18.4.2012   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 112/1

1.

Na opinião do Tribunal, o atual sistema de financiamento do orçamento da UE é complexo e pouco transparente. A Comissão reviu este sistema, procurando corrigir algumas das insuficiências existentes. A sua proposta desenvolve as oportunidades apresentadas pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (7) (TFEU), que permite a criação de novos recursos e tem em consideração a necessidade de consolidação orçamental como resposta à atual crise financeira.

2.

Em 9 de novembro de 2011, a Comissão propôs uma Decisão do Conselho e quatro Regulamentos do Conselho relativos ao sistema de recursos próprios para o período 2014-2020. A proposta de Decisão do Conselho e a sua exposição de motivos apresentam a lógica que presidiu ao novo paradigma de financiamento do orçamento da UE, bem como os principais elementos do novo sistema de «recursos próprios». As propostas de regulamentos estabelecem em mais pormenor a forma como a decisão relativa aos recursos próprios deverá ser aplicada.

3.

A Comissão propõe cinco alterações significativas à forma de financiamento do orçamento da União Europeia para o período 2014-2020:

4.

O presente parecer abrange a decisão e os regulamentos no seu conjunto, como um todo. Na Parte I, os pontos 5 a 51 descrevem as alterações propostas e apresentam as observações do Tribunal sobre essas alterações, baseando-se, quando pertinente, em pareceres anteriores do Tribunal. Os pontos 52 a 54 dizem respeito a determinadas disposições relativas ao recurso próprio baseado no Rendimento Nacional Bruto (RNB) que não são significativamente alteradas pelos novos regulamentos, mas sobre as quais o Tribunal formula algumas observações. A Parte II contém a lista de observações do Tribunal por proposta legislativa.

5.

O Tribunal observa que a proposta de supressão do atual recurso próprio baseado no IVA responde a insuficiências assinaladas pelo Parlamento, pelo Conselho e pelo Tribunal em pareceres anteriores.

6.

O Tribunal considera que a proposta de recurso próprio baseado no IVA continuará a ser complexa, mas menos do que o atual recurso próprio. É importante que os requisitos em matéria de controlo e de acesso da Comissão sejam claramente definidos. Deve igualmente ser feita referência aos direitos de acesso do Tribunal de Contas Europeu em conformidade com o artigo 287.o do TFUE.

7.

A utilização do ITF como recurso próprio depende da introdução desse imposto em todos os Estados-Membros da UE. Não é possível prever o montante de recursos próprios que podem ser gerados por esta fonte. Quaisquer receitas deste tipo permitiriam reduzir a dependência do recurso baseado no RNB.

8.

As correções forfetárias fixas propostas para quatro Estados-Membros são mais simples do que o sistema em vigor, mas continuam a existir desvantagens.

9.

O Tribunal observa que a relação entre a taxa de retenção e as despesas de cobrança dos RPT permanece pouco clara.

10.

O recurso próprio baseado no RNB não é alterado pelas propostas da Comissão. No entanto, o Tribunal assinala que, tal como no período de financiamento atual e no anterior, a Comissão se refere a medidas a tomar em casos de «alterações significativas do RNB», mas não define o que constitui uma alteração significativa.

11.

As alterações propostas pela Comissão teriam o impacto global de alterar a composição dos recursos, bem como a parcela paga pelos diferentes Estados-Membros para o orçamento da UE.

12.

A Comissão propõe que o atual recurso próprio baseado no IVA seja suprimido a partir de 2014. Na exposição de motivos da proposta de Decisão, declara que a supressão deste recurso próprio complexo simplificaria consideravelmente as contribuições nacionais e reduziria a carga administrativa tanto para a Comissão como para os Estados-Membros. O recurso próprio baseado no IVA representou 11,2 % dos recursos próprios em 2010.

13.

O Tribunal criticou este recurso próprio em diversas ocasiões (8) pela complexidade do seu cálculo, que implica recursos administrativos consideráveis (9), bem como pela ausência de uma ligação direta à matéria coletável do imposto. O Tribunal nota que a proposta responde a essas insuficiências.

14.

A Comissão propõe introduzir um novo recurso próprio derivado das receitas dos Estados-Membros provenientes do IVA. A proposta indica que a parcela de IVA a disponibilizar por cada Estado-Membro à Comissão como recurso próprio seria 1 % (10) do valor líquido dos fornecimentos de bens e prestações de serviços, das aquisições intracomunitárias de bens e das importações de mercadorias sujeitas à taxa normal do IVA em todos os Estados-Membros, determinada de acordo com as regras da União.

15.

O método de cálculo pormenorizado é estabelecido na proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado – COM(2011) 737, de 9 de novembro de 2011. Este método implica que a Comissão determine, antes de 2014, uma percentagem média única do valor dos fornecimentos coletáveis (11) em comparação com o valor do total dos fornecimentos.

16.

O novo recurso próprio IVA seria introduzido em 1 de janeiro de 2014, sendo disponibilizado mensalmente pelos Estados-Membros de forma semelhante à dos recursos próprios tradicionais, mas sem qualquer retenção para despesas de cobrança. Segundo a Comissão, até 2020 este recurso próprio contribuiria com 18 % dos recursos próprios.

17.

Este novo recurso pretende ser mais simples e implicar menos custos administrativos. Contudo, o cálculo da percentagem média mencionada no ponto 15 dependeria do mesmo tipo de dados estatísticos complexos utilizados no cálculo do atual recurso próprio baseado no IVA. O cálculo da percentagem média seria efetuado uma única vez, sendo válido para todo o período 2014-2020. Por conseguinte, é importante que este cálculo seja exato. Uma disposição prevê a sua atualização com base em motivos devidamente justificados, mas a proposta da Comissão não especifica quais seriam essas circunstâncias.

18.

A determinação dos direitos da UE implica igualmente a aplicação de correções ao IVA cobrado, embora em menor número do que no atual sistema baseado no IVA. Assim sendo, os recursos próprios propostos baseados numa parcela do IVA continuariam a ser complexos, mas menos do que no recurso baseado no IVA em vigor.

19.

A Comissão propõe que, no âmbito do novo recurso próprio IVA (12), os Estados-Membros lhe comuniquem os casos de fraude e irregularidades detetados que impliquem direitos superiores a 10 000 euros. Esta obrigação baseia-se no atual sistema de comunicação de fraudes e irregularidades no âmbito dos RPT. A parcela de IVA cobrado que será afetada como recurso próprio é reduzida. O Tribunal apoia a luta contra a fraude e as irregularidades, mas sugere que a Comissão clarifique se as eventuais vantagens do requisito de comunicação compensam as prováveis desvantagens em termos de custos administrativos para os Estados-Membros.

20.

Os artigos 5.o-8.o da proposta alterada de Regulamento do Conselho que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia – COM(2011) 740, de 9 de novembro de 2011, contêm as disposições que regulam o controlo e a supervisão do novo regime de recursos próprios. Estas disposições refletem, em larga medida, as existentes no Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho (13).

21.

O n.o 4 do artigo 5.o prevê que os agentes mandatados pela Comissão têm acesso aos documentos comprovativos relativos ao apuramento e à colocação à disposição dos recursos próprios «e a quaisquer outros documentos relevantes relacionados com esses mesmos documentos comprovativos». A introdução do novo recurso próprio IVA poderá implicar a necessidade de os inspetores da Comissão terem acesso aos registos dos Estados-Membros relativos à cobrança e execução do imposto, devido à relação direta que existe entre o imposto cobrado e o novo recurso próprio. Deverão ser estabelecidos explicitamente os limites precisos e o alcance deste acesso. Além disso, deverá ser feita referência aos direitos de acesso do Tribunal de Contas Europeu, em conformidade com o artigo 287.o do TFUE.

22.

Estas disposições não estabelecem uma distinção entre os RPT, em que todas as receitas revertem a favor da UE (menos a retenção para despesas de cobrança) e o IVA, em que as receitas revertem a favor do Estado-Membro, sendo posteriormente afetada uma parcela à UE (14). Por conseguinte, há que clarificar se a possibilidade de os inspetores da Comissão contactarem os devedores, como previsto no n.o 2 do artigo 7.o do regulamento proposto, deverá incluir os devedores de IVA dos Estados-Membros.

23.

O n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 5.o do COM(2011) 740 é novo e exige que os Estados-Membros enviem à Comissão, a seu pedido, certos documentos como relatórios de auditoria interna pertinentes. Este procedimento permitirá que a Comissão obtenha uma garantia suplementar quanto ao funcionamento dos sistemas de controlo interno.

24.

O tratamento dado às dívidas comunitárias sujeitas aos procedimentos de recuperação dos montantes que foram indevidamente pagos é diferente consoante se trate da política agrícola comum ou dos direitos aduaneiros. Este é designadamente o caso no âmbito da atual legislação da UE aplicável aos procedimentos de cancelamento de direitos apurados (15). O artigo 12.o da proposta alterada de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição dos recursos próprios tradicionais e do recurso próprio baseado no RNB e às medidas destinadas a satisfazer as necessidades da tesouraria – COM(2011) 742, de 9 de novembro de 2011 mantém esta incoerência. O Tribunal considera que, como todas as dívidas comunitárias devem ser objeto do mesmo tratamento, os procedimentos deverão ser harmonizados.

25.

A introdução de um imposto sobre as transações financeiras foi proposta em 28 de setembro de 2011 no COM(2011) 594: Proposta de diretiva do Conselho sobre um sistema comum de imposto sobre as transações financeiras e que altera a Diretiva 2008/7/CE. Não foi solicitado ao Tribunal que formulasse um parecer sobre esta proposta, mas sim sobre a adequabilidade do imposto como recurso próprio.

26.

O Imposto sobre as Transações Financeiras (ITF) será um imposto ao nível da UE aplicável:

27.

À semelhança do IVA, as receitas do imposto revertem a favor dos Estados-Membros. A Comissão propõe que uma parcela deste imposto seja integrada nos recursos próprios, devendo essa parcela elevar-se a dois terços das taxas mínimas estabelecidas no n.o 2 do artigo 8.o da proposta de Diretiva relativa ao ITF. Estas taxas mínimas são fixadas em 0,1 % dos montantes tributáveis (0,01 % no caso dos derivados).

28.

Propõe-se que o recurso próprio ITF seja introduzido a partir de 1 de janeiro de 2014, sendo cobrado pelos Estados-Membros e disponibilizado mensalmente de forma semelhante à dos recursos próprios tradicionais, mas sem qualquer retenção para despesas de cobrança. Segundo a Comissão, até 2020 o ITF representaria 23 % dos recursos próprios.

29.

Este imposto poderá proporcionar um novo fluxo de receitas, o que, segundo a exposição de motivos da Comissão, permitirá reduzir as atuais contribuições dos Estados-Membros e contribuir para o esforço geral de consolidação orçamental.

30.

O considerando 8 da proposta alterada de decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia — COM(2011) 739, de 9 de novembro de 2011, refere que o desenvolvimento do sistema de recursos próprios deverá reduzir as contribuições dos Estados-Membros para o orçamento anual da União e participar nos seus esforços de consolidação orçamental. A introdução de um ITF, nos termos propostos pelo COM(2011) 594, poderá proporcionar mais recursos para os orçamentos nacionais dos Estados-Membros, contribuindo assim para a sua consolidação orçamental.

31.

A Comissão afirma, na exposição de motivos, que a iniciativa de introduzir este tipo de imposto na União Europeia constituirá um primeiro passo para a aplicação de um ITF ao nível global. As eventuais receitas do ITF ao nível nacional são avaliadas como significativas (16), com uma contribuição antecipada de 37 mil milhões de euros para o orçamento da UE até 2020.

32.

O Tribunal considera que, na ausência de um ITF global, o risco de deslocalização, ou seja, de que instituições financeiras se instalem em jurisdições situadas fora da UE para executar transações, poderá afetar significativamente este pressuposto.

33.

A proposta de afetar uma parcela do ITF como recurso próprio pressupõe que o Conselho aceitará a proposta da Comissão para que todos os Estados-Membros introduzam esse imposto. Não compete ao Tribunal pronunciar-se sobre se essa decisão é provável ou desejável.

34.

Os recursos próprios baseados no IVA e no RNB utilizados no período 2007-2013 são bases coletáveis relativamente estáveis e previsíveis. Pelo contrário, um recurso próprio derivado do ITF seria estritamente baseado numa atividade económica que está sujeita a variações significativas e imprevisíveis. Essa volatilidade poderia ter um impacto no nível de recursos próprios que poderão ser gerados por essa fonte.

35.

A transferência de uma parcela do ITF cobrado para o orçamento da UE levaria à redução, no mesmo montante, das contribuições baseadas no RNB. O efeito sobre as contribuições para o orçamento anual da União seria neutro ao nível da UE-27. Contudo, a afetação de uma parcela do ITF como recurso próprio da UE iria alterar consideravelmente a incidência das contribuições dos Estados-Membros para o orçamento anual da União.

36.

Os artigos 5.o a 8.o do COM(2011) 740 estabelecem as disposições relativas ao controlo e à supervisão do novo regime de recursos próprios. As observações do Tribunal relativas aos requisitos de controlo e de acesso do novo recurso próprio IVA são apresentadas nos pontos 20 a 22. Essas observações do Tribunal são igualmente aplicáveis ao ITF proposto.

37.

O Conselho Europeu de Fontainebleau declarou que «qualquer Estado-Membro que suporte uma carga orçamental excessiva em relação à sua prosperidade relativa é suscetível de beneficiar, na devida altura, de uma correção». A partir desse momento, as decisões que se seguiram em matéria de recursos próprios incluíram uma correção a favor do Reino Unido. Verificaram-se ainda mecanismos de correção temporários a favor da Alemanha, dos Países Baixos, da Áustria e da Suécia.

38.

A Comissão propõe a restruturação dos mecanismos para corrigir cargas orçamentais excessivas. Todas as correções existentes seriam substituídas por correções de montante fixo relativas a quatro Estados-Membros que, segundo a avaliação da Comissão, suportam esse tipo de ónus (Reino Unido, Alemanha, Países Baixos e Suécia) (17). Estas correções de montante fixo seriam determinadas antecipadamente e aplicadas anualmente no período 2014-2020.

39.

As correções de montante fixo representam reduções brutas das contribuições anuais de RNB desses quatro Estados-Membros e seriam financiadas por todos os Estados-Membros, incluindo os quatro em questão. Segundo os cálculos da Comissão, a redução bruta no montante de 7 500 milhões de euros conduziria a uma redução líquida total de 4 334 milhões de euros para os quatro Estados-Membros (18) anualmente.

40.

O Tribunal já afirmou anteriormente (19) que a existência de qualquer mecanismo de correção compromete a simplicidade e a transparência do sistema de recursos próprios e que os saldos orçamentais líquidos não constituem bons indicadores para uma avaliação das vantagens globais obtidas das políticas da União, pois não consideram os efeitos de multiplicador destas políticas. No documento de trabalho da Comissão (20) declara-se que qualquer novo mecanismo de correção deverá ser rigorosamente justificado, não apenas por meio de medidas contabilísticas que podem ser debatidas, mas também tendo em vista o equilíbrio geral das vantagens conferidas pelo orçamento e as políticas da UE. Não há provas de que a Comissão o tenha efetuado.

41.

A atual decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios entrou em vigor dois anos e meio depois do início da perspetiva financeira plurianual em vigor, (21) porque os Estados-Membros não conseguiram chegar a acordo sobre as correções financeiras até ao final das negociações formais. A proposta da Comissão não é clara no que respeita às regras aplicáveis às correções financeiras, especialmente quanto à forma como se calcularam as correções líquidas. O Tribunal considera que uma maior transparência em matéria de correções financeiras permitiria ao Conselho adotar a respetiva legislação atempadamente.

42.

Os montantes forfetários propostos constituiriam, contudo, uma melhoria relativa ao nível da simplicidade e transparência do sistema de recursos próprios. A atual correção a favor do Reino Unido é um mecanismo cuja complexidade já ocasionou erros de cálculo e reduziu a sua precisão (22).

43.

A Comissão informou o Tribunal de que baseou a sua decisão sobre que Estados-Membros iriam beneficiar de uma correção forfetária num indicador de saldo líquido, tendo analisado o rácio desse saldo com a prosperidade relativa, e que as correções foram calibradas de forma a que os quatro Estados-Membros chegassem a um rácio comparável. No entanto, esses cálculos não foram fornecidos ao Tribunal, não podendo este portanto pronunciar-se sobre eles.

44.

Na proposta da Comissão, não é claro quais os critérios utilizados para definir a «carga orçamental excessiva». É possível considerar a introdução de regras claras quanto à prosperidade relativa para conceder as correções a Estados-Membros que satisfazem os critérios, garantindo assim a igualdade de tratamento entre todos os Estados-Membros. Além disso, o processo de negociação sobre o financiamento do orçamento da UE tornar-se-ia mais transparente e facilitaria uma maior concentração no futuro do lado da despesa desse mesmo orçamento.

45.

Em pareceres anteriores (23), o Tribunal criticou a ausência de um processo de acompanhamento que permita controlar se as correções continuam a justificar-se ou se outros Estados-Membros poderão beneficiar de uma correção.

46.

A noção de beneficiar de uma correção «no momento oportuno» constante da declaração de 1984 é repetida no considerando 10 do COM(2011) 739. De igual modo, o considerando 11 afirma que as correções devem «ter uma vigência limitada à realização do seu objetivo». A determinação de montantes forfetários para sete anos não é compatível com esta situação.

47.

Assim, é de ponderar se deverá existir uma avaliação intermédia para garantir que os quatro Estados-Membros (Reino Unido, Alemanha, Países Baixos e Suécia) continuam a satisfazer os critérios para beneficiarem de uma correção forfetária, para determinar se os montantes devem ser alterados e para reavaliar se eventualmente outros Estados-Membros preenchem os critérios.

48.

A Comissão propõe reduzir a percentagem de RPT a reter pelos Estados-Membros como despesas de cobrança de 25 % para 10 %. A percentagem de 10 % era a taxa de retenção até 2000. Prevê-se que os RPT representem 19 % dos recursos próprios em 2020 (13 % em 2010).

49.

A Comissão considera que a retenção pelos Estados-Membros de 25 % dos montantes cobrados a título de RPT constitui uma correção oculta, uma vez que provavelmente excede as despesas efetivamente realizadas. A Decisão de quitação do Conselho para o exercício de 2005 recomendava que a Comissão efetuasse uma avaliação dos custos administrativos relativos ao funcionamento do sistema de recursos próprios. Nada indica que a Comissão tenha procedido a essa avaliação. A redução da taxa de retenção para 10 % contribui para retirar esta correção considerada oculta.

50.

O Tribunal recomenda que o Conselho analise a possibilidade de utilizar uma taxa de retenção mais elevada como incentivo para a realização das atividades de auditoria ex post pelos Estados-Membros. Efetuam-se poucos controlos aduaneiros na importação, sendo dada primazia às auditorias ex post nas instalações do operador. Essas auditorias deveriam ser suficientemente frequentes e profundas para proteger os interesses financeiros da UE.

51.

A própria análise da Comissão prevê um aumento da parcela de RPT nos recursos próprios de 14,7 % em 2012 para 18,9 % em 2020, o que diminuiria as contribuições (RNB) dos Estados-Membros. A redução da taxa de retenção de 25 % para 10 % poderá contribuir para obter esse aumento. Contudo, deverá considerar-se que a tendência a longo prazo dos RPT é descendente, em grande medida devido à política comercial da UE e à liberalização comercial da OMC, existindo o risco de que não se concretize o aumento previsto da parcela de RPT no período em referência.

52.

O recurso próprio baseado no RNB não é alterado pelas propostas da Comissão. Esta prevê que representará 40 % dos recursos próprios em 2020 (76 % em 2010).

53.

Tal como no sistema de recursos próprios atual e no anterior, o artigo 2.o do COM(2011) 740 refere-se a medidas que seria necessário tomar em caso de «modificações significativas do RNB». Trata-se designadamente dos dados relativos ao RNB que devem ser tidos em consideração para o pagamento de recursos próprios devido à alteração do quadro contabilístico do SEC. Diz igualmente respeito à revisão conexa dos limites máximos para pagamentos e autorizações no orçamento (expressos em percentagem da soma do RNB de todos os Estados-Membros no artigo 3.o do COM(2011) 739). O Tribunal afirmou anteriormente (24) que a Comissão deverá definir o que constituem «modificações significativas». A Comissão ainda não apresentou essa definição.

54.

A definição de «critérios de materialidade» é particularmente importante pois, de acordo com o artigo 2.o, já não se prevê que o Conselho decida (deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu) se as alterações ao quadro contabilístico do SEC serão aplicáveis para efeitos dos recursos próprios. A nova disposição proposta indica apenas que a Comissão informa o Conselho e o Parlamento Europeu das datas de aplicação destas alterações no SEC.