funcionários públicos europeus tem de ser avaliada pelo seu valor atual, utilizando uma taxa de juro («taxa de desconto»). Esse cálculo constitui, pois, uma avaliação atuarial.

Em termos técnicos, o método utilizado para o cálculo da taxa de contribuição para o regime de pensões é o previsto pela norma internacional de contabilidade IPSAS 25[10], referido como «unidade de crédito projetada». O somatório dos valores atuariais dos direitos adquiridos por membros do pessoal em funções, designado na prática atuarial como «custo do serviço», é comparado ao total anual dos seus salários de base para calcular a taxa de contribuição.

A taxa de contribuição para o regime de pensões mantém o RPFE em equilíbrio. Se a avaliação atuarial, baseada nos diversos parâmetros definidos no Estatuto dos Funcionários, revelar que deve ser aplicada uma taxa de contribuição para o regime de pensões diferente da taxa em vigor, a fim de cobrir os direitos de pensão adquiridos durante esse ano, essa taxa é ajustada pelo Conselho com base numa proposta da Comissão.

As contribuições pagas durante o ano em curso não são calculadas de modo a cobrir os pagamentos de pensões no mesmo ano: podem ser superiores ou inferiores. O princípio do equilíbrio atuarial assegura um equilíbrio a longo prazo e não um equilíbrio anual: trata-se de um conceito diferente do de equilíbrio anual dos fluxos de caixa.

4. Análise comparativa das principais características do regime de pensões dos funcionários públicos nacionais e dos funcionários europeus 4.1. Idade da reforma

O Livro Verde define «a idade normal de reforma» como a «idade em que um membro de um regime de pensões tem direito a receber prestações de pensão completas». A «idade de reforma obrigatória» é a idade em que o contrato de trabalho automaticamente expira, devido à idade cronológica. A «idade efetiva de reforma» é a idade em que um indivíduo efetivamente se aposenta. Em geral, a idade efetiva de reforma tende a ser inferior à idade normal de reforma. No entanto, por razões de disponibilidade de dados, a idade de saída do mercado de trabalho é frequentemente utilizada como equivalente à idade efetiva de reforma.

Por exemplo, em 2008, a idade média de saída do mercado de trabalho nos Estados-Membros[11] variou entre 55,5 anos na Roménia, 59,3 em França e na Polónia, 63,2 nos Países Baixos e 63,8 na Suécia. A idade média de saída do mercado de trabalho em todos os Estados-Membros foi de 61,4. A idade efetiva de reforma nas instituições da UE varia entre 61 e 62.

4.1.1. Idade normal da reforma

Em alguns Estados-Membros, a idade normal da reforma dos funcionários públicos é mais baixa do que nos regimes gerais.

O gráfico seguinte mostra a idade normal da reforma nos serviços públicos centrais dos Estados-Membros: [12]

Nota: A França não está incluída no gráfico, dado que não respondeu ao questionário.

Se apenas se tiver em conta a idade de reforma para os homens, é de referir que, na sua maioria, os Estados-Membros estabeleceram a idade normal da reforma entre os 61 e os 63 anos. Em três Estados-Membros, essa idade mantém-se ainda nos 60 anos e, em dez deles, nos 65. Em seis Estados-Membros, a idade normal da reforma é mais baixa para as mulheres do que para os homens e está prevista para os 61 anos ou antes disso.

A idade normal da reforma dos funcionários da UE foi aumentada de 60 para 63 anos (tanto para os homens como para as mulheres) em 2004, sendo aplicáveis disposições transitórias ao pessoal já em funções (que variam entre os 60 e os 63 anos, em função da idade dos funcionários em 1 de maio de 2004). Atualmente, a idade normal da reforma está fixada nos 63 anos, o que está geralmente em conformidade com a idade em que os funcionários públicos dos Estados-Membros têm normalmente direito à reforma. Se as instituições da UE aumentarem a idade normal da reforma para os 65 anos, esta será mais elevada do que a idade normal da reforma dos funcionários públicos na maior parte dos Estados-Membros.

4.1.2. Idade de reforma obrigatória

A idade de reforma obrigatória constitui igualmente um indicador pertinente, que convém ter em conta ao descrever os regimes de pensões. Um terço dos Estados‑Membros estabeleceu os 63 ou os 65 anos como a idade em que o período de exercício ou o contrato de trabalho de um funcionário público expira; em nove Estados-Membros, não há qualquer limite máximo de idade para o pessoal da função pública. É de salientar que a sugestão constante da proposta da Comissão é a de que os funcionários públicos sejam autorizados a trabalhar até à idade máxima de 67 anos, se tal for do interesse do serviço, o que anteriormente só era possível em circunstâncias excecionais.

Nota: A França não está incluída no gráfico, dado que não respondeu ao questionário.

Este aumento da idade da reforma obrigatória irá colocar as instituições da UE na mesma categoria dos Estados-Membros em que os funcionários públicos têm a possibilidade de trabalhar durante mais tempo, ao passo que a maioria dos Estados‑Membros precisa ainda de realizar reformas estruturais para incentivar o prolongamento da vida ativa.

4.1.3. Idade mínima de reforma

No que diz respeito à reforma antecipada, uma maioria de Estados-Membros mantém a idade mínima de reforma em cerca de 58 anos. Todavia, pelo menos dez Estados-Membros continuam a oferecer aos funcionários públicos com um número mínimo de anos de serviço a possibilidade de abandonar funções antes de atingir os 58 anos. É o caso do Reino Unido, onde os funcionários públicos podem reformar-se aos 50 anos de idade.

Nota: A França não está incluída no gráfico, dado que não respondeu ao questionário.

Na sua proposta, a Comissão sugeriu medidas que restringem o acesso aos regimes de reforma antecipada e a outras vias de saída precoce, a fim de permitir aos funcionários públicos permanecer mais tempo em atividade. A Comissão sugere, em especial, uma diminuição do número de membros do pessoal que podem requerer a reforma antecipada sem redução dos direitos à pensão e o aumento da idade de reforma antecipada para os 58 anos. Alguns Estados-Membros iniciaram já reformas semelhantes, ao passo que os outros ainda não aplicaram esse tipo de medidas.

4.2. Taxa de acumulação dos direitos de pensão

O Livro Verde define a taxa de acumulação (ou formação) como a «taxa a que as futuras prestações de pensão são constituídas. É utilizada em regimes de prestações definidas e baseia-se na fórmula associada ao regime em questão».

Ao comparar as taxas de acumulação existentes nos Estados-Membros, há que considerar, ao mesmo tempo, a base de cálculo, o que torna o exercício muito complexo.

Em primeiro lugar, em cerca de uma dúzia de Estados-Membros, parte da pensão poderia ser paga ao abrigo de regras diferentes da taxa de acumulação.

Existe uma grande variedade de situações nos diferentes Estados-Membros que aplicam taxas de acumulação. Para dar alguns exemplos, no Reino Unido a taxa de acumulação é de 2,30 % do último salário, em Portugal é de entre 2,00 % e 2,30 % para cada ano civil, nos Países Baixos é de 2,05% do rendimento que dá direito à pensão e, na Alemanha, essa taxa é de 1,80 % do último salário e das últimas prestações familiares para cada ano de serviço.

A taxa de acumulação atual para os funcionários e agentes da União Europeia é de 1,90 % do seu último vencimento de base por cada ano de serviço; esta taxa passou de 2 % para 1,9 % com a reforma de 2004[13]. Este nível da taxa de acumulação é totalmente justificado pela situação particular do pessoal da UE. Há que ter em consideração que a idade média da entrada na função pública europeia é de 35 anos. Por conseguinte, o pessoal tem menos tempo do que os funcionários nacionais para adquirir direitos de pensão. Além disso, quando os funcionários europeus transferem os seus direitos de pensão dos Estados-Membros, não é o número de anos trabalhados, mas o valor monetário transferido que é tido em conta.

Há um outro aspeto que torna ainda mais complexa a comparação entre os Estados‑Membros e as instituições da UE: a taxa de acumulação pode também variar em função da idade. A Finlândia oferece uma taxa de acumulação progressiva, que é de 1,5 % da remuneração auferida entre os 18 e os 52 anos de idade, 1,9 % entre os 53 e os 62 anos e 4,5 % entre os 63 e os 68 anos de idade. É, sem dúvida, um incentivo claro para que os funcionários públicos trabalhem durante mais tempo. As instituições da UE adotaram uma abordagem semelhante ao criar um incentivo de direitos de pensão adicionais para o trabalho após se ter atingido a idade normal de reforma (conhecido como «incentivo de Barcelona»).

O gráfico seguinte mostra as taxas de acumulação nos Estados-Membros que utilizam essas taxas para calcular as pensões.

Nota: A França não está incluída no gráfico, dado que não respondeu ao questionário.

4.3. Base para o cálculo da pensão

Os Estados-Membros aplicam sistemas muito diferentes no que diz respeito à base para o cálculo da pensão de um funcionário reformado. Alguns Estados-Membros, como Chipre, a Irlanda e o Reino Unido, baseiam a pensão no último salário ou nos salários do último ano. Outros Estados-Membros (por exemplo, a Finlândia, a Hungria e a Eslováquia) têm em conta para o cálculo da pensão a média das remunerações ao longo de toda a carreira. Tal significa que a progressão na carreira é muito importante para a definição da base para o cálculo da pensão. Por exemplo, nos sistemas que tomam como base os últimos anos de serviço e em que a reta final da progressão na carreira é muito lenta, este facto tem apenas um impacto muito limitado sobre as pensões. O efeito é semelhante nos sistemas que utilizam o vencimento médio da carreira, quando a diferença entre o primeiro salário e o último é pequena.

Nas instituições da UE, a base para o cálculo da pensão é o salário de base do último grau em que o funcionário se manteve durante, pelo menos, um ano. Existem razões de peso para manter este sistema. A reforma de 2004 do Estatuto introduziu alterações na estrutura da carreira nas instituições da UE: a carreira tornou-se mais longa, graças à introdução de graus suplementares, destinados a criar incentivos de desempenho ao longo de toda a carreira profissional. Consequentemente, os salários dos graus de entrada foram reduzidos. Além disso, dada a elevada idade média do pessoal recrutado, seria impossível para muitos deles atingir os graus superiores se a sua carreira progredisse ao ritmo médio. Por conseguinte, mudar a base para o cálculo da pensão afetaria muito mais o nível das pensões nas instituições da UE do que em serviços nacionais com um número de graus inferior e tornaria os graus de entrada ainda menos atrativos para o pessoal experiente. Em consequência, as instituições da UE teriam de encontrar soluções alternativas, que poderiam ser mais dispendiosas, a fim de atrair pessoal qualificado de todos os Estados-Membros (por exemplo, mediante a organização de concursos em graus mais elevados para o pessoal experiente, que resultariam não apenas em salários mais elevados, mas também em pensões mais elevadas).

4.4. Taxa máxima de pensão possível

A taxa máxima da pensão coloca um limite aos direitos de pensão que uma pessoa pode acumular durante a sua vida ativa. Dado que esta noção não existe em alguns Estados-Membros, como a República Checa, a Finlândia, a Roménia, a Letónia e a Estónia, os direitos de pensão dos funcionários públicos nestes Estados-Membros correspondem aos seus anos de serviço, ao passo que as instituições da UE e outros Estados-Membros estabeleceram um limite. A existência desse limite implica que uma pessoa pode ser obrigada a trabalhar até atingir a idade normal de reforma sem adquirir quaisquer direitos de pensão adicionais, mas continua a ter a obrigação de contribuir para o regime, se tiver atingido a taxa máxima da pensão.

A taxa máxima da pensão pode variar consideravelmente de um Estado-Membro para outro. Por exemplo, embora em França[14] a taxa máxima da pensão seja de 75 %, essa taxa pode ser aumentada para 80 % na sequência de vários prémios. A Alemanha tem uma taxa máxima de pensão de 71,75 % do último salário de base acrescido das prestações familiares. Alguns Estados-Membros definiram a taxa com base no salário mais elevado em toda a carreira. É este o caso do Reino Unido, onde os trabalhadores podem receber uma pensão máxima equivalente a 66 % ou 75 % do salário mais elevado, em função do regime de pensões. Na Eslovénia e na Áustria, o máximo é de 80 % do salário mais elevado recebido durante um certo número de anos.

A taxa máxima da pensão de reforma para os funcionários e outros agentes da União Europeia é de 70 % do último salário de base correspondente ao último grau em que o funcionário ou agente esteve em funções durante, pelo menos, um ano. Para atingir a taxa máxima da pensão, os funcionários da UE têm de trabalhar pelo menos 37 anos; isto significa que, com o aumento da idade da reforma para os 65 anos, têm de iniciar funções aos 28 anos, a fim de adquirir o máximo de direitos de pensão na função pública da UE. Dado que a idade média de recrutamento na Comissão Europeia é de 35 anos, a maioria do pessoal não poderá atingir a taxa máxima da pensão. É já o caso hoje em dia: os direitos de pensão acumulados dos membros do pessoal que se aposentaram em 2010 são equivalentes a 63 %, em média, do último salário de base e serão de cerca de 57 % para o pessoal recrutado após 1 de maio de 2004.

A única hipótese de receber uma pensão superior a 70 % dos direitos de pensão é mediante a aplicação do mínimo vital. Um funcionário ou outro agente tem direito a uma pensão igual ao salário de base de um funcionário de grau 1, escalão 1, após 25 anos de serviço. Contudo, esta disposição apenas se aplica às categorias mais baixas do pessoal (para mais pormenores, ver o capítulo do presente relatório sobre a utilização de agentes contratuais e respetivas condições de trabalho). Em alguns Estados-Membros, a taxa máxima da pensão é inferior a 70 %, mas é aplicada a uma base diferente. Na Dinamarca, por exemplo, a taxa máxima da pensão é fixada em 57 %, mas apenas se aplica aos regimes legais de pensões e não às pensões do Estado, que dependem do tempo de residência na Dinamarca. Uma pessoa tem de ter residido na Dinamarca durante 40 anos após o seu décimo quinto aniversário para ter direito na sua totalidade a uma pensão do Estado dinamarquês. A pensão do Estado é composta por um montante de base e por um complemento de reforma. O montante de base bruto é de 58 032 coroas dinamarquesas (7 780 euros[15]) por ano. O complemento de reforma para as pessoas solteiras é de 58 416 coroas dinamarquesas (7 831 euros) anualmente, sendo de 27 276 coroas dinamarquesas (3 657 euros) para as pessoas casadas ou em regime de coabitação[16].

Para efeitos de comparação, as taxas de substituição teóricas[17] nos Estados-Membros poderiam ser utilizadas como base de comparação. Estas taxas foram desenvolvidas pelo subgrupo encarregado dos indicadores do Comité da Proteção Social. Na maioria dos Estados-Membros, as taxas de substituição situam-se entre 60 % e 80 % do último salário. A taxa mediana seria de cerca 75 %, ou seja, a taxa aplicável no Reino Unido.

4.5. Taxa de contribuição do pessoal

A taxa de contribuição do pessoal é a parte da remuneração do funcionário da UE paga por este para financiar um terço do custo atuarial do regime de pensões. Os dois terços restantes são financiados pela contribuição da entidade empregadora. Na prática, as instituições da UE não pagam a parte que lhes incumbe no financiamento do regime de pensões, mas – a título de compensação – os pagamentos das pensões são garantidos, coletivamente, pelos Estados-Membros (artigo 83.º do Estatuto) (ver ponto 5.8).

Mais uma vez, as comparações entre Estados-Membros são complexas, devido à natureza diversa das bases em que assenta a contribuição (que incluem o salário de base, a remuneração bruta, o salário real, o salário bruto, etc.).

É de notar que, em alguns Estados-Membros, os funcionários não contribuem de forma alguma para o financiamento do regime de pensões, já que todas as contribuições são cobertas pelo Estado e que as suas pensões são pagas pelo orçamento. É o caso da Bulgária, da Estónia, da Alemanha, da Suécia e de alguns regimes de pensões na Bélgica e na Dinamarca.

No que diz respeito à função pública europeia, importa recordar que a taxa de contribuição total para o regime de pensões é necessária para manter o equilíbrio do RPFE, sendo calculada anualmente. A parte a pagar pelos funcionários da UE (um terço desta contribuição total) é ajustada em conformidade (de acordo com o artigo 83.º do Estatuto). Por exemplo, a taxa de contribuição para o regime de pensões dos funcionários da UE foi fixada em 10,9 % para 2009, em 11,3 % para 2010 e em 11,6 % do salário de base para 2011[18].

Na grande maioria dos Estados-Membros, a taxa de contribuição do pessoal para o regime de pensões é inferior à taxa do RPFE. A taxa em alguns Estados-Membros (Reino Unido, Chipre, Lituânia e Espanha) é de cerca de 5 % ou inferior, enquanto outros (Finlândia, Países Baixos, República Checa, Irlanda, Grécia, Eslováquia, Luxemburgo, Itália, Letónia, Hungria e Polónia) estabeleceram a taxa entre 5 % e 10 %. A taxa de contribuição para o regime de pensões só é mais elevada do que a do RPFE em dois Estados-Membros: na Áustria, onde varia entre 10,25 % e 12,55 % e na Eslovénia, onde o limite máximo é de 15,5 %.

Nota: A França não está incluída no gráfico, dado que não respondeu ao questionário.

4.6. Adaptação anual das pensões

Um fator determinante da dinâmica da despesa com as pensões é a regra de indexação. Tal como sublinhado no relatório conjunto sobre as pensões relativo a 2010, muitos pacotes de reforma introduziram alterações na indexação das pensões durante a aposentação. A questão da indexação implica uma escolha entre uma pensão inicial mais baixa associada à indexação das remunerações e uma prestação inicial mais elevada associada à indexação dos preços. [19]

A grande maioria dos Estados-Membros (todos exceto a Hungria, a Lituânia e alguns regimes de pensões dinamarqueses e polacos)[20] está a adaptar as pensões a nível da administração central, de acordo com uma série de indicadores pertinentes, tais como: o índice de preços no consumidor (IPC), os aumentos salariais, o crescimento do PIB ou o crescimento das receitas da segurança social. Alguns Estados-Membros utilizam um indicador único (o IPC ou os aumentos salariais) para adaptar as pensões, ao passo que outros utilizam um índice ponderado baseado em dois indicadores. Alguns Estados-Membros (a Eslovénia, a Dinamarca para o regime de pensões, a Irlanda e os Países Baixos) estão a adaptar as suas pensões com base nas variações dos salários, enquanto vários outros estão a adaptá-las em função tanto dos preços como dos salários (Bélgica, Chipre, República Checa, Finlândia, Luxemburgo, Eslováquia e alguns regimes de pensões na Polónia).

No que diz respeito às instituições da UE, as pensões são ajustadas de acordo com o mesmo método que regula o ajustamento dos salários dos funcionários da UE. Estes salários são adaptados anualmente para ter em conta a evolução do poder de compra dos funcionários da administração central de certos Estados-Membros e a evolução dos preços em Bruxelas (índice internacional de Bruxelas).

Este método está em conformidade com a prática de quase todos os Estados‑Membros, exceto daqueles que indexam a evolução das pensões à evolução de um certo número de indicadores pertinentes, como acima se explica. Alguns Estados-Membros adaptam as pensões quer com base na evolução dos salários quer com base num índice combinado que inclui a evolução dos salários. No entanto, na sua maior parte, estes sistemas estão indexados à inflação ou baseiam-se num índice combinado que inclui a inflação. Ao mesmo tempo, o método utilizado pelas instituições da UE conduziu a adaptações dos salários e pensões que ficaram abaixo da taxa de inflação. No período de 2004-2010, a adaptação das pensões foi inferior (em 1,8 %) à taxa de inflação.

Se o método de adaptação das pensões fosse alterado e ligado à adaptação das pensões dos funcionários dos Estados-Membros, é provável que o resultado fosse mais favorável aos titulares de pensões das instituições da UE do que o método atual, dado que a maior parte dos Estados-Membros indexa as suas pensões à inflação.

É de sublinhar que a adaptação anual das pensões já foi tida em consideração no momento em que o pessoal paga as suas contribuições para o regime de pensões. Por conseguinte, a não adaptação das pensões atuais pode vir a dar azo a uma ação judicial, uma vez que se trata, claramente, de uma violação dos direitos adquiridos.

4.7. Eventual criação de um fundo de pensões real

Tal como atrás se explica, o RPFE funciona como um fundo virtual, o que significa que, na realidade, não existe um verdadeiro fundo de investimento. Face ao desafio demográfico, os Estados-Membros têm geralmente optado pela resposta política popular que consiste em aumentar os níveis de capitalização, de uma forma ou de outra[21]. No entanto, é importante notar que, para a maior parte dos cidadãos europeus, os regimes por repartição são e serão sempre a questão mais importante no que diz respeito às pensões no seu conjunto.

Até recentemente, os regimes de pensões por capitalização desempenharam um papel importante na Dinamarca, na Irlanda, nos Países Baixos, na Suécia e no Reino Unido, onde os regimes públicos de pensões por repartição estavam inicialmente limitados à pensão universal básica de montante fixo, o que levou ao aumento da criação de regimes de pensões privados, quer sob a forma de regimes profissionais coletivos quer de contratos de seguro-reforma individuais.

No entanto, na última década de reformas dos regimes de pensões, certos países alargaram o papel desempenhado pelos regimes privados já existentes (por exemplo, a Dinamarca e a Alemanha) ou introduziram nos seus regimes legais de pensões novos elementos de pensão privada por capitalização (a Bulgária, a Estónia, a Letónia, a Lituânia, a Hungria, a Polónia, a Roménia, a Eslováquia e a Suécia). Na sequência da crise, algumas dessas reformas sofreram uma inversão parcial (por exemplo, na Letónia e na Polónia) ou total (por exemplo, na Hungria), mas a contribuição dos regimes por capitalização para as remunerações dos pensionistas irá aumentando à medida que esses regimes forem amadurecendo.

Proporção das remunerações provenientes de regimes de pensões por capitalização projetada para um hipotético pensionista que se aposente em 2008 e em 2048[22]

A grande maioria dos regimes de pensões nos Estados-Membros não assenta na capitalização, o que significa que as contribuições para o regime não são transferidas para um fundo. Alguns Estados-Membros (Áustria, Letónia, Portugal, Eslováquia, Países Baixos, Suécia, Polónia e Dinamarca) dispõem de regimes parcialmente financiados por capitalização.

A situação é diferente noutras organizações internacionais, que ou dispõem de um fundo de pensões completo ou estão a atravessar um período de transição após a introdução de um fundo de pensões.

Podem ser consideradas quatro possibilidades para a criação de um fundo de pensões real para as instituições da UE. Cada um dos quadros abaixo apresenta, na coluna I, o custo do serviço (ou seja, a contribuição da entidade empregadora para o fundo recém-criado), na coluna II a despesa anual com as pensões no que se refere ao fundo virtual no âmbito do regime de pensões atualmente em vigor e, na coluna III, o total anual de ambas as despesas («custo total na rubrica V»). Uma análise dos custos anuais totais a longo prazo, bem como das diferentes opções para o período de 2013‑2020, é útil para avaliar as vantagens e as desvantagens de cada cenário.

– Cenário n.º 1: transferência do valor do fundo virtual para o fundo real. Este cenário é algo hipotético, na medida em que os custos seriam elevadíssimos no primeiro ano, dado que haveria que transferir para o fundo real o equivalente à responsabilidade pelas pensões. Nos anos subsequentes, a contribuição da entidade empregadora manter-se-ia moderada e estável (cerca de 800 milhões de euros) e teria de ser paga ao fundo em conjunto com as contribuições do pessoal (cerca de 400 milhões de euros). A curto prazo, e durante o período de 2013-2020, esta opção é, de longe, a mais dispendiosa para o orçamento da UE. Tem, todavia, um impacto considerável na responsabilidade pelas pensões, uma vez que o montante inscrito no fundo de pensões cobriria essa responsabilidade.

– Cenário n.º 2: o pessoal a recrutar ficaria coberto pelo fundo de pensões, ao passo que o pessoal já em funções continuaria a ser coberto pelo regime de pensões atual. Nesta hipótese, a despesa anual com as pensões, bem como a despesa com as pensões no período de 2013-2020 relacionada com o fundo virtual, manter-se-iam inalteradas, como se o fundo de pensões real não tivesse sido criado. Com efeito, o pessoal já em funções continuaria a ser abrangido pelo atual regime de pensões e pressupõe-se que praticamente nenhum dos novos membros do pessoal se aposentaria antes de 2020. A contribuição anual da entidade empregadora para o fundo aumentaria em função do número de novos membros do pessoal cobertos pelo fundo de pensões real. Este número seria elevado durante os primeiros anos, devido à grande rotação do pessoal contratual e temporário.

Por conseguinte, este cenário implicaria, a curto e médio prazo, um custo mais elevado do que o atual regime de pensões (13 520 milhões de euros para o período de 2013–2020, em vez de 12 600 milhões de euros). No entanto, os custos diminuiriam significativamente a longo prazo, quando o fundo de pensões atingisse a maturidade.

– Cenário n.º 3: os novos direitos de pensão seriam cobertos pelo fundo de pensões real, ao passo que os direitos passados seriam cobertos pelo fundo virtual.

Nesta hipótese, a despesa anual com as pensões do atual regime de pensões seria inferior à despesa prevista até 2020 se o fundo real não fosse criado. A contribuição da entidade empregadora para o fundo real manter-se-ia estável (cerca de 800 milhões de euros por ano), mas seria muito mais elevada no período de 2013-2020 do que no cenário n.º 2 (6,4 mil milhões de euros contra 920 milhões de euros).

Por conseguinte, este cenário implicaria um custo ainda mais elevado a médio prazo do que o cenário n.º 2, muito embora a transição fosse mais rápida.

– Cenário n.º 4: fundo real abrangendo um terço de todos os direitos recém‑adquiridos, coberto pelas contribuições do pessoal para o regime de pensões. Os dois terços restantes dos direitos de pensão, acrescidos de todos os direitos de pensão adquiridos no passado, continuariam a estar cobertos pelo fundo virtual. Este cenário implicaria transferir as contribuições do pessoal para o fundo de investimento e, dado que, no futuro, um terço dos custos com as pensões ficaria parcialmente coberto por este fundo, verificar-se-ia, a longo prazo, uma diminuição de um terço da despesa com as pensões.

Nesta hipótese, até 2020 a despesa com as pensões ao abrigo do regime de pensões virtual, abrangendo dois terços dos direitos de pensão recém‑adquiridos, seria ligeiramente inferior à despesa prevista, se não fosse introduzida qualquer alteração (12 100 milhões de euros contra 12 600 milhões de euros). Não haveria qualquer contribuição da entidade empregadora para o fundo real, dado que um terço dos direitos recém-adquiridos seria integralmente coberto pelas contribuições do pessoal para o regime de pensões.

Por conseguinte, a curto e a médio prazo, o cenário n.° 4 seria o menos oneroso de todos para o orçamento da UE. Contudo, a longo prazo, o custo total na rubrica V seria duas vezes superior ao dos outros cenários (1 650 milhões de euros, em vez de 800 milhões de euros).

4.8. Incentivos à criação de regimes de pensões privados

Hoje em dia, alguns Estados-Membros estão a utilizar cada vez mais os regimes de pensões privados, com o intuito de atingir os objetivos de adequação e sustentabilidade. No seu Livro Verde, a Comissão salientou a importância de prover oportunidades suficientes para a constituição de direitos complementares, permitindo, por exemplo, carreiras mais longas e facilitando o acesso aos regimes complementares de reforma. Além disso, a Comissão sublinhou a necessidade de criar um quadro adequado para a constituição de poupanças-reforma complementares, cujo êxito irá depender, acima de tudo, da implementação de medidas que melhorem a relação de custo-eficácia e a segurança dos regimes complementares de reforma.

Alguns Estados-Membros introduziram medidas destinadas a complementar os seus regimes públicos de pensões por repartição com regimes privados por capitalização. No entanto, a crise revelou que os regimes de pensões por capitalização são vulneráveis à crise financeira e à recessão económica, pelo que é necessário rever o quadro regulamentar, a fim de garantir a segurança das pensões privadas. É igualmente de assinalar que o regime de pensões da NATO é inteiramente gerido através de fundos privados. O pessoal pode optar por investir as suas participações em fundos de capitais de investimento (private equity), de obrigações e (de instrumentos) do mercado monetário e pode decidir efetuar contribuições voluntárias adicionais para o regime até ao máximo de 2 % do salário de base.

No que diz respeito às instituições da UE, se estas vierem a optar pela introdução de regimes de pensões complementares privados, obrigatórios ou facultativos, será essencial garantir a existência de um quadro adequado para esses regimes. Em conformidade com a jurisprudência constante, as instituições da UE – que agem não apenas como entidades empregadoras, mas também como autoridades públicas – têm o dever de zelar pelo seu pessoal. Por conseguinte, é importante fazer uma avaliação cuidadosa do potencial impacto sobre o orçamento da UE de uma eventual insuficiência, ou mesmo falência, do regime de pensões privado.

Se for tomada a decisão de introduzir tais incentivos, poderá ser considerada a possibilidade de autorizar uma dedução fiscal a quem investir em regimes de pensões privados, dado que tal implicaria encargos bastante reduzidos para o orçamento da UE em comparação com outras opções, como, por exemplo, a concessão de subvenções ao pessoal para a realização de investimentos em regimes de pensões privados. As instituições da UE poderiam propor regimes de pensões privados com opção de adesão (opt-in) ou opção de saída (opt-out), em conjugação com intervenientes do setor privado.

Se os regimes de pensões privados vierem a investir parcialmente em títulos de capital, como é o caso, por exemplo, do fundo de pensões comum do pessoal das Nações Unidas[23] ou da NATO, que permitem ao pessoal optar por investir as suas participações em fundos de capitais de investimento (private equity), de obrigações e (de instrumentos) do mercado monetário, a taxa de retorno final do investimento poderia ser mais elevada do que a taxa de retorno do RPFE, mas estaria igualmente associada a um risco mais elevado.

Um regime deste tipo tem uma série de inconvenientes que teriam de ser considerados, nomeadamente o custo adicional da gestão dos investimentos e a segurança dos investimentos e, por conseguinte, das futuras pensões.

5. Outros aspectos com um impacto importante sobre o regime de pensões dos funcionários públicos 5.1. Utilização de agentes contratuais e respetivas condições de trabalho

A grande maioria dos Estados-Membros estabelece uma distinção entre os funcionários públicos e os outros trabalhadores do setor público. Na maioria dos Estados-Membros, existem regras diferentes para os funcionários públicos no que diz respeito ao estatuto jurídico, ao processo de recrutamento, à segurança do emprego e aos sistemas de carreira e remuneração. No entanto, na maior parte dos Estados‑Membros, aplicam-se as mesmas regras, ou regras semelhantes, aos funcionários públicos e aos outros trabalhadores do setor público em matéria de diálogo social, normas de deontologia, regras disciplinares e, em especial, regimes de pensões. Segundo a publicação Civil Services in the EU of 27, Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, os Estados-Membros que têm regimes de pensões separados para os funcionários públicos e para os outros trabalhadores do setor público são a Alemanha, a Lituânia, a Estónia, Chipre, a Bélgica, a França, a Grécia, o Luxemburgo, a Espanha, a Áustria, os Países Baixos e a Dinamarca. Os restantes 15 Estados-Membros têm o mesmo regime de pensões para os funcionários públicos e para os outros trabalhadores do setor público[24].

A reforma de 2004 do Estatuto dos Funcionários criou a categoria de agentes contratuais nas instituições da UE. Desde então, os agentes contratuais têm contribuído para o trabalho das instituições, realizando tarefas de apoio administrativo e suprindo competências adicionais. No final de 2009, existiam cerca de 9 000 agentes contratuais, no total, em todas as instituições e agências, dos quais cerca de dois terços estavam ao serviço da Comissão. Nos termos do Estatuto dos Funcionários, o mesmo regime de pensões é aplicável aos funcionários e aos agentes contratuais, o que é comparável com a situação na maioria dos Estados-Membros em que o regime é o mesmo para os funcionários e para os outros trabalhadores do setor público.

No que diz respeito às disposições sobre o mínimo vital[25], estas referem-se ao salário de base de um funcionário de grau 1, escalão 1. O funcionário ou outro agente adquire 4 % do mínimo vital por ano de serviço, o que significa que, depois de 25 anos de serviço, a pensão de aposentação de um funcionário ou outro agente não pode ser inferior ao mínimo vital. Embora se apliquem as mesmas disposições aos funcionários e aos agentes temporários, os agentes contratuais – particularmente os que se encontram nos graus mais baixos – beneficiam mais desta disposição, dado que os seus direitos são, em geral, inferiores. Por exemplo, um agente contratual do grupo de funções I pode ter direito a uma pensão igual ao mínimo vital, o que excederia 70 % do seu último salário. Todavia, é esta a única exceção à regra que determina que a taxa máxima de direitos à pensão é, em qualquer caso, de 70 % do último salário.

A substituição de funcionários por agentes contratuais, embora não esteja diretamente relacionada com o custo das pensões, tem um impacto enorme no custo global das pensões, na medida em que limita o último salário, com base no qual as prestações de reforma são calculadas. Tal deve-se ao facto de os agentes contratuais terem uma grelha salarial mais baixa e de os seus contratos terem, em média, uma duração inferior à dos contratos dos funcionários.

O estudo do Eurostat de 2010 revela que a introdução da categoria de agentes contratuais em 2004 permitirá gerar uma poupança anual considerável (300 milhões de euros em 2059).

É importante manter o mesmo regime de pensões para os funcionários e para os agentes contratuais, a fim de preservar a atratividade desta última categoria, de modo a que possa continuar a atrair pessoal qualificado. Neste momento, é já difícil atingir o equilíbrio geográfico entre diferentes nacionalidades; o facto de propor um regime de pensões menos atrativo para os agentes contratuais reduziria ainda mais a capacidade das instituições de atingir o equilíbrio geográfico para esta categoria de pessoal.

5.2. Progressão individual no regime salarial

A reforma de 2004 do Estatuto dos Funcionários introduziu alterações na estrutura das carreiras. Embora não esteja diretamente relacionada com o custo das pensões, esta reforma tem um impacto sobre o custo global do regime de pensões, uma vez que limita o último salário, com base no qual as prestações de reforma são calculadas. Entre as alterações introduzidas, encontram-se os salários mais baixos nos graus de entrada em paralelo com uma carreira mais longa, compreendendo mais graus, mas também promoções mais rápidas. Segundo o estudo do Eurostat de 2010, este aspeto da reforma de 2004 irá gerar poupanças anuais de 94 milhões de euros em 2059.

A reestruturação da estrutura da carreira do grupo de funções AST prevista na proposta da Comissão irá gerar poupanças adicionais a longo prazo. No futuro, os funcionários AST responsáveis por tarefas administrativas, técnicas ou de formação que requerem um certo grau de autonomia (excluem-se as tarefas de secretariado) e que desejem avançar para os dois graus mais elevados (assistentes principais) terão de demonstrar, através de um procedimento de seleção, que possuem um nível adequado de conhecimentos e de qualificações em matéria de gestão de pessoal, execução orçamental e/ou coordenação. Haverá provavelmente uma nova estrutura de carreira para o pessoal de secretariado a recrutar, com uma carreira linear, taxas de promoção mais baixas do que na carreira AST e apenas seis graus.

No entanto, apesar de a progressão de um indivíduo na grelha salarial ter um impacto sobre os custos das pensões, este aspeto é puramente secundário quando se trata de refletir sobre a reestruturação do sistema de carreiras em vigor nas instituições da UE. No plano conceptual, não seria correto alterar o sistema de carreiras se o único objetivo dessa alteração fosse realizar poupanças com as pensões, ignorando o facto de a mesma ter um enorme impacto sobre o pessoal em funções nas instituições da UE.

5.3. Diferença entre as prestações de pensão no setor público e no setor privado

Em quase todos os Estados-Membros, os funcionários públicos têm um estatuto distinto, que compreende, frequentemente, um regime de pensões específico. Diversas razões podem justificar a existência destes regimes especiais, bem como de prestações de pensão que são, eventualmente, mais elevadas do que as dos regimes de pensões gerais. Em primeiro lugar, as prestações de pensão devem ser consideradas como uma parte diferida do salário do funcionário público, que será paga no momento em que se este se reformar, e como uma componente importante de um pacote global oferecido aos funcionários públicos. Em segundo lugar, as prestações de pensão mais elevadas na função pública permitem atrair pessoal altamente qualificado, mesmo nos casos em que estes auferem uma remuneração mais elevada no setor privado para um posto de trabalho comparável com um nível de responsabilidades semelhante.

Graças à oferta de prestações de reforma mais elevadas, os Estados-Membros podem ter em conta o facto de, para determinados perfis profissionais, o nível dos salários ser inferior ao do setor privado e, por conseguinte, ter de ser compensado por um nível mais elevado de segurança social. No entanto, tal como o Livro Verde salienta, os Estados-Membros são responsáveis, de um modo geral, pela conceção e organização dos seus regimes de pensões e pela provisão das pensões. A diferença entre as prestações pagas aos trabalhadores do setor público e o nível das pensões do setor privado é a grande questão que os Estados-Membros têm de considerar. Compete-lhes reestruturar os regimes de pensões de forma a garantir que estes são adequados, sustentáveis e seguros.

Quanto ao eventual fosso existente entre as prestações de pensão do pessoal das instituições da UE e as que são pagas no setor privado, é importante compreender que, tal como acima se explica, as principais bases de comparação para as prestações de pensão dos funcionários da UE – que são, na sua maioria, expatriados – são as entidades que recrutam pessoal comparável e têm estruturas de carreiras e de salários semelhantes, ou seja, outras organizações internacionais, serviços diplomáticos nacionais e serviços da administração central dos Estados-Membros. No que diz respeito ao setor privado, a comparação não deve basear-se apenas nas pensões, devendo ser muito mais vasta e incluir outros aspetos, como os níveis gerais dos salários e a progressão na carreira, devido ao grande desfasamento existente entre o setor privado e o setor público nesta matéria.

Por último, há que não esquecer que muitas empresas multinacionais têm fundos de reforma complementares e que oferecem prestações de pensão adicionais como forma de atrair e conservar o pessoal qualificado.

5.4. Custos das pensões para as instituições da UE

O estudo do Eurostat de 2010 revela que o RPFE não está ainda maduro e que tanto o número de pensionistas como a despesa com as pensões continuarão necessariamente a crescer até ao momento em que o regime de pensões atinja a maturidade. Dado que o RPFE funciona como um fundo virtual, o pessoal paga os direitos de pensão que adquire no decurso de um determinado ano em que paga contribuições para a pensão, que abrangem um terço do custo atuarial desses direitos de pensão. Considera-se a hipótese de investir esta contribuição, juntamente com a contribuição – não paga – da entidade empregadora, em obrigações a longo prazo emitidas pelos Estados-Membros. Para efeitos de comparação, esta é a abordagem mais prudente a adotar para um fundo de pensões privado, que obtém uma baixa rendibilidade em comparação com um fundo misto.

Na avaliação do equilíbrio atuarial do RPFE realizada em 2010, o Eurostat calculou que o custo total do serviço que teria de ser pago ao fundo para cobrir os direitos de pensão adquiridos em 2011 seria de 1 206 milhões de euros. Os funcionários da UE pagarão um terço deste montante, ou seja, 402 milhões de euros, o que corresponde a 11 % dos respetivos salários de base. Por conseguinte, a parte a cargo da entidade empregadora em 2011 ascende a 804 milhões de euros. Na ausência de qualquer alteração significativa nos outros parâmetros, é provável que o custo total dos direitos de pensão – e, por conseguinte, da contribuição da entidade empregadora –, continue a ser da mesma ordem.

5.5. Papel das pensões no pacote salarial global do pessoal da UE

Quando lhes é proposto um emprego, os candidatos com mais idade provavelmente prestam mais atenção ao papel das pensões no pacote salarial global do que os candidatos mais jovens. Do mesmo modo, os candidatos que anteriormente trabalharam no setor público ou privado adquiriram uma certa experiência no que diz respeito às pensões e são sensíveis a essa questão. Os candidatos que saem do regime com que estão familiarizados para entrar num regime novo e desconhecido prestarão provavelmente especial atenção a este último. Finalmente, os candidatos que dão mais importância à segurança (do emprego) e às perspetivas de carreira do que a salários muito elevados em empregos menos estáveis prestam mais atenção ao regime de pensões. É provável que o funcionário típico recém-recrutado pelas instituições da UE se enquadre numa destas categorias.

Dado que, em geral, as instituições empregam pessoas que iniciaram a sua carreira noutros locais e que, por conseguinte, têm, em média, 35 anos de idade, julga-se que, para estes candidatos, o regime de pensões incluído no pacote salarial global assume uma maior importância do que, por exemplo, para os funcionários públicos nos Estados-Membros, que iniciam a sua carreira na administração pública imediatamente após a obtenção dos seus diplomas. O facto de quase todos os novos recrutados terem anteriormente trabalhado noutros locais é igualmente atestado pelo número de transferências para o RPFE dos direitos de pensão adquiridos fora das instituições. Em média, os funcionários que se encontravam em atividade em 31 de dezembro de 2009 tinham transferido para o RPFE 1,6 anos de direitos adquiridos, resultantes de um período de atividade muito mais longo nos Estados-Membros.

Outra característica dos recém-recrutados pelas instituições – que também está ligada ao facto de serem relativamente mais velhos – é que muitos deles tinham começado a constituir família, ou estavam prestes a fazê-lo, no momento em que foram recrutados. É natural que a situação individual dos candidatos os leve a ponderar judiciosamente as prestações sociais, incluindo as pensões, e a compará-las com as outras opções disponíveis.

Embora a Comissão não tenha realizado qualquer estudo específico sobre este tema – o qual parece difícil de avaliar metodologicamente –, é razoável concluir que as pensões desempenham um papel significativo na decisão, por parte dos potenciais trabalhadores, de escolher uma carreira nas instituições da UE.

5.6. Necessidades futuras das instituições da UE em matéria de recrutamento e de fidelização do pessoal

Embora as necessidades de recrutamento de funcionários na Comissão para o período de 2011-2013 estejam estimadas em 1 393 funcionários AD e 1 251 funcionários AST[26], a Comissão propõe, enquanto parte do quadro financeiro para 2014-2020, uma redução de 5 % do pessoal de cada instituição da UE durante o período de 2013-2017; esta redução será conseguida, em parte, mediante a não substituição dos funcionários que se aposentam ou cujos contratos expiram.

Há que referir que existe um crescente desequilíbrio geográfico entre nacionais dos diferentes Estados-Membros, que é particularmente visível no caso de certas nacionalidades. Este fenómeno deve-se principalmente ao facto de as instituições da UE estarem a ser confrontadas com o desafio de proporcionar condições de trabalho suficientemente atraentes aos potenciais trabalhadores desses Estados-Membros.

As prestações de pensão devem absolutamente ser consideradas como parte do pacote que permite recrutar e conservar os candidatos mais qualificados de todos os Estados-Membros, incluindo dos países em que os salários são mais elevados e em que o mercado de trabalho é dos mais competitivos.

5.7. Garantia de equidade das futuras pensões para o conjunto da população ativa da UE

Assegurar a equidade das futuras pensões para toda a força de trabalho é uma questão conceptual com que se deparam os Estados-Membros ao reformar os seus regimes de pensões. Com efeito, veem-se na contingência de ter de proteger os direitos adquiridos e, ao mesmo tempo, assegurar que as prestações de pensão e os encargos delas resultantes são repartidos equitativamente entre as diferentes gerações.

Em certa medida, as instituições da UE são confrontadas com os mesmos problemas. Na sequência da reforma do Estatuto dos Funcionários, em 2004, aplicam-se agora regras ligeiramente diferentes ao pessoal recrutado antes da data efetiva da reforma de 2004 e ao pessoal recrutado após essa data, dado que os membros do pessoal que já se encontravam em funções são abrangidos por disposições transitórias. Esta diferença respeitava os princípios dos direitos adquiridos e da não discriminação.

Nos termos da proposta da Comissão, o pessoal recrutado antes da entrada em vigor da presente proposta será abrangido por uma transição semelhante à de 2004 no que diz respeito ao aumento da idade normal da reforma. Esta transição terá como resultado uma maior coerência entre a situação dos colegas recrutados antes de 2004 e a dos recrutados após essa data.

5.8. Partilha dos riscos entre as instituições da UE (entidade empregadora) e os trabalhadores

O RPFE não está diretamente exposto aos riscos ligados ao investimento, porque as contribuições não são pagas a um fundo real; assim, o capital não é investido. O artigo 10.º do anexo XII do Estatuto dos Funcionários estipula que «as taxas de juro a ter em consideração para os cálculos atuariais serão baseadas nas taxas de juro médias anuais verificadas sobre a dívida pública de longo prazo dos Estados‑Membros(…)». Assim, é como se as contribuições fossem pagas a um fundo virtual e o capital correspondente fosse investido nas obrigações dos Estados-Membros. Este é provavelmente o investimento mais prudente que existe, o que significa que a taxa de retorno é bastante baixa.

Convém ter presente que, se o regime de pensões fosse reestruturado de forma a passar a incluir efetivamente um elemento de risco, o pessoal das instituições da UE poderia estar disposto a aceitar um risco mais elevado em contrapartida de uma taxa de retorno superior, o que teria como resultado que, para manter o regime de pensões em equilíbrio, a taxa de contribuição necessária seria mais baixa. No entanto, uma vez que as instituições têm o dever de zelar pelo seu pessoal, manter-se-ia o problema da disponibilização de recursos adicionais caso o fundo se visse na incapacidade de pagar as pensões.

Os encargos financeiros da contribuição para o regime de pensões não são um risco neste sentido. Um terço destes encargos é suportado pelo pessoal das instituições; os dois terços restantes são cobertos pelo orçamento da UE para o qual os contribuintes da UE, por sua vez, contribuem.

Os Estados-Membros aplicam diferentes sistemas a este respeito. Não é invulgar que os funcionários públicos não contribuam de todo para as suas pensões. Os Estados‑Membros apresentaram as seguintes informações sobre a forma como os encargos são repartidos entre a entidade empregadora e os trabalhadores:

Percentagem da contribuição para o regime de pensões paga pelo trabalhador e pela entidade empregadora nos regimes de pensões aplicáveis aos funcionários públicos das administrações centrais dos Estados-Membros

Estado-Membro || Contribuição paga pelo trabalhador (%) || Contribuição paga pela entidade empregadora (%)

AT || 33,3% || 66,7%

BE || 0%[27] || 100%

BG || Não especificada || Não especificada

CY || Não especificada || Não especificada

CZ || 23.2% || 76.8%

DE || 0% || 100%

DK || 0% || 100%

EE || 0% || 100%

EL || 33,3% || 66,7%

ES || 16,6% || 83,4%

FI || Entre 18,2 % e 22 %, consoante a idade || Entre 81,8% e 78%

HU || 28.4% || 71.6%

IE || Não especificada || Não especificada

IT || 26,7% || 73,3%

LT || 11,4% || 88,6%

LU || 50% || 50%

LV || 27,2% || 72.8%

MT || 33,3% || 66,7%

NL || 30% || 70%

PL || 50 % ou 20% ou 100%, consoante o regime || 50 % ou 80% ou 0%, consoante o regime

PT || 40% ou 33,3%, consoante o regime || 60% ou 66,7%, consoante o regime

RO || Entre 25,4% e 33,5% || Entre 74,6% e 66,5%

SE || 0% || 100%

SI || 63,6% || 36,4%

SK || 29,2% || 70,8%

UK || 7,4% ou 15,6% || 92,6% ou 84,4%

Nota: A França não está incluída no quadro, dado que não respondeu ao questionário.

5.9. Aumento do número de membros do pessoal da UE e política de recursos humanos destinada a encorajar o prolongamento da vida ativa e a constituição de poupanças adequadas para a reforma

Na sua proposta, a Comissão sugeriu o aumento da idade normal da reforma e o reforço da possibilidade de trabalhar para além dessa idade. Para além das medidas já estabelecidas no Estatuto – como, por exemplo, a possibilidade de trabalhar a tempo parcial com vista a preparar-se para a aposentação, sob reserva do pagamento de um pequeno suplemento –, a Comissão irá analisar as medidas em matéria de recursos humanos que podem contribuir para que as pessoas idosas se mantenham a trabalhar. Algumas dessas medidas não exigem qualquer alteração ao Estatuto e seriam aplicadas pelas instituições da UE.

6. poupanças resultantes da proposta da Comissão

As poupanças que a reforma do Estatuto de 2004 permitiu efetuar no custo das pensões irão continuar a aumentar ao longo do tempo, mas a eventual adoção da proposta da Comissão permitiria obter poupanças adicionais. Algumas das alterações ao Estatuto propostas pela Comissão limitariam diretamente o custo das pensões. Estas alterações incluem: o aumento da idade normal da reforma dos 63 para os 65 anos de idade, o adiamento efetivo da idade de reforma obrigatória para os 67 e a limitação do acesso à reforma antecipada graças ao aumento da idade mínima de reforma dos 55 para os 58 anos.

Foram igualmente sugeridas outras alterações ao Estatuto, que, embora não diretamente relacionadas com o custo das pensões, têm um impacto sobre o custo global das pensões, pois limitam o montante do último salário, com base no qual as prestações de reforma são calculadas. As carreiras dos funcionários AST que desempenham tarefas de secretariado serão revistas e niveladas com a criação de um novo grupo de funções AST/(SC). Para os outros funcionários AST, o acesso aos graus superiores da carreira (AST 10 e 11) será limitado, pois esses graus ficarão ligados a um nível de responsabilidades superior. A proposta de redução de 5 % do pessoal faria baixar o número de futuros beneficiários e reduziria também os custos das pensões futuras.

Uma análise do impacto destas alterações revela que a proposta da Comissão permitirá reduzir, de forma significativa, o custo das pensões a longo prazo. A Comissão apresenta as poupanças em matéria de pensões sob três ângulos diferentes: o impacto sobre a despesa com as pensões a longo prazo, o impacto sobre o custo do serviço a financiar cada ano e o impacto sobre a responsabilidade pelas pensões.

As três abordagens são complementares. A avaliação das poupanças com as pensões a longo prazo incide no momento em que as pensões são pagas (abordagem fluxos de caixa). O custo do serviço incide no momento em que os direitos de pensão são adquiridos e financiados (método da unidade de crédito projetada). Por último, a responsabilidade pelas pensões incide nos direitos de pensão acumulados numa data de referência (em geral, 31 de dezembro de cada ano).

6.1. Impacto a longo prazo da proposta da Comissão na despesa com as pensões

Se a metodologia e os pressupostos do estudo do Eurostat de 2010 fossem utilizados para avaliar o efeito da proposta da Comissão (incluindo a redução de 5 % do pessoal), as despesas anuais com as pensões deveriam crescer mais lentamente ao longo do período de projeção (2013-2059)[28]. Esta simulação revela que, se a proposta da Comissão entrasse em vigor em 1 de janeiro de 2013, a despesa anual com as pensões após 2060 diminuiria adicionalmente 500 milhões de euros. Este montante vir-se-ia adicionar à poupança de 1 047 milhões de euros resultante da reforma de 2004 do Estatuto dos Funcionários, o que permitiria obter uma poupança anual total com as pensões de 1 550 milhões de euros em 2059. Tal significa que, se a proposta da Comissão entrasse em vigor em 2013, daí resultariam poupanças adicionais de cerca de 50 % nas despesas anuais com as pensões.

O quadro a seguir indica o montante total estimado das poupanças com a despesa anual com as pensões em 2059 (a preços constantes) gerado pela reforma de 2004 e pela proposta da Comissão, se esta entrar em vigor em 1 de janeiro de 2013.

Quadro: Análise do impacto da proposta da Comissão e da reforma de 2004 (em milhões de euros) na despesa anual com as pensões, a longo prazo (2059)

Rubrica || Preços de 2008

Impacto total da reforma de 2004: || 1 047

- Coeficientes de correção || 120

- Criação, em 2004, do estatuto de agente contratual || 300

- Progressão salarial devida à antiguidade e às promoções || -227

- Salário no grau de entrada || 321

- Taxa de acumulação dos direitos de pensão || 106

- Quadro das reformas || 426

Impacto total da proposta da Comissão || 500

Impacto total da proposta da Comissão e da reforma de 2004 || 1 547

6.2. Impacto da proposta da Comissão sobre o custo do serviço

A taxa de contribuição para o regime de pensões é calculada anualmente, a fim de financiar os direitos de pensão que serão adquiridos no ano seguinte (custo do serviço), independentemente da data a partir da qual a pensão correspondente será paga. O custo do serviço corresponde ao montante que seria pago ao fundo de pensões, caso existisse.

No entanto, o custo do serviço apenas pode medir os aspetos da proposta da Comissão que reduzem diretamente o custo das pensões, ou seja, o aumento da idade normal da reforma dos 63 para os 65 anos, o adiamento da idade de reforma obrigatória para os 67 e a limitação do acesso à reforma antecipada mediante o aumento da idade mínima de reforma dos 55 para os 58 anos[29]. Foram deixados de lado outros fatores que indiretamente limitam o custo global das pensões (ver acima).

Se a proposta da Comissão estivesse em vigor[30], o custo do serviço seria inferior em 9,5 % ao custo atualmente calculado em 31 de dezembro de 2010[31], ou seja, seria de 1 092 milhões de euros em vez de 1 206 milhões de euros. No entanto, esta poupança apenas seria visível a longo prazo, quando os novos parâmetros tivessem sido aplicados a todos os membros em funções. É provável que a poupança seja negligenciável a muito curto prazo e que aumente progressivamente cada ano, até atingir cerca de 9,5 % em resultado da aplicação de medidas de transição.

O cálculo do custo do serviço atual baseia-se no pressuposto de que o pessoal recrutado antes da reforma de 2004 do Estatuto dos Funcionários se aposentará aos 63 anos e o pessoal recrutado depois dessa data aos 64. Estes valores foram comparados com o custo do serviço calculado com base nos pressupostos decorrentes da proposta da Comissão (idade mínima de reforma presumida de 65 anos e idade máxima de reforma presumida de 67). Foram igualmente tidas em consideração as alterações à idade mínima de reforma, uma penalização para a reforma antecipada e incentivos à reforma tardia.

6.3. Impacto da proposta da Comissão sobre as responsabilidades do RPFE

A proposta da Comissão teria um impacto nas responsabilidades do RPFE, dado que os parâmetros de cálculo teriam de ser atualizados em conformidade[32]. O montante bruto das responsabilidades do RPFE em 31 de dezembro de 2010 foi avaliado em 37 702 milhões de euros, incluindo as prestações familiares e o efeito dos coeficientes de correção.

O aumento da idade normal da reforma dos 63 para os 65 anos cria um maior incentivo à reforma tardia (trabalhar até aos 67), ao passo que o acesso limitado à reforma antecipada (mediante o aumento da idade mínima de reforma dos 55 para os 58 anos) vai necessariamente reduzir as responsabilidades do RPFE.

As medidas acima referidas apenas têm um impacto sobre as responsabilidades dos membros contribuintes, avaliadas em 21 246 milhões de euros em 31 de dezembro de 2010 (56 % do total das responsabilidades do RPFE).

As poupanças no custo das pensões geradas pela proposta da Comissão a nível individual dependem da idade da pessoa. As poupanças mais significativas serão as realizadas nas pensões do pessoal jovem, com menos de 30 anos de idade em 1 de maio de 2013, sendo que as medidas transitórias implicam que não haverá poupanças com as pensões do pessoal com mais de 59 anos.

As simulações revelam que a proposta da Comissão reduziria as responsabilidades de todos os membros contribuintes em 14,5 %, o que significa que as responsabilidades em 31 de dezembro de 2010 seriam de 18 166 milhões de euros, em vez do montante atual de 21 246 milhões de euros.

7. Conclusões

Tendo em conta o que precede, a Comissão chegou às seguintes conclusões:

– No que diz respeito à taxa de acumulação dos direitos de pensão, à base para o cálculo da pensão, à taxa máxima de pensão possível e à taxa de contribuição do pessoal, o RPFE está plenamente conforme com os regimes dos Estados‑Membros. No que diz respeito a alguns aspetos, como o nível da contribuição do pessoal para o regime de pensões, o RPFE encontra-se ao nível dos regimes dos Estados-Membros que têm a taxa mais elevada. Quanto às questões acima referidas, o RPFE está igualmente em sintonia com o Livro Verde.

– Quanto à idade normal de reforma, as instituições da UE situam-se na média dos regimes dos Estados-Membros para os funcionários nacionais. No entanto, para respeitar plenamente as orientações do Livro Verde, é indispensável aplicar as medidas que são definidas na proposta da Comissão. Importa, sobretudo, restringir a reforma antecipada mediante o aumento da idade mínima de reforma para os 58 anos; reduzir o número de reformas antecipadas, sem redução dos direitos de pensão, para 5 %; assegurar o prolongamento da vida ativa através do aumento da idade normal de reforma para os 65 anos; e adiar a idade de reforma obrigatória para os 67. Estas medidas irão alinhar a Comissão com os Estados-Membros mais avançados, sendo que muitos deles terão ainda de proceder a reformas semelhantes.

– Se fosse decidida a criação de um fundo de pensões real, essa medida resultaria num aumento da despesa com o regime de pensões a curto e médio prazo. Todavia, permitiria reduzir os custos das pensões a longo prazo, uma vez que a despesa com as pensões seria parcial ou totalmente financiada pelo fundo de pensões, dependendo da solução adotada.

– As medidas previstas na proposta da Comissão, se adotadas, teriam um impacto considerável em termos de redução dos custos das pensões a longo prazo. A longo prazo, a despesa anual com as pensões diminuiria em cerca de 500 milhões de euros e o custo do serviço – que corresponde ao montante a investir no fundo de pensão real, caso existisse – seria reduzido em 9,5 %. Estas medidas teriam um impacto imediato sobre a parte da responsabilidade pelas pensões que incumbe ao pessoal em funções, a qual sofreria uma redução de 14,5 %.

[1]               Este valor tem em conta a Decisão do Conselho (2011/866/UE), de 19 de dezembro de 2011, de não adotar a proposta da Comissão no sentido de adaptar as remunerações e as pensões.

[2]               COM(2008) 443.

[3]               SEC(2010) 989.

[4]               SEC(2010) 989, p. 3.

[5]               A seguir designada «reforma de 2004».

[6]               SEC(2010) 830.

[7]               Robert Palacios, Edward Whitehouse. Civil-service Pension Schemes Around the World, maio de 2006, SP discussion paper No. 0602, Banco Mundial.

[8]               Com exceção das agências autofinanciadas, que pagam ao orçamento da UE a parte da contribuição a cargo da entidade empregadora.

[9]               O pessoal em funções pagou as contribuições para os direitos de pensão que adquiriu.

[10]             As Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS 25) são o equivalente das Normas Internacionais de Contabilidade (IAS 19) aplicadas no setor privado.

[11]             Fonte: Livro Verde.

[12]             Nos quadros seguintes, «F» refere-se às mulheres (sexo feminino) e «M» aos homens (sexo masculino).

[13]             Para o pessoal recrutado antes de 1 de maio de 2004, a taxa de acumulação é de 2 %.

[14]             No que diz respeito à França, dado que não foram disponibilizados dados ao Eurostat, os dados incluídos no presente relatório são extraídos do seguinte portal das autoridades francesas: http://www.info-retraite.fr/index.php?id=144

[15]             Os valores em euros são calculados à taxa de câmbio de 1 de julho de 2011: 1€=7.4592 DKK.

[16]             https://www.workindenmark.dk/Find%20information/Til%20arbejdstagere/Naar%20du%20 arbejder%20i%20Danmark/Pension/Folkepension.aspx

[17]             As taxas de substituição mostram o nível das pensões em percentagem do rendimento individual anterior no momento da passagem à reforma.

[18]             A Comissão propôs uma taxa de contribuição para o regime de pensões de 11,0 % para 2012.

[19]             Relatório Conjunto de 2010 sobre Pensões, do Comité da Política Económica, do Comité da Proteção Social e dos serviços da Comissão, pp. 25 e 26.

[20]             Dinamarca: regime de pensões do mercado de trabalho; Polónia: novo regime de pensões: OPF.

[21]             Os regimes por capitalização são regimes de pensões cujas promessas de prestações são suportadas por um fundo de ativos constituído e investido com o fim de prover às responsabilidades do regime em matéria de pagamentos de prestações à medida que vão surgindo.

[22]             Fonte: cálculos do subgrupo encarregado dos indicadores do Comité da Proteção Social. Estes cálculos são efetuados com base nas taxas de substituição teóricas para as pessoas que trabalham no setor privado, com uma carreira de 40 anos sem interrupções (entre os 25 e os 65 anos), e remunerações médias na economia. A proporção dos rendimentos provenientes de regimes de pensões por capitalização obrigatórios será provavelmente inferior à apresentada no gráfico para um certo número de Estados-Membros, nos quais as taxas de contribuição para os regimes por capitalização foram reduzidas (a título temporário ou permanente) na sequência da recente crise económica.

[23]             http://www.unjspf.org/UNJSPF_Web/page.jsp?role=info&page=Invest&lang=eng

[24]             Ver Services in the EU of 27, Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, por C. Demmke e T. Moilanen, edição de Peter Lang, 2010, p. 98. Ver também o quadro 13 na p. 99.

[25]             O artigo 77.º, n.º 4, do Estatuto prevê que o montante da pensão de aposentação não pode ser inferior a 4 % do mínimo vital por ano de serviço.

[26]             Relatório de 2011 sobre os recursos humanos, p. 43.

[27]             É de notar que, na Bélgica, o trabalhador paga uma taxa de contribuição de 7,5 % para financiar apenas as pensões de sobrevivência.

[28]             Refira-se que o estudo do Eurostat de 2010 sobre as implicações orçamentais a longo prazo do custo das pensões não foi atualizado. As poupanças em matéria de pensões apresentadas na presente parte foram calculadas com uma metodologia simplificada.

[29]             O impacto destas medidas no custo anual do serviço, expresso em percentagens, é representativo do custo do serviço para toda a carreira (ou seja, o montante total das pensões a pagar até à morte), se os outros pressupostos se mantiverem inalterados (ceteris paribus).

[30]             Simulação baseada na população ativa em 31.12.2010, que exclui qualquer impacto devido à mudança na estrutura da população.

[31]             Avaliação do regime de pensões em 31.12.2010, com base em parâmetros e pressupostos do Estatuto em vigor a partir de 2004.

[32]             As responsabilidades do RPFE, também designadas «obrigações de benefícios definidos» (OBD), são determinadas descontando o valor estimado dos pagamentos futuros atribuídos a serviços passados, utilizando uma taxa de desconto baseada em taxas de juro das obrigações do Tesouro expressas na moeda em que as prestações serão pagas e com prazos de maturidade semelhantes aos do RPFE. Estas responsabilidades correspondem aos direitos de pensão adquiridos pelo pessoal em funções (contribuições para a pensão) e às transferências provenientes de outros regimes de pensões.