COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 1/5

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Análise Anual do Crescimento para 2012

Introdução

As previsões do Outono para 2011-2013, publicadas pela Comissão em 10 de Novembro de 2011, indicam que a retoma económica chegou a um ponto morto e que a falta de confiança está a afectar negativamente o investimento e o consumo. Esta falta de confiança deve-se à correlação negativa entre a crise da dívida soberana e a situação no sector financeiro, juntamente com a desaceleração da economia mundial. O impacto tem sido particularmente grave na área do euro. Em consequência, revela-se provável uma estagnação do PIB no próximo ano e o crescimento global na UE não deverá exceder 0,6% em 2012. É provável que a taxa de desemprego se mantenha a níveis elevados, em torno de 10% em 2012 e no início de 2013, agravando o impacto social da crise.

Sem uma resposta credível à crise na área do euro, as perspectivas económicas para a UE no seu conjunto da UE irão rapidamente deteriorar-se. As perspectivas de crescimento de todos os Estados-Membros, independentemente de pertencerem ou não à área do euro neste momento, dependem da capacidade de dar uma resposta decisiva à crise da dívida soberana e de demonstrar que o euro constitui uma moeda estável e forte, devendo os membros da área do euro dar provas da sua determinação e capacidade de aplicar políticas económicas sólidas. Tendo em conta a aversão ao risco prevalecente nos mercados financeiros, estes problemas não foram ainda resolvidos. Impõe-se pôr termo a este período de incerteza que perdura há demasiado tempo. Tal como demonstrado reiteradamente pelas decisões do Conselho Europeu e as cimeiras da área do euro, incluindo a mais recente em 26-27 de Outubro de 2011, os dirigentes da UE estão dispostos a fazer tudo o que for necessário para resolver a crise actual, ao ponto de examinar a necessidade de uma nova alteração aos Tratados. Apesar de ser simultaneamente compreensível e necessário, demasiado tempo e energia estão a ser consagrados, a nível político, às medidas de emergência, não estando a ser atribuído o tempo suficiente à introdução de mudanças de política destinadas a restabelecer elevados níveis de crescimento para as nossas economias.

O próximo Semestre Europeu será o primeiro a ser realizado no âmbito da governação económica recentemente reforçada da área do euro e, mais em geral, da UE 2 . O pacote composto por seis propostas legislativas irá reforçar significativamente o Pacto de Estabilidade e Crescimento, para além de alargar a supervisão orçamental. Pela primeira vez, prevê-se um processo de acompanhamento e rectificação dos desequilíbrios macroeconómicos: o procedimento relativo aos desequilíbrios excessivos. A Comissão acaba de apresentar novas propostas 3 destinadas a reforçar em maior grau a supervisão das políticas orçamentais dos Estados-Membros da área do euro, nomeadamente de todos aqueles que enfrentam graves dificuldades em termos de estabilidade financeira ou que sejam objecto de um procedimento por défice excessivo. O novo quadro de governação assegurará uma maior integração e disciplina.

A Análise Anual do Crescimento deste ano coloca uma ênfase especial na necessidade de aplicação das medidas adoptadas. Uma vez que foi alcançado um acordo sobre as novas modalidades de governação económica, que atesta o maior reconhecimento das relações de interdependência entre as economias dos Estados-Membros, a prioridade absoluta deve consistir em aplicar as medidas acordadas, devendo a tónica ser claramente colocada nas acções favoráveis ao crescimento. A sequência e a coerência das medidas – igualmente em todo o território da UE – assumem uma importância crucial para o êxito deste processo, bem como a capacidade de exercer um papel de liderança em termos de promoção da mudança, devendo ser simultaneamente demonstrado que esta assenta em bases justas.

Não obstante a urgência da situação, os progressos realizados pelos Estados-Membros na aplicação das orientações associadas à Análise Anual do Crescimento para 2011 não corresponderam às expectativas. Não parece ainda prevalecer, a nível nacional, uma plena adesão às transformações radicais que foram decididas em termos de governação económica no futuro. Verifica-se, por vezes, um desfasamento entre o momento em que as decisões são tomadas a nível da UE e o momento a partir do qual estas se repercutem nas decisões tomadas pelas autoridades nacionais. A fim de obviar esta situação, o próximo Semestre Europeu deve pautar-se por um sentido de urgência, devendo as orientações fornecidas a nível da UE ser aplicadas de forma rápida e tangível pelos Estados-Membros. Verificam-se igualmente lacunas em matéria de aplicação a nível da UE: as decisões já acordadas não são plena ou correctamente aplicadas pelos Estados-Membros, mesmo em domínios de importância primordial, tal como o mercado interno. Sucede também que as propostas com uma incidência importante em termos de crescimento continuam pendentes no âmbito do procedimento de codecisão e que os fundos disponibilizados aos Estados-Membros no âmbito dos fundos estruturais da UE nem sempre são utilizados.

A tónica deve incidir simultaneamente nas medidas de reforma com efeitos a curto prazo no crescimento e no modelo adequado de crescimento a médio prazo. Os mercados financeiros avaliam a sustentabilidade da dívida pública dos Estados-Membros com base nas perspectivas de crescimento a longo prazo, na sua capacidade para tomarem decisões de grande importância em matéria de reformas estruturais e do seu empenhamento em reforçar a competitividade.

Em relação a 2012, a Comissão considera que os esforços envidados a nível nacional e a nível da UE devem centrar-se nas cinco prioridades seguintes:

1.Prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada favorável ao crescimento

Assegurar com determinação a consolidação orçamental é um meio para atingir um fim: revela-se essencial para restabelecer a estabilidade macrofinanceira enquanto base para o crescimento e para preservar o modelo social europeu no futuro. Os níveis da dívida pública têm vindo a aumentar de forma significativa – em 20 pontos percentuais, em média, durante o período 2007-2010 em consequência da crise – e prevê-se que venham a atingir 85% do PIB na UE e 90% na área do euro até 2012.

Em consonância com a abordagem acordada a nível da UE, foram adoptadas medidas significativas para consolidar as finanças públicas e, com base num cenário de políticas inalteradas, os défices públicos deverão diminuir em 2013 para um nível que se deverá situar, em média, ligeiramente acima de 3% do PIB na UE. O ritmo da consolidação é, deste modo, globalmente proporcional aos esforços necessários, na condição de estes compromissos serem cumpridos.

Os Estados-Membros não se encontram todos na mesma situação, pelo que devem ser prosseguidas estratégias diferenciadas no âmbito de um quadro comum, tendo em conta os riscos orçamentais e macrofinanceiros específicos a cada país. Em particular:

Os Estados-Membros que beneficiam de programas de assistência financeira e aqueles que são acompanhados de perto pelos mercados devem continuar a respeitar os objectivos orçamentais acordados, não obstante uma eventual variação nas condições macroeconómicas.

Os Estados-Membros que tenham acumulado um atraso significativo de ajustamento no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos ou apresentem um défice elevado devem redobrar os seus esforços de consolidação. Eventuais revisões limitadas em baixa do principal cenário macroeconómico não devem resultar em atrasos na correcção dos défices excessivos.

Nos Estados-Membros que não apresentam de um défice excessivo e que prosseguem uma trajectória de ajustamento adequada no sentido da realização dos seus objectivos a médio prazo, a política orçamental pode desempenhar o seu papel anti-cíclico e estabilizador, na condição de não ser comprometida a sustentabilidade orçamental a médio prazo.

Muito embora se registem progressos satisfatórios no que respeita ao objectivo global da consolidação orçamental, os efeitos distributivos das reformas devem ser objecto de um acompanhamento mais aprofundado, a fim de evitar o risco de serem negligenciados certos elementos de crescimento ou de serem agravadas as dificuldades sociais existentes.

Do lado das despesas, os Estados-Membros devem manter o crescimento das despesas públicas abaixo da taxa de crescimento tendencial do PIB a médio prazo. A Comissão considera que os Estados-Membros devem atribuir particular atenção ao seguinte:

Dar prioridade às despesas favoráveis ao crescimento, tais como as associadas à educação, investigação, inovação e energia, as quais constituem um investimento no crescimento futuro, e garantir a eficácia dessas despesas. Os dados preliminares apontam para a existência de padrões muito distintos entre os EstadosMembros. Deve ser igualmente consagrada especial atenção à manutenção ou ao reforço da cobertura e da eficácia dos serviços de emprego e das políticas activas do mercado de trabalho, tais como os programas de formação para os desempregados.

Prosseguir a reforma e a modernização dos sistemas de pensões, no respeito das tradições nacionais em matéria de diálogo social, a fim de assegurar a sustentabilidade financeira e a adequação das pensões de reforma, através das seguintes medidas: alinhar a idade da reforma com o aumento da esperança de vida, restringir o acesso aos regimes de reforma antecipada, promover o prolongamento da vida activa, alinhar a idade de reforma das mulheres pela dos homens e apoiar o desenvolvimento da poupança privada complementar, no intuito de melhorar o rendimento dos reformados. Esta modernização deve ser acompanhada de uma reforma dos sistemas de saúde, tendo em vista assegurar uma boa relação custo/eficácia e a sua sustentabilidade.

No intuito de melhor ter em conta a necessidade de integrar a política fiscal, a Análise Anual do Crescimento contém, este ano, um novo anexo consagrado às políticas fiscais favoráveis ao crescimento aplicadas nos Estados-Membros e a uma melhor coordenação fiscal na UE 4 , que assume também uma especial pertinência para efeitos do Pacto Euro Mais. No intuito de melhorar a contribuição da vertente «receitas» para a consolidação orçamental, é necessário consagrar uma maior atenção à concepção e à estrutura dos sistemas fiscais, a fim de os tornar mais eficazes, eficientes e equitativos, sem deixar de ter igualmente em conta o facto de os Estados-Membros poderem ter de proceder a um aumento dos impostos. As reformas fiscais são já uma realidade em muitos Estados-Membros. Estas devem tomar em consideração o seguinte:

É possível alargar a matéria colectável de certos impostos, aumentando assim as receitas ou reduzindo as taxas de imposto excessivamente elevadas. Por exemplo, as deduções e isenções à matéria colectável normalizada são muitas vezes fonte de distorções económicas e reduzem a eficácia do sistema fiscal. Trata-se nomeadamente do caso das isenções e das taxas reduzidas de IVA, mas também do imposto sobre as sociedades e do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares. A supressão progressiva de alguns subsídios fiscais ocultas poderá contribuir para alargar a matéria colectável. Devem ser nomeadamente eliminados os subsídios que se revelam prejudiciais para o ambiente.

Devem ser envidados maiores esforços no sentido de transferir a incidência da carga fiscal que recai sobre o trabalho para outros factores que se revelam menos prejudiciais para o crescimento: a título ilustrativo, aumentar os impostos que recaem sobre o consumo, o ambiente, o património (bens imobiliários de elevado valor, por exemplo) pode contribuir para atenuar a carga fiscal sobre o trabalho, tornando assim mais atractiva a contratação dos trabalhadores. Deve ser prestada uma atenção particular às necessidades dos grupos mais vulneráveis no quadro de qualquer deslocação da carga fiscal.

Em diversos Estados-Membros, o reforço da eficácia da cobrança de impostos e do combate à evasão fiscal é susceptível de se traduzir num aumento das receitas públicas. Uma aplicação mais eficaz da regulamentação fiscal em todos os domínios de tributação contribuiria para alcançar este objectivo. As medidas destinadas a incentivar a transição do trabalho informal ou não declarado para um emprego declarado devem ser reforçadas.

Novas fontes de receitas nacionais, tais como a venda em leilão de licenças de emissão de CO2 ou do espectro estarão brevemente disponíveis e poderão ser utilizadas para incentivar as despesas em domínios favoráveis ao crescimento 5 , nomeadamente o crescimento ecológico, à luz do compromisso assumido no sentido de consagrar uma parte substancial destes novos recursos à luta contra as alterações climáticas.

A fim de maximizar o impacto das suas reformas fiscais, os Estados-Membros devem coordenar os seus esforços no quadro de um diálogo reforçado a nível da UE. Devem ser realizados progressos no que respeita às propostas anunciadas pela Comissão na sua última Análise Anual do Crescimento Anual quanto a uma matéria colectável comum consolidada do imposto sobre as sociedades, um imposto sobre as transacções financeiras e a tributação da energia, actualmente a serem apreciadas pelo legislador europeu.

2.Restabelecer as práticas normais em termos de concessão de crédito à economia

Um sistema financeiro são e, nomeadamente, um sector bancário robusto constitui um sector essencial de crescimento. Os abusos perpetrados pelo sector bancário que estiveram na origem da crise, resultaram numa fragilidade generalizada do sector e fazem correr actualmente o risco de entravar a retoma económica. Restabelecer a confiança dos investidores irá exigir o reforço dos fundos próprios dos bancos e a adopção de medidas destinadas a apoiar o acesso destes últimos ao financiamento, o que contribuirá para dissociar a crise da dívida soberana do sector financeiro.

A regulamentação e a supervisão do sector financeiro estão actualmente a ser objecto de uma profunda reformulação, tendo sido já adoptado um grande número de decisões novas neste domínio. O objectivo é suprir as deficiências do actual quadro de regulamentação e de supervisão e permitir o restabelecimento de práticas mais normais em matéria de concessão de crédito às empresas e às famílias, sem a assunção de riscos excessivos que caracterizou o período que antecedeu a crise.

Numa perspectiva de curto prazo, a Comissão considera que deve ser atribuída prioridade ao seguinte:

Reforçar os fundos próprios dos bancos com importância sistémica, quando necessário, a fim de reflectir o agravamento dos riscos nos mercados de dívida soberana. As medidas tomadas a este respeito basear-se-ão na proposta da Autoridade Bancária Europeia. Será fundamental assegurar que os bancos reforcem os seus rácios de fundos próprios sobretudo através de um aumento dos seus capitais próprios e não de uma restrição indevida na concessão de crédito à economia real. Além disso, os bancos devem respeitar as regras acordadas em matéria de bónus e de remunerações.

Facilitar o acesso dos bancos ao financiamento a prazo, através da aplicação de medidas temporárias (por exemplo, garantias públicas), de modo a limitar o impacto da reforma do sector bancário no fluxo de crédito para a economia real, evitando assim o risco de uma nova restrição das condições de crédito Tanto a capitalização (quando só puder ser assegurada através de recursos públicos) como a concessão de garantias públicas devem ser efectuadas no pleno respeito das regras em matéria de auxílios estatais.

Criar um regime específico adaptado aos mercados em crescimento das PME, assegurando-lhes uma maior visibilidade face aos investidores e impondo-lhes requisitos mais proporcionados em termos de admissão à cotação. As regras prudenciais devem igualmente ser revistas, a fim de assegurar que não penalizem indevidamente os empréstimos às PME.

Colaborar com o Banco Europeu de Investimento, no intuito de manter e incrementar a sua actividade de concessão de empréstimos às PME a um ritmo sustentado, desenvolvendo paralelamente sinergias com o Fundo Europeu de Investimento através das operações de partilha de riscos e da criação de um «fundo de fundos» 6 , destinado a mobilizar capitais a favor dos fundos que privilegiem os investimentos em mais de um Estado-Membro.

Desenvolver um novo regime europeu de capital de risco que permita aos fundos de capital de risco da UE comercializar os seus produtos e mobilizar capitais a nível pan-europeu em todo o mercado único. Serão concedidos direitos de passaporte com base num único registo efectuado no Estado-Membro de origem, na condição de serem respeitadas as obrigações simplificadas em matéria de informação e as regras adaptadas em termos de organização e conduta das empresas.

Concluir a criação de um novo quadro regulamentar para os mercados financeiros da UE, em consonância com os compromissos do G20, e reforçar as novas modalidades de supervisão financeira a nível da UE.

3.Promover o crescimento e a competitividade no presente e no futuro

A consolidação orçamental e a recuperação financeira são necessárias, não sendo todavia suficientes, por si só, para estimular o crescimento. Dada a necessidade de consolidação orçamental, as reformas estruturais deverão desempenhar um papel fulcral no reforço da eficiência global e da capacidade de ajustamento da economia da UE. Apesar dos efeitos favoráveis ao crescimento que advirão progressivamente das reformas estruturais, criar melhores perspectivas de crescimento pode ter um efeito positivo a curto prazo sobre o crescimento, restabelecendo a confiança e ajudando todos os Estados-Membros, nomeadamente os mais sujeitos às pressões dos mercados.

A maioria das alavancas do crescimento encontra-se nas mãos dos Estados-Membros, conforme salientado nas recomendações formuladas no quadro do Semestre Europeu. Por exemplo, as reformas nacionais nos domínios dos serviços, das indústrias de rede e do sector público devem ser aceleradas para aumentar o potencial de crescimento da UE. A ênfase colocada numa utilização eficiente dos recursos, por exemplo, em domínios como a eficácia energética e a redução dos resíduos, pode melhorar a competitividade, criar novos postos de trabalho e contribuir para a preservação do nosso meio ambiente. Deve ser igualmente atribuída prioridade às reformas destinadas a melhorar o quadro envolvente e a competitividade das empresas.

Muito antes da crise actual, o desempenho geral da UE era inferior ao dos seus principais concorrentes. Não obstante alguns progressos no domínio do emprego, a UE tem registado atrasos nomeadamente em termos de produtividade, tendo vindo a agravar-se o diferencial a este nível. Há muitos factores que explicam este diferencial. Todavia, em relação aos seus principais concorrentes, a UE enfrenta dois obstáculos específicos: em primeiro lugar, o mercado a nível europeu é ainda demasiado fragmentado, não permitindo que as empresas se desenvolvam e beneficiem dos mesmos economias de escala; em segundo, várias condições em termos de enquadramento, do acesso ao financiamento para promover a capacidade de inovação aos obstáculos regulamentares, são menos conducentes à criação e ao investimento das empresas.

Se as reformas estruturais necessárias não forem empreendidas, as projecções a médio prazo indicam que o crescimento da UE continuará a ser reduzido. As recomendações específicas dirigidas a cada país da UE identificaram os domínios que devem ser prioritariamente visados pelas suas reformas. As acções realizadas a nível nacional podem ser apoiadas e complementadas pelas acções a nível da UE, por exemplo, através do Acto do Mercado Único, proposto pela Comissão e aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho Europeu. Diversas alavancas do crescimento poderiam traduzir-se em resultados rapidamente visíveis em 2012, se fossem accionadas tanto individualmente por cada Estado-Membro como no âmbito de uma acção a nível da UE.

Três exemplos de potencialidades de crescimento

Criação do mercado único digital da UE, com base nas medidas a seguir referidas:

–Desenvolvimento de um mercado da UE de sistemas de pagamento móveis e em linha seguros, melhorando simultaneamente as regras relativas à protecção de dados e promovendo a utilização de informações do sector público.

–Disponibilização de um espectro mais alargado de radiofrequências, nomeadamente para o mercado em rápido crescimento de dados móveis. Convém simultaneamente incentivar os investimentos nas ligações de banda larga de alta velocidade.

–Redução dos custos e melhoria da qualidade do fornecimento dos bens e serviços adquiridos em linha, assegurando nomeadamente um grau suficiente de protecção dos consumidores.

–Supressão das restrições sobre as vendas em função da nacionalidade ou local de residência. A Comissão contribuirá para este objectivo, formulando orientações sobre a aplicação do artigo 20º da Directiva relativa aos serviços.

–Desenvolvimento de sistemas de resolução de litígios em linha, com vista a assegurar um serviço de arbitragem rápido e fiável aos consumidores e às empresas.

–Exploração da capacidade propiciada pelas TIC para fornecer sistemas de energia e de transportes inteligentes que assegurem uma ligação entre todas as regiões da UE. Redes eléctricas inteligentes, caracterizadas por níveis elevados de eficácia energética e o recurso generalizado a fontes de energia renováveis, graças à utilização sofisticada das TIC, e de uma logística de nível mundial ao serviço do mercado interno, constituem componentes essenciais de uma economia moderna e competitiva, sendo cruciais para o desenvolvimento da UE nos próximos anos.

Um verdadeiro mercado interno de serviços

–Em muitos Estados-Membros, a consciência das possibilidades asseguradas pela Directiva relativa aos serviços é limitada entre os operadores económicos. Alguns destes Estados-Membros não dispõem ainda dos «balcões únicos» para ajudar as empresas a obter as informações pertinentes e a cumprir as formalidades necessárias. A Comissão está a tomar medidas para assegurar a aplicação da directiva por parte dos Estados-Membros que não procederam ainda à sua transposição. Serão realizados ensaios de desempenho sectorial, devendo as medidas de acompanhamento ser adoptadas até ao final de 2012, no intuito de garantir a plena aplicação da directiva.

–Impõe-se reforçar a concorrência e a competitividade no sector do comércio a retalho, reduzindo as barreiras à entrada e à saída das empresas do mercado e eliminando as restrições injustificadas aplicadas às empresas e aos serviços profissionais, às profissões jurídicas, à assessoria contabilística e técnica, ao sector de cuidados de saúde e ao sector social.

–É necessário eliminar os obstáculos técnicos, administrativos e societais às tecnologias e aos processos de produção inovadores, nomeadamente à adopção das tecnologias capacitantes essenciais.

A dimensão externa do crescimento:

–Tirar partido das potencialidades do comércio externo: 90% do crescimento global nos próximos anos terá lugar fora da UE. Muito pode ser feito para ajudar as empresas da UE, nomeadamente as PME 7 , a tirar partido deste crescimento. Durante a crise, o comércio contribuiu já para atenuar o choque: um quarto do crescimento da UE em 2010 adveio das trocas comerciais com países terceiros. Os acordos comerciais recentemente concluídos com os países abrangidos pela Política de Vizinhança, bem como o recente acordo de comércio livre com a Coreia do Sul, asseguram inúmeros benefícios potenciais, susceptíveis de advir das novas oportunidades que abrem, devendo estes acordos ser objecto de uma publicidade adequada junto das empresas.

Mobilizar o orçamento da UE a favor do crescimento e da competitividade

Na actual situação de contenção das despesas orçamentais, a margem de manobra em termos de estímulo orçamental é extremamente limitada. É possível, contudo, utilizar os recursos existentes para reforçar o impacto sobre o crescimento e a competitividade. No período 2007-2013, os Estados-Membros dispuseram de um orçamento no montante de 347 milhões EUR para a realização de investimentos ao abrigo da política de coesão. Nalguns EstadosMembros, os fundos da UE podem chegar a representar até 4% do PIB. Após um arranque moroso, assiste-se actualmente a uma aceleração das autorizações e dos pagamentos, ainda que de forma desigual entre os EstadosMembros. Tirar partido das potencialidades asseguradas pelos Fundos Estruturais da UE pode e deve fazer parte integrante de uma nova estratégia de crescimento:

–Subsiste uma margem significativa em termos de utilização ou reprogramação dos fundos disponíveis, a fim de promover o crescimento e a competitividade e aplicar as recomendações específicas dirigidas a cada país no quadro do primeiro Semestre Europeu. Há muitos exemplos de programas que foram bem-sucedidos como, por exemplo, os regimes de apoio aos contratos de aprendizagem para os jovens, que beneficiaram do apoio do Fundo Social Europeu ou os programas de investimento na eficácia energética a favor das famílias e das empresas, que tiveram um impacto imediato. Tais programas constituem um meio muito eficaz e inteligente de criar emprego a nível local, sobretudo no contexto actual em que o sector da construção atravessa sérias dificuldades.

–Em relação aos Estados-Membros que beneficiam de programas de assistência financeira, a Comissão propôs o aumento das taxas de cofinanciamento, a fim de garantir a realização na fase actual dos investimentos necessários, não obstante as importantes restrições orçamentais a nível nacional. A Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a adoptarem estas propostas até ao final de 2011.

–Para ajudar a criar as infra-estruturas necessárias nos domínios dos transportes, da energia e das TIC, a Comissão propôs igualmente o recurso à emissão de obrigações a favor de projectos destinadas a incentivar o financiamento privado de importantes projectos de infraestruturas, susceptíveis de gerar fluxos de rendimentos. Foi proposta uma fase-piloto para a emissão dessas obrigações, a fim de assegurar a articulação entre o actual e os futuros orçamentos da UE e antecipar assim o financiamento de alguns destes projectos fundamentais.

Programa centrado no crescimento acelerado

No intuito de apoiar estes esforços, a Comissão identificou uma série de decisões a nível da UE que, caso venham a ser rapidamente adoptadas, poderão relançar de forma imediata o crescimento 8 . Trata-se do seguinte:

Tirar um maior partido das medidas já acordadas a nível da UE.

Acelerar a adopção das medidas pendentes perante o Parlamento Europeu e o Conselho.

Assegurar a adopção de certas propostas futuras que a Comissão irá apresentar nos próximos meses através do procedimento acelerado.

São apresentadas informações pormenorizadas no anexo e a Comissão espera poder debater brevemente com o Parlamento Europeu e o Conselho um conjunto de medidas favoráveis ao crescimento, a adoptar no âmbito do procedimento acelerado.

4.Combater o desemprego e as consequências sociais da crise

As repercussões sociais da crise são vastas. Muito embora a UE tenha conseguido, desde meados da década noventa, criar milhões de postos de trabalho e aumentar o número de pessoas activas, os progressos neste domínio cessaram a partir de 2008. Em consequência, assistiu-se a um aumento significativo da taxa de desemprego, contando a UE actualmente com 23 milhões de desempregados.

A crise despoletou profundas mudanças na economia: as empresas tiveram de proceder a rápidas reestruturações e assistiu-se à entrada e saída de inúmeras pessoas do mercado do trabalho, bem como ao ajustamento das condições de emprego em função do quadro em mutação. Com a deterioração das perspectivas de emprego, uma parte significativa da população poderá não estar em condições de se adaptar a esta transição. A proporção de desempregados de longa duração aumentou, existindo o risco de serem permanentemente excluídos do mercado de trabalho. A aplicação de políticas de flexigurança equilibradas pode ajudar os trabalhadores a mudar de emprego e a adaptar-se à evolução do mercado de trabalho. Simultaneamente, o efeito do envelhecimento da população tem vindo a contribuir na fase actual para a aceleração da retirada do mercado de trabalho de trabalhadores com experiência profissional, prevalecendo em vários Estados-Membros a perspectiva iminente de uma estagnação ou de uma diminuição da população em idade activa.

O alcance e o ritmo destas mudanças criam o risco de um desfasamento estrutural entre a oferta e a procura de mão-de-obra, que irá entravar a retoma e o crescimento a longo prazo. Muito embora o desemprego tenha alcançado níveis elevados, o número de postos de trabalho não preenchidos também tem vindo a aumentar desde meados de 2009. Esta situação resulta de condições salariais inadequadas, da falta de competências adequadas ou de uma mobilidade geográfica limitada.

Já antes do início da crise, o desempenho dos Estados-Membros em termos da participação de todas as faixas etárias no mercado de trabalho, bem como em termos de educação, de formação e de aprendizagem ao longo da vida era profundamente divergente e a UE no seu conjunto registava, em média, um atraso no âmbito das comparações internacionais.

Mobilizar o trabalho a favor do crescimento

Tendo em vista assegurar a criação de postos de trabalho e uma retoma que seja fonte de emprego, a Comissão considera que os Estados-Membros devem atribuir especial prioridade ao seguinte:

Avançar com as recomendações acordadas relativas à revisão dos mecanismos de fixação dos salários, em conformidade com as práticas nacionais em matéria de diálogo social, no intuito de reflectir melhor a evolução da produtividade, e prosseguir o ajustamento em matéria de subsídios de desemprego, juntamente com a adopção de medidas de activação mais eficazes e sistemas de formação e apoio adequados, a fim de facilitar o regresso ao trabalho.

Reforçar a mobilidade da mão-de-obra, eliminando os obstáculos jurídicos que subsistem, facilitando o reconhecimento das qualificações e da experiência profissionais, intensificando a cooperação entre os serviços públicos de emprego e reexaminando o funcionamento dos mercados de habitação e a adequação das infra-estruturas de transportes.

Restringir o acesso aos regimes de reforma antecipada e a outros mecanismos de saída precoce do mercado de trabalho, apoiando simultaneamente o prolongamento da vida profissional, assegurando um melhor acesso à aprendizagem ao longo da vida, adaptando os locais de trabalho a uma mãodeobra mais diversificada e desenvolvendo oportunidades de emprego para os trabalhadores mais idosos, nomeadamente através de medidas de incentivo.

Promover a criação de empresas e a actividade profissional por conta própria, nomeadamente o empreendedorismo social, melhorando a qualidade dos sistemas de apoio e promovendo a capacidade empresarial.

Lançar iniciativas que facilitem o desenvolvimento de sectores que denotem as maiores potencialidades em termos de emprego, nomeadamente no sector da economia hipocarbónica, caracterizada por uma utilização eficiente dos recursos («empregos verdes»), no sector da saúde e no sector social («empregos brancos») e na economia digital.

Apoiar o emprego, nomeadamente a nível dos jovens

É necessário colocar uma tónica especial nos jovens. Entre 2008 e 2010, o número total de jovens desempregados (com menos de 25 anos) na UE aumentou em um milhão, tornando-o um dos grupos mais gravemente afectados pela crise. A nível de toda a UE, a taxa de desemprego aumentou para mais de 20%, culminando em níveis superiores a 40% nalguns Estados-Membros. Os jovens enfrentam também outros desafios estruturais, que dificultam a sua integração no mercado de trabalho. Por exemplo, 40% dos jovens trabalhadores são empregues em regime de contrato temporário. Além disso, um em cada sete jovens (14,4%) abandona actualmente o sistema de ensino após ter concluído somente o ensino secundário inferior, sem prosseguir ulteriormente estudos ou qualquer formação complementares.

Nestas circunstâncias, a Comissão considera que os Estados-Membros devem atribuir prioridade ao seguinte:

Identificar as necessidades mais prementes e propor acções concretas, centradas nomeadamente nos jovens sem emprego que não estão inscritos no ensino ou em acções de formação, bem como compromissos destinados a promover estágios e contratos de aprendizagem de qualidade, bem como a capacidade empresarial. Deve ser consagrada especial atenção à dimensão da formação profissional nos sistemas de ensino superior e à obtenção de experiência profissional.

Cooperar com os parceiros sociais na concretização dos compromissos assumidos para promover a qualidade dos contratos e dos estágios de aprendizagem, nomeadamente nos sectores em que o preenchimento das vagas é problemático, a fim de que os jovens adquiram uma verdadeira experiência de trabalho e entrem rapidamente no mercado de trabalho.

Reformar a legislação relativa à protecção do emprego, em consulta com os parceiros sociais, reduzindo a rigidez excessiva dos contratos de duração indeterminada e assegurando uma protecção e um acesso mais fácil ao mercado de trabalho aos trabalhadores dele excluídos, nomeadamente os jovens.

Prosseguir a adaptação dos sistemas de educação e de formação, a fim de reflectir as condições do mercado de trabalho e a procura de qualificações, reforçando simultaneamente a sua eficiência e qualidade, centrando-se nos sectores ou actividades profissionais em que a falta de qualificações ou a escassez de mão-de-obra é mais acentuada; por exemplo, o número de licenciados em informática não tem aumentado desde 2008 e, se esta tendência persistir, a União poderá deparar-se, até 2015, com uma carência de 700 000 profissionais informáticos.

Reexaminar a qualidade e o financiamento das universidades e reflectir sobre a introdução de medidas, tais como o estabelecimento de propinas para o ensino superior, acompanhados de sistemas de empréstimo e de bolsas de estudo para os estudantes ou de fontes de financiamento alternativo, nomeadamente o recurso a fundos públicos para a mobilização do investimento privado.

Proteger as pessoas vulneráveis

Transcendendo o contexto económico, é de referir que o tecido social da UE está a ser posto rudemente à prova. A crise tem vindo a afectar de forma desproporcionada as pessoas que já anteriormente eram vulneráveis, para além de ter criado novas categorias de pessoas expostas ao risco de pobreza. Observam-se também indícios claros de um aumento do número de pessoas expostas ao risco de pobreza monetária, nomeadamente ao risco da pobreza infantil, e ao risco da exclusão social, sendo de acrescer problemas de saúde graves e a falta de habitação nos casos mais extremos. As pessoas sem contactos com o mercado de trabalho ou que disponham apenas de contactos limitados, tais como os reformados ou as pessoas vulneráveis que dependem das prestações sociais como, por exemplo, as famílias monoparentais, estão igualmente expostas a alterações que afectam o cálculo e a elegibilidade para efeitos da sua fonte de rendimento. 

A Comissão considera que os Estados-Membros devem atribuir prioridade ao seguinte: 

Continuar a melhorar a eficácia dos sistemas de segurança social e garantir que os estabilizadores sociais automáticos possam desempenhar o papel que lhes incumbe, na medida do necessário, evitando assim retirar de forma precipitada as prorrogações de cobertura e de elegibilidade anteriormente concedidas até à retoma substancial do processo de crescimento do emprego.

A aplicação de estratégias activas de inclusão, englobando medidas de activação do mercado de trabalho, bem como serviços sociais adequados e a preços acessíveis, a fim de evitar a marginalização dos grupos vulneráveis.

Garantir o acesso aos serviços de apoio à integração no mercado de trabalho e na sociedade, assegurando nomeadamente o acesso a uma conta de pagamento de base, o fornecimento de electricidade a consumidores vulneráveis e o acesso a um alojamento a preços acessíveis.

5.    Modernizar a administração pública

A qualidade da administração pública a nível europeu, nacional, regional e local é um elemento determinante para a competitividade e um factor de produtividade importante. As pressões que actualmente recaem sobre as finanças públicas estão a impulsionar transformações importantes e a reestruturação do sector público. Trata-se de um desafio que deve ser transformado numa oportunidade. Apesar de a reforma do sector público não poder ser empreendida num só dia, é necessário conferir-lhe uma nova dinâmica nas circunstâncias actuais.

Dada a sua interdependência e complexidade, o processo de gestão das estruturas de governação a vários níveis da UE revelou a necessidade de nele serem introduzidas melhorias, nomeadamente sob a pressão da crise. Os Estados-Membros necessitam de administrações eficientes, a fim de poder desempenhar plenamente o seu papel na UE, cumprir as suas obrigações e garantir que os seus cidadãos possam tirar o maior partido possível das vantagens inerentes à participação na UE. A aplicação com êxito das políticas da UE em domínios importantes, desde o controlo aduaneiro à qualidade das estatísticas, depende da capacidade de cada EstadoMembro para alcançar os resultados acordados. As lacunas que persistem em termos de aplicação da legislação da UE ou na utilização dos fundos estruturais explica-se, em muitos casos, por uma capacidade administrativa deficiente.

Em muitos Estados-Membros, existe margem para aumentar a eficiência na prestação dos serviços públicos, bem como a transparência e a qualidade da administração pública e do sistema judiciário. Em especial, é necessário melhorar o desempenho do sistema de justiça cível, para que as acções intentadas possam ser tramitadas num prazo razoável; os atrasos injustificados acarretam custos para as empresas e, muitas vezes, privam-nas da possibilidade de beneficiar de novas oportunidades comerciais. Neste contexto, a Comissão anunciou a sua intenção de propor a melhoria da eficácia das regras aplicáveis em matéria de insolvência transnacional. Outro domínio em que é necessário conciliar diferentes objectivos estratégicos é a emissão de licenças de construção. Neste contexto, a Comissão propôs recentemente um novo regulamento relativo às orientações para as infra-estruturas energéticas transeuropeias 9 . Estes constituem apenas alguns exemplos, sendo patente que a resposta dada a estes problemas, bem como a outros problemas existentes, permitirá conciliar os objectivos de consolidação orçamental e de reforço da competitividade com as perspectivas de crescimento.

A Comissão tem vindo a promover um programa de regulamentação inteligente, concebido para assegurar que a UE disponha de uma legislação de elevada qualidade, intervindo apenas quando a acção da nível da UE proporciona melhores resultados do que as medidas a nível nacional, no pleno respeito do princípio da subsidiariedade. Os esforços desenvolvidos para simplificar a legislação da UE em vigor, sujeitando-a a uma reexame constante, para que esteja sempre actualizada e se adeqúe às finalidades visadas, fazem parte integrante deste programa. Igualmente importante é o programa da Comissão para reduzir a carga administrativa e a burocracia, tendo já ultrapassado o objectivo de uma redução de 25 %, visto que apresentou propostas que reduzirão os encargos administrativos em 31 %, se vierem a ser adoptadas pelo colegislador. A Comissão acaba de propor 10 um novo regime aplicável às micro e pequenas empresas que, essencialmente, as isenta da nova regulamentação da UE, salvo se for plenamente justificada a sua inclusão no respectivo âmbito de aplicação. Mesmo quando as PME sejam abrangidas pela nova regulamentação, será examinada a possibilidade de lhes serem aplicáveis regimes mais flexíveis. O programa da Comissão continuará a centrar-se na necessidade de melhorar constantemente a consulta das partes interessadas e de proceder a avaliações de impacto com base em elementos concretos, para além de dar ênfase à aplicação da legislação da UE em termos práticos.

A Comissão considera que os Estados-Membros devem atribuir prioridade ao seguinte:

Melhorar o ambiente em que operam as empresas, minimizando os encargos administrativos, evitando nomeadamente a sobreregulamentação (a chamada prática de «gold-plating») aquando da transposição da legislação da UE e reduzindo as regulamentações e as autorizações desnecessárias, introduzindo procedimentos mais simples e mais rápidos, nomeadamente no sistema judiciário. Na sua proposta de isentar as microempresas dos novos regulamentos, a Comissão anunciou que as suas propostas para reduzir os encargos administrativos serão objecto de um painel de avaliação que acompanhará o processo de co-decisão e de transposição para o direito nacional, a fim de identificar os casos em que o legislador introduz encargos suplementares neste âmbito.

Assegurar que os intercâmbios entre as administrações e as empresas, bem como os cidadãos, possam ser efectuados por via electrónica, a fim de reforçar a eficácia administrativa, a transparência e a qualidade do serviço. Os serviços públicos em linha podem ser particularmente benéficos para as PME, devendo ser adaptados às suas necessidades.

Facilitar a criação de novas empresas mediante a concretização do compromisso assumido no quadro da Lei relativa às pequenas empresas («Small Business Act») no sentido de reduzir para três dias o tempo necessário para a criação de uma empresa. Os vinte e cinco Estados-Membros que ainda não o fizeram deverão introduzir as alterações necessárias para alcançar esse objectivo até ao final de 2012.

Quando as taxas de absorção dos fundos estruturais da UE forem reduzidas, reforçar a capacidade administrativa, nomeadamente as competências necessárias e a continuidade da gestão, a fim de garantir um desembolso mais rápido dos fundos não utilizados aos projectos favoráveis ao crescimento, utilizando para o efeito a assistência técnica disponível.

6.Conclusão

A economia da UE enfrenta actualmente um dos períodos mais difíceis de toda a sua história. A Análise Anual do Crescimento para 2012 coloca a tónica na execução das prioridades acordadas no âmbito da nova governação económica e da estratégia Europa 2020. Tem em conta a necessidade de adaptar o alcance das ambições e as prioridades à deterioração da conjuntura económica. A Comissão convida:

O Conselho Europeu a tomar conhecimento da presente Análise Anual do Crescimento anual e a encarregar as formações específicas do Conselho a proceder ao seu exame e a apresentar um relatório ao Conselho Europeu da Primavera, a fim de permitir ao Conselho Europeu de Março adoptar as orientações adequadas para o Semestre Europeu de 2012.

os Estados-Membros a integrar, nos seus próximos programas de estabilidade e de convergência e nos seus programas nacionais de reforma, as orientações acordadas pelo Conselho Europeu da Primavera de 2012. Estes serão examinados pela Comissão no próximo ano, altura em que vier a dirigir recomendações específicas, novas ou actualizadas aos países, atendendo ao grau de aplicação das recomendações de 2011, nomeadamente dos compromissos assumidos no âmbito do Pacto Euro Mais.

Os Estados-Membros a acelerar a aplicação dos seus programas de estabilidade e de convergência, dos seus programas nacionais de reformas e das recomendações específicas dirigidas a cada país em 2011.

O Parlamento Europeu e o Conselho Europeu a recorrerem ao procedimento acelerado no que respeita às propostas enumeradas no anexo à presente Comunicação, tendo em vista a sua adopção até ao final de 2012.

I.Tirar maior partido das medidas já acordadas a nível da UE

Plena aplicação da Directiva Serviços

Acção necessária:

Transposição por parte de todos os Estados-Membros até ao final de 2011 (relatório de execução até ao final de 2011/início de 2012)

Criação de todos os pontos de contacto únicos até ao final de 2011

Relatório sobre o controlo em curso relativo à aplicação da directiva a publicar no segundo trimestre de 2012 e medidas de acompanhamento a serem adoptadas até ao final de 2012

Apresentação pela Comissão, no primeiro semestre de 2012, de orientações em matéria de aplicação, com base no artigo 20.º da directiva, tendo em vista eliminar restrições das vendas em função da nacionalidade ou do local de residência

Conclusão do mercado integrado da energia, que proporcionará aos consumidores a possibilidade de escolherem entre diferentes fornecedores e que garantirá o pleno acesso dos fornecedores de energia aos mercados

Acção necessária:

Transposição imediata por parte de todos os Estados-Membros do segundo e do terceiro pacotes «energia» (o prazo de transposição findava em meados de 2011)

Adopção rápida pelo Conselho e pelo Parlamento do Regulamento relativo às orientações para as infra-estruturas energéticas transeuropeias

Apresentação pela Comissão em 2012 de uma primeira série de orientações em matéria de aplicação e de códigos de rede (anunciado pelo terceiro pacote) tendo em vista a conclusão dos trabalhos até 2014

A aplicação da Directiva relativa aos atrasos dos pagamentos deve ser antecipada de Março de 2013 para Março de 2012, a fim de ajudar as PME.

Acção necessária: Antecipação da data por parte de todos os EstadosMembros, de facto, se não de jure

Plena aplicação do Acordo de Comércio Livre celebrado com a Coreia

Acção necessária:

Realização ao longo de 2012 de campanhas em todos os EstadosMembros para divulgar a abertura de oportunidades na Coreia

Acompanhamento pela Comissão da aplicação do acordo e elaboração, até ao final de 2012, de um relatório sobre a melhoria do acesso ao mercado

II.Acelerar a adopção das medidas pendentes perante o Conselho e o Parlamento Europeu

O sistema europeu único de protecção de patentes válido em 25 EstadosMembros, já proposto, permitiria uma redução dos custos para as empresas estimada em 80 % (proposta integrada no «Small Business Act»).

Acção necessária:

Acordo político sobre a patente unitária pelos Ministros dos 25 EstadosMembros até ao final de 2011

Adopção dos regulamentos de execução e obtenção de um acordo a nível político/assinatura do acordo sobre um sistema europeu único de protecção de patentes após a votação no Parlamento Europeu em Fevereiro de 2012.

Acordo sobre a revisão do regulamento itinerância («roaming»), que irá criar mais oportunidades para as empresas e preços mais baixos para os consumidores 

Acção necessária: Aprovação pelo Conselho e pelo PE da proposta da Comissão (COM (2011) 402) no primeiro semestre de 2012 (o actual regulamento deixa de vigorar em 30 de Junho de 2012)

As revisões, pendentes, das directivas relativas às contas anuais simplificaria os requisitos em matéria de informação, em especial através de isenções para as microempresas e reduziria os encargos para as pequenas empresas

Acção necessária:

Acordo político sobre a proposta da Comissão relativa à contabilidade de microentidades (COM (2009) 35 COD) até ao final de 2011

Adopção da proposta sobre a revisão das directivas contabilísticas (COM (2011) 684) até ao final de 2012 (proposta integrada no «Small Business Act»)

O aumento das taxas de co-financiamento dos Fundos Estruturais nos países sujeitos a um programa, como já proposto, permitiria a rápida mobilização de fundos da UE em apoio ao crescimento.

Acção necessária: Adopção da proposta da Comissão (COM (2011) 482 ) até ao final de 2011

A Directiva sobre as poupanças de energia, já proposta, promoveria uma utilização mais eficiente da energia

Acção necessária:

Adopção da directiva pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu durante o primeiro semestre de 2012

Fixação, por todos os Estados-Membros, dos seus objectivos em matéria de eficácia energética e apresentação dos primeiros relatórios até ao final de 2012 (após a adopção da directiva)

Conclusão dos novos acordos comerciais com importantes parceiros estratégicos cujas negociações estão a decorrer

Acção necessária:

Sem prejuízo da posição dos parceiros, conclusão das negociações com a Índia e a Ucrânia até às próximas cimeiras com ambos os países

Sem prejuízo da posição dos parceiros, conclusão das negociações com o Canadá, Singapura e a Malásia no decurso de 2012, o mais tardar

Finalização formal, no início de 2012, dos acordos com o Peru e a Colômbia, cujas negociações foram já concluídas

Revisão da legislação sobre o Sistema Europeu de Normalização (TIC e serviços - proposta integrada no «Small Business Act»)

Acção necessária: Aprovação pelo Conselho e pelo PE da proposta da Comissão (COM (2011) 315) até ao final de 2012

Acordo sobre as propostas relativas à tributação da poupança

Acção necessária: Conclusão dos debates já avançados no Conselho sobre a proposta relativa à tributação da poupança (COM (2008) 727) até ao final de 2011.

Concessão à Comissão de um mandato para negociar, com países terceiros, acordos fiscais específicos aplicáveis a toda a UE, a fim de combater de forma eficaz a evasão fiscal, evitando simultaneamente a dupla tributação

Acção necessária:

Adopção das directrizes de negociação até Março de 2012

Estabelecimento de um acordo de luta contra a fraude com o Liechtenstein, até ao final de 2011

Proposta da Comissão relativa à luta contra os paraísos fiscais, até ao final de 2012

Adopção do instrumento facultativo relativo a um direito europeu comum da compra e venda

Acção necessária: Aprovação pelo Conselho e pelo PE da proposta da Comissão (COM (2011) 636) até ao final de 2012

III.Futuras propostas a submeter a adopção acelerada que a Comissão irá apresentar nos próximos meses, nomeadamente:

As doze propostas associadas à Lei do mercado único, designadamente: 

Facilitar o acesso ao capital de risco em toda a Europa mediante a introdução de um sistema de passaporte da UE – proposta da Comissão de 30 de Novembro de 2011, acordo do Conselho e do PE até ao final de 2012

Assegurar uma base jurídica comum para o reconhecimento mútuo da autenticação e das assinaturas electrónicas a nível transnacional – proposta da Comissão no segundo trimestre de 2012, acordo do Conselho e do PE até ao final de 2012

Revisão do quadro aplicável aos contratos públicos, tendo em vista estabelecer regras mais simples e procedimentos mais eficazes – proposta da Comissão de 13 de Dezembro de 2011, acordo do Conselho e do PE até ao final de 2012

Legislação destinada a modernizar o sistema de reconhecimento mútuo das qualificações profissionais

Acção necessária: Adopção pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu até ao final de 2012

Outras propostas:

Iniciativa «Oportunidades para a Juventude» destinada a promover o emprego dos jovens, nomeadamente o acesso ao primeiro emprego, aos contratos de aprendizagem e aos estágios

Acção necessária: Proposta da Comissão até ao final de 2011, acordo do Conselho e do PE até ao final de Junho de 2012

Gestão colectiva dos direitos tendo em vista a criação de um mercado único dos serviços de música em linha e a modernização da gestão dos direitos de autor na UE

Acção necessária: Proposta da Comissão no primeiro trimestre de 2012, acordo do Conselho e do PE até ao final de 2012

Proposta relativa aos pagamentos em linha destinada a reforçar a confiança e a concorrência, dois aspectos importantes na fase actual

Acção necessária: Apresentação pela Comissão em 2012 de propostas concretas destinadas a dar resposta aos problemas identificados no Livro Verde (adopção prevista para o final de 2011)

(1) Uma avaliação mais aprofundada da situação económica e da situação em termos de emprego figura nos anexos à presente Comunicação.

(2) Ver igualmente COM (2011) 669 de 12 de Outubro de 2011 – Um roteiro para a estabilidade e o crescimento..

(3) COM (2011) 821/2 e COM (2011) 819 de 23.11.11.

(4) O presente relatório responde ao convite formulado pelo Conselho Europeu em 24 de Junho de 2011, no sentido de a Comissão apresentar um relatório sobre os progressos realizados a nível dos debates estruturados sobre a política fiscal no contexto do Pacto Euro Mais.

(5) Estima-se que, a partir de 2013, as receitas anuais provenientes da venda em leilão das licenças de emissão ascenderão, pelo menos, a 11 mil milhões EUR.

(6) Tal consistiria num instrumento de investimento colectivo a nível europeu gerido pelo BEI que se consagraria ao investimento em outros fundos a nível nacional e não em acções, obrigações, etc.

(7) Ver COM (2011) 702 intitulada ««Pequenas empresas, grande mundo — uma nova parceria para ajudar as PME a aproveitar as oportunidades à escala mundial»

(8) Nomeadamente as 12 acções do Acto do Mercado Único que deverá ser adoptado no âmbito do procedimento acelerado, na sequência do acordo do Parlamento Europeu e do Conselho.

(9) COM(2011) 658 de 19.10.2011

(10) COM(2011) 803 de 23.11.2011.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 2/5 - ANNEX I

ANEXO

RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS REALIZADOS NA APLICAÇÃO DA ESTRATÉGIA EUROPA 2020
à COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Análise Anual do Crescimento para 2012

1.Introdução

Em 2010, o Conselho Europeu acordou em dar uma resposta global aos desafios com que a Europa se confronta actualmente: a estratégia Europa 2020. No presente contexto, esta estratégia tornou-se mais importante do que nunca. O PIB na UE cresceu no primeiro trimestre de 2011, tendo no entanto abrandado significativamente desde então. Espera-se agora que a economia registe praticamente uma estagnação para o final do ano 1 . Na área do euro, esta situação é exacerbada pela crise persistente da dívida soberana e pelas fragilidades que continuam a assolar o sector bancário. Neste contexto, as famílias lares e as empresas demonstram falta de confiança e, por conseguinte, restringem o consumo e o investimento. Além disso, dadas as restrições que afectam as finanças públicas, há uma margem muito limitada para promover uma política orçamental expansionista que permita estimular o crescimento.

Esta situação pesa consideravelmente sobre as perspectivas de crescimento futuras e têm efeitos negativos generalizados nas operações empresariais, no mercado de trabalho (os jovens e os trabalhadores menos qualificados são especialmente afectados) e nas finanças públicas, tanto do lado das receitas como do lado das despesas. Simultaneamente, o mundo torna-se cada vez mais competitivo e as economias emergentes avançam na via da evolução tecnológica.

Confrontada com a crise económica mais profunda desde a sua criação, a UE deve redobrar os seus esforços para acelerar o crescimento, a produtividade e a criação de emprego. Deixou de existir uma distinção entre o curto e o longo prazo, uma vez que as perspectivas económicas a mais longo prazo têm um efeito imediato a curto prazo sobre os custos do endividamento dos países. Assim, é necessário que reformas a longo prazo prossigam paralelamente às medidas a curto prazo.

A estratégia Europa 2020 coloca, com toda a razão, uma ênfase na necessidade de traçar uma nova via de crescimento que possa conduzir a uma economia inteligente, sustentável e inclusiva, uma via que permita superar as deficiências estruturais da economia europeia, melhorar a sua competitividade e produtividade, bem como sustentar uma economia social de mercado sustentável.

A estratégia define a posição que a UE pretende ocupar até 2020 através de cinco objectivos principais: 75% da população da UE com idade compreendida entre 20 e 64 anos deve estar empregada; 3% do PIB da UE deve ser investido em I&D; os objectivos em matéria de clima/energia «20/20/20» devem ser cumpridos. A taxa de abandono escolar precoce deve ser inferior a 10 % e pelo menos 40 % da geração mais jovem deve dispor de diploma de ensino superior ou equivalente. Pelo menos 20 milhões de pessoas devem ser retiradas da situação de pobreza ou de exclusão social. Estes objectivos inter-relacionados são cruciais para o nosso êxito global e exigem esforços concentrados por parte de todos os Estados-Membros, apoiados por medidas à escala da UE.

A Estratégia Europa 2020 faz parte do Semestre Europeu. Este processo de coordenação económica reforçada foi lançado no início 2011. Com base nos programas nacionais de reforma e nos programas de estabilidade ou de convergência, o Conselho concluiu o primeiro semestre em Julho, através de um acordo sobre um conjunto de recomendações específicas para cada país, sublinhando os domínios em que os Estados-Membros deviam tomar medidas suplementares 2 . Por outro lado, reflectiam a necessidade de acelerar as reformas estruturais num certo número de domínios, a fim de libertar o potencial de crescimento da Europa, colocando uma tónica especial na abertura dos mercados dos serviços, na melhoria do quadro regulamentar, na garantia do acesso ao financiamento e na promoção da eficiência energética 3 . A aplicação destas recomendações específicas por país deve ser agora prioritária.

2.Progressos realizados a nível dos principais objectivos da estratégia Europa 2020

Atingir os objectivos da estratégia Europa 2020 pode reforçar o potencial de crescimento dos EstadosMembros de forma significativa. Contudo, no presente estádio, os compromissos assumidos pelos Estados-Membros nos seus programas nacionais de reforma da Primavera de 2011 são insuficientes para alcançar a maior parte dos objectivos fixados à escala da UE, nomeadamente no que diz respeito à eficiência energética 4 . Além disso, com base nas últimas estatísticas disponíveis, até agora só foram alcançados alguns progressos em termos dos objectivos à escala da UE no domínio da educação.

Objectivo «Educação»: O objectivo global da UE relativo ao abandono escolar precoce não será alcançado com base nos actuais compromissos nacionais. Os objectivos nacionais indicam que em 2020 se atingirá uma percentagem de 10,5 % de pessoas que abandonam prematuramente os estudos, inferior ao objectivo europeu comum de 10 %. Em média, a percentagem de abandono escolar precoce na UE situava-se em 14,1 % em 2010, em comparação com 14,4 % em 2009. No entanto, este valor oculta diferenças consideráveis entre os vários países e dentro dos próprios países. No que diz respeito à conclusão de estudos superiores (na faixa etária 3034 anos), o efeito cumulativo de atingir os objectivos nacionais existentes, estabelecidos pelos Estados-Membros, conduziria por si só a um nível de consecução de cerca de 37 % em 2020. Contudo, a taxa de conclusão do ensino superior na UE passou de 32,3 % em 2009 para 33,6 % em 2010, sugerindo as actuais tendências que o objectivo principal de 40 % poderia na realidade ser atingido em relação à faixa etária 3034 anos.

Objectivo «Emprego»: Ainda que todos os Estados-Membros alcançassem o seu objectivo nacional, a UE no seu conjunto continuaria a não conseguir alcançar o objectivo de 75 % por 1,01,3 pontos percentuais. Durante 2011 não se verificaram progressos substanciais. Com a pausa na recuperação e um crescimento global apenas marginal do emprego durante o primeiro semestre do ano, a taxa de emprego da UE27 para 2011 deverá ser apenas ligeiramente superior ao nível de 2010 (68,6 %), mantendo-se muito abaixo do máximo alcançado antes da crise (70,3%). O desafio continua a ser incorporar 17,6 milhões de pessoas suplementares no emprego até 2020.

Objectivo «Investigação e desenvolvimento»: Com base nos objectivos nacionais, a UE ficaria aquém do objectivo de cerca de 3 % em 0,3 pontos percentuais. A taxa de investimento em I&D permaneceu em 2,01 % em 2009, com a perspectiva de poucos progressos em 2011.

Objectivo «Combate à Pobreza»: A meta da UE de tirar pelo menos 20 milhões de pessoas de situações de pobreza e de exclusão social até 2020 não será alcançado com base nos actuais objectivos nacionais. Segundo uma primeira estimativa do conjunto das metas estabelecidas, cerca de 12 milhões de pessoas terão sido resgatadas de situações de pobreza e de exclusão social em 2020. Se se tiverem em conta os efeitos indirectos das estratégias centradas, por exemplo, na luta contra a pobreza infantil e na redução do desemprego de longa duração, esse valor poderá aumentar em 25%, continuando no entanto a ser inferior em 5 milhões de pessoas ou em 25 % ao objectivo principal da UE.

Objectivo «20/20/20»: No que diz respeito aos objectivos 20/20/20, as últimas projecções 5 sobre a redução das emissões indicam que a UE no seu conjunto atingiria os seus objectivos de redução em 20 % das emissões de gases com efeito de estufa, embora em alguns Estadosmembros fosse necessário aplicar políticas suplementares a fim de atingir os seus objectivos nacionais obrigatórios. No que diz respeito à eficiência energética, estão a ser analisados os objectivos nacionais dos Estados-Membros. No princípio de 2012 deverá estar pronto um relatório. No entanto, o objectivo de 20 % relativo às energias renováveis com base nos objectivos nacionais juridicamente vinculativos deverá ser alcançado em 2020 se os EstadosMembros aplicarem na íntegra os seus planos de acção sobre as energias renováveis. A nível da UE, a percentagem passou de 10,34 % em 2008 para 11,6 % 6 em 2009.

A fixação de objectivos tem por finalidade gerar uma dinâmica, em que cada EstadoMembro se compromete a esforçar-se por realizar progressos quantificáveis nos domínios essenciais, que são resumidos nos cinco grandes objectivos. Embora o actual contexto económico difícil e a consolidação orçamental em curso restrinjam o nível de ambição, é necessário envidar esforços suplementares nos próximos anos para garantir que os objectivos estabelecidos a nível da UE sejam atingidos em 2020.

3.Libertar o potencial de crescimento da Europa

As iniciativas emblemáticas da estratégia Europa 2020 e os instrumentos da UE devem ser plenamente mobilizados para impulsionar o crescimento. Uma vez postas em prática as sete iniciativas emblemáticas 7 , a tónica deve passar agora para a sua aplicação. Globalmente os progressos realizados foram satisfatórios. Em cada iniciativa emblemática, foi já concluído um certo número de acções essenciais ao longo de 2010 e 2011. Contudo, um grande número de acções encontra-se ainda em fase de proposta, devendo ser adoptadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Dada a urgência da situação, a Comissão identificou um certo número de propostas prioritárias com um potencial de crescimento significativo, cuja adopção deve ser acelerada para relançar o crescimento 8 .

3.1.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: União da Inovação

Os resultados da Europa em matéria de investigação e inovação não progrediram de forma satisfatória ao longo dos últimos anos, ampliando a já importante distância que existia neste domínio em relação aos Estados Unidos e ao Japão. Outros concorrentes importantes, nomeadamente a China e o Brasil, estão agora a alcançar rapidamente a Europa no âmbito da inovação 9 . A situação a nível da UE oculta desempenhos muito diferenciados entre os diversos Estados-Membros, alguns dos quais (sobretudo a Suécia, Dinamarca, Finlândia e Alemanha) apresentam bons resultados face aos padrões mundiais.

Foi apresentada uma série de razões para explicar o défice europeu em matéria de inovação, entre as quais se incluem o facto de as empresas europeias estarem muito presentes em sectores mais tradicionais, com menor intensidade de I&D («dependência histórica»); o facto de o investimento em sectores emergentes baseados em maior medida na inovação (por exemplo, Internet e biotecnologia) estar a ser entravado por um mercado único inacabado, nomeadamente no sector dos serviços, por perspectivas comerciais menos risonhas dos produtos inovadores e por uma crescente escassez de recursos humanos com um conjunto de competências adequadas; o facto de o acesso ao financiamento ser mais difícil e a pouca utilização do quadro e das políticas voltadas para a procura para estimular a inovação; e o facto de as ligações entre o «triângulo do conhecimento» serem relativamente deficientes em toda a UE.

A iniciativa emblemática «União da Inovação» tem por objectivo dar resposta a estes desafios através de 34 compromissos específicos acompanhados de prazos claramente definidos. Globalmente, os progressos têm sido satisfatórios e as acções têm evoluído de acordo com o previsto em relação a 30 dos 34 compromissos. Foram lançadas iniciativas concretas e regimes-piloto. Até ao final de 2011, com base em amplas discussões com os intervenientes, a Comissão terá apresentado as seis propostas legislativas anunciadas na iniciativa emblemática (protecção de patente unitária, pacote sobre a normalização, Horizonte 2020, nova política de coesão, modernização do quadro jurídico da contratação pública e passaporte europeu para os fundos de capital de risco).

A Europa necessita de uma fixação de normas mais rápida e modernizada, patentes mais abordáveis, mais contratação pública a nível dos produtos e serviços inovadores, melhor acesso ao capital e um verdadeiro mercado europeu do conhecimento. A Comissão já agendou propostas para a criação de um sistema de protecção da patente unitária, a fim de reduzir a complexidade e os custos de obtenção de patentes. A Comissão apela para que seja concluído um acordo político sobre estas propostas, bem como sobre o acordo relativo ao Tribunal da patente unitária antes do final 2011, tendo apresentado igualmente um pacote relativo à normalização, a fim de modernizar e acelerar em 50 % o processo de normalização.

Entre as principais medidas tomadas em 2011 é de assinalar o lançamento da parceria piloto europeia sobre «Envelhecimento activo e saudável», destinada a contribuir para um aumento em dois anos na esperança de vida saudável, e o consequente acréscimo na empregabilidade e redução dos prejuízos para o mercado de trabalho, através da mobilização dos intervenientes de todos os sectores em torno do ciclo da inovação, a fim de acelerar a obtenção de soluções inovadoras para os desafios sociais. A Parceria europeia de inovação no domínio da agricultura e do desenvolvimento rural foi apresentada no quadro das propostas relativas à reforma da PAC. Devia preencher uma importante lacuna que existe actualmente entre a investigação e a melhoria das práticas agrícolas. Foram igualmente realizados progressos no estabelecimento das 48 infraestruturas europeias prioritárias de investigação, identificadas no roteiro de 2010 do Fórum Europeu de Estratégias para Infra-Estruturas de Investigação: 10 estão já em curso, podendo dar-se início ao desenvolvimento de outras 16 em 2012.

Estima-se que em 2009 a contratação pública terá representado 19,9% do PIB da UE, pelo que tem um imenso potencial para introduzir no mercado inovações geradas na UE. A Comissão está a estudar com os Estados-Membros as possibilidades de uma melhor utilização deste potencial. A Comissão apresentará antes do final de 2011 uma proposta destinada a simplificar o quadro da contratação pública e a tornar os procedimentos mais eficientes e mais ecológicos. Esta proposta incluirá um novo procedimento específico para o desenvolvimento e posterior aquisição de produtos, obras e serviços novos e inovadores.

Além disso, estão a ser exploradas diferentes opções destinadas a melhorar a utilização dos direitos de propriedade intelectual por parte das empresas. A Comissão analisou uma série de opções para reforçar o valor dos direitos de propriedade intelectual a nível europeu. A Comissão tenciona lançar um debate com os Estados-Membros em 2012, a fim de identificar novas acções. Foi criado em 2008 o Instituto Europeu de Tecnologia (IET), a fim de reforçar as ligações entre os investigadores científicos e as empresas. Este instituto visa reunir instituições de ensino superior, organismos de investigação e empresas em novos tipos de parcerias - Comunidades de Conhecimento e Inovação (CCI). Essas comunidades foram até agora criadas em três domínios: energia sustentável, alterações climáticas e TIC, com resultados positivos até ao momento. A Comissão continuará a acompanhar e a avaliar o desempenho das CCI do EIT, já existentes e a funcionar e apresentará propostas no âmbito do Horizonte 2020, para uma expansão destas comunidades a partir 2014.

A Comissão apoiará igualmente as colaborações entre o mundo académico e o mundo empresarial através da criação de «Alianças do Conhecimento» entre a educação e as empresas, com vista a desenvolver novos programas interdisciplinares que abordem as lacunas a nível das competências inovadoras e o empreendedorismo. Neste domínio, foi lançado em 2011 um projecto-piloto. Em 2012, a Comissão proporá um quadro normativo para o Espaço Europeu da Investigação e medidas de apoio para a remoção de obstáculos à mobilidade e à cooperação transnacional, devendo ambos ser aplicados até ao final de 2014. A Comissão lançará igualmente o «U-Multirank» em 2012: uma ferramenta de classificação e informação baseada no desempenho, que visa estabelecer uma classificação das instituições de ensino superior, e cujos primeiros resultados serão divulgados em 2013.

Dois Estados-Membros foram objecto de recomendações específicas, a fim de melhorar os seus sistemas de investigação e inovação, nomeadamente o seu quadro para investigação e inovação privadas. As primeiras indicações sobre a aplicação revelam foram realizados alguns progressos neste domínio, apesar de ainda serem limitados.

3.2.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: Uma Agenda Digital para a Europa

As TIC são o principal motor de crescimento, estando na origem de metade dos ganhos da produtividade das economias modernas. Contudo, em comparação com os seus principais concorrentes, a Europa regista atrasos no que diz respeito aos investimentos nas TIC, bem como no desenvolvimento das redes de banda larga e de alta velocidade, não explorando plenamente o potencial de crescimento e de emprego dos sectores que deviam estar em plena expansão.

Os progressos realizados a nível da iniciativa emblemática «Agenda Digital para a Europa», quantificados pela tabela de avaliação da Agenda Digital 10 continuam, sendo no entanto necessário envidar esforços para os acelerar, para que seja possível alcançar os objectivos fixados. Das 101 acções previstas a título dos 7 pilares da agenda digital, 14 foram já concluídas em 2010 e 2011 e outras 50 deverão ser completadas nos próximos 12 meses. Reduzir os obstáculos à rápida penetração da Internet e fomentar a confiança no ambiente em linha poderá contribuir para estimular o crescimento do PIB, reforçar a posição concorrencial da Europa e criar novos postos de trabalho e novas empresas. Na «Agenda Digital», as acções mais urgentes dizem respeito à criação de um mercado único digital, que poderia gerar um crescimento suplementar de 4 % do PIB durante os próximos dez anos 11 .

A procura mundial de banda larga tem vindo a aumentar em 50 a 60 % por ano. Actualmente, mais de 50 % das linhas de banda larga no Japão e 40 % na Coreia utilizam fibras ópticas, que permitem ligações de alta velocidade, enquanto esta taxa na Europa atinge apenas cerca de 5 %. Considera-se que um aumento da taxa de penetração da banda larga de 10 pontos percentuais daria origem a um aumento do PIB de 0,91,5 pontos percentuais. Os investimentos nas redes de banda larga deviam, por conseguinte, tornar-se um ponto essencial da estratégia de crescimento da UE, nomeadamente recorrendo às fontes de financiamento nacionais e regionais disponíveis, adoptando regras de urbanismo adequadas para reduzir os custos de desenvolvimento e centrando-se na exploração de sinergias com as infra-estruturas energéticas para acelerar a criação de redes inteligentes. Em 2010, a Comissão publicou uma comunicação 12 que sublinha as regras comuns no respeito das quais as estratégias da UE e nacionais devem ser elaboradas para atingir os objectivos estabelecidos em matéria de banda larga. Esta medida destina-se a acelerar o desenvolvimento do acesso à Internet a velocidades muito elevadas. A comunicação foi adoptada juntamente com uma recomendação sobre as redes de acesso da próxima geração, a fim de incentivar o investimento através de medidas regulamentares claras e eficazes.

O aumento do tráfico Internet móvel exige a disponibilização de bandas de frequência suplementares. Tal é comprovado pela generalização de telefones inteligentes (que poderá atingir 100 % da população mundial até 2020), e a explosão da utilização de «tablets» numéricos (projecção: 62 milhões de unidades em 2011 13 ). A utilização crescente do vídeo, que representa já dois terços do tráfego móvel total, implica um reforço das capacidades. Os serviços que dependem do espectro radioeléctrico representam entre 2 % e 2,5 % do PIB da UE (cerca de 250 mil milhões de EUR) e a indústria europeia das comunicações electrónicas sem fio, que contribui para a manutenção de 3,5 milhões de postos de trabalho, gera anualmente cerca de 130 mil milhões de EUR de receitas fiscais e contribui directamente para 140 mil milhões de EUR para o PIB da UE. O programa estratégico relativo ao espectro radioeléctrico, elaborado para um período de 5 anos, que foi acordado em princípio entre as instituições, deve ser adoptado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho logo que possível, no princípio de 2012. 

O crescimento potencial do comércio electrónico está ainda em grande medida inexplorado na UE. Este tipo de comercialização desempenha um papel importante no comércio entre empresas (B2B), 27 % das quais realizam aquisições em linha, enquanto 13 % praticam vendas em linha. No entanto, o comércio electrónico representa actualmente apenas 3,4 % do volume de vendas do comércio retalhista. Embora 40,4 % dos cidadãos tenha realizado compras em linha em 2010, apenas 9 % se lançou em operações transnacionais (dados do Eurostat). Elementos recentes indicam que os actuais ganhos para os consumidores com o comércio electrónico só em termos de preços mais baixos e de uma escolha mais vasta estão estimados em cerca de 11,7 mil milhões de EUR, um montante equivalente a 0,12 % do PIB da UE. Se o comércio electrónico vier a aumentar para 15 % da totalidade das vendas do sector retalhista e se os obstáculos ao mercado único forem eliminados, os ganhos totais para os consumidores estão estimados em cerca de 204 mil milhões de EUR, um montante equivalente a 1,7 % do PIB da UE 14 . A diferença em relação aos Estados Unidos no que diz respeito às compras em linha de música e de livros é especialmente marcante. Em 2010, as vendas de música digital representaram 19 % do mercado da música gravada na UE contra 49 % nos EUA. Existem dois fornecedores de serviços de música em linha que estão disponíveis em todos os 27 Estados-Membros, enquanto a maior parte dos restantes estão disponíveis apenas num ou só em alguns Estados-Membros. Nos EUA, as vendas de livros electrónicos ultrapassaram as realizadas no mercado de massa dos livros de bolso no primeiro trimestre de 2011, enquanto na UE, o mercado do livro electrónico tem tido um crescimento diminuto

Em 2011, a Comissão propôs medidas legislativas para melhorar a resolução não contenciosa dos litígios ocorridos entre os consumidores e as empresas da União, incluindo uma proposta específica de recurso em linha à escala da UE, que permita resolver eficazmente os litígios decorrentes de transacções em linha transnacionais. A Comissão anunciará, em 2012, propostas para facilitar o comércio electrónico, nomeadamente através do reconhecimento mútuo da autentificação e da assinatura electrónicas a nível transnacional, de regras para incentivar o comércio transnacional de conteúdos digitais que modernizem o regime europeu dos direitos de autor. A Comissão tomará igualmente em consideração a adopção de medidas de apoio à integração no mercado a nível da UE, no que diz respeito aos pagamentos através de cartão, Internet ou telemóveis, através de uma consulta baseada num Livro Verde. Irá igualmente propor nova legislação que visará o reforço da protecção dos dados pessoais e medidas nos domínios da aplicação da lei e da prestação de informações, a fim de reforçar a confiança dos consumidores no comércio electrónico.

São igualmente possíveis ganhos significativos em termos de eficiência através da aplicação integral de procedimentos de adjudicação de contratos electrónicos (contratação em linha) em toda a UE: certas estimativas indicam que estas poupanças inexploradas poderão elevar-se a entre 50 e 70 mil milhões de EUR por ano. A Comissão considera que apenas cerca de 5 % dos procedimentos foram realizados por meios electrónicos em 2009. A sua proposta para modernizar as directivas relativas à contratação pública, agendada para Dezembro de 2011, estabelecerá, por conseguinte, medidas para tornar a utilização dos procedimentos electrónicos regra e não excepção.

Para apoiar os dispositivos digitais avançados, é necessária uma abordagem europeia de nebulosa computacional, a fim de dar às empresas e às administrações europeias a segurança jurídica de que necessitam para oferecer e utilizar serviços baseados na nebulosa computacional, que estão a tornarse rapidamente vectores essenciais para a eficácia e o espírito empresarial na economia digital de hoje. Segundo as estimativas, a contribuição média da nebulosa computacional para o PIB representará 0,1 % a curto prazo e 0,4 % a médio prazo, sendo acompanhada da criação inicial de 300 000 postos de trabalho suplementares na Europa 15 . A Comissão irá propor uma abordagem europeia da nebulosa computacional em 2013, a fim de dar aos prestadores de serviços e utilizadores europeus a segurança jurídica de que necessitam.

Impõe-se igualmente uma acção enérgica para reforçar a segurança da Internet e compensar os custos resultantes da multiplicação dos ataques realizados contra o que constitui uma infra-estrutura essencial para o mercado único. A Comissão tenciona propor em 2012 uma estratégia da UE para a segurança da Internet.

3.3.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: Uma Europa eficiente em termos de recursos

A Europa pode beneficiar de um ponto de vista económico das medidas a tomar para dar resposta aos desafios em matéria de energia, clima e recursos. O objectivo de eficiência energética da União, que visa economizar 20 % de energia até 2020, poderá contribuir para reduzir as facturas dos consumidores, num montante que poderá atingir 1 000 EUR por família e por ano e para melhorar a competitividade industrial da Europa, permitindo desta forma criar 2 milhões de postos de trabalho até 2020. Numa perspectiva mais vasta de eficiência na utilização dos recursos, segundo os primeiros resultados da modelização efectuada pela Comissão, uma redução de 15 % das necessidades totais de materiais (Total Material Requirements - TMR) da economia pode aumentar o PIB europeu em 3,6 % e criar cerca de 2 milhões e meio de postos de trabalho suplementares na UE. Cada redução de um ponto percentual de TRM representaria cerca de 25 mil milhões de EUR para as empresas e permitiria criar até 150 000 postos de trabalho 16 . As empresas poderiam conseguir importantes poupanças (cerca de 25 mil milhões de EUR por ano só no Reino Unido) decorrentes de medidas a nível da eficiência dos recursos, que não têm quaisquer custos ou têm custos baixos, utilizando matérias-primas de uma forma mais eficaz e gerando menos resíduos. Os sectores identificados como sendo os com maior potencial foram os da indústria química, minérios, a metalurgia, a produção de electricidade, os serviços de utilidade pública, a construção e a gestão dos resíduos 17 . Apesar das reduções das emissões de CO2 devido à crise económica, as projecções sugerem que será necessário tomar novas medidas em alguns EstadosMembros para realizar os seus objectivos nacionais de redução das emissões até 2020. Do mesmo modo, seria conveniente tomar medidas eficazes para atingir os outros objectivos em matéria de energia renovável e de eficiência energética. Neste contexto, será necessário aumentar significativamente os investimentos nas infraestruturas energéticas, nas redes de transporte de energia, nas energias renováveis e na eficiência energética dos edifícios.

A Comissão desenvolveu 14 das 20 iniciativas estratégicas previstas no âmbito desta iniciativa emblemática. Para orientar melhor a aplicação da iniciativa emblemática «Eficiência dos Recursos», a Comissão publicou um roteiro que enumera medidas concretas a seguir e identifica os sectores económicos que consomem mais recursos e têm impactos ambientais mais importantes, sugerindo instrumentos e indicadores para ajudar a orientar as medidas a tomar na Europa e a nível internacional. Em especial, foi apresentada uma proposta legislativa de directiva em matéria de eficiência energética, que especifica uma série de medidas que devem ser aplicadas neste domínio para realizar novas economias de energia. A Comissão adoptou igualmente uma comunicação sobre a segurança do abastecimento energético e a cooperação internacional, que define uma estratégia global para as relações externas da UE no domínio da energia. A Comissão lançou ainda um roteiro para a transição para uma economia hipocarbónica competitiva, no qual são indicadas etapas intermédias com vista a reduzir de forma rentável as emissões em conformidade com o objectivo de redução de 80 a 95 % em 2050. A transição progressiva para uma economia hipocarbónica melhorará a segurança energética e reduzirá os custos médios dos combustíveis na UE entre 175 e 320 mil milhões de EUR por ano. Outros benefícios incluem uma melhor qualidade do ar e da saúde pública, o que reduziria os custos num montante que poderá atingir 27 mil milhões de EUR por ano em 2030. A Comissão apresentou igualmente um novo Livro Branco para um sistema de transportes competitivo e económico em recursos, que estabelece objectivos ambiciosos em termos de descarbonização dos transportes, de consecução de um verdadeiro espaço único europeu dos transportes e de redução da dependência do petróleo.

A Comissão aprovou em 2011 um conjunto de propostas legislativas relativas à reforma da política agrícola comum que incluem um compromisso firme de melhorar significativamente a gestão dos recursos naturais. As alterações propostas simultaneamente no primeiro e segundo pilares da PAC têm por objectivo integrar melhor os desafios em matéria de ambiente e de clima a nível das explorações agrícolas e favorecem um desenvolvimento económico sustentável das zonas rurais.

A conclusão do mercado interno da energia constitui uma condição prévia indispensável para realizar plenamente o potencial de economia que um mercado paneuropeu do gás e da electricidade realmente integrado pode assegurar, graças ao reforço da liquidez e da concorrência. A integração dos mercados aumentará igualmente a segurança energética e facilitará a integração de novas fontes de produção do sector das energias renováveis, graças a zonas de reequilíbrio alargadas. Um aumento do comércio transnacional de electricidade e gás pode atenuar os picos de preços e facilitar a entrada de novos intervenientes no mercado, estimulando desta forma a inovação e a concorrência.

Para garantir o funcionamento adequado do mercado interno da energia, é fundamental adoptar uma abordagem mais coerente das políticas nacionais relativas às questões que afectam os países vizinhos. Ao legislar a nível nacional e ao propor incentivos ao investimento, nomeadamente através dos preços e da fiscalidade, é conveniente examinar com atenção as interacções entre os diferentes instrumentos, a fim de garantir um quadro de investimento estável para as empresas industriais e os prestadores de serviços europeus. Por exemplo, no sector das energias renováveis, há que evitar as alterações de política radicais, incluindo com efeitos retroactivos, a fim de prevenir qualquer risco regulamentar inútil, susceptível de comprometer a viabilidade da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis. No que diz respeito aos regimes actuais de apoio às energias renováveis, há que melhorar a sua relação custo/eficácia. O desafio consiste em apoiar uma produção em grande escala que permita aos operadores do mercado baixar os seus custos, reduzir as subvenções e integrar as energias renováveis num mercado realmente europeu.

Em qualquer cenário energético do futuro, as infra-estruturas energéticas desempenharão um papel fundamental para equilibrar a procura e a oferta em toda a União. Para o efeito, é conveniente modernizar e expandir, com urgência, as redes europeias de electricidade e de gás. A Comissão apresentou recentemente uma proposta de um novo regulamento sobre as infra-estruturas energéticas, que substitui o quadro actual relativo às RTEE 18 . O novo quadro tem por objectivo garantir a conclusão completa, até 2020, das redes energéticas estratégicas e das instalações de armazenagem nas diferentes regiões da União. No que diz respeito ao financiamento da UE, o montante de 9,1 mil milhões de EUR previstos na proposta da Comissão relativa ao mecanismo «Interligar a Europa» permitirá realizar plenamente os 200 mil milhões de EUR de investimento necessários para os projectos de infra-estruturas de interesse europeu a realizar até 2020. Esses investimentos terão um efeito global positivo considerável sobre o PIB e o emprego, podendo o efeito cumulado traduzir-se num aumento máximo de cerca de 0,4 % do PIB e 400 000 postos de trabalho suplementares no período 20112020.

Segundo vários estudos consagrados à eficiência energética e utilização eficaz dos recursos, uma melhoria na construção e utilização de edifícios na UE influenciaria 42 % do nosso consumo final de energia 19 , cerca de 35 % das emissões de gases com efeito de estufa 20 e mais de 50 % de todos as matérias da indústria extractiva 21 ; e poderia também contribuir para poupar até 30 % de recursos hídricos 22 . O sector da construção emprega 8 % da mão-de-obra europeia. Cerca de 230 000 pessoas trabalham no fabrico e na instalação de sistemas de isolamento. Uma vez que os investimentos em matéria de eficiência energética são em parte financiados por economias de energia, as medidas públicas destinadas a suprimir os obstáculos existentes, tais como o acesso aos capitais e à informação, podem exercer um poderoso efeito de alavanca. Neste contexto, a rápida adopção da Directiva proposta em matéria de eficiência energética contribuiria para suprir a lacuna em relação ao objectivo da estratégia Europa 2020, de criar as condiçõesquadro 23 necessárias e permitir que os Estados-Membros estabelecessem os seus objectivos em termos de eficiência e apresentassem os primeiros relatórios no final de 2012.

Existe igualmente uma margem de manobra para utilizar melhor os fundos estruturais da UE destinadas ao apoio da eficiência energética e das energias renováveis. Os investimentos nas energias sustentáveis podem ser reforçados pelos mecanismos ELENA (Assistência Europeia à Energia Local) e EEEF (Mecanismo europeu em matéria de eficiência energética). Finalmente, é possível cobrir ou financiar os custos de investimento iniciais necessários à renovação dos edifícios ou à promoção da eficiência energética no sector público, associando os fornecedores de serviços energéticos.

A supressão progressiva das subvenções prejudiciais ao ambiente favorece uma utilização eficaz dos recursos e incentiva o crescimento económico. As subvenções ineficazes contribuem para a sobrevivência de tecnologias e estruturas comerciais obsoletas e entravam o investimento em energias limpas e noutras tecnologias verdes. A supressão de subvenções ineficazes poderá constituir um elemento importante de consolidação orçamental. Por exemplo, as perdas de receitas fiscais directas podem atingir cerca de 0,5 % do PIB da UE (60 mil milhões de EUR) e as perdas de bem-estar social devido a distorções nas escolhas dos consumidores, estão estimadas em 0,1-0,3% do PIB (12 mil milhões a 37 mil milhões de EUR). A Comissão solicitou aos EstadosMembros que identificassem as subvenções mais prejudiciais para o ambiente em 2012 e elaborassem projectos que prevejam a sua supressão progressiva 24 .

Existe uma margem de progressão importante no domínio da fiscalidade verde que contribuirá para os esforços envidados para enfrentar os desafios actuais e futuros associados às alterações climáticas, à escassez de água, à segurança energética e à limitação dos recursos em geral. Quando é aplicada de forma neutra para o orçamento, a fiscalidade verde, conjugada com uma redução da fiscalidade sobre o trabalho, pode melhorar a afectação dos recursos, dinamizando simultaneamente o emprego 25 . A adopção da proposta de revisão da directiva relativa à tributação dos produtos energéticos 26 , apresentada pela Comissão em 2011, facilitará esta mudança. Além disso, a fixação de preços adequados contribuirá igualmente para incentivar os novos sectores de actividade e os investimentos nas tecnologias verdes.

No âmbito do Semestre Europeu de 2011, uma série de recomendações específicas por país dizia respeito a questões relativas ao crescimento sustentável, tais como o funcionamento dos mercados energéticos e a concorrência, as interligações das redes e a eficiência na utilização dos recursos. De acordo com as primeiras indicações sobre a aplicação das recomendações, a maior parte dos Estados-Membros realizou alguns progressos na aplicação das recomendações.

3.4.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: Uma política industrial para a era da globalização

A indústria transformadora liderou a recuperação a partir de crise económica: a produção aumentou cerca de 15 % em relação ao seu nível mais baixo registado no início de 2009. No entanto, nos últimos meses, a recuperação económica da indústria europeia estagnou, enquanto a confiança das empresas baixou do novo até chegar à sua média histórica. As incertezas suscitadas pelas perspectivas da economia europeia e pelas turbulências associadas à crise vivida na área do euro afectaram a confiança dos empresários. Os elevados preços da energia e a persistência das dificuldades de acesso ao financiamento tiveram igualmente efeitos nefastos na dinâmica da recuperação. No entanto, a indústria da UE está actualmente melhor equipada para fazer face a uma recessão, com existências mais baixas e uma produtividade mais elevada do que em 2008.

A iniciativa emblemática «Uma política industrial integrada para a era da globalização» Contém 70 acções essenciais, muitas das quais estão já a ser aplicadas pela Comissão. Por exemplo, a Comissão assegura uma avaliação aprofundada dos impactos sobre a competitividade e sobre as PME provocados pelas suas novas propostas de acção susceptíveis de terem repercussões importantes. Foi o que aconteceu em relação a propostas como as licenças no âmbito do Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE) em resposta ao risco de fugas de carbono e a Directiva relativa aos requisitos fundos próprios (DFP IV).

A Comissão irá igualmente propor acções concretas destinadas a reduzir o peso das regulamentações sobre as PME, nomeadamente as microempresas. As acções previstas incluem eventuais isenções para as micro e pequenas empresas em relação ao acervo existente; melhoria da participação das empresas de menor dimensão na elaboração das propostas de regulamentação da UE; introdução de uma dimensão microempresas no «teste PME» existente; e acrescentar nas propostas de nova regulamentação da UE apresentadas pela Comissão, com vista à sua adopção pelo legislador europeu e a sua aplicação pelos EstadosMembros, um quadro de isenções e de regimes mais flexíveis a favor das PME e das microempresas.

A Lei das Pequenas Empresas para a Europa foi revista em Fevereiro 2011 27 , tendo sido colocada a tónica na necessidade de melhorar o acesso ao financiamento, de prever uma regulamentação mais favorável e ajudar as PME a dar resposta aos desafios ligados à globalização. Este último aspecto foi aprofundado nas acções realizadas no seguimento desta iniciativa, tais como a nova estratégia destinada a apoiar a internacionalização das PME, adoptada em Novembro de 2011 28 . A revisão da iniciativa constituiu igualmente uma oportunidade para recordar aos Estados-Membros a necessidade de dar prioridade ao ambiente das empresas através de uma regulamentação inteligente, reduzindo as regras e as autorizações inúteis, introduzindo procedimentos simplificados em sítios administrativos em linha e reduzindo para três dias úteis o prazo para a constituição de uma nova empresa.

A Comissão apresentará um plano da acção para melhorar o acesso das PME ao financiamento até ao final 2011. Este plano de acção será acompanhado de uma proposta com vista a facilitar o acesso ao capital de risco em toda a Europa, através de um passaporte europeu que permitirá aos gestores de fundos de capital de risco mobilizar capital em todos os 27 Estados-Membros com base num registo único. Prevê-se que esta iniciativa, se tiver êxito, é susceptível de criar até 315 000 postos de trabalho suplementares e contribuir com 100 mil milhões de EUR para o PIB da UE. A Comissão esforçar-se-á por eliminar quaisquer tratamentos fiscais que prejudiquem os investimentos transnacionais de capital de risco e reduzir a carga administrativa.

O reforço da concorrência na economia exige não apenas a aplicação da reformas horizontais e sectoriais dos mercados dos produtos e serviços e a aplicação efectiva das regras de concorrência, mas igualmente um quadro institucional global favorável à concorrência a todos os níveis (UE, nacional, regional e local) a um custo limitado para os Estados-Membros. Tal pressupõe, nomeadamente, que as autoridades da concorrência, as autoridades de regulação sectoriais e as autoridades judiciárias encarregadas de preservar e de promover a concorrência desempenhem um papel efectivo. Um sistema de justiça civil eficaz constitui um elo essencial em qualquer quadro institucional que pretenda ser propício à concorrência e ao crescimento.

No domínio da inovação industrial, o grupo de peritos de alto nível sobre as principais tecnologias de base apresentou, em Junho de 2011, um relatório final em que formulou recomendações concretas sobre desenvolvimento e a utilização destas tecnologias 29 . Estas tecnologias apresentam um enorme potencial de comercialização e taxas de crescimento anuais entre 5 % e 16 % por ano até 2020, sendo os seus efeitos multiplicadores em matéria de inovação e de crescimento extremamente importantes para os sectores industriais a jusante. A Comissão propôs igualmente em Junho último uma modernização significativa do sistema europeu de normalização 30 , incluindo nomeadamente normas sobre os serviços tomando melhor em consideração especificações industriais no domínio das TIC.

A Comissão apresentou uma série de iniciativas sectoriais, como a adopção de uma estratégia espacial da União Europeia 31 , com vista a reforçar o sector espacial europeu ou a relançar o processo «CARS 21» 32 , que contribuirá para a elaboração da estratégia europeia para veículos não poluentes e eficientes em termos energéticos. O desenvolvimento de veículos eléctricos apresenta um potencial de comercialização importante: os veículos híbridos poderão passar das 100 000 unidades actuais para um milhão até 2020, enquanto o mercado dos veículos totalmente eléctricos deverá atingir as 750 000 unidades na mesma data. A Comissão continua igualmente a envidar esforços para dar resposta às preocupações das indústrias com utilização intensiva de energia, nomeadamente lançando um programa para uma indústria hipocarbónica sustentável (SILC-Sustainable Industry Low Carbon Scheme), bem como promovendo as tecnologias de produção que reduzam as emissões de carbono para níveis muito baixos (tecnologias de carbono ultrabaixo), e desenvolvendo uma parceria entre o sector público o sector privado destinada a incentivar a inovação nos sectores industriais com elevada intensidade energética.

Segundo as primeiras indicações, os esforços envidados pelos Estados-Membros para aplicar as recomendações por país neste domínio parecem ser heterogéneos. A aplicação das recomendações relativamente ao acesso das PME ao financiamento é bastante deficiente. A situação é um pouco melhor no que diz respeito às medidas destinadas a melhorar o ambiente das empresas, como a redução da carga administrativa, a melhoria da capacidade administrativa ou a eficácia do sistema judiciário. Seis dos dez Estados-Membros a quem foi dirigida uma recomendação no sentido de melhorar o ambiente as suas empresas adoptaram algumas medidas, das quais a maior parte continua contudo a ser parcial.

3.5.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: Agenda para Novas Qualificações e Novos Empregos

A melhoria dos níveis de emprego e o aumento da produtividade do trabalho constituem duas fontes de crescimento essenciais, a par do investimento em capital e da inovação. Actualmente, o desemprego atinge 23 milhões de pessoas na UE, o que corresponde a 10 % da população em idade de trabalhar.

A ligeira melhoria da taxa de desemprego da UE observada desde 2010 chegou ao seu termo. O peso dos desempregados de longa duração no conjunto das pessoas à procura de emprego ultrapassa 40 %, tendo aumentado em um terço em relação ao nível de 30 % registado há dois anos. Uma proporção acrescida de pessoas vive em lares com uma intensidade de trabalho muito reduzida em 12 dos 15 Estados-Membros em relação aos quais dispomos de dados.

Uma retoma sem criação de emprego tem não apenas um custo económico e social importante, mas demonstra igualmente as deficiências estruturais do mercado de trabalho, que enfraquecem o potencial de crescimento a médio e longo prazos. Em especial, a inadequação das competências e a falta de mão-de-obra entravam o relançamento económico. O número de postos de trabalho por preencher começou a aumentar a partir de meados de 2009, enquanto a situação em matéria de desemprego não mostra qualquer sinal de melhoria. Este facto aponta para desequilíbrios no mercado de trabalho, tais como a inadequação das competências ou a falta de mobilidade, pelo menos em determinados sectores ou regiões.

As políticas de aprendizagem ao longo da vida são indispensáveis para dotar os cidadãos das qualificações adequadas para acederem ao mercado de trabalho. Em 2000, 22% dos trabalhadores possuíam um elevado nível de qualificação na UE, enquanto 29% tinham um nível reduzido de qualificações. Em 2010, a situação inverteuse. Até 2020, 35 % de postos de trabalho exigirão qualificações elevadas, enquanto a procura de trabalhadores pouco qualificados irá diminuir em 12 milhões. Contudo, o actual grau de instrução não permite dar resposta ao crescente nível de qualificação necessário para os postos de trabalho disponíveis. Na UE, um jovem em cada sete da faixa etária dos 1824 anos (ou seja, 14,41%) abandona actualmente a escola tendo apenas concluído o ciclo de ensino secundário inferior, não participando seguidamente em qualquer outra forma de educação ou formação (jovens que abandonam a escola precocemente) e muitos têm qualificações que não se coadunam com as exigências do mercado de trabalho. Além disso, mais de uma criança escolarizada em cada cinco não satisfaz as exigências de base (avaliadas aos 15 anos) em matéria de leitura, escrita e cálculo. 

Estão actualmente ser desenvolvidas acções estratégicas destinadas a dar resposta a esses desafios a título da iniciativa emblemática «Uma Agenda para Novas Competências e Empregos». Os trabalhos estão a avançar a bom ritmo no que diz respeito às 13 medidas essenciais, tais como um Panorama de Competências na UE, que tem por objectivo melhorar a transparência em benefício das pessoas à procura de emprego, dos trabalhadores, das empresas e/ou das instituições públicas, fornecendo previsões actualizadas sobre a oferta de qualificações e as necessidades do mercado de trabalho até 2020. O primeiro ponto está previsto para Outubro de 2012, bem como no que diz respeito às iniciativas sectoriais previstas no âmbito da iniciativa emblemática, tais como o plano de acção relativo ao pessoal da saúde .

As propostas legislativas relativas ao reexame do direito do trabalho da UE estão em elaboração. Os parceiros sociais acordaram em iniciar as negociações relativamente à revisão da directiva sobre o tempo de trabalho. A adopção do pacote constituído pelas duas propostas legislativas relativas ao destacamento dos trabalhadores está prevista para as próximas semanas. Prevê-se para o primeiro semestre de 2012 uma recomendação do Conselho destinada a incentivar a validação da aprendizagem não formal e informal, devendo estar operacional em Outubro de 2012 um instrumento prático em linha que permite aos cidadãos registarem as suas competências adquiridas através da experiência profissional ou de outras experiências. Uma comunicação da Comissão prevista para o segundo semestre de 2012 será objecto de uma reflexão mais ampla sobre o desafio das competências na Europa.

3.6.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: Juventude em Movimento

A situação actual no mercado de trabalho é particularmente crítica para os jovens, que se confrontam com uma taxa de desemprego superior a 20 %, ou seja, duas vezes superior à da população em geral. Além disso, a diminuição do número de postos de trabalho permanentes na sequência da crise atingiu os jovens de forma desproporcionada, e embora estes estejam sobrerrepresentados na categoria dos contratos temporários, pouco beneficiaram do crescimento líquido destes últimos verificado recentemente.

Os trabalhos começaram em relação a todas as acções estratégicas previstas a título da iniciativa emblemática «Juventude em Movimento». Foram já lançadas acções que visam lutar contra o desemprego dos jovens; por exemplo, Youth@work, uma campanha de informação destinada a incentivar as ligações entre os jovens e as pequenas e médias empresas (PME), ou o Observatório Europeu de Ofertas de Emprego, que recolhe informações actualizadas sobre os postos de trabalho vagos, que pode igualmente servir de instrumento de alerta precoce para os estrangulamentos e os desequilíbrios no mercado de trabalho.

No que diz respeito à educação, foi adoptada em 7 de Junho de 2011 a Recomendação do Conselho relativa às políticas de luta contra a saída precoce do sistema educativo e de formação, que propõe aos Estados-Membros um quadro para a elaboração de políticas de luta contra o abandono escolar que sejam coerentes, globais e baseadas em elementos concretos. É conveniente agora proceder à sua aplicação.

Além disso, a Comissão adoptou em Outubro de 2011 uma comunicação sobre a modernização dos sistemas de ensino superior, que inclui uma proposta relativa aos empréstimos para estudantes no quadro do Erasmus ao nível de mestrado, cujo objectivo consiste em melhorar a mobilidade dos estudantes que seguem um mestrado em qualquer ponto da Europa.

O quadro europeu para o emprego dos jovens tem por objectivo garantir uma boa coordenação das políticas à escala europeia, no respeito dos princípios comuns de flexigurança. O quadro assenta em quatro pilares: 1) ajudar a obter o primeiro emprego e iniciar uma carreira; 2) apoiar os jovens em risco; 3) criar redes de segurança social adequadas aos jovens; 4) apoiar os jovens empresários e os jovens trabalhadores independentes. No quadro, a Comissão propôs os seguintes domínios de acção específicos nos EstadosMembros: «garantia para a juventude» destinada a assegurar que todos os jovens tenham a possibilidade de aceder a um emprego, prosseguir os estudos ou beneficiar de medidas de activação nos quatro meses seguintes à sua saída da escola; contratos «únicos» de duração indeterminada destinados a reduzir a segmentação do mercado de trabalho; assistência no desemprego e assistência social para os jovens no quadro de uma abordagem baseada nas obrigações mútuas. No contexto da futura Iniciativa «Oportunidades para a Juventude», que a Comissão apresentará antes de final do ano, serão necessárias novas medidas para apoiar a transição para o mercado de trabalho, promover um maior número de acções de formação e incentivar a mobilidade. 

3.7.Iniciativa emblemática da Estratégia Europa 2020: «Plataforma europeia contra a pobreza»

Para além do facto de constituir em si mesmo um objectivo importante, a acção destinada a encorajar sociedades e mercados de trabalho inclusivos tem um impacto sobre o crescimento, melhorando os resultados do mercado de trabalho, aumentando a procura global e reforçando a confiança. Estes três domínios constituem igualmente três estrangulamentos importantes que impedem uma retoma sólida.

Nos poucos países em relação aos quais estão já disponíveis dados relativos aos rendimentos que reflectem a crise económica, o rendimento disponível das famílias diminuiu consideravelmente 33 . Além disso, vários elementos indicam que a pobreza monetária, e mais particularmente a pobreza das crianças, e a grave privação material representam desafios cada vez mais importantes em vários Estados-Membros. Tendo em conta o aumento do desemprego de longa duração e o esgotamento dos direitos aos subsídios de desemprego, existe o risco de ver as pessoas com poucos rendimentos serem afectadas por uma diminuição substancial do seu rendimento disponível.

A propensão para consumir das pessoas com baixos rendimentos tende a ser elevada, uma vez que têm de gastar a maior parte do seu rendimento em bens e serviços essenciais. Por esta razão, qualquer nova redução na parte inferior da escala dos rendimentos ameaça ter um impacto duradouro na procura interna e, por conseguinte, no crescimento 34 . Daí também a importância de garantir a autonomia do consumidor, que lhe permitirá realizar escolhas optimizadas a nível do consumo e maximizar o seu bemestar.

Os trabalhos prosseguem no que diz respeito às 10 acções-chave da iniciativa emblemática «Plataforma europeia contra a pobreza». Algumas foram já lançadas este ano, como aconteceu com a «Nova Agenda europeia para a integração», que tem por objectivo apoiar as medidas tomadas pelos EstadosMembros para promover a integração activa dos nacionais de países terceiros nas nossas sociedades, ou com o «Quadro da UE para as estratégias nacionais em matéria de integração de ciganos».

A Iniciativa a favor da empresa social foi adoptada em Outubro de 2011, devendo as suas principais acções ser desenvolvidas nos próximos meses, a começar pelo novo enquadramento sobre os fundos de investimento sociais, a nova prioridade dada aos investimentos nas empresas sociais no quadro dos fundos estruturais propostos ou o futuro projecto de regulamento sobre o estatuto das fundações europeias.

Deverá ser adoptado nos próximos meses um Livro Branco sobre as pensões, que aborda a adequação e a sustentabilidade das pensões no contexto pós-crise.

Para lutar contra a pobreza e a exclusão social, é conveniente modernizar os sistemas de protecção social em conformidade com os princípios comuns de inclusão activa. Os serviços públicos constituem, em especial, um elemento essencial do apoio à integração no mercado de trabalho e à inclusão social. Além disso, o acesso a serviços eficazes e economicamente acessíveis desempenha um papel essencial na redução das despesas privadas e, por conseguinte, no aumento do rendimento disponível, atenuando a pobreza monetária e a desigualdade dos rendimentos 35 . Segundo um estudo da OCDE consagrado aos serviços fornecidos pelas administrações públicas, a imputação dos serviços públicos ao rendimento das famílias reduz consideravelmente as estimativas da pobreza. As taxas de risco de pobreza diminuem significativamente, em cerca de 40 %, se aplicarmos um limiar de pobreza variável e mesmo em cerca de 80 %, se aplicarmos um limiar de pobreza fixo. Por conseguinte, as prestações em espécie consideradas no seu conjunto teriam a capacidade de reduzir o diferencial de pobreza em 80 % em média.

Entre os 30 milhões de europeus com mais de 18 anos que não dispõem de uma conta bancária, estima-se que 6,4 milhões de entre eles não a podem ter, uma vez que a abertura de uma conta lhes foi recusada ou porque têm medo de a solicitar 36 . A situação na UE em relação a este aspecto é muito diversificada consoante os Estados-Membros, sendo de referir que na Roménia e na Bulgária cerca de metade dos inquiridos não dispõem de uma conta bancária. Os consumidores sem conta bancária estão também mais expostos a problemas em matéria de acesso ao emprego, arrendamento imobiliário e para receber salários e prestações sociais, confrontandose com custos de transacção mais elevados. A Recomendação da Comissão relativa ao acesso a uma conta bancária de base 37 pormenoriza as acções necessárias para lutar contra a exclusão financeira.

O custo e a qualidade da habitação são essenciais em termos nível de vida e de bemestar, nomeadamente para os grupos mais vulneráveis, tal como demonstram claramente os indicadores da UE sobre o custo e a privação de habitação 38 . Em 2010, 38% das pessoas em risco de pobreza gastaram mais de 40 % do seu rendimento disponível na habitação, ou seja, mais de seis vezes do que o resto da população (6 %) 39 . Simultaneamente, a parte do custo do alojamento no rendimento disponível total atingiu pelo menos 32 % e em relação a metade das pessoas ameaçadas de pobreza, contra 16 % para o resto população. Uma análise mais aprofundada do custo do alojamento indica que as rendas e os juros hipotecários constituem apenas cerca de 30 % do custo do alojamento total bruto, representando os outros elementos - reparações, manutenção, aquecimento e outras rubricas diversas - cerca de 70 % 40 . Segundo o Inquérito aos orçamentos familiares da Comissão, o alojamento, a água, a electricidade, o gás e outros combustíveis constituem em conjunto a rubrica mais importante nas despesas das famílias, ou seja, 27,7 % do consumo das famílias.

O impacto do custo da habitação e, em especial, do custo dos serviços essenciais, nas taxas de pobreza é muito importante: se o rendimento disponível for definido após a dedução do custo do alojamento, a proporção de pessoas com rendimentos inferiores a 60 % da (nova) mediana aumentou em 2007, tendo passado de 16 % para 22 % na UE no seu conjunto 41 . Estes valores sublinham a importância de uma aplicação integral da Directiva 2009/72/CE, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade, nomeadamente do artigo 3.º, n.º 8, sobre a necessidade de combater a pobreza energética.

3.8.Obviar aos elos em falta e os estrangulamentos

3.8.1.Beneficiar mais do mercado único

Nas duas últimas décadas, a criação de um mercado interno e a abertura das fronteiras contam-se entre os principais motores do crescimento na Europa. Estima-se que no período 19922006, a integração do mercado interno na UE tenha propiciado a criação de 2,75 milhões de postos de trabalhos suplementares e gerado uma taxa de crescimento adicional do PIB de 2,1 %. O comércio intra-europeu representa actualmente 17 % do comércio mundial de bens e 28% do comércio de serviços. Por cada 1 000 EUR de riqueza gerada num Estado-Membro, cerca de 200 EUR acabam por beneficiar outros Estados-Membros, graças às trocas comerciais.

No «Acto para o mercado único» de Abril de 2010 são estabelecidas doze prioridades para completar e aprofundar o mercado interno nos domínios do acesso ao financiamento, mobilidade dos cidadãos, contratação pública, qualificações profissionais, direitos de propriedade intelectual, direitos dos consumidores, serviços, redes, mercado único digital, fiscalidade, contexto regulamentar para as empresas, empreendedorismo social e coesão social. A Comissão apresentou já algumas das 12 propostas legislativaschave do «Acto para o mercado único» e apresentará as outras até ao final do ano (à excepção das propostas legislativas relativas à assinatura, identidade e autenticação electrónicas). Estas propostas devem ser aprovadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho até ao final de 2012, por forma a que os seus benefícios práticos possam fazer-se sentir rapidamente em toda a UE.

A aplicação do «Acto para o mercado único» é de importância capital para criar um ambiente favorável para as empresas europeias, nomeadamente as PME, e para restabelecer e reforçar a confiança dos consumidores e dos trabalhadores, a fim de os incentivar a aproveitar com entusiasmo as oportunidades proporcionadas pelo mercado único. O Painel anual de avaliação dos mercados de consumo da Comissão assegura o acompanhamento dos mercados em todos os sectores da economia e contribui para identificar os que não desempenham as suas funções em relação aos consumidores. As trocas comerciais da UE no sector dos serviços são já importantes: representam mais de metade do comércio mundial de serviços e mais de metade dessa percentagem é realizada no interior do mercado único. No entanto, ainda não se está a aproveitar todo o potencial do mercado único dos serviços. Apesar de os serviços representarem mais de dois terços do PIB e do emprego da UE, apenas representam cerca de um quinto do total do comércio realizado no interior da UE. Os obstáculos ao mercado único dos serviços são em parte imputáveis a uma concorrência reduzida, que tem ela própria um impacto negativo na produtividade.

Continua, por conseguinte, a existir um grande potencial para o mercado interno produzir crescimento e emprego suplementares. No Semestre Europeu de 2011, a maior parte das recomendações específicas por país a favor das políticas estruturais diziam respeito ao sector dos serviços, preconizando nomeadamente a aceleração da aplicação integral da Directiva Serviços 42 , a supressão dos obstáculos injustificados à entrada e uma maior abertura dos serviços profissionais. A Directiva Serviços abrange uma vasta gama de actividades económicas, que representam cerca de 45 % da economia da UE, nomeadamente grandes sectores como o comércio a retalho, a construção, os serviços empresariais, o turismo e a maior parte das profissões regulamentadas. Segundo estimativas prudentes, poderia gerar um crescimento superior a +1,5 % do PIB da UE. Os progressos realizados até agora nos Estados-Membros parecem heterogéneos, variando em função das recomendações emitidas, entre a tomada de algumas a nível das reformas e a não obtenção de quaisquer progressos.

Para beneficiar de todo o potencial da Directiva, é agora necessário passar de uma perspectiva de cumprimento para uma tónica centrada na competitividade. A Comissão continuará a analisar a qualidade da aplicação e tomará, se necessário, medidas de aplicação formais. A Comissão apresentará, em 2012, medidas suplementares destinadas a aprofundar o mercado único dos serviços.

Para além do actual âmbito abrangido pela Directiva Serviços, existem outros sectores com grande potencial de crescimento. Por exemplo, no sector social e da saúde, foram criados mais de 4,2 milhões de postos de trabalho no período 20002009, o que corresponde a mais de um quarto de todos os postos de trabalho criados nesse período. Este sector representa 10 % de todos os postos de trabalho em países como a Dinamarca, a Finlândia, os Países Baixos e a Suécia e cerca de 5 % da produção económica total. O envelhecimento da população aumentará a procura de tais serviços, pelo que importa facilitar o seu desenvolvimento. Entre as questões que devem ser abordadas, cabe assinalar a falta de pessoal qualificado no sector em vários Estados-Membros, as limitações à liberdade de estabelecimento devido a várias restrições injustificadas ou desproporcionadas e as dificuldades no reconhecimento transnacional das qualificações profissionais, o que afecta estes e outros sectores, nomeadamente a educação, a construção, o sector transformador e os serviços empresariais.

O aumento do desemprego nos Estados-Membros incentivará os trabalhadores intelectuais a procurar um emprego noutro Estados-Membros 43 , o que alterará as tendências migratórias na União europeia. A próxima modernização da legislação da UE que facilita o reconhecimento das qualificações profissionais 44 dará resposta às necessidades dos Estados-Membros confrontados com uma penúria crescente de mão-de-obra qualificada, atenuando simultaneamente a pressão do desemprego.

Por último, a confiança no mercado único será reforçada para todas as partes intervenientes, graças às políticas que salvaguardam o quadro jurídico que rege o funcionamento dos serviços de interesse geral (auxílios estatais e contratos públicos) e que garantem que a competitividade e a liberalização são acompanhadas do respeito dos direitos sociais dos trabalhadores dos cidadãos.

3.8.2.Maximizar o impacto dos fundos da UE

No contexto económico actual, a Comissão sublinha a necessidade de utilizar ao máximo os recursos orçamentais da UE existentes e de criar um quadro financeiro plurianual reformado que irá apoiar mais solidamente os objectivos da estratégia Europa 2020 49 . 

As rubricas orçamentais existentes poderão dar um grande impulso ao crescimento na UE. Diversos investimentos em grande escala realizados através do Fundo de Coesão e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, nomeadamente para melhorar o ambiente, as infra-estruturas de transporte, as conexões energéticas e as conexões de banda larga, podem ter um impacto directo sobre o crescimento e o emprego. Juntamente com estes investimentos directos, o FEDER dá um apoio precioso ao empreendedorismo, aos investimentos nas empresas, à inovação e à investigação, bem como às TIC destinadas às empresas. O Fundo Social Europeu (FSE) opera em quatro domínios prioritários: o emprego com especial ênfase no emprego dos grupos desfavorecidos e dos jovens, as competências e a aprendizagem ao longo da vida, a melhoria da capacidade de adaptação do mercado de trabalho e a promoção da inclusão social. Em muitos casos, este apoio é adaptado às recomendações dirigidas aos EstadosMembros no quadro da estratégia Europa 2020.

Para melhorar o potencial de crescimento proporcionado pelos fundos estruturais, os Estados-Membros devem garantir que as prioridades dos financiamentos sejam reorientadas para o apoio directo à aplicação das recomendações por país, específicas para os domínios que apresentam um potencial de crescimento elevado, utilizando a flexibilidade disponível nos seus programas. Em alguns casos, pode ser necessária uma reprogramação, quando uma utilização mais intensiva e imediata dos fundos da UE permitir apoiar as fontes de crescimento. As medidas destinadas a apoiar o crescimento são as seguintes:

–melhorar a liquidez das PME num ambiente bancário sujeito a restrições financeiras, através de uma utilização mais intensiva dos instrumentos financeiros JEREMIE (empréstimos, garantias e capital de risco);

–investir mais na eficiência energética dos edifícios (tal como foi feito em França). Tal permitiria igualmente contribuir para manter o emprego no sector de construção, um sector duramente afectado pela crise e cujas capacidades são fortemente subutilizadas;

–reforçar a eficiência na utilização dos recursos através do investimento na ecoinovação, nas energias renováveis e nas tecnologias ambientais.

–acelerar grandes projectos nas regiões de convergência (tal como foi feito na Grécia);

–elaborar uma lista de projectos prioritários que beneficiem de um procedimento acelerado, que estejam prontos para ser executados e que possam contribuir directamente para o crescimento, para substituir os programas que dão resultados significativamente inferiores ao seu potencial. A Comissão está disposta a oferecer a sua ajuda neste processo, tal como já aconteceu em relação a Grécia e à Roménia;

–acelerar a utilização dos fundos disponíveis através da reorientação dos programas para prioridades menos numerosas, com o objectivo de melhorar as condições de crescimento e de reduzir a fractura regional, como recentemente acordado com a Itália no quadro do plano de acção para a coesão.

De qualquer modo, todos os Estados-Membros devem apresentar até ao final de 2012 50 relatórios sobre as realizações e os resultados da sua acção, bem como sobre os progressos alcançados na via da realização dos objectivos da política de coesão e da sua contribuição para a estratégia Europa 2020.

A fim de apoiar o desembolso dos fundos não utilizados em período de restrições orçamentais, a Comissão propôs, em 1 de Agosto de 2011, aumentar as taxas de cofinanciamento, a fim de colocar de novo na boa via algumas das economias europeias mais afectadas. Ao abrigo desta proposta, serão propostas taxas de co-financiamento da UE mais elevadas para a Grécia, Irlanda, Portugal, Roménia, Letónia e Hungria a fim de fazer avançar projectos que reforcem o crescimento e a competitividade em cada um desses países. No total, o impacto máximo esperado elevar-seia 2 884 milhões de EUR. O Conselho e o Parlamento Europeu são convidados a adoptar esta proposta o mais rapidamente possível, de preferência até ao final do ano.

A Comissão está a realizar progressos na elaboração pormenorizada do seu projecto de um futuro orçamento da UE, concebido para incentivar o crescimento e a criação de emprego, em conformidade com a estratégia Europa 2020. Foram adoptadas propostas pormenorizadas no que diz respeito à Facilidade «Interligar a Europa» e a política de coesão, à política agrícola comum e desenvolvimento rural, estando novas propostas em vias de adopção, no quadro do Horizonte 2020. Estas bases legislativas serão acompanhadas igualmente de quadros de acção, como as orientações revistas sobre os transportes transeuropeus e a energia, e propostas, apresentadas no início de 2012, relativamente aos dois quadros estratégicos comunitários, um para os fundos em gestão partilhada 51 e o outro para a investigação e inovação. Estes quadros irão estabelecer uma ordem de prioridade entre os domínios que beneficiam do apoio da UE e permitirão uma melhor coordenação dos diferentes programas de financiamento da UE.

Um elemento essencial das propostas no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) é a necessidade de garantir investimentos a partir do orçamento da UE, que sejam eficazes e reforcem o crescimento. Os elementos essenciais das propostas ao abrigo da política de coesão que satisfazem estes objectivos são os mecanismos centrados nos temas prioritários da estratégia Europa 2020, a concentração dos recursos e as novas disposições em matéria de condicionalidade, que terão por objectivo garantir que os fundos da UE serão orientados para os resultados e constituem, para os Estados-Membros, um forte incentivo para assegurar a concretização efectiva dos objectivos da Europa 2020 em termos de crescimento e de criação de emprego. Serão concluídos com cada Estado-Membro contratos de parceria com vista a assegurar, para ambas as partes, o reforço dos financiamentos nacionais e da UE.

Na perspectiva da Facilidade «Interligar a Europa» ao abrigo do próximo Quadro Financeiro Plurianual, a Comissão propôs o lançamento de uma fase piloto no quadro da iniciativa relativa às obrigações para o financiamento do projecto previstas na Estratégia Europa 2020, num montante de 230 milhões de EUR. Esta iniciativa tem por objectivo mobilizar o investimento em sectores promotores do crescimento e do emprego. As necessidades em investimento nas infra-estruturas, dada a importância e a urgência de que se revestem, combinadas com os longos períodos de preparação de um projecto, exigem uma atenção imediata para resolver o problema da penúria de fontes de financiamento. Numa conjuntura de rigor orçamental, é urgente encontrar soluções inovadoras para mobilizar uma maior proporção da poupança privada e melhorar a gama de instrumentos financeiros disponíveis para projectos nos domínios da energia, dos transportes e das TIC. As reduzidas possibilidades de acesso ao financiamento para os projectos de infra-estruturas exige que se encontrem fontes alternativas de financiamento através da contracção de empréstimos. A norma para os projectos de infra-estruturas com potencial comercial deve ser a de que os fundos da UE são combinados com os provenientes do mercado de capitais e do sector bancário no âmbito de parcerias, em especial através do Banco Europeu de Investimento (BEI), na sua qualidade de órgão financeiro da UE, instituído pelo Tratado.

3.8.3.Explorar o potencial do mercado mundial

A pedra basilar da economia da UE continua a ser o mercado único, mas a contribuição do comércio para a criação de crescimento nunca foi tão elevada como agora - em 2010, praticamente 25 % do crescimento da UE assentou no comércio internacional. A curto prazo, o essencial do crescimento económico será extra-europeu. De facto, até 2015, 90 % do futuro crescimento económico será gerado no exterior da Europa. O potencial de crescimento da UE dependerá da sua capacidade para aproveitar todos os benefícios resultantes desse crescimento. No entanto, os mercados que registam o crescimento mais rápido são menos abertos do que a UE.

As relações económicas externas da Europa estão já bastante desenvolvidas. A UE esforçar-se-á por mantê-las, em especial com os países em desenvolvimento, adaptandoas à evolução das circunstâncias. Os EUA e a China são os dois principais parceiros comerciais da UE. A UE desenvolveu instrumentos novos e de vasto alcance com parceiros estratégicos (com os EUA: o CET (Conselho Económico Transatlântico), como exemplo de cooperação no sector dos veículos eléctricos; com a China: o Diálogo Económico e Comercial de Alto Nível (DAN), no domínio da inovação). A região asiática alberga as economias que estão a crescer com mais rapidez em todo o mundo. A sua integração regional avança rapidamente e a UE pretende aproveitar esse potencial e as oportunidades correspondentes. A conclusão de um ACL com a Índia constitui um ponto fundamental da estratégia da UE. A Ásia não é apenas um mercado crucial para as exportações, mas também um elemento essencial nas cadeias de abastecimento da UE. No que diz respeito à Rússia, o interesse da UE reside em ancorar o país ao sistema económico mundial e na conclusão de um potencial acordo de comércio livre (ACL). No caso do Mercosul e do Japão está a ser explorada a possibilidade de concluir um ACL. No que diz respeito aos países na nossa vizinhança imediata, a agenda em matéria de política comercial vai além do crescimento e do emprego, abrangendo igualmente a segurança e a solidariedade. No entanto, a região abrangida pela política de vizinhança tem um peso económico importante, uma vez que constitui o quinto parceiro comercial da UE. No que diz respeito ao Mediterrâneo do Sul, a UE centrouse na conclusão de ACL e em iniciativas de curto prazo. A UE comprometeu-se igualmente com a Ucrânia (ACL Abrangente e Aprofundado) e com outros países da Parceria Oriental.

No quadro de uma iniciativa relativa aos produtos de base e às matérias-primas 52 , foram propostas acções para garantir o acesso da indústria europeia às matérias-primas nos mercados mundiais e para melhorar a transparência dos mercados financeiros e dos produtos de base.

O aumento do comércio e do investimento com o resto do mundo são essenciais para um relançamento da economia estável e sustentável e para o crescimento e emprego na Europa. Para o efeito, a prioridade imediata da UE consiste em concluir os acordos comerciais em fase de negociação: 1) sem prejuízo da posição dos parceiros, a UE visa concluir as negociações com a Índia e a Ucrânia até às próximas cimeiras com ambos os países; 2) sem prejuízo da posição dos parceiros, a UE visa concluir as negociações com o Canadá, Singapura e Malásia em 2012, o mais tardar e 3) finalizar formalmente em princípios de 2012 os acordos com o Peru e a Colômbia, cujas negociações já foram concluídas.

Nota (1): No que diz respeito à Irlanda, Letónia, Grécia, Portugal e Roménia, a única recomendação formulada consiste em aplicar os compromissos existentes, subscritos no quadro dos programas de assistência financeira da UE/FMI.

Nota (2): O número de cruzes não corresponde ao número de recomendações por país formuladas para cada Estado-Membro, uma vez que as recomendações abrangem muitas vezes mais de um domínio.

Objectivos da Estratégia Europa 2020 53

* Estes países formularam o seu objectivo nacional em relação a um indicador diferente do do grande objectivo da UE.

(1) http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2011_autumn_forecast_en.htm

(2) COM(2011)400 de 7.6.2011.

(3) Ver quadro do Anexo 1.

(4) Ver quadro do Anexo 2.

(5) COM(2011)1151 de 7.10.2011.

(6) Dados provisórios.

(7) «Agenda Digital para a Europa» (COM(2010) 245 final/2 de 19.5.2010), «Juventude em Acção» (COM(2010) 477 de 15.9.2010), «União da Inovação» (COM(2010) 546 de 6.10.2010), «Uma política industrial para a era da globalização» (COM(2010) 614 de 28.10.2010), «Agenda para novas qualificações e novos empregos», «Um contributo europeu para o pleno emprego» (COM(2010) 682 de 23.11.2010; «Plataforma europeia contra a pobreza: Um quadro europeu para a coesão social e territorial» (COM (2010) 758 de 16.12.2010), «Uma Europa eficiente em termos de recursos» (COM(2011) 21de 26.1.2011).

(8) Anexo relativo às propostas específicas a nível da UE, Análise Anual do Crescimento 2012.

(9) http://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/iu-scoreboard-2010_en.pdf

(10) http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/index_en.htm

(11) http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_pt.pdf

(12) COM(2010) 472 final de 20.9.2010.

(13) Relatório IDC de Setembro de 2011.

(14) Civic Consulting (2011) «Consumer market study on the functioning of e-commerce». 

(15) F. Etro (2010), "The economic impact of cloud computing" Review of Business and Economics.

(16) O indicador das TMR inclui um volume cumulado das matérias-primas extraídas da natureza para as necessidades da actividade económica de um país. O TMR E indica a base material de uma economia. Inclui as matérias extraídas do território nacional, bem como as necessidades em recursos associadas às importações.

(17) «Further Benefits of Business Resource Efficiency», Oakdene Hollins, 2011.

(18) COM(2011)658 de 19.10.2011.

(19) COM(2007) 860 final de 21.12.2007.

(20) COM(2007) 860 final de 21.12.2007.

(21) COM(2007) 860 final de 21.12.2007.

(22) COM(2007) 414 final de 18.07.2007.

(23) COM(2011)370 de 22.6.2011.

(24) COM(2011)571 de 20.09.2011.

(25) Por exemplo, estima-se que uma redução de um ponto percentual da carga fiscal média sobre o trabalho aumente a taxa de emprego em cerca de 0,4 pontos percentuais de um país típico a longo prazo; OECD Employment Outlook 2006 – Boosting Jobs and Incomes: Policy Lessons from Reassessing the OECD Job Strategy, Paris.

(26) COM(2011)169 de 13.4.2011.

(27) COM(2011)78 de 23.2.2011.

(28) http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/market-access/internationalisation/index_en.htm

(29) http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/ict/key_technologies/kets_high_level_group_en.htm 

(30) COM(2011)311 e COM(2011)315 de 1.6.2011.

(31) COM(2011)152 de 4.4.2011.

(32) A primeira reunião do Grupo de Alto Nível reinstituído teve lugar em 10 de Novembro de 2010. 

(33) Por exemplo, mais de 15 % no sector da distribuição na Lituânia e na Letónia, 8 % da Estónia e entre 2 % e 4 % em Espanha, na Irlanda e no Reino Unido.

(34) FMI (2011): Relatório sobre as Perspectivas Económicas Mundiais 2011, Perspectivas e políticas mundiais, Washington. 

(35) Ver OCDE (2011): The impact of publicly provided services on the distribution of resources; Relatório realizado para a Comissão Europeia. 

(36) Relatório de 2008 sobre a integração financeira europeia, SEC(2009) 19 final de 19.1.2009.

(37) C(2011) 4977 de 18.7.2011.

(38) Para uma análise mais pormenorizada, ver o documento que acompanha o relatório conjunto de 2010 sobre a protecção social e a inclusão social, secção 5.2. 

(39) O subgrupo «Indicadores» do Comité da protecção social acordou no facto de um limiar de 40 % constituir um índice de uma carga intolerável em termos de custo de habitação. 

(40) Ver o relatório de 2009 sobre a situação social na UE, secção 3.2.1.

(41) Ver o relatório de 2009 sobre a situação social na UE, figura 69, p. 138..

(42) Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno.

(43) Segundo os recentes inquéritos Eurobarómetro, 28 % dos cidadãos da UE tenciona trabalhar no estrangeiro.

(44) Directiva 2005/36/CE.

(45) IP/11/1283 de 27.10.2011.

(46) Realizaram-se reuniões com a Bulgária, Chipre, Letónia, Lituânia, Portugal e Grécia.

(47) Áustria, República Checa, Dinamarca, Estónia, Luxemburgo, Países Baixos, Espanha, Suécia e Reino Unido.

(48) Chipre, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hungria, Lituânia, Letónia e Polónia.

(49) Ver igualmente o aprecer do Comité das Regiões de 12 de Outubro de 2011 sobre o papel das autoridades regionais e locais na realização dos objectivos da estratégia Europa 2020.

(50) Os relatórios estratégicos nacionais são necessários em aplicação das regras existentes.

(51) FEDER, FSE, Fundo de coesão, Fundo para a pesca e o desenvolvimento rural.

(52) COM(2011)25 de 2.2.2011.

(53) Os objectivos nacionais definitivos foram apresentados nos programas nacionais de reforma em Abril de 2011.

(54) Os objectivos nacionais de redução de emissões definidos na Decisão 2009/406/CE ( «Decisão da Partilha de Esforços») dizem respeito às emissões não abrangidas pelo Sistema de Comércio de Emissões da UE. As emissões abrangidas por este sistema serão reduzidas em 21 % em relação aos níveis de 2005. A redução total das emissões correspondente será de 20% em relação aos níveis de 1990.

(55) Note-se que as projecções nacionais variam igualmente consoante o ano (anos) de referência para a estimativa das economias.

(56) Este cálculo não inclui a CITE 4 (Alemanha, Áustria); resultado com a CITE 4: 39,9 -40,4%

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 3/5 - ANEXO II

ANEXO

RELATÓRIO MACROECONÓMICO

à

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITTÉ DAS REGIÕES

Análise Anual do Crescimento para 2012

Introdução

O crescimento económico na UE está a perder vigor. Na área do euro, esta situação é agravada pela crise da dívida soberana e pelas fragilidades existentes no sector bancário, que criaram um perigoso círculo vicioso. A falta de confiança do mercado financeiro deu origem à volatilidade e minou a confiança nos outros mercados, pesando assim fortemente sobre as perspectivas económicas futuras. Após vários anos de crise, existe pouca margem de manobra para políticas macroeconómicas de incentivo ao crescimento. Em especial em muitos países, a política orçamental está com efeito condicionada pelo custo elevado dos financiamentos no mercado - ou mesmo pela impossibilidade de aceder a esse mercado.

Neste contexto, as medidas capazes de relançar o crescimento tornam-se essenciais. Face às pressões dos mercados e aos desafios associados ao envelhecimento das populações, a necessária consolidação orçamental deve ser compatível com o crescimento. Para conter as turbulências financeiras e permitir um relançamento do crescimento, é essencial dispor de um sector bancário sólido e de mecanismos de apoio às entidades soberanas. As reformas estruturais são de importância capital para reforçar a eficiência global da economia e acelerar as suas capacidades de ajustamento rápido. Num círculo vicioso, a melhoria das perspectivas de crescimento servirá igualmente outros objectivos, uma vez que reforçará a confiança e incentivará o emprego, promoverá a consolidação orçamental e a estabilidade do sector bancário, e tornará mais gerível a situação nos países vulneráveis.

1.Situação económica actual e perspectivas: novos obstáculos

No período que se seguiu à crise económica e financeira mundial, a economia da UE tinha começado a recuperar. O crescimento permaneceu contido, tal como acontece geralmente após as crises financeiras, com diferenças significativas entre os Estados-Membros. Em especial, os Estados-Membros, que tinham acumulado grandes desequilíbrios, procederam a um doloroso mas necessário ajustamento que pesou sobre o seu crescimento. Por seu lado, os Estados-Membros sem desequilíbrios importantes tiraram partido de um ambiente externo mais favorável e registaram taxas de crescimento sólidas (gráfico 1). Estas diferenças reflectiramse, por vezes mesmo amplificaramse, a nível da evolução do desemprego. Em termos agregados, a recuperação só foi acompanhada por uma lenta subida do emprego. Embora tal se explique em parte pela manutenção de efectivos em excesso durante a recessão, o crescimento do emprego não foi suficientemente forte para reduzir de forma significativa um desemprego estruturalmente elevado.

Essas diferenças nos ritmos de crescimento contribuíram para reduzir significativamente os desequilíbrios macroeconómicos, nomeadamente os défices correntes, embora o volume da dívida acumulada continue elevado. Em grande medida devido às reduções no consumo interno, as correcções mais significativas foram registadas em Estados-Membros em que os desequilíbrios externos eram mais acentuados antes da crise (gráfico 2). Contudo, verifica-se que certos excedentes da balança corrente estruturalmente elevados estão também a diminuir gradualmente, reflectindo um aumento da procura interna e o dinamismo das importações. No entanto, é necessário um esforço de ajustamento suplementar em certos Estados-Membros, nomeadamente na área do euro, em que o nível global de endividamento continua a ser elevado e em que o restabelecimento da competitividade pelos custos e preços progride com excessiva lentidão.

Os desequilíbrios orçamentais continuam a persistir. A consolidação orçamental começou em 2011, tal como acordado entre os Estados-Membros em Outubro de 2009: O défice orçamental agregado da UE melhorou cerca de 2 pontos percentuais, passando de 6,6 % em 2010 para 4,7 % do PIB em 2011. No entanto, o desafio da dívida continua enorme. O rácio dívida/PIB na UE subiu significativamente em mais de 20 pontos percentuais desde 2007, tendo ultrapassado 82 % em 2011 - o nível mais elevado de sempre. Prevê-se que aumente ainda mais, para atingir quase 85 % do PIB em 2012, antes de se estabilizar a esse nível.

As tensões financeiras agravaramse. Desde o início do Verão, as dúvidas sobre a sustentabilidade da dívida pública de certos Estados-Membros da área do euro têm minado progressivamente a confiança dos investidores, o que provocou acessos de volatilidade acrescida por parte dos mercados financeiros e, de novo, um forte aumento dos diferenciais das taxas das obrigações dos EstadosMembros vulneráveis da área do euro em relação à taxa de referência (gráfico 3). Mais recentemente, estas tensões propagaramse a outros Estados-Membros e as taxas de rendimento das obrigações soberanas notadas AAA começaram a subir. Estenderamse então ao sector bancário, uma vez que os bancos europeus são os principais detentores de obrigações dos Tesouros europeus. Finalmente, a incerteza associada às escolhas políticas na área do euro e nos Estados Unidos durante o Verão desencadeou uma forte correcção nos mercados financeiros mundiais, que continuam desde então extremamente tensos (gráfico 4).

A recuperação continua a marcar passo na UE. As turbulências financeiras e os receios de um abrandamento da economia mundial têm vindo a afectar seriamente a confiança na economia global e pesam no consumo e no investimento, Enquanto a necessária consolidação orçamental age como um travão sobre o crescimento. Embora uma acção política determinada para resolver a crise da dívida na área do euro seja susceptível de restabelecer a confiança, não se espera que o crescimento recupere rapidamente. Prevê-se que as condições de financiamento influenciem negativamente o investimento e entravem o avanço da economia. A necessidade de ajustar os desequilíbrios e de reduzir o rácio da dívida, simultaneamente nos sectores privado e público, irá entravar o crescimento durante algum tempo. Por último, prevê-se que o crescimento da economia da UE seja nulo no início de 2012 e registe apenas uma modesta taxa de 0,6 % ao longo de todo o ano (gráfico 5). Segundo as previsões, o crescimento do emprego deve parar em 2012, permanecendo reduzido em 2013. Com as perspectivas de emprego tão medíocres, a duração da situação de desemprego aumentou, o que ameaça eternizar-se e ter um impacto negativo na contribuição do trabalho para o crescimento potencial.

O abrandamento actual do crescimento agrava as deficiências estruturais do crescimento europeu. Embora nos últimos 25 anos se tenha observado uma nítida convergência dos níveis de rendimento na Europa, a União deixou de acompanhar os Estados Unidos. O potencial de crescimento da UE, já de si modesto, foi ainda mais enfraquecido pela crise financeira. A Comissão prevê que a UE continuará a perder terreno em relação aos Estados Unidos da América em termos de crescimento e produtividade durante o próximo decénio. Nos próximos 10 anos, prevêse que a taxa média de crescimento anual da UE seja apenas 1 ponto percentual inferior à da última década e atinja apenas 1 ¼ % (gráfico 6).

O centro de gravidade da economia mundial está a deslocar-se para as economias muito dinâmicas, o que tornará o enquadramento mundial ainda mais competitivo. O papel dos países emergentes na economia mundial aumentou rapidamente, devendo continuar a reforçar-se. Apesar de algumas das economias emergentes mais abertas terem igualmente sido gravemente afectadas pela crise, a sua recuperação foi rápida (gráfico 7). Os seus modelos de desenvolvimento são hoje decididamente orientados para os sectores exportadores e, embora esses modelos não sejam sustentáveis indefinidamente e exijam certamente um reequilíbrio gradual a longo prazo, a verdade é que num futuro próximo a intensidade da concorrência na economia mundial continuará a aumentar. Em especial os cabazes de produtos exportados pelos mercados emergentes foram subindo na escala tecnológica, e, em certos casos, aventuraramse com êxito em sectores em que a Europa detinha tradicionalmente uma vantagem concorrencial. Em conjunto, e tendo em conta as previsões de abrandamento da economia mundial, tal significa que o enquadramento externo será cada vez mais difícil, simultaneamente a curto e longo prazos, se a UE não melhorar a sua competitividade.

Desenvolveramse no interior da economia europeia perigosos círculos viciosos. Em primeiro lugar, as preocupações dos investidores sobre a sustentabilidade da carga da dívida pública na Europa desencadearam a crise da dívida soberana e conduziram ao agravamento das tensões no sector bancário, que detém importantes volumes da dívida. Essas tensões no interior do sector bancário provocaram, por seu lado, um aumento do risco soberano, uma vez que os investidores consideram os Estados-Membros como último recurso das instituições financeiras vulneráveis. Em segundo, essas tensões e os desequilíbrios existentes em certos Estados-Membros incentivam os sectores privado e público a diminuir rapidamente o seu endividamento, o que coloca um travão ao crescimento, enquanto as perspectivas de crescimento mais fraco minam ainda mais a sustentabilidade da dívida. Finalmente, as tensões nos mercados financeiros conduzem ao aumento das taxas de juro da dívida pública, o que fragiliza ainda mais a sustentabilidade das finanças públicas.

Todos estes elementos constitutivos do círculo vicioso devem ser tratados em conjunto, devendo no entanto ser privilegiado o crescimento. Em 26 de Outubro de 2011, o Conselho Europeu aprovou uma estratégia global de reforma destinada a garantir a sustentabilidade orçamental e a restabelecer a confiança relativamente ao sector bancário europeu. O crescimento é uma componente essencial desta estratégia, uma vez que tem o potencial de atenuar todos os outros problemas, sem criar custos indirectos. Um crescimento económico mais vigoroso criará condições mais favoráveis para o reembolso da dívida nos próximos anos. As expectativas em relação a um maior crescimento contribuirão para restabelecer a confiança e a estabilidade nos mercados financeiros. Com a melhoria das perspectivas, as empresas recomeçarão investir. Finalmente, o crescimento constitui um elemento indispensável do modelo social europeu que foi criado nos «anos dourados» do crescimento económico. Não será possível preservar o nível de protecção social existente se o crescimento mantiver a sua tendência actual.

2.Consolidação orçamental compatível com o crescimento, as despesas e as receitas públicas

As finanças públicas desempenharam um papel estabilizador essencial durante a crise mundial, mas o preço a pagar foi o aumento da dívida. Desde o início da crise em 2007, o endividamento público da UE, no seu conjunto, passou de 59 % do PIB em 2007 para um valor estimado em 82,5 % do PIB em 2011. Este aumento é o resultado de vários factores: Em primeiro lugar, a queda da actividade económica durante a crise conduziu a um aumento dos défices das administrações públicas, que deixaram funcionar os estabilizadores automáticos para atenuar o impacto da recessão. Seguidamente, a dimensão sem precedentes da crise conduziu à adopção do Plano de Relançamento da Economia Europeia - um plano coordenado de medidas orçamentais de apoio à economia lançado pela Comissão Europeia em Dezembro de 2008. Por último, certos Estados-Membros foram obrigados a dar um apoio específico a instituições financeiras para salvaguardar a viabilidade do sistema financeiro.

O aumento projectado do endividamento não deixa de ter precedentes, tanto do ponto de vista histórico como entre países equivalentes. As crises financeiras revelaram-se orçamentalmente onerosas no passado, tendo conduzido a aumentos importantes e duradouros do rácio da dívida. Além disso, embora a crise actual tenha conduzido igualmente a um acentuado aumento da dívida pública na Europa, o nível de endividamento de outras economias avançadas, como os Estados Unidos e Japão, é ainda mais elevado do que o da UE (gráfico 8).

Contudo, existem vários factores agravantes na situação actual, que pesam sobre a sustentabilidade da dívida na UE.

Em primeiro lugar, os níveis de endividamento são actualmente mais elevados do que no passado, principalmente em certos Estados-Membros (gráfico 9). Em 2007, o rácio da dívida elevava-se a mais de 60 % do PIB em nove EstadosMembros da UE, ultrapassando mesmo 100 % do PIB na Grécia e na Itália. Além disso, embora o aumento médio dos rácios da dívida projectado para o período de 2007 a 2013 seja de cerca de 25 pontos percentuais do PIB, as disparidades entre os países são grandes, com aumentos superiores a 96 pontos percentuais na Irlanda, 90 pontos na Grécia e 40 pontos em Espanha, em Portugal e no Reino Unido.

Em segundo lugar, os custos orçamentais decorrentes do envelhecimento da população são um fardo cada vez mais pesado para as finanças públicas. Com base nas políticas actuais, prevêse que as despesas públicas associadas ao envelhecimento da população venham a aumentar em média cerca de 4¾ pontos percentuais do PIB durante os próximos cinquenta anos na União Europeia, sob o efeito em especial das despesas ligadas às pensões, à saúde e aos cuidados de longa duração. Contudo, uma vez mais, a situação varia consideravelmente consoante o EstadoMembro, tanto em termos de perspectivas demográficas, de potencial de crescimento, de concepção dos regimes de pensões e de protecção social, como das restrições associadas à situação orçamental e à competitividade externa.

Em terceiro lugar, a pressão dos mercados atingiu um nível sem precedentes. Tendo em conta as modestas perspectivas de crescimento, os mercados financeiros tiveram sérias dúvidas sobre a sustentabilidade da situação orçamental de certos Estados-Membros da área do euro, o que fez subir as taxas de juro da dívida pública, com todas as consequências e círculos viciosos descritos na secção anterior.

Por conseguinte, a única opção viável actualmente consiste em aplicar uma estratégia orçamental de saída de crise global e credível. Os princípios de uma estratégia desse tipo foram adoptados pelo Conselho ECOFIN e determinam que a consolidação deve ser coordenada entre os EstadosMembros da União Europeia tendo em conta as especificidades da situação de cada um. Foi acordado que a consolidação devia ter início em todos os Estados-Membros da UE pelo menos já em 2011, mas que alguns deviam começar mais cedo. Igualmente importante, foi o facto de ter sido decidido que os Estados-Membros da UE deviam reforçar o seu quadro orçamental nacional e tomar medidas estruturais que permitam estimular o crescimento potencial da produção e, por conseguinte, apoiar a sustentabilidade orçamental a longo prazo.

A estratégia de saída acordada dá os seus frutos: a consolidação está em curso. Os planos orçamentais apresentados pelos Estados-Membros nas actualizações para 2011 dos programas de estabilidade e de convergência previam a redução do défice das administrações públicas na UE para menos de 3 % do PIB em 2013. A aplicação desses planos orçamentais está em curso. As finanças públicas começaram a melhorar ligeiramente a partir de 2010 na UE, sob o efeito conjugado de um crescimento económico mais sólido e das primeiras medidas de consolidação. A melhoria é ainda mais nítida em 2011, graças ao esforço mais geral de consolidação desenvolvido em quase todos os Estados-Membros da UE. Prevêem-se progressos suplementares para 2012, bem como para 2013, na hipótese de políticas inalteradas, embora a um ritmo um pouco mais lento. Contudo, as tendências globais escondem diferenças significativas de país para país. Actualmente, vinte e três EstadosMembros são objecto de um procedimento de défice excessivo, dos quais cinco beneficiam de um programa de assistência financeira 1 . Alguns Estados-Membros estão a realizar progressos satisfatórios na via de uma correcção rápida e sustentável dos défices excessivos, embora outros estejam a proceder a um ajustamento insuficiente e devam intensificar os seus esforços para atingir os objectivos orçamentais (gráfico 9, quadro 1).

O restabelecimento da sustentabilidade constitui actualmente o factor essencial que afecta a estabilidade económica. Até meados de 2011, a estratégia orçamental de saída de crise pôde ser aplicada no contexto de recuperação da actividade económica. Contudo, prevê-se que a economia venha a estagnar no próximo ano. No entanto, as fortes turbulências que agitam os mercados das obrigações soberanas implicam que a maior parte dos Estados-Membros não tem qualquer margem de manobra para deixar aumentar os seus défices, tornandose prioritária a sustentabilidade das finanças públicas. É o que acontece especialmente com os Estados-Membros que estão sujeitos a uma estreita vigilância dos mercados ou que registam importantes desequilíbrios macroeconómicos (gráfico 10). Uma consolidação insuficiente ameaçaria fazer aumentar os prémios de risco, o que, por seu lado, seria extremamente negativo para as perspectivas económicas.

Por conseguinte, a consolidação deve ser modulada em função dos países. Reconhecendo as diferenças de situações consoante os Estados-Membros, o Conselho ECOFIN reafirmou em 4 de Outubro de 2011 o princípio segundo qual o ritmo do ajustamento orçamental deve ser moderado em função dos riscos orçamentais e macrofinanceiros específicos de cada país. Em particular:

os Estados-Membros que beneficiam de um programa de assistência financeira e os que estão sujeitos a uma estreita vigilância dos mercados devem continuar a satisfazer os objectivos orçamentais acordados, apesar das eventuais flutuações de conjuntura macroeconómica;

os Estados-Membros que apresentem um ajustamento importante no quadro do procedimento relativo aos défices excessivos ou ainda um défice elevado devem intensificar os seus esforços de consolidação. Eventuais revisões limitadas para o agravamento do cenário macroeconómico principal não devem dar origem a atrasos na correcção do défice excessivo;

nos Estados-Membros que não têm um défice excessivo e seguem uma trajectória de ajustamento adequada, susceptível de lhes permitir atingir os seus objectivos a médio prazo, a política orçamental pode desempenhar plenamente o seu papel anticíclico e de estabilização, enquanto a sustentabilidade orçamental a médio prazo não for comprometida.

No contexto económico actual, é fundamental garantir que os planos de consolidação, tanto no domínio das despesas como no das receitas, sejam concebidos de forma a limitar os efeitos negativos a curto prazo sobre o crescimento.

Os factos mostram que uma consolidação centrada nas despesas tem mais possibilidades de ter êxito, mas a composição e a qualidade das despesas são importantes:

em caso de reduções das despesas produtivas, nomeadamente do investimento em capital, deve ser dada prioridade aos projectos que proporcionam um retorno do investimento mais elevado, a fim de minimizar o impacto sobre o potencial de crescimento;

a eficiência das despesas públicas num determinado domínio de despesas varia consideravelmente consoante o Estado-Membro, mas igualmente dentro de um mesmo país. Tal proporciona uma margem para a introdução de melhorias: Impor para as despesas menos eficientes normas mais elevadas de rentabilidade libertaria uma massa de economias importante para um volume igual de serviços públicos;

a necessidade de hierarquizar as despesas e de aumentar a eficiência das administrações públicas a todos os níveis impõe a criação dos instrumentos institucionais de apoio adequados no quadro do orçamento, tais como o reexame sistemático das despesas e a orçamentação centrada nos programas ou nos desempenhos. Há que ter em conta os aspectos da equidade na repartição da carga do ajustamento orçamental.

Simultaneamente, a estrutura e a configuração da fiscalidade devem ser desenvolvidas, a fim de proporcionar um maior estímulo ao crescimento. As reformas fiscais podem servir dois objectivos: por um lado, apoiar a consolidação das finanças públicas nos Estados-Membros em que existe uma margem para aumentar as receitas fiscais, em complemento do controlo das despesas; por outro, apoiar o crescimento através de alterações na estrutura da fiscalidade ou de uma melhoria da concepção dos diferentes tipos de impostos, por exemplo, a fim de reforçar os incentivos para trabalhar, produzir, investir ou mobilizar fundos de forma eficiente. No que diz respeito à estrutura da fiscalidade:

os Estados-Membros que tributam fortemente o trabalho, em especial os grupos vulneráveis, como os trabalhadores pouco qualificados e os segundos rendimentos das famílias, deviam evoluir para uma fiscalidade menos penalizadora para o crescimento, mais centrada no consumo, no sector imobiliário ou no ambiente; poderá igualmente prever-se um novo perfil da fiscalidade do trabalho consoante os níveis dos rendimentos;

os Estados-Membros que tributam fortemente os rendimentos das sociedades devem evitar aumentar ainda mais as taxas, nomeadamente na conjuntura actual em que o investimento é fraco;

a fim de reforçar a mobilidade dos trabalhadores e a eficácia na atribuição do parque habitacional, poderá justificar-se um reequilíbrio da fiscalidade da habitação pondo a tónica mais nos impostos recorrentes do que na tributação das transacções;

a redução das despesas fiscais associadas à fiscalidade sobre os rendimentos das pessoas singulares e colectivas, bem como uma limitação das isenções do IVA e das taxas reduzidas previstas pela Directiva IVA, alargará a matéria colectável, permitindo aumentar as receitas e/ou diminuir as taxas de imposição, o que terá um efeito positivo sobre o crescimento;

os incentivos ao endividamento privado existentes em muitos Estados-Membros a nível da fiscalidade das sociedades e do tratamento da habitação na tributação das pessoas singulares devem ser reduzidos;

a tributação poderá ser ainda mais favorável ao ambiente na maior parte os Estados-Membros, através da supressão progressiva dos subsídios fiscais dissimulados;

os Estados-Membros em que o respeito das obrigações fiscais deixa muito a desejar devem melhorar a eficácia da sua administração fiscal e prevenir mais eficazmente a fraude;

a redução da carga administrativa resultante das disposições fiscais pode melhorar o enquadramento das empresas. Tal implica reforçar a transparência, reduzir a complexidade dos códigos fiscais e dos regulamentos de execução, e simplificar os procedimentos de pagamento;

os Estados-Membros são incentivados a beneficiar plenamente dos instrumentos que facilitam a cooperação entre as administrações fiscais, a fim de permitir a identificação e a partilha das boas práticas na UE, a melhoria da cobrança das receitas e a redução dos custos de conformidade com a legislação.

Impõemse reformas urgentes, a fim de fazer face aos desafios que o envelhecimento da população representa para as finanças públicas. Embora se tenham registado progressos consideráveis durante a última década no que diz respeito à aplicação das reformas dos sistemas de protecção social (reformas, mas igualmente cuidados de saúde), muito há ainda por fazer. A última Análise Anual do Crescimento sublinhou a reforma das pensões enquanto domínio de acção política imediata. Em vários países em que o processo de reforma das pensões ainda não foi iniciado e em que estão previstos fortes aumentos das despesas a nível das pensões no futuro, é necessário alinhar a «promessa de reforma» poe aquilo que será previsível que o resto da economia seja capaz de suportar. Será igualmente conveniente tornar os sistemas de saúde mais eficazes em relação aos seus custos e mais viáveis a longo prazo, orientandoos mais para a prevenção a fim de travar os aumentos das despesas previsíveis associadas ao envelhecimento da população.

Um aumento da idade da reforma em ligação com o aumento da esperança de vida é particularmente importante. O aumento da idade da reforma permitirá compensar de certa forma o prolongamento da longevidade, que não foi ainda tomada em consideração nos regimes de pensões. Associar este limiar à esperança de vida contribuiria para estabilizar o equilíbrio entre anos de trabalho e anos de reforma. A fim de permitir às pessoas trabalharem mais tempo e incentiválas, as reformas dos regimes de pensões devem ser acompanhadas por políticas que garantam a integração efectiva dos trabalhadores mais idosos no mercado de trabalho e que favoreçam um envelhecimento activo e em boas condições de saúde, devendo ser complementadas por medidas respeitantes à fiscalidade e às prestações sociais que proporcionem incentivos para trabalhar mais tempo.

A aplicação de recomendações específicas por país está em curso e tem por objectivo melhorar a sustentabilidade orçamental a longo prazo, ainda que a um ritmo e com uma determinação variáveis. Dos 17 EstadosMembros a quem foram dirigidas recomendações neste domínio, 12 tomaram algumas medidas, nomeadamente através de reformas do seu regime de pensões e do reforço dos incentivos para que aos trabalhadores mais idosos permaneçam mais tempo no mercado de trabalho. Um acordo entre poderes públicos e parceiros sociais que preveja o aumento da idade legal de reforma e a introdução de uma ligação com a esperança de vida representa um avanço importante, embora tais acordos, que estão na ordem do dia em muitos países, só tenham sido concluídos até à data em muito poucos Estados-Membros. A acção continuou limitada no que diz respeito ao acompanhamento do acesso aos regimes de pensões de invalidez e à reforma do seguro de cuidados de longa duração.

Quadros orçamentais credíveis e mecanismos de supervisão eficazes irão reforçar a sustentabilidade orçamental longo prazo. O dilema actual que se coloca entre o papel de estabilização a curto prazo das finanças públicas e os receios dos investidores quanto à sustentabilidade da dívida em certos EstadosMembros poderá ser atenuado em caso de compromissos credíveis a favor desta sustentabilidade. Se as expectativas dos mercados forem claramente tomadas em consideração num cenário credível a médio prazo, os investidores serão menos sensíveis à flutuação a curto prazo dos agregados orçamentais, deixando mais margem de manobra para as políticas de estabilização. Os quadros orçamentais nacionais e a supervisão orçamental exercida pela UE desempenham um papel fundamental neste contexto.

As profundas alterações introduzidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento irão reforçar a eficácia da supervisão orçamental. A fim de reforçar a supervisão económica, entrará em vigor até ao final do ano, um conjunto de seis propostas legislativas sobre a governação económica, proposto pela Comissão em Setembro de 2010, que confere um quadro jurídico reforçado à supervisão e à coordenação económicas da UE a partir de 2012. Esta legislação introduzirá uma alteração radical na forma como a supervisão económica é realizada na União Europeia. No entanto, afigura-se indispensável uma aplicação rápida e rigorosa do conjunto destas propostas, se pretendemos dar resposta às expectativas dos mercados, resolver os desequilíbrios orçamentais e macroeconómicos e lançar as bases para um crescimento económico sustentável (Caixa 1). 

Uma nova directiva relativa às exigências mínimas aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais proporciona os meios para melhorar os processos orçamentais a nível nacional. A qualidade das disposições institucionais e processuais que regem a elaboração da política orçamental a nível nacional, tal como as regras orçamentais nacionais, os quadros orçamentais plurianuais e as autoridades independentes, pode melhorar de forma significativa os resultados orçamentais. Quando a este aspecto, as reformas incentivadas pela Directiva têm o potencial para melhorar a condução da política orçamental a nível nacional, promovendo simultaneamente o respeito das disposições do Pacto. Os Estados-Membros devem avançar com a aplicação, adoptando as reformas adequadas nos domínios abrangidos pela referida directiva. Os Estados-Membros da área do euro têm um interesse especial em acelerar a transposição da Directiva para a legislação nacional, e o acordo concluído em Outubro, aquando da Cimeira da área do euro, para ir mais além face a essas exigências mínimas é bem acolhido. Quanto a este aspecto, as regras orçamentais recentemente introduzidas nas Constituições de certos Estados-Membros da área do euro vão mais longe do que as disposições da Directiva (caso da Espanha, por exemplo).

Até agora, o grau de aplicação das recomendações por país destinadas a melhorar os quadros orçamentais foi variável. Onze Estados-Membros receberam recomendações específicas neste domínio. Estas abordavam uma grande variedade de problemas, entre os quais a eficácia da administração fiscal e a cobrança das receitas, a introdução de regras orçamentais e de limites de despesas plurianuais, a criação efectiva de mecanismos que travem o endividamento, o papel dos conselhos orçamentais independentes, bem como as questões relativas aos dados orçamentais e à transparência no seu sentido mais lato. Nesta fase, apenas cinco desses Estados-Membros progrediram claramente. As medidas tomadas dizem respeito à introdução de regras de equilíbrio orçamental ou de mecanismos de travagem do endividamento de carácter constitucional, ao reforço dos poderes das autoridades fiscais centrais, a fim de melhorar a previsibilidade da planificação orçamental e a criação de conselhos orçamentais independentes ou o seu reforço. Embora tais medidas estejam em curso, encontram-se ainda numa fase precoce do processo legislativo, embora representem um passo na boa direcção.

A coordenação das políticas económicas deve continuar a ser reforçada, particularmente na área do euro. O Semestre Europeu e o pacote de seis medidas legislativas (o chamado «sixpack») fornecem já um quadro de governação sólido. No entanto, é ainda necessário e possível reforçar o quadro de governação, nomeadamente à escala da União. Há que reforçar a dimensão da área do euro na planificação, aplicação e avaliação ex post das políticas dos Estados-Membros, de forma a permitir uma maior coordenação das políticas económicas, baseada em procedimentos de supervisão progressivamente mais rigorosos (ou seja, que imponham restrições mais rigorosas aos orçamentos e às políticas económicas dos Estados), à medida que um Estado-Membro se afasta da política prudente acordada. Neste contexto, a Comissão reforçou ainda mais o papel do membro da Comissão encarregado dos assuntos económicos e monetários, que passa a ser Vice-Presidente da Comissão responsável pelos assuntos económicos e monetários e pelo euro. É necessário um quadro único e coerente que permita melhorar a governação económica com base no método comunitário.

Caixa 1. O pacote de seis medidas: Uma legislação para reforçar a governação económica na UE

Prioridades políticas

Para fazer face aos desafios indicados anteriormente, há que empreender em 2012-2013 acções nos seguintes domínios :

a consolidação orçamental deve continuar, segundo o ritmo diferenciado;

Por outro lado, o ajustamento deve ser tão favorável ao crescimento quanto possível. Tratase de um aspecto fundamental no quadro da prioridade geral concedida ao ajustamento com base nas despesas, é conveniente considerar como prioritárias as despesas que estimulam o crescimento. Deve ser adoptado como objectivo uma melhoria global da qualidade das despesas;

deve ser tomado em consideração o impacto das estruturas fiscais no crescimento;

as reformas dos regimes de pensões devem ser lançadas, ou plenamente aplicadas se já tiverem começado. O aumento da idade da reforma poderá constituir uma prioridade a curto prazo bastante promissora;

o pacote legislativo das seis medidas adoptado deve ser aplicado rapidamente e com rigor, nomeadamente as exigências estabelecidas na Directiva relativa aos quadros orçamentais. Os Estados-Membros da área do euro devem basear-se sem demora nesta legislação e traduzir em factor o seu acordo para irem além dos requisitos da Directiva. As propostas da Comissão sobre o reforço da governação da área do euro devem ser aplicadas rapidamente.

3.Sector financeiro: quebrar o círculo vicioso

O ciclo de retroacção negativa entre o sector bancário e os mercados da dívida soberana constituiu o principal factor para a amplificação das tensões na actual crise. Tal como indicado na secção 1, o ciclo de retroacção negativa entre o sector bancário e os mercados da dívida soberana alimentaram as dúvidas dos investidores quanto à capacidade dos Estados e dos bancos para assegurar o serviço das suas dívidas. Esta situação levou a um aumento dos custos da dívida dos Estados e das instituições financeiras para níveis elevados e insustentáveis para além do curto prazo (gráfico 11). Para além das medidas analisadas na secção anterior, é indispensável reforçar o sector bancário, criando simultaneamente um mecanismo de apoio credível e sólido para os bancos e para as entidades soberanas, se pretendemos romper este círculo vicioso.

Um sistema financeiro são e um sector bancário sólido são essenciais para o relançamento económico e para o financiamento do crescimento a longo prazo. Os excessos financeiros que conduziram à crise mundial minaram a credibilidade do sector financeiro e o seu papel na economia. O sector financeiro foi duramente afectado pela crise, e o apoio público foi o preço a pagar para evitar o seu seu colapso. Todavia, o sector financeiro ocupa um lugar essencial na economia de mercado, aproximando as necessidades dos aforradores e mutuários no tempo e no espaço e facilitando o financiamento da economia real. Na Europa, o sector bancário desempenha um papel essencial relativamente a este aspecto, uma vez que fornece crédito às empresas e às famílias. É, por conseguinte, essencial completar o saneamento financeiro e a reestruturação do sector bancário em curso, a fim de salvaguardar as condições de um relançamento sustentável.

O sector público e o sector privado tomaram numerosas medidas para restabelecer a viabilidade do sector financeiro na UE. O apoio público, concedido no respeito mais estrito do enquadramento da UE em matéria de auxílios estatais, assumiu principalmente a forma de injecções de capital destinadas a cobrir os prejuízos passados e a melhorar a capacidade de resistência dos bancos em caso de conjuntura desfavorável. Foram igualmente prestadas garantias para restabelecer a confiança no conjunto do sector e para relançar o mercado do financiamento interbancário. A disponibilização do apoio público necessário foi facilitado, em condições compatíveis com mercado interno, pela adopção de regras especiais para os auxílios estatais às instituições financeiras no contexto da crise, introduzidas pela Comissão em 20082009. Embora tenham sido observados alguns progressos na sequência destas medidas, a situação continua frágil e a confiança nunca foi plenamente restabelecida. Os três testes de resistência sucessivos realizados à escala da União Europeia desde 2009, não permitiram convencer os investidores da boa qualidade do balanço dos bancos, ainda que estes tenham reforçado consideravelmente a quantidade e a qualidade dos seus capitais próprios, em antecipação ou em consequência desses testes. Tendo em conta a fragilidade persistente do sector bancário, a Comissão tenciona prolongar para além de 2011 a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais em período de crise.

A regulamentação e a supervisão financeiras foram reforçadas e devem contribuir significativamente para o restabelecimento da confiança em relação ao mercado financeiro. Desde o início de 2011, foram criadas três novas autoridades europeias de supervisão, a fim de favorecer a convergência em matéria de supervisão dos bancos, dos mercados financeiros, das empresas de seguros e dos fundos de pensões. Estas autoridades cooperam estreitamente com o novo Comité Europeu do Risco Sistémico responsável pela supervisão macroprudencial. Além disso, em 20 de Julho de 2011, a Comissão adoptou um pacote legislativo que visa reforçar a regulamentação do sector bancário. A proposta transpõe para a legislação da UE o Acordo de Basileia III, que é norma internacional em matéria de fundos próprios bancários, adoptada a nível do G20. A proposta exige que os bancos detenham mais capital e de melhor qualidade, de modo a poderem resistir por si próprios a choques futuros. A proposta inclui igualmente um conjunto único de regras para efeitos de supervisão bancária, que melhorará simultaneamente a transparência e a aplicação das regras prudenciais. Posteriormente, deve ser criado um quadro adequado para a gestão das crises à escala da UE, aplicável às instituições financeiras para reforçar a capacidade de resistência dos bancos e reforça a prevenção das situações de incumprimento.

Recentemente, o Conselho Europeu aprovou um «pacote de medidas bancárias» destinado a voltar a reforçar o sector bancário. Este pacote, que dá sequência à proposta da Autoridade Bancária Europeia, faz parte integrante de um plano global destinado a restabelecer a confiança nos mercados e a resolver a crise da dívida soberana na área do euro. O pacote acordado inclui duas vertentes: (i) um sistema de garantia de financiamento a prazo coordenado a nível da UE, destinado a facilitar o acesso dos bancos ao financiamento a prazo; e (ii) medidas destinadas a reforçar os fundos próprios dos bancos, a fim de dotar o sistema bancário da UE de uma reserva de fundos próprios suplementares. As autoridades de supervisão nacionais foram convidadas a cooperar com os bancos e a elaborar estratégias de recapitalização que não comprometam o desenvolvimento da concessão de crédito aos agentes económicos. Há que tentar garantir entradas de capitais frescos, em primeiro lugar junto de fontes privadas e seguidamente, em caso de indisponibilidade destas, junto de fontes públicas - começando pelas fontes de financiamento nacionais antes de recorrer, em última instância, ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). É da maior importância que o conjunto destas medidas seja aplicado nos prazos acordados. Um grau elevado de coordenação a nível da UE entre as autoridades de supervisão e os governos é indispensável para o êxito deste plano.

O reforço do FEEF limitará o contágio tanto no sector financeiro como no sector da dívida soberana. Nos últimos anos, afigurou-se muito claramente que as abordagens puramente nacionais em matéria de luta contra a crise não são nem eficazes nem compatíveis com o elevado grau de integração económica e financeira da União Europeia e, mais ainda, da área do euro. Por conseguinte, embora o reforço das contas das entidades soberanas e dos bancos constitua uma primeira linha de defesa, é igualmente necessário criar a nível da UE instrumentos próprios para dar apoio às instituições financeiras e às entidades soberanas. Nesta óptica, em 21 de Julho de 2011, os Chefes de Estado e de Governo da área do euro decidiram aumentar a eficácia do FEEF e, seguidamente, do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), através de novos instrumentos que lhes permitam: (i) intervir com base num programa estabelecido a título cautelar; (ii) financiar a recapitalização das instituições financeiras através de empréstimos aos governos, nomeadamente nos países que não beneficiam de um programa; (iii) intervir nos mercados primários e secundários da dívida soberana. Além disso, em 26 de Outubro de 2011, o Conselho Europeu decidiu aumentar a capacidade do FEEF, multiplicando os seus recursos através de um efeito de alavanca; para este efeito, foram adoptadas duas opções cumuláveis: (i) conceder um aumento de crédito para as novas emissões obrigacionistas dos Estados-Membros e, (ii) combinar os recursos de instituições financeiras e de investidores públicos e privados.

O êxito desta estratégia assentará numa aplicação rápida e numa boa cooperação entre as autoridades. As medidas acordadas no que diz respeito ao FEEF e ao MEE são rigorosas, mas é actualmente essencial aplicá-las sem demora a fim de tornar os novos instrumentos operacionais o mais rapidamente possível. Paralelamente, devem ser envidados esforços para chegar a um acordo no sentido de estabelecer o MEE o mais rapidamente possível, uma vez que a sua estrutura mais robusta baseada numa dotação de capitais, colmataria algumas das insuficiências do FEEF. Além disso, um elevado grau de coordenação entre os Estados-Membros e uma boa cooperação entre as autoridades orçamentais e a autoridade monetária na formulação das estratégias de luta contra a crise actual reforçaria a confiança na capacidade da UE para restabelecer a estabilidade. Uma comunicação coerente é fundamental neste domínio.

A aplicação das recomendações por país relativamente ao sector financeiro tem progridido significativamente, mas de forma desigual. Oito Estados-Membros receberam recomendações específicas neste domínio. Vários dentre eles estão actualmente a tomar medidas para reforçar o quadro da supervisão prudencial, prosseguir a reestruturação do sector bancário, melhorar a concorrência neste sector e facilitar o acesso ao capital de risco. Em alguns casos, os planos de acção anunciados não têm ambição suficiente e a sua execução é apenas parcial. Tendo em conta os riscos e as incertezas mencionados anteriormente, parece desejável uma acção mais determinada, nomeadamente nos caos em que se podem prever repercussões importantes.

Prioridades políticas:

O principal objectivo estratégico de qualquer iniciativa de política financeira é quebrar a ligação entre a crise da dívida soberana e o sector financeiro.

A capacidade de intervenção do FEEF e do MEE deve ser desenvolvida ao máximo, através da criação de um mecanismo com efeito de alavanca adequado, no respeito das regras do Tratado.

Uma vez que certos Estados-Membros não dispõem das margens orçamentais necessárias para apoiar o seu sector financeiro, há que criar mecanismos próprios para apoiar os Estados-Membros e para reforçar a coordenação das intervenções a nível europeu.

A regulamentação sobre os fundos próprios deve ser adoptada e aplicada rapidamente, em paralelo com a criação de um quadro europeu de gestão das crises que afectam as instituições financeiras. Deve ser dada atenção à limitação do impacto da reforma do sector bancário na concessão de crédito à economia real.

4.Reformas estruturais para apoiar o crescimento e corrigir os desequilíbrios

As reformas estruturais que promovem o crescimento devem figurar na primeira linha das prioridades políticas. O potencial de crescimento a longo prazo da Europa ficou aquém do de entidades comparáveis, tendo ainda sido enfraquecido pela crise financeira (gráfico 12). Do mesmo modo, as perspectivas de crescimento a curto prazo são pouco animadoras, num momento em que as possibilidades de recurso aos instrumentos macroeconómicos de apoio do crescimento, nomeadamente a política orçamental, foram amplamente esgotadas e em que a tónica deve a partir de agora ser colocada na preservação da estabilidade, tal como explicado nos capítulos anteriores. Um programa ambicioso de reformas estruturais fortes poderá, contudo, tornar essas perspectivas mais positivas, aumentando o potencial de crescimento, reduzindo as crescentes diferenças a nível da competitividade e facilitando o ajustamento. Os Estados-Membros devem, por conseguinte, prosseguir reformas estruturais, tal como a UE globalmente (para uma informação mais completa relativamente a este aspecto, ver o anexo I do relatório sobre os progressos realizados na execução da estratégia Europa 2020).

As reformas estruturais têm o poder de aumentar o potencial de crescimento e reduzir os desequilíbrios macroeconómicos. As reformas estruturais reforçam a eficácia da economia, nomeadamente em termos de recursos, aumentando deste modo o seu potencial de produção em situação de pleno emprego e acelerando o seu crescimento. Essas reformas podem igualmente aumentar a capacidade de ajustamento das economias, facilitando a reafectação da mão-de-obra e do capital entre os diferentes sectores. Por outro lado, as reformas estruturais desempenham um papel essencial na reabsorção dos desequilíbrios macroeconómicos. Apesar das reduções observadas, continua a ser necessário realizar ajustamentos em certos Estados-Membros. Os problemas estruturais existentes, por exemplo em termos de competitividade ou da procura sustentável, tinham favorecido a criação destes desequilíbrios já antes da crise. As reformas estruturais tendentes a resolver estes problemas subjacentes são indispensáveis para garantir um ajustamento ordenado, prevenir o reaparecimento dos desequilíbrios e permitir à aceleração do crescimento.    

A evolução demográfica na UE impõe a realização de reformas que promovam um crescimento sustentável das taxas de emprego. A proporção da população em idade activa na UE segue uma trajectória descendente, cuja manutenção se afigura possível (Gráfico 13). A estratégia Europa 2020 tem por objectivo aumentar a taxa de emprego dos 69 % actuais para 75 % em 2020, por forma a compensar parcialmente esta tendência. Além disso, a crise deu origem a um acentuado aumento do desemprego, que ameaça eternizarse. Neste contexto, as reformas destinadas a favorecer a criação de emprego, a resolver o problema do desemprego e a preservar a taxa de participação no mercado de trabalho devem figurar em primeira linha entre as prioridades políticas. Há que retirar ensinamentos das reformas do mercado de trabalho bem sucedidas de alguns Estados-Membros e partilhar as boas práticas que permitiram um crescimento do emprego e uma descida do desemprego antes da crise.

O aumento da produtividade deve ser o objectivo prioritário, tendo em conta o seu impacto positivo no crescimento e no ajustamento. Decorre das actuais tendências demográficas que o crescimento da produtividade será a primeira fonte de crescimento por habitante nos próximos de decénios. Simultaneamente, o estudo da evolução da produtividade nos diferentes Estados-Membros parece mostrar que alguns dispõem de amplas margens para melhorar (Gráfico 14). É importante observar que, de entre as fontes de crescimento disponíveis, o reforço da intensidade do capital e a criação de emprego têm apenas um efeito temporário sobre a produção. Os ganhos de produtividade, em contrapartida, podem revelar-se duradouros, quando resultam da inovação e das melhorias tecnológicas. As TIC são o principal motor de crescimento, estando na origem de metade do aumento da produtividade das economias modernas. Nesses casos, o crescimento da produtividade é compatível com o do emprego.

O crescimento da produtividade pode contribuir para reduzir de forma sustentável os desequilíbrios das balanças correntes. Em especial, os ganhos de produtividade no sector dos bens não transaccionáveis, onde se classificam a maior parte dos serviços, reduzem a pressão sobre os preços internos, nomeadamente os preços dos produtos nacionais absorvidos pelo sector da exportação, melhorando a sua competitividade. Além disso, uma melhor produtividade dos serviços possibilita uma transferência de recursos para o sector da exportação, condição para um ajustamento sustentável. Estes canais de ajustamento são particularmente importantes para os países com fortes défices externos. Simultaneamente, uma produtividade mais elevada estimula a procura interna quando esta é limitada pelas lacunas dos mercados e das políticas. Tal é igualmente válido para os países caracterizados por um saldo externo excedentário e por uma procura interna fraca.

O desafio da produtividade não é idêntico em todos os Estados-Membros (gráfico 14). Embora a necessidade de aumentar a produtividade se faça sentir em toda a UE, é particularmente premente em certos Estados-Membros. É principalmente o que acontece nos países que registam desequilíbrios externos importantes. No que lhes diz respeito, os ganhos de produtividade permitir-lhesão reequilibrar mais facilmente as suas contas externas, tal como explicado anteriormente, tanto mais que registam também um certo atraso em relação aos outros Estados-Membros.

Um ajustamento eficaz dos custos de mão-de-obra é essencial para a redução dos desequilíbrios e para a luta contra o acentuado aumento do desemprego. Tal é particularmente importante na área do euro, uma vez que o ajustamento dos custos e dos preços constitui o único ajustamento nominal possível numa união monetária. Esse ajustamentos já começou, mas deve prosseguir para reduzir os desequilíbrios internos (desemprego elevado e persistente, bloqueio estrutural da procura interna privada) e externos (deterioração progressiva da competitividade que se traduz em desequilíbrios das balanças correntes). É importante que o mecanismo de fixação dos salários tome esses objectivos em consideração.

No actual contexto macroeconómico, impõe-se uma abordagem prudente e selectiva em matéria de medidas estruturais. Devido ao abrandamento do crescimento e às tensões financeiras actuais, deve ser dada prioridade à reformas que possam produzir um impacto positivo sobre o crescimento a curto prazo e que impliquem custos orçamentais tão reduzidos quanto possível. As reformas da regulamentação e a abertura dos sectores protegidos satisfazem amplamente essas condições.

Os planos de reformas devem integrar considerações de equidade. Após anos de crescimento lento e de um ajustamento doloroso em certos países, a ausência da recuperação exerce inevitavelmente uma pressão acentuada sobre o emprego e sobre o tecido social na Europa. Certos grupos populacionais - nomeadamente os jovens e os trabalhadores menos qualificados - são muito duramente afectados. Por conseguinte, as reformas devem igualmente integrar uma preocupação de equidade. Relativamente a este aspecto, é conveniente assegurar o financiamento adequado de redes de segurança social eficazmente concebidas, em especial nos países em que exclusão social se torna preocupante.

A promoção da qualidade das instituições públicas irá gerar ganhos importantes. Em muitos Estados-Membros é possível reforçar a eficácia dos serviços públicos fornecidos, bem como a transparência e a qualidade das administrações públicas, por exemplo desenvolvendo a administração em linha (eGovernment). A resolução dos problemas existentes a este nível permitiria tornar compatíveis a consolidação orçamental e a melhoria da competitividade com melhores perspectivas de crescimento. Em especial, os sistemas de cobrança de impostos entravam gravemente a consolidação orçamental em certos Estados-Membros, enquanto uma cobrança mais eficaz dos impostos favoreceria uma partilha mais justa dos custos da consolidação, inclusivamente noutros países. Do mesmo modo, seria necessário um funcionamento mais eficaz das autoridades de concorrência, das entidades de regulação dos mercados e das autoridades judiciárias para a criação de um ambiente favorável à actividade económica, susceptível de induzir uma melhoria da competitividade.

A dimensão dos desafios económicos futuros torna necessária uma verdadeira mutação estrutural na economia da UE. Para que tal aconteça, é necessário que os recursos possam ser transferidos das empresas e dos sectores com fraco crescimento para as empresas e os sectores mais dinâmicos, tanto internamente como além fronteiras. A reafectação dos recursos é particularmente importante para os países que apresentam fortes desequilíbrios, em que esses recursos devem passar dos sectores dos bens não transaccionáveis para outros sectores. Tal implica que certas actividades devem ser progressivamente suprimidas em alguns países, para dar lugar a novas empresas com produtividade mais elevada. Neste contexto, deve ser dada uma atenção especial à mobilidade da mão-de-obra entre empresas e sectores, mas igualmente entre regiões e entre países. Sinais de preços adequados facilitariam a mobilidade e os mecanismos de fixação dos salários devem, por conseguinte, garantir que o crescimento dos salários reflicta a evolução geográfica e sectorial da produtividade. Do mesmo modo, o sistema de ensino e de formação profissional deve estar em condições de fornecer a reciclagem necessária para facilitar a mobilidade.

A taxa de aplicação das recomendações por país destinadas a reforçar a concorrência nos mercados dos serviços e nos sectores de rede tem sido, até agora, globalmente fraca. Tratase de um aspecto decepcionante, tendo em conta tanto a importância da concorrência para incentivar a produtividade, a competitividade e o crescimento, como os elevados ganhos que se podem esperar de reformas vigorosas nesses sectores. Dos 12 Estados-Membros que receberam recomendações em matéria de competitividade, sete tomaram algumas medidas. Contudo, estas medidas continuam geralmente bastante parciais e, até agora, claramente insuficientes para atingir os objectivos. As recomendações de Junho de 2011 apelavam nomeadamente à melhoria da competitividade nos serviços retalhistas, à supressão das restrições injustificadas em diversas actividades e profissões regulamentadas, à reforma de certas regulamentações, ao desenvolvimento da concorrência nos sectores de rede e ao reforço da capacidade administrativa da autoridade de concorrência. De entre as medidas tomadas por alguns Estados-Membros, figuram o alargamento das competências das agências que controlam a evolução dos preços nas redes energéticas, a elaboração de relatórios por parte das agências competentes e a conclusão de acordos políticos que podem servir de base a acções legislativas futuras.

Devem prosseguir as reformas destinadas a garantir que a evolução dos salários reflicta melhor o andamento da produtividade da mão-de-obra. Entre as medidas adoptadas em certos Estados-Membros, incluem-se a conclusão de acordos entre parceiros sociais relativamente a novos quadros de negociação dos salários, com vista a facilitar a utilização flexível dos contratos a nível das empresas e a adopção de leis destinadas a conter a massa salarial da função pública, nomeadamente através da instituição de contribuições dos funcionários públicos para as pensões de reforma. Até agora, observamse poucos progressos no que diz respeito à revisão dos sistemas de indexação salarial e do salário mínimo. Foram tomadas medidas legislativas em matéria de contratos de protecção do emprego, sendo no entanto demasiado cedo para tirar conclusões sobre a capacidade de essas medidas atingirem o objectivo fixado, que consiste em pôr termo à segmentação do mercado de trabalho.

Prioridades políticas

Para fazer face aos desafios supra, há que empreender em 2012-2013 acções nos seguintes domínios :

as reformas estruturais devem ser hierarquizadas em função da sua capacidade potencial para estimular o crescimento a curto prazo, sem ocasionar custos orçamentais importantes.

deve ser dada prioridade às reformas destinadas a aumentar a produtividade, devido ao seu impacto positivo sobre o crescimento e sobre a capacidade de ajustamento, bem como em resultado da diminuição da oferta de mão-de-obra. Estas reformas interessam particularmente os Estados-Membros que registam desequilíbrios macroeconómicos.

as reformas que incidem no mercado de trabalho e, mais especialmente, sobre os mecanismos de fixação dos salários devem garantir um ajustamento eficaz dos custos de mão-de-obra, a fim de facilitar a reabsorção dos desequilíbrios macroeconómicos e do desemprego. As reformas dos sistemas fiscais e de prestações sociais e as medidas destinadas a dar resposta aos elementos de rigidez da legislação sobre a protecção do emprego devem igualmente ser abordadas prioritariamente, com vista a promover a criação de emprego e reduzir a segmentação do mercado de trabalho, apoiando simultaneamente o ajustamento.

as acções de reforço da eficácia das instituições públicas, nomeadamente nos domínios da fiscalidade, da regulação dos mercados e da justiça, poderão proporcionar um meio fácil para apoiar a consolidação orçamental, melhorando simultaneamente a competitividade.

devem ser aplicadas medidas que facilitem a reafectação dos recursos entre empresas, entre sectores, entre regiões e entre países, a fim de apoiar uma evolução estrutural para sectores dinâmicos e actividades com elevada produtividade. A nível nacional, há que tomar medidas que promovam a mobilidade da mão-de-obra e a formação do capital humano. Uma aplicação estrita das regras de concorrência tanto a nível da UE como a nível dos Estados-Membros, contribuiria para o efeito desejado.

Anexo. Selecção dos indicadores macroeconómicos [incluindo os indicadores do Pacto Euro Plus]

(1) Grécia, Irlanda, Portugal, Letónia (o programa da UE de apoio à balança de pagamentos deve chegar ao termo da sua vigência em Janeiro de 2012) e Roménia (programa estabelecido a título cautelar).

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 4/5 - ANNEX III

ANEXO

PROJECTO DE RELATÓRIO CONJUNTO SOBRE O EMPREGO

à

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Análise Anual do Crescimento 2012

A edição deste ano do Relatório Conjunto sobre o Emprego, previsto pelo artigo 148.º do TFUE, integra o pacote de medidas tomadas pela Comissão para o lançamento do Semestre Europeu de 2012. Enquanto contributo fundamental para reforçar a orientação das políticas económicas, o relatório apoia e desenvolve as principais mensagens sobre o emprego que figuram na Análise Anual do Crescimento. A análise e as mensagens que veicula baseiam-se na situação do emprego e na situação social na Europa, na aplicação das Orientações para o Emprego 1 , bem como nos resultados da análise dos diferentes programas nacionais de reforma, que conduziram às recomendações específicas por país adoptadas pelo Conselho em Julho de 2011, e na sua aplicação até agora.

1.mercado de trabalho e tendências sociais

O abrandamento do crescimento trava a recuperação, já reduzida, do emprego e impede um aumento da taxa de emprego

Na UE27, a recuperação do emprego global foi lenta e hesitante, uma vez que o crescimento do emprego se manteve negativo durante a maior parte de 2010 (- 0,5 %) e só no final do ano se tornou ligeiramente positiva. A melhoria da situação (+ 1,5 milhões de postos de trabalho) registada em meados de 2011 pouco contribuiu para compensar as perdas maciças registadas durante a crise, em que foram suprimidos 6 milhões de postos de trabalho. A resposta do emprego ao crescimento do PIB foi fraca e desfasada, devido em parte à manutenção dos efectivos em excesso e, por conseguinte, da baixa produtividade, utilizados como mecanismos de ajustamento. Uma vez que o crescimento do PIB desacelerou ao longo de 2011, as perspectivas em matéria de emprego são incertas.

Entre 2008 e 2010, a taxa de emprego diminuiu 1,8 pontos percentuais na UE, com as notáveis excepções da Polónia, Alemanha, Luxemburgo e Malta, cujas taxas de emprego aumentaram. As variações subjacentes das taxas de emprego foram desiguais entre os diferentes segmentos do mercado de trabalho. Os grupos mais afectados até 2010 foram os homens que trabalham na indústria transformadora e na construção, os trabalhadores pouco qualificados e, principalmente, os jovens, em relação aos quais a tendência negativa prosseguiu em 2011. No que diz respeito às mulheres, a taxa foi afectada pela crise de forma mais progressiva. Por outro lado, taxa de emprego dos trabalhadores idosos aumentou.

O emprego aumentou essencialmente no quadro dos contratos temporários e a tempo parcial …

Os recentes aumentos dos níveis de emprego deveram-se principalmente ao aumento dos contratos temporários, enquanto, antes da crise, a progressão dizia essencialmente respeito aos postos de trabalho com contratos de duração indeterminada. Além disso, os aumentos do emprego registados em 2011 são igualmente imputados em grande medida ao aumento dos postos de trabalho a tempo parcial, enquanto antes da crise, o emprego progredia principalmente graças ao aumento dos postos de trabalho a tempo inteiro. Esta evolução reflecte a necessidade que as empresas têm de se adaptar às condições e às perspectivas económicas pouco animadoras e incertas.

O número de trabalhadores idosos com contratos de duração indeterminada continuou a progredir, tendo aumentado 4,7 % em 2010 em relação a 2009 e 7,9 % (mais 1,4 milhões de trabalhadores) em comparação com 2008. Simultaneamente, a tendência para a diminuição do número de trabalhadores na faixa etária mais produtiva com contrato de duração indeterminada chegou ao seu termo durante o primeiro trimestre de 2011, enquanto o número de jovens com contrato de duração indeterminada continua a diminuir.

Gráfico 1: Variação nos postos de trabalho de duração indeterminada por grupos de idade

A expansão dos postos de trabalho temporários e a tempo parcial parece também beneficiar essencialmente os trabalhadores na faixa etária mais produtiva e, numa certa medida, os trabalhadores mais idosos. Por outro lado, o aumento dos postos de trabalho a tempo parcial não beneficia os jovens em especial. Entre os trabalhadores temporários, as mulheres são ligeiramente mais numerosas do que os homens, enquanto nos postos de trabalho a tempo parcial, o peso das mulheres é largamente superior.

Gráfico 2: Variação nos postos de trabalho temporários por faixas etárias

…enquanto a situação se agravou para os jovens

A taxa de desemprego dos jovens passou de 15,5 % para 20,9 % entre 2008 e 2010, enquanto a taxa de inactividade aumentou de 55,6 % para 56,9 %. O aumento da inactividade nos jovens pode, em parte, ser explicado pelo facto de, face á redução das perspectivas de emprego, os jovens terem sido mais numerosos a retomar os estudos ou uma formação. Este fenómeno nada teria de negativo per se, nomeadamente se a educação e a formação pudessem melhorar as suas oportunidades no mercado de trabalho. Contudo, a proporção dos jovens com idades compreendidas entre os 15 e os 24 anos que não trabalham, não estudam nem seguem qualquer formação aumentou igualmente 2 pontos percentuais durante o período 20082010. As elevadas taxas de desemprego e de inactividade dos jovens, conjugadas com a passagem cada vez mais difícil da escola para a vida profissional num período de incertezas persistentes para a juventude, criam inevitavelmente riscos a longo prazo de abandono do mercado de trabalho e de perdas de capital humano a mais longo prazo.

Gráfico 3: Variações dos NEET em percentagem da população com idades compreendidas entre os 15 e os 24 anos

Fonte: Eurostat, Inquérito à mão-de-obra da UE

O desemprego de longa duração e das pessoas pouco qualificadas está a aumentar em toda a União…

A taxa de desemprego da UE atingiu o seu pico em 9,7% em meados de 2010 e, após uma ligeira diminuição durante o primeiro semestre de 2011, voltou a subir para 9,7%. As mulheres têmse confrontado com uma taxa de desemprego mais elevada do que os homens durante mesmo período, tendo a sua taxa de desemprego atingido 9,9% em Setembro (taxa de desemprego dos homens, 9,5%). A situação varia consideravelmente consoante os EstadosMembros. Alguns registam actualmente taxas de desemprego inferiores aos níveis de antes da crise, enquanto outros apresentam níveis superiores a 12 %. Durante o período 20072010, cerca de três quartos do aumento do número de desempregados na UE podiam ser atribuídos a quatro Estados-Membros apenas: Espanha, Reino Unido, Itália e França. Todavia, noutros Estados-Membros registaramse igualmente aumentos acentuados nas taxas de desemprego, tais como os países bálticos, a Irlanda, a Grécia, Portugal, Eslováquia e Bulgária. Inversamente, durante o mesmo período, as taxas de desemprego permaneceram reduzidas na Áustria, nos Países Baixos e no Luxemburgo, tendo mesmo diminuído na Alemanha.

No que diz respeito ao desemprego de longa duração (pessoas no desemprego há mais de doze meses), após uma diminuição esporádica no início da recessão, começou a aumentar na maior parte dos Estados-Membros, tendo atingido 43% do desemprego total durante o segundo trimestre de 2011. Esta evolução indica que é necessário mais tempo para sair da situação de desemprego.

A taxa de desemprego das pessoas pouco qualificadas registou um aumento, tendo passado de 11,6 % em 2008 para 16,6 % em média durante o primeiro semestre de 2011. Esta progressão demonstra uma diminuição constante da procura de mão-de-obra pouco qualificada imputável, por um lado, às alterações sectoriais que se operam nas economias em benefício das actividades de alta tecnologia e com forte intensidade de saber e, por outro, às repercussões da crise e ao facto de que, quando a taxa de criação de emprego é reduzida, a concorrência é mais forte e os trabalhadores pouco qualificados são substituídos por pessoas mais qualificadas.

Estes fenómenos vêm juntar-se, em grande medida, aos problemas estruturais que o mercado de trabalho da UE enfrenta e intensificam os riscos sociais, nomeadamente expondo sobretudo os grupos vulneráveis à pobreza e à exclusão social pelo o facto de se verem confrontados com uma marginalização crescente ou por terem dificuldades em conseguir um bom início da sua vida de adulto e da sua vida profissional.

… pondo os dispositivos de segurança social à prova…

As grandes vagas de desemprego provocaram um aumento significativo do número de pessoas obrigadas a dependerem, quer dos subsídios de desemprego quer da assistência social. Entre Junho de 2010 e Junho de 2011, a pressão exercida sobre os sistemas de assistência social aumentou em muitos países, devido ao facto de os trabalhadores despedidos no auge da crise terem chegado ao termo da sua elegibilidade para benefícios de desemprego. A persistência de fortes taxas de desemprego de longa duração vieram ainda acentuar esta tendência. Na maior parte dos países europeus, os estabilizadores automáticos e as medidas de relançamento adoptados no início da crise contribuíram para manter globalmente o rendimento disponível das famílias. No entanto, o rendimento disponível das famílias da classe média começou a diminuir de forma significativa nos países (metade do total) em relação aos quais estão disponíveis dados para 2009, o que implica um risco para a procura global. Esta situação resulta, em certa medida, de uma polarização crescente do mercado de trabalho, que começou antes da crise e se acentuou em 2008 e 2009, altura em que as perdas de postos de trabalho afectaram especialmente os salários médios na indústria transformadora e na construção. Além disso, o perfil de formação e de qualificação na nova estrutura do emprego tende a tornar-se mais exigente, comprometendo deste modo as oportunidades de reemprego e o acesso a um posto trabalho bem remunerado para as pessoas pouco qualificadas.

As receitas dos sistemas de pensões diminuíram consideravelmente devido ao aumento do desemprego, da progressão do trabalho a tempo parcial e da estagnação das contribuições sobre os salários. Por outro lado, a persistência das desigualdades entre as mulheres e os homens no mercado de trabalho representa um verdadeiro obstáculo que impede as mulheres de contribuírem para a sua reforma. Esta situação aumenta a necessidade de subvenções cruzadas provenientes das receitas públicas gerais e faz ressaltar o perigo de défices persistentes dos regimes de pensão contributivos da segurança social. Estão por conseguinte a ser envidados esforços para adaptar a duração e o montante das contribuições para os sistemas de pensões através da capitalização, a fim de garantir a adequação das pensões no futuro e para diminuir, no quadro de medidas de consolidação orçamental, o custo dos benefícios fiscais destinados a incentivar as pensões complementares a título dos segundo e terceiro pilares. Em ambos os casos, é provável que as pensões complementares só possam atenuar a pressão sobre as pensões públicas numa menor medida e num futuro mais longínquo.

…e implicando novos riscos de exclusão a longo prazo

A crise aumentou os riscos de exclusão a longo prazo do mercado de trabalho e da sociedade. Entre 2009 e 2010, a parte das crianças e dos adultos que vivem em famílias sem emprego (agregados familiares com uma intensidade de trabalho muito baixa ou nula) passou de 9 % para 9,9 % no conjunto da UE. A situação piorou significativamente, com um aumento de 1 ponto percentual ou mais em cerca de metade dos Estados-Membros. Em 2010, a proporção das pessoas que vivem em famílias sem emprego ultrapassou os 10 % em sete Estados-Membros. Entre essas famílias sem emprego, as famílias monoparentais, maioritariamente mulheres e as respectivas crianças, estão particularmente expostos ao risco de exclusão a longo prazo.

Na maior parte dos países, as transferências sociais permitiram, até recentemente, proteger da redução dos rendimentos as pessoas situadas na faixa inferior da escala salarial. Contudo, os dados disponíveis para 20092010 dão indicações de que a pobreza e as privações estão a ganhar terreno em vários países. Em 2010, o risco geral de pobreza e de exclusão, baseado nos três indicadores subjacentes da pobreza relativa, das privações materiais e das famílias sem emprego, voltou a aumentar, após vários anos de diminuição. Em 2010, a taxa de risco de pobreza aumentou mais de 0,5 pontos percentuais em três EstadosMembros. Entre 2008 e 2010, as privações materiais graves aumentaram pelo menos 3 pontos percentuais em quatro EstadosMembros e pelo menos 1 ponto em dois Estados-Membros. A população em geral declara também ter cada vez mais dificuldade em fazer face às despesas indispensáveis.

Alguns grupos, entre os quais os mais afectados pela crise, confrontam-se com uma marginalização acrescida (os migrantes, os sem domicílio fixo, os ciganos). Estes grupos continuarão a ser os mais vulneráveis nos próximos anos. Tendo em conta a persistência da crise, os riscos de aumento do desemprego de longa duração e os efeitos conexos previsíveis sobre as privações materiais e a pobreza, a necessidade de recorrer aos estabilizadores automáticos sociais manterseá. Todavia, estes sistemas estão eles próprios cada vez mais sob pressão, no contexto dos programas de consolidação orçamental.

As taxas de participação permaneceram sensivelmente inalteradas…

Apesar da atonia do mercado de trabalho, as taxas de participação não diminuíram em geral e a maior parte das pessoas que perderam o seu emprego mantêm ligações com o mercado de trabalho. No entanto, a estabilidade global das taxas de participação dissimulam tendências divergentes para as mulheres e para os homens, bem como para as diferentes faixas etárias. As mulheres têm vindo a aumentar a sua participação, principalmente devido ao efeito do «trabalhador acrescentado» (quando as mulheres entram no mercado de trabalho na sequência da perca do posto de trabalho do seu cônjuge), enquanto a dos homens diminuiu. A participação dos trabalhadores mais idosos (homens e mulheres) aumentou, o que reflecte os efeitos dos aumentos da idade da reforma e da supressão progressiva dos sistemas de reforma antecipada, enquanto as taxas de actividade dos jovens continuam a diminuir constantemente.

…. mas o mau funcionamento do mercado de trabalho ameaça atrasar ainda mais a criação de emprego…

A denominada curva de Beveridge (que relaciona as taxas de desemprego com as taxas de vagas de postos de trabalho, tal como resulta do indicador de escassez de trabalho do gráfico 4), mostra que o aumento das vagas durante 2010 e 2011 não teve qualquer efeito sobre o desemprego, indicando assim uma inadequação crescente entre as necessidades do mercado de trabalho e as qualificações. A capacidade reduzida de adaptação da procura de emprego à oferta de mãodeobra e de criação de postos de trabalho mostra bem os limites da eficácia dos mercados de trabalho europeus, em especial numa conjuntura em que uma redistribuição progressiva dos recursos e um ajustamento rápido são cada vez mais necessários para dar resposta aos grandes choques externos, como os causados pela crise económica e financeira. Tal aponta indirectamente para a existência de medidas inadequadas nas políticas activas do mercado de trabalho (PAMT), nos perfis de qualificações e nos incentivos à mobilidade, que conduzem, provavelmente, a um aumento do desemprego estrutural.

Gráfico 4: Curva de Beveridge para a UE, indicando a relação entre os postos de trabalho vagos e o desemprego

…. e os resultados em matéria de educação não permitem dar resposta às necessidades do mercado de trabalho 

As políticas em matéria de educação são essenciais para que os trabalhadores possuam as competências necessárias para o mercado de trabalho. Em 2000, na UE, 22 % das pessoas ocupadas possuíam qualificações elevadas e 29 % eram pouco qualificadas. Em 2010, a situação inverteuse. Até 2020, 35 % dos postos de trabalho exigirão qualificações elevadas e apenas 15% poucas qualificações. Contudo, os resultados em matéria de educação não respondem ao crescente nível de qualificação que é necessário para os postos de trabalho disponíveis. Em 2010, um jovem entre os 18 e os 24 anos em cada sete (14,1 %) na UE abandonou o sistema educativo após ter concluído unicamente o primeiro ciclo do ensino secundário e não seguindo qualquer outro programa de ensino e de formação (abandono escolar precoce); são inúmeros os jovens cujas qualificações não correspondem às necessidades do mercado de trabalho. A taxa de desemprego destes jovens elevava-se a 53 % em 2010, ou seja, o dobro da taxa de desemprego médio dos jovens. Além disso, mais de um quinto de todas as crianças não possuem os níveis de base necessários em termos de leitura, escrita e cálculo (avaliados aos 15 anos). 

Os custos nominais do trabalho por unidade do produto continuam a estar em larga medida, contidos …

Após um aumento moderado em 2009, o crescimento dos custos salariais nominais 2 permaneceu ligeiramente positivo na maior parte dos Estados-Membros em 2010. Esta tendência teve excepções notáveis, isto é, os países bálticos, a Irlanda e a Hungria, que registaram taxas de crescimento negativas tanto em 2009 como em 2010, e alguns novos Estados-Membros, em que os salários aumentaram fortemente, enquanto a economia continua no seu processo de convergência real. Em meados de 2011, os custos salariais nominais começaram a registar uma aceleração das taxas de crescimento em certos Estados-Membros, nomeadamente na Alemanha, tendo continuado a progredir a um ritmo mais lento em muitos outros Estados-Membros. Se prosseguir, esta evolução assimétrica dos custos do trabalho por unidade do produto entre EstadosMembros «excedentários» e «deficitários» poderá verificarse uma redução dos desequilíbrios macroeconómicos a nível da UE.

O crescimento negativo quase geral da produtividade em 2009, em grande medida devido ao abrandamento económico e ao desemprego parcial (que deu origem a uma redução do PIB mais acentuada do que a do emprego), foi interrompido em 2010. No ano passado, a produtividade anual do trabalho por pessoa empregada aumentou em todos os Estados-Membros, à excepção da Grécia (- 2,4%). É conveniente igualmente assinalar os resultados notáveis da Alemanha, em que o crescimento da produtividade da mão-de-obra passou num só ano, de -5,2 % em 2009 para +3,2% em 2010. Apesar de o crescimento da produtividade ter permanecido vigoroso em todos os Estados-Membros (à excepção da Grécia em que a produtividade continua a diminuir) durante o primeiro trimestre de 2011, começou a abrandar na maior parte os Estados-Membros durante o segundo trimestre de 2011, demonstrando um enfraquecimento da economia.

Consequentemente, a área do euro no seu conjunto registou em 2010, pela primeira vez desde 2001, uma redução dos custos nominais do trabalho por unidade do produto. O exemplo mais flagrante é o da Alemanha que passou de um crescimento de 5,5 % em 2009 para uma redução de 1,1 % em 2010, principalmente na sequência de um forte aumento da sua produtividade do trabalho. A Dinamarca e os Países Baixos registam uma situação semelhante, enquanto a diminuição observada na Grécia em 2010 corresponde a uma queda mais acentuada das remunerações do que da produtividade. Na Irlanda, na Letónia e na Lituânia, a tendência descendente, atenuada em 2009, acentuouse igualmente. No entanto, devido ao abrandamento do crescimento da produtividade durante o segundo trimestre de 2011, na área do euro o crescimento dos custos nominais do trabalho por unidade do produto observado no segundo trimestre (+1,2 %) foi superior ao do primeiro trimestre (+0,2 %).

Em 2010, o custo real do trabalho por unidade do produto, que mede o salário real em relação à produtividade do trabalho (isto é, a parte dos rendimentos do trabalho), retomou a sua dinâmica de crescimento negativo (nomeadamente uma diminuição da parte do trabalho no rendimento) que tinha sido brevemente interrompida durante a recessão económica, no momento em que a produtividade tinha diminuído consideravelmente. No primeiro semestre de 2011, esta tendência descendente do peso da massa salarial manteve-se na maior parte dos Estados-Membros, com a excepção notável da República Checa e da Polónia, em que o crescimento dos salários reais ultrapassou o da produtividade.

… enquanto os custos salariais indirectos continuam a travar a criação de emprego

O peso dos custos salariais indirectos na actividade económica impede a criação de emprego em certos EstadosMembros, nomeadamente nos segmentos de salários baixos do mercado de trabalho. Estes custos, representam importantes obstáculos à actividade económica, uma vez que são considerados elementos fundamentais para a criação de emprego e têm efeitos negativos sobre as perspectivas de emprego dos trabalhadores, especialmente dos pouco qualificados. Além disso, a elevada carga das contribuições sociais e fiscais e a sua interacção com o sistema de prestações sociais contribuem para deteriorar a apetência destes grupos para trabalhar.

Gráfico 5 Componentes das contribuições sociais e fiscais em relação a 67 % do salário médio em 2010

Fonte: Dados OCDE (dados de 2009 para BG, EE, LT, LV, MT e RO)

… e o trabalho não declarado continua a estar presente

Apesar das dificuldades da economia formal, o trabalho não declarado persiste (e é mesmo possível que se tenha expandido, e segundo as estimativas, representa mais de 20% da economia em certos Estados-Membros. Claro que a perda de receitas fiscais associada é especialmente indesejável em período de graves défices públicos, mas o trabalho não declarado tem igualmente efeitos na segmentação geral do mercado de trabalho, na perda dos direitos dos trabalhadores e na possibilidade de exclusão social.

2.Aplicação de políticas estruturais a favor do mercado de trabalho

O Conselho Europeu de 24 e 25 de Março 2011 determinou as orientações políticas a seguir pelos Estados-Membros para a apresentação dos seus programas nacionais de reforma contendo os seus projectos de reforma do mercado de trabalho, com vista a atingir os grandes objectivos da UE estabelecidos nas orientações para as políticas de emprego.

Com base nas propostas da Comissão, o Conselho adoptou recomendações específicas para cada país, sublinhando os domínios em que os Estados-Membros deveriam realizar reformas políticas no quadro geral das orientações para as políticas de emprego. Entre estas, contam-se: valorizar o trabalho, ajudar os desempregados na sua reinserção no mercado do trabalho, lutar contra a pobreza e promover a inclusão social, investir na educação e na formação, reforçar o equilíbrio entre a flexibilidade e a segurança, reformar os regimes de pensões e melhorar os resultados em matéria de educação e de inclusão activa dos grupos vulneráveis.

2.1.Tornar o trabalho uma opção mais aliciante (Orientação n.º 7)

Vários Estados-Membros empenharam-se em dar resposta a desafios difíceis nos seus sistemas de fiscalidade e de prestações sociais para que favoreçam mais o emprego, apesar de uma margem de manobra orçamental restrita, que limitou de certa maneira os seus esforços de reforma. As medidas tomadas em relação às prestações sociais incidiram sobre a racionalização dos sistemas, enquanto em matéria fiscal, certos Estados-Membros empenharamse em reduzir a carga que pesa sobre o factor trabalho.

Oito Estados-Membros receberam uma recomendação específica quer em relação à diminuição das contribuições sociais e fiscais sobre os salários baixos e médios, quer em relação à diminuição da tributação que incide sobre o trabalho para estimular o emprego. As poucas medidas tomadas disseram respeito à supressão de medidas fiscais dissuasoras para o emprego de determinados grupos de uma forma orientada (Bélgica), bem como a iniciativas destinadas a prolongar a compensação concedida em 2012 para a redução gradual do crédito de imposto para os trabalhadores por conta de outrem com salários baixos (Hungria). Um pequeno grupo de Estados-Membros adoptou já a reorientação da tributação por forma a diminuir a carga que incide sobre o trabalho ou comprometeu-se a fazê-lo (Dinamarca, Estónia). Devem ser envidados esforços suplementares para aligeirar a fiscalidade que incide sobre o trabalho, nomeadamente em relação aos grupos vulneráveis, aos trabalhadores pouco qualificados e/ou às segundas fontes de rendimento das famílias e orientálos para tipos de impostos menos penalizadores ou para o estabelecimento de um novo perfil da fiscalidade do trabalho.

Sete Estados-Membros receberam uma recomendação específica associada aos salários. A maior parte das reformas em causa incidiram sobre as negociações salariais, a fim de garantir que os salários evoluem ao mesmo ritmo que a produtividade. Algumas diziam respeito à questão mais específica dos sistemas de indexação dos salários. Entre as medidas políticas tomadas, alguns países comprometeram-se a descentralizar as negociações colectivas (Itália e Espanha) e outros a rever o mecanismo de indexação dos salários (Malta e Chipre), suspendendo ao mesmo tempo, de forma provisória e parcial, o mecanismo (Chipre).

Uma recomendação destinada a lutar contra o trabalho não declarado deu origem a novas respostas políticas sob a forma de actos jurídicos relativos à luta contra os contratos de trabalho ilegais (Itália). Outros Estados-Membros tomaram medidas de execução incidindo mais sobre as inspecções (Polónia, República Checa e Bulgária), enquanto um Estado-Membro mobilizou os recursos do FSE para combater o emprego ilegal. Alguns Estados-Membros tomaram as suas próprias iniciativas e centraramse na regularização do trabalho não declarado através de reduções fiscais sobre as renovações de habitação (Espanha). É necessário envidar esforços suplementares para promover a passagem do trabalho informal não declarado para emprego legal, incluindo as iniciativas destinadas a melhorar a detecção do trabalho não declarado e a reduzir os incentivos financeiros do trabalho informal.

As pressões orçamentais, bem como a necessidade de reforçar as ligações entre o mercado de trabalho e evitar a dependência das prestações sociais, deram origem a uma maior racionalização das prestações em vários Estados-Membros. Certos governos tencionam fazer depender as prestações sociais da participação dos beneficiários em trabalhos públicos (República Checa e Hungria). Outras medidas prevêem uma melhor orientação das prestações sociais (Chipre, Eslovénia). Além disso, certas reformas da segurança social têm por objectivo incentivar o trabalho e garantir que o trabalho seja suficientemente remunerador (Reino Unido) através de uma redução do índice de retirada das prestações sociais e de um aumento da parte da remuneração não tomada em consideração (Reino Unido).

Alguns Estados-Membros tomaram medidas no sentido de diminuir os subsídios de desemprego (Hungria e Lituânia), enquanto outros anunciaram cortes orçamentais nas subvenções concedidas às estruturas de acolhimento das crianças (Países Baixos). É ainda necessário reforçar a estrutura, a eficácia e a coerência dos sistemas de subsídios de desemprego e de prestações sociais, orientando melhor os beneficiários e estabelecer ligações com as medidas de activação.

Oito Estados-Membros receberam uma recomendação específica com vista a promover a igualdade de género ou favorecer um melhor equilíbrio entre vida profissional e vida privada. Na grande maioria dos casos, tratava-se, por um lado, do fornecimento de serviços de prestação de cuidados adequados e a um preço acessível e, por outro, de melhorar o tratamento fiscal das segundas fontes de rendimento das famílias.

Em resposta a estas recomendações, certos países anunciaram que iriam melhorar ou reformar as estruturas de acolhimento de crianças (Reino Unido, Polónia, Áustria, República Checa e Países Baixos) e desenvolver escolas com horário completo (Áustria), a fim de incentivar os pais sem emprego e as famílias monoparentais a trabalharem ou a oferecer aos pais que exercem uma actividade a tempo parcial a possibilidade de trabalharem durante mais tempo. Outras iniciativas incluem medidas destinadas a sensibilizar a opinião pública para a questão da igualdade de tratamento entre homens e mulheres, por exemplo através da introdução de uma calculadora de rendimentos ou de um índice de desigualdade de género (Áustria).

Dois Estados-Membros tomaram medidas com vista a melhorar o tratamento fiscal das segundas fontes de rendimento das famílias, nomeadamente associando a contribuição do Estado a favor das estruturas de acolhimento de crianças aos horários de trabalho do cônjuge que trabalha durante menos tempo (Países Baixos) ou introduzindo uma contribuição do Estado para o custo dos serviços de acolhimento de crianças, a fim de reduzir as medidas fiscais dissuasivas para as segundas fontes de rendimento. Devem ser envidados esforços suplementares para dar resposta aos aspectos financeiros que dissuadem de trabalhar e para o efeito combinado dos sistemas de tributação e de prestações sociais, longas licenças parentais e estruturas de acolhimento insuficientes ou não acessíveis.

2.2.Ajudar os desempregados a voltarem ao mercado de trabalho (Orientação n.º 7)

A incidência de medidas activas a favor do mercado de trabalho deve ser reforçada para evitar que o desemprego se torne estrutural e a exclusão social aumente. Doze Estados-Membros receberam uma recomendação específica sobre a aplicação e o âmbito de políticas activas do mercado de trabalho. A maior parte dessas recomendações dizem respeito a reformas que visam reforçar a eficácia dessas políticas activas, nomeadamente privilegiando categorias específicas da população. Um grupo de recomendações mais restrito dizia respeito à melhoria da capacidade dos serviços públicos do emprego para fornecer um serviço mais coerente e de melhor qualidade.

Tendo em conta o que precede, alguns Estados-Membros (Finlândia, Portugal e Alemanha) tencionam proceder a uma reforma das suas políticas activas do mercado de trabalho, tal como decorre dos seus programas de trabalho respectivos. Outros Estados-Membros tomaram medidas com vista a privilegiar acções sobre os jovens, proporcionando-lhes uma garantia social de trabalho, de estágio ou de formação (Finlândia), criando programas de estágio em grande escala para os jovens (Bulgária), reformando as modalidades contratuais da formação dos jovens trabalhadores (Espanha) ou introduzindo novos incentivos financeiros para os empregadores, a fim de aumentar o número de formações de aprendizagem (Luxemburgo).

Outros ainda tomaram medidas com vista a solucionar o problema do desemprego de longa duração (Eslováquia, Estónia e Espanha), analisando as possibilidades de utilizar melhor os projectos financiados pelo FSE (Estónia, Grécia e Polónia), ou recursos provenientes da supressão da isenção das contribuições para o seguro de desemprego relativamente aos trabalhadores idosos (Áustria). Em alguns Estados-Membros, está previsto combater o desemprego de longa duração através da criação de mercados de trabalho intermédios (Eslováquia).

Certos Estados-Membros abriram os serviços de intermediação para o emprego aos serviços privados (Espanha), enquanto outros se empenham numa renegociação tripartida do funcionamento e das prestações dos seus serviços públicos de emprego, enquanto outros ainda criaram «cheques de formação» que permitem aos candidatos a emprego escolher formadores (Lituânia).

No que diz respeito à luta contra o desemprego dos jovens e à melhoria do seu acesso ao mercado de trabalho, um certo número de Estados-Membros relançou a criação de estágios em alternância para jovens.

2.3Combate à pobreza e promoção da inclusão social (Orientação n.º 10)

Os Estados-Membros criaram instrumentos de acompanhamento, a fim de avaliar o impacto social da crise, bem como medidas específicas para conter os efeitos negativos da mesma, por exemplo, através da simplificação dos sistemas de protecção e de assistência sociais e adaptando as contribuições e/ou as condições de admissibilidade ao benefício da assistência social. Além disso, as reformas específicas destinadas a prevenir o impacto negativo de medidas de consolidação orçamental em diferentes países, frequentemente baseadas nas avaliações ex ante do impacto social dessas medidas, revelaram-se extremamente úteis. Alguns Estados-Membros analisaram igualmente a forma como outros domínios políticos (a energia, a habitação, os transportes, etc.) poderiam ser mobilizados para atenuar os efeitos da crise. É necessário incluir nesses domínios os serviços de saúde, a fim de garantir um acesso a um preço acessível para os grupos sociais vulneráveis e de baixos rendimentos, nomeadamente no que diz respeito aos cuidados primários, bem como às doenças crónicas e aos serviços ligados à saúde mental, tendo em conta o impacto que as medidas orçamentais no domínio dos cuidados de saúde poderão ter na taxa de pobreza. Deve ser igualmente dada atenção a práticas de crédito responsáveis, nomeadamente em relação aos grupos vulneráveis.

Foram adoptadas em vários Estados-Membros medidas destinadas a aumentar a participação no mercado de trabalho de grupos-alvo vulneráveis específicos, nomeadamente os jovens, os imigrantes e as minorias étnicas, por forma a prevenir a sua exclusão a longo prazo do mercado de trabalho. Nove Estados-Membros receberam uma recomendação específica para lutar contra a pobreza e promover a inclusão social. A maior parte preconizava uma melhor integração de grupos específicos no mercado de trabalho, enquanto um pequeno número abordava directamente a dimensão da pobreza ou o risco de pobreza. Neste contexto, é conveniente dar uma atenção especial à melhoria da situação dos trabalhadores pobres na Europa (8,4 % da população da UE), nomeadamente através de políticas de inclusão activas, que facilitem a adaptação à mudança e preservem as competências e a produtividade dos trabalhadores.

As respostas políticas incluem, por exemplo, propostas de aumento das subvenções concedidas aos empregadores no quadro de um plano «de benefícios mútuos» destinado a certos gruposalvo específicos (Bélgica). Alguns Estados-Membros lançaram operações integradas (FSE e FEDER) com vista a deslocar as estruturas de acolhimento das crianças das instituições para as estruturas de proximidade e criar novas possibilidades de alojamento social para os ciganos (Bulgária).

Outros Estados-Membros tomaram medidas para melhorar a situação dos imigrantes, alterando o sistema reformado de introdução no mercado de trabalho para os imigrantes recentemente chegados, nomeadamente no que diz respeito à formação linguística (Suécia). Outros ainda tomaram medidas destinadas a facilitar o reconhecimento dos diplomas, proporcionando um ensino de segunda oportunidade aos jovens adultos e criando programas de tutoria e formação para as mulheres (Áustria).

2.4Investir na educação e na formação (Orientações n.ºs 8 e 9)

Um certo número de Estados-Membros tomou medidas gerais de reforma do ensino e da formação orientadas nomeadamente para os jovens, os desempregados e os imigrantes. Outras reformas procuram antecipar as necessidades em termos de competências ou melhorar a qualidade e o acesso à formação profissional. Tendo em conta o actual desafio que o desemprego dos jovens representa, é imperativo modernizar os sistemas de ensino e de formação, a fim de garantir que confiram realmente aos jovens as aptidões e competências adequadas. Alguns países devem garantir que os seus sistemas de ensino secundário e de formação dotem efectivamente os jovens das armas necessárias para que estes acedam ao ensino superior nas melhores condições, ou ensinem as competências especializadas que permitem um acesso directo ao mercado do emprego. As universidades deviam criar incentivos financeiros para os estudantes, professores e s investigadores, assegurar uma boa adaptação dos programas de estudos à evolução das necessidades do mercado de trabalho e favorecer uma ligação mais forte entre a investigação e o quadro de actividades das empresas.

Esta nova abordagem exige igualmente uma melhor antecipação das futuras necessidades em termos de competências e o reforço da cooperação entre os estabelecimentos de ensino, as empresas e os serviços de emprego, baseando-se nos trabalhos dos conselhos sectoriais sobre as competências a nível nacional e da União. Enquanto elementos de uma consolidação orçamental inteligente, os investimentos na educação e nas competências devem ser considerados prioritários, reforçando simultaneamente a eficácia e eficiência dos sistemas de educação e de formação, garantindo que as reformas acentuam a pertinência das matérias ensinadas em relação ao mercado de trabalho.

Para lutar contra o abandono escolar precoce, alguns Estados-Membros reforçaram as suas medidas preventivas, introduzindo um ano pré-escolar obrigatório (Áustria, Bulgária, Chipre, Dinamarca, Grécia, Hungria, Polónia e Roménia), enquanto a grande maioria dos EstadosMembros tomou medidas de intervenção destinadas a apoiar os alunos, por exemplo através da orientação ou tutoria. Em conformidade com as recomendações do Conselho de 2011 no que diz respeito às políticas de redução do abandono escolar precoce, estas medidas devem completar as medidas de compensação tais como os programas de segunda oportunidade para as pessoas que abandonaram precocemente o ensino e a formação.

Muitos Estados-Membros procuram aumentar o número de diplomados do ensino superior através de uma grande variedade de medidas destinadas principalmente a facilitar o acesso aos grupos actualmente subrepresentados. Essas medidas incluem um apoio financeiro directo, sessões de informação antes da escolha dos estudos e de orientação após essa escolha ou ainda cursos preparatórios, oferecendo certos países um apoio orientado para os grupos com baixos rendimentos (Bélgica, França, Polónia, Chipre e Roménia) ou aos estudantes provenientes da imigração (Bulgária, Bélgica, Países Baixos, Dinamarca, Estónia, Finlândia e Grécia). Alguns Estados-Membros tomaram medidas específicas para aumentar a taxa de conclusão do ensino secundário, por exemplo ajudando os estudantes em risco de abandono escolar com sessões de informação e de orientação (França, Luxemburgo, Países Baixos, Suécia e Eslovénia). As reformas devem abordar o duplo desafio que consiste em aumentar o número de diplomados do ensino superior, preservando e melhorando simultaneamente a qualidade do ensino e da investigação.

Alguns países lançaram reformas no domínio do ensino e da formação profissionais (Polónia, Eslováquia, Chipre e Estónia) fazendo corresponder melhor os seus sistemas de educação e de formação às necessidades de competências actuais e futuras (Bélgica, França, Grécia, Espanha, Hungria, Irlanda, Itália, Roménia, Eslováquia, Eslovénia e Reino Unido). É necessário um reforço da orientação das vertentes profissionais para o mercado de trabalho, bem como a criação de um número suficiente de percursos de formação profissional, nomeadamente as formações de aprendizagem, em colaboração com os parceiros sociais.

Foi tomado um certo número de iniciativas políticas em resposta às recomendações específicas dirigidas a dezasseis Estados-Membros no que diz respeito aos investimentos e às reformas no ensino e na formação.

Nos Estados-Membros em que o abandono escolar precoce foi sublinhado, as iniciativas tomadas para resolver este problema propõem, por exemplo, o lançamento de programas de «coaching» dos jovens (Áustria), o alargamento do projectopiloto no primeiro ciclo do ensino secundário denominado «Neue Mittelschule» (Áustria) ou a ajuda a pessoas que abandonaram a escola prematuramente a recuperar o seu atraso e a obterem os diplomas necessários (Áustria e Bulgária). Foram igualmente propostas medidas para canalizar os alunos em risco de abandono escolar precoce para carreiras interessantes, através da formação profissional e da diversificação da oferta dos estabelecimentos escolares e dos programas (Malta). Outros Estados-Membros propuseram a integração de cláusulas sociais nos contratos públicos, a fim de garantir lugares de aprendizes para os jovens no sistema de formação profissional (Dinamarca).

Contudo, é possível reforçar as políticas de prevenção e de intervenção precoce, orientadas para os jovens em risco de abandono escolar, reforçando nomeadamente a capacidade e a qualidade das creches e da educação na primeira infância e prevendo métodos de aprendizagem mais individualizados, um apoio centrado de forma mais eficaz nos alunos em risco de abandono precoce, sistemas de alerta rápido e actividades extraescolares, a fim de multiplicar as possibilidades de desenvolvimento educativo e pessoal. Além disso, é conveniente dar maior atenção à adequação dos resultados escolares dos filhos de migrantes face às necessidades do mercado de trabalho.

A reforma do ensino superior com vista a aproximálo das necessidades do mercado de trabalho constitui um outro domínio em que podem ser dadas respostas de política. Tais medidas incluem, por exemplo, um programa de reforma do ensino superior denominado «Pareceria para o conhecimento» (Polónia) ou a criação de «university technical colleges (UTC)» (faculdades universitárias técnicas) em colaboração com os empregadores e as universidades (Reino Unido). Outros Estados-Membros adoptaram medidas destinadas a facilitar o acesso à formação profissional (Espanha).

Foram apresentadas novas estratégias sobre a aprendizagem ao longo da vida em certos Estados-Membros (Áustria, Polónia e Eslováquia) e renovadas noutros (Estónia), enquanto alguns Estados-Membros deram início a um diálogo nacional e redigiram um Livro Branco (Luxemburgo). É importante continuar a promover o aperfeiçoamento profissional e a aprendizagem ao longo da vida, privilegiando em especial os jovens desempregados e os adultos que possuem poucas qualificações ou qualificações obsoletas, e associar as empresas e as autoridades locais em parcerias para garantir que o aperfeiçoamento profissional aborda as especificidades do mercado de trabalho local.

2.5Encontrar um equilíbrio entre a segurança e a flexibilidade (Orientação n.º 7)

Alguns EstadosMembros tomaram medidas gerais destinadas a abordar a questão do equilíbrio entre segurança e flexibilidade, nomeadamente no que diz respeito à revisão das prestações sociais e de desemprego, à luta contra a segmentação do mercado trabalho e à reforma da legislação existente sobre o salário mínimo ou ao reforço do respeito de disposições em matéria de salário mínimo e de trabalho não declarado. Melhorar a aplicação global da flexigurança continua a ser uma prioridade para a maior parte dos mercados de trabalho dos EstadosMembros.

Cinco Estados-Membros receberam uma recomendação específica sobre o funcionamento do seu mercado trabalho e sobre a luta contra a segmentação. A tónica das recomendações variou consideravelmente, sendo o objectivo principal da reforma a legislação sobre a protecção do emprego com vista a reduzir a segmentação do mercado entre as pessoas que beneficiam de um contrato temporário e as que trabalham com base num contrato de duração indeterminada.

Dois Estados-Membros deram uma resposta política que incluiu reformas legislativas destinadas a reduzir a dualidade do mercado de trabalho, reforçar a flexibilidade interna e melhorar as possibilidades de emprego para os desempregados (Espanha) ou promulgaram uma lei sobre as «medidas de apoio ao emprego» para reforçar o segundo nível de negociação (Itália).

Outros países adoptaram a base jurídica que rege o funcionamento das agências de trabalho temporário (Lituânia) ou introduziram maior flexibilidade no seu mercado de trabalho reformulando o seu código do trabalho (Eslováquia). É necessário garantir que as pessoas com um contrato de trabalho temporário ou de trabalho a tempo parcial disponham de uma protecção social suficiente, nomeadamente que lhes permita adquirirem direitos de pensão decentes e estabelecendo condições gerais para lhes permitir progredir no mercado de trabalho, nomeadamente graças à possibilidade de retomar um trabalho a tempo inteiro, prosseguir uma carreira e ter acesso à formação.

2.6Reforma dos sistemas de pensões (Orientação n.º 10)

As reformas gerais dos sistemas de pensões realizaram-se ou estão em curso de preparação num certo número de Estados-Membros (República Checa, Dinamarca, Chipre, Lituânia e Países Baixos), enquanto reformas relativas às pensões transnacionais se realizaram noutros (Malta, Polónia). Alguns Estados-Membros tomaram medidas no sentido de limitar ou desincentivar a reforma antecipada (República Checa, Lituânia e Portugal).

Dezanove Estados-Membros receberam pelo menos uma recomendação relativa ao seu sistema de pensões. Na maior parte dos casos, as recomendações incidiram quer no aumento da idade efectiva da reforma, quer no aumento da idade legal da reforma associandoa à esperança de vida. Até agora, cerca de metade de entre eles deram uma resposta política a estas recomendações ou comprometeram-se a darlhes uma resposta.

Alguns países propuseram, decidiram ou aplicaram reformas para limitar o acesso à reforma antecipada relativamente às pessoas que dispunham de um longo período de descontos (Áustria e Espanha). Outros tomaram medidas destinadas a melhorar a sustentabilidade das finanças públicas, aumentando a idade legal da reforma (Lituânia e República Checa) ou reforçando as medidas de incentivo à participação no mercado de trabalho (Espanha).

Um Estado-Membro tomou importantes medidas para reformar o regime de reforma antecipada (Dinamarca). Alguns Estados-Membros tomaram medidas com vista a executar projectos de reforma das pensões, nomeadamente uma reestruturação dos regimes públicos de pensões e medidas destinadas a aumentar as contribuições dos trabalhadores do sector público (Chipre). Outros propuseram uma transferência parcial das contribuições para fundos privados (República Checa) ou iniciativas com vista a aumentar progressivamente as regras de elegibilidade para a reforma em função dos anos de trabalho (Bulgária) ou associar a idade da reforma ao prolongamento da esperança de vida e aumentar a idade legal da reforma para 66 anos (Países Baixos). São necessárias acções suplementares para definir quadros de medidas de incentivo e criar possibilidades de prolongamento da vida activa dos homens e das mulheres, com vista a acompanhar o aumento da idade da reforma, estabelecendo simultaneamente disposições que garantam um rendimento mínimo adequado para evitar e atenuar o risco de pobreza e a privação material para as pessoas mais idosas vulneráveis.

3.Reformas estruturais do mercado de trabalho para apoiar o crescimento

A análise dos capítulos anteriores mostra que, se as prioridades e as medidas de 2011 permanecerem globalmente válidas e se a aplicação das reformas correspondentes estiver longe de estar terminada, é necessário desenvolver esforços suplementares em determinados domínios.

A capacidade de criação de emprego deve ser intensificada para garantir uma retoma que preserve o emprego subjacente ao crescimento económico e à redução do desemprego. Apesar de, numa perspectiva de longo prazo, as novas possibilidades de emprego serem sobretudo e principalmente consequência de um forte crescimento económico e de políticas macroeconómicas adequadas, as empresas favoráveis ao emprego e as políticas de apoio do mercado de trabalho que sigam os princípios da flexigurança podem igualmente contribuir para incentivar o crescimento curto prazo. Afigura-se essencial melhorar a qualidade dos sistemas de apoio às empresas e de apoio financeiro, nomeadamente no que diz respeito ao empreendedorismo social. Devem ser reforçadas as medidas necessárias para passar de um trabalho informal e não declarado para um em emprego regular. O apoio à mobilidade geográfica e profissional e o reforço da cooperação entre os empregadores e os serviços de emprego permitem evitar que ofertas de trabalho permaneçam por preencher devido a uma carência de mão-de-obra e uma inadequação das qualificações. Sistemas de protecção social bem concebidos, que incluam uma cobertura adequada para o conjunto dos trabalhadores por conta de outrem e por conta própria, podem reduzir a precariedade e tornar a actividade mais atractiva.

A situação difícil dos jovens poderá induzir prejuízos irreparáveis no mercado do emprego e exige a aplicação de quadros globais em conformidade com a garantia para a juventude. A taxa de desemprego dos jovens aumentou acentuadamente entre 2008 e 2010, numa época em que, para além do mais, a proporção de jovens que não trabalham, estudam ou seguem uma formação disparou. Existe um risco real de a UE perder as competências de toda uma geração de jovens, o que teria um impacto negativo na sua capacidade de inserção profissional. Em conformidade com a abordagem das garantias para a juventude 3 , são necessários quadros de acção política globais para assegurar a transição entre o ensino e o trabalho, desde o reforço das competências à ajuda à procura orientada de um posto de trabalho e à orientação profissional, passando pela aprendizagem e pelos estágios. Na conjuntura actual, deve ser, por conseguinte, dada maior atenção à criação de parcerias entre os estabelecimentos de ensino e as instituições do mercado de trabalho, bem como entre as parcerias sociais e as empresas, nomeadamente a nível regional e local, apoiados, se for caso disso, por financiamentos da UE.

A taxa de desemprego elevada e as perspectivas sombrias em matéria de emprego exigem políticas activas no mercado de trabalho que sejam eficazes e que se apoiem mutuamente, graças a regimes de contribuições sociais adequadas, a fim de manter a empregabilidade e ajudar as pessoas a voltarem a trabalhar. O número significativo de desempregados de longa duração merece a maior atenção, dado que longos períodos sem trabalhar podem conduzir ao desencorajamento e à depreciação e ao carácter obsoleto das competências, com consequências negativas para as perspectivas de remuneração individual e de crescimento potencial. A reciclagem e as experiências de trabalho orientadas para os desempregados de longa duração podem contribuir para apoiar a sua capacidade de inserção profissional. Serviços de emprego eficazes e eficientes, apoiados por parcerias locais, devem assegurar uma activação e uma ajuda à procura de emprego mais personalizadas, uma melhor eficácia das colocações e uma maior coordenação com a assistência social.

A situação social deteriorou-se nos últimos meses, exigindo, por conseguinte, medidas suplementares. É necessário garantir que os grupos mais vulneráveis e os que são mais afectados pela crise sejam protegidos contra os efeitos redistributivos da crise económica e dos programas de consolidação orçamental. A espiral de desemprego e a degradação das condições sociais devem ser evitadas por todos os meios. A eficiência dos regimes de protecção social deve ser reforçada, a fim de garantir que estes continuarão a servir de tampão contra a pobreza e a exclusão social. São indispensáveis estratégias de inclusão activas que incluam medidas de activação em matéria de emprego, serviços sociais adequados e medidas de apoio aos rendimentos, a fim de evitar a marginalização dos grupos vulneráveis e com baixos rendimentos. Uma consolidação orçamental inteligente deve dar prioridade à manutenção dos níveis de pensões de reforma mínimas e garantir o acesso aos cuidados de saúde para os grupos mais vulneráveis. 

A inadequação crescente das qualificações e a escassez de mão-de-obra entravam uma actividade económica a curto prazo, enquanto os investimentos no ensino e na formação aumentarão a produtividade e os níveis de rendimento a longo prazo. As qualificações e as competências constituem uma condição imprescindível para o crescimento através da inovação, da produtividade e de uma taxa de emprego elevada. Em especial, afigura-se essencial aumentar o número e a qualidade dos licenciados das vertentes científicas, tecnológicas, matemáticas e de engenharia e promover qualificações e competências suplementares como, por exemplo, o espírito empresarial, a criatividade e as competências em matéria de inovação. O actual contexto orçamental exige que se dê prioridade aos investimentos na educação e nas competências que modernizem os sistemas de educação e de formação, a fim de reforçar a sua eficácia e eficiência. As políticas preventivas de intervenção precoce, orientadas para as pessoas em risco de abandono escolar prematuro, e o reforço da adequação do ensino face às necessidades do mercado de trabalho contribuem para reduzir o desemprego e a exclusão social e melhorar os resultados neste mercado. Os conselhos sectoriais sobre as competências a nível nacional e da UE podem reforçar a cooperação entre estabelecimentos de ensino, as empresas e os serviços de emprego, a fim de antecipar melhor a aquisição e as mudanças de competências.

(1) Decisão 2010/707/UE do Conselho, de 21 de Outubro de 2010, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros, JO L 308 de 24.11.2010, p. 46.

(2) Quantificado como variações da remuneração por assalariado.

(3) Tal como proposto no quadro da iniciativa «Juventude em Acção».

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 5/5 - ANEXO IV

ANEXO

POLÍTICAS FISCAIS FAVORÁVEIS AO CRESCIMENTO
NOS ESTADOS-MEMBROS E MELHORIA DA COORDENAÇÃO FISCAL NA UE

à

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Análise Anual do Crescimento para 2012

O presente relatório intitulado «Políticas fiscais favoráveis ao crescimento nos EstadosMembros e melhoria da coordenação fiscal na UE» integra pela primeira vez o conjunto de documentos da Comissão destinado a lançar o Semestre Europeu de 2012. O presente relatório dá igualmente seguimento às conclusões do Conselho Europeu de 24 de Junho de 2011, em que a Comissão foi convidada a apresentar, até Dezembro de 2011, um relatório sobre os progressos realizados nos debates estruturados sobre as questões de política fiscal, no contexto do «Pacto para o Euro Mais» 1 , designadamente para garantir o «o intercâmbio de boas práticas, a prevenção de práticas danosas e propostas para lutar contra a fraude e a evasão fiscais». A título de contributo essencial para o reforço do processo de orientação das políticas económicas, deverá continuar a lançar os alicerces para a cooperação no domínio fiscal, tendo em vista o desenvolvimento de sistemas de tributação mais eficazes, para uma saída da crise nas melhores condições e o mais rapidamente possível. Com base nas principais conclusões extraídas da Análise Anual do Crescimento, o relatório deverá igualmente ajudar os Estados-Membros a aprofundar os seus debates estruturados sobre a coordenação das políticas fiscais, de um modo coerente e eficiente, em consonância com as recomendações que foram ou serão formuladas no quadro do Semestre Europeu 2 e os objectivos da estratégia Europa 2020.

1.Contexto

A tributação assume particular importância na actual conjuntura económica, em que os EstadosMembros devem redobrar os seus esforços de consolidação orçamental. Os Estados-Membros devem ponderar a necessidade de adoptar medidas para angariar receitas, preservando simultaneamente um crescimento económico europeu que continua ainda frágil. Uma melhoria da coordenação fiscal a nível da UE tem um papel a desempenhar neste contexto, uma vez que pode revelar-se benéfica tanto para responder a desafios comuns como para alcançar os objectivos estratégicos nacionais.

Reforçar a qualidade da tributação no contexto do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas contribuirá para que os Estados-Membros assegurem um equilíbrio entre a angariação de receitas e o crescimento. As recomendações específicas por país adoptadas pelo Conselho Europeu em 12 de Julho de 2011 e que encerraram o primeiro Semestre Europeu, salientam a importância de prosseguir as reformas fiscais que atribuem prioridade às fontes de receitas favoráveis ao crescimento, preservando simultaneamente o nível global das receitas fiscais. A redução da carga fiscal que recai sobre o trabalho, a fim de tornar este último mais remunerador, foi destacada como uma questão potencialmente importante. O intercâmbio das melhores práticas e um diálogo reforçado entre a Comissão e os Estados-Membros podem revelarse particularmente úteis neste contexto. Entretanto, intensificou-se a necessidade de melhorar a qualidade da tributação e, paralelamente, a necessidade de consagrar uma especial atenção à qualidade geral da consolidação orçamental e ao seu impacto no crescimento.

O processo do Semestre Europeu analisa as reformas da política fiscal a nível dos Estados-Membros com vista a apoiar o crescimento económico e a sustentabilidade orçamental. Simultaneamente, o intercâmbio das boas práticas irá reforçar o Semestre Europeu no domínio das políticas fiscais em benefício de todos os Estados-Membros, e fornecer orientações úteis sobre a forma de adoptar medidas comuns tendo em vista sistemas fiscais mais sustentáveis e favoráveis ao crescimento e ao emprego, simultaneamente preenchendo a necessidade de uma importante consolidação orçamental substancial, suprimindo as distorções que contribuem para os desequilíbrios macroeconómicos e preservando a capacidade (re)distributiva destes sistemas.

A coordenação fiscal é particularmente necessária nos casos que suscitam questões transnacionais. Pode contribuir para melhorar a eficiência do mercado interno, dado que alguns dos obstáculos mais importantes ao mercado interno que continuam a existir, resultam da falta de coordenação das políticas fiscais dos Estados-Membros. A integração do mercado único da UE e a mobilidade de certos factores significam que a tributação influencia as decisões transnacionais dos operadores económicos. As divergências entre as disposições fiscais nacionais podem actuar como um entrave e impedir os cidadãos e as empresas de tirarem pleno partido dos benefícios que advêm de um mercado integrado 3 . Além disso, a coordenação pode igualmente contribuir para apoiar a aplicação das estratégias de políticas fiscais nacionais favoráveis ao crescimento, por exemplo, quando conduzem à eliminação de práticas fiscais prejudiciais e à prevenção da frade e da evasão fiscais. A realização de esforços conjuntos no combate à fraude e à evasão fiscais pode garantir as matérias colectáveis dos Estados-Membros e contribuir para angariar um maior volume de receitas sem aumentar a carga fiscal.

2.Desafios das políticas fiscais dos Estados-Membros a abordar no quadro do semestre europeu

Os Estados-Membros da UE enfrentam actualmente dois grandes desafios no domínio da política fiscal. O primeiro desafio consiste em combater a fraude e a evasão fiscais, reduzir o diferencial fiscal e melhorar a eficiência na cobrança de impostos, que podem desempenhar um papel importante em termos de angariação de receitas adicionais. Em segundo lugar, há que tornar a estrutura geral da tributação mais favorável ao crescimento, que constitui uma vertente importante do desafio global que consiste em melhorar o potencial de crescimento das economias da UE. Muito embora tal represente um objectivo em si, trata-se igualmente de uma condição para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas. Além disso, muitos Estados-Membros necessitam de melhorar a concepção dos diferentes tipos de impostos, nomeadamente através do alargamento da matéria colectável, bem como da melhoria da conformidade com a legislação fiscal e o funcionamento da administração. Uma vez enfrentados com êxito estes desafios, pode continuar a verificar-se a necessidade de receitas suplementares, sendo assim necessário proceder a um aumento das taxas de imposto para consolidar as finanças públicas.

A presente secção tem por base as conclusões do relatório recentemente publicado pela Comissão intitulado «Tax reforms in EU Member States 2011» 4 . Nele se recorre a uma análise horizontal baseada em indicadores macroeconómicos, a fim de tentar identificar os desafios supramencionados em matéria de política fiscal nos diferentes EstadosMembros. No intuito de fornecer conselhos estratégicos realistas, adaptados às necessidades individuais dos Estados-Membros, a presente avaliação preliminar das políticas fiscais nacionais deve ser complementada, em relação a cada país, por dados específicos de natureza mais microeconómica ou qualitativa.

2.1.Contribuição do aumento das receitas fiscais para a consolidação orçamental

As consequências da crise financeira e económica afectam e continuarão a afectar gravemente as receitas públicas nos Estados-Membros. Após a aplicação de um vasto leque de medidas de estímulo fiscal no período de 20082010, na fase actual a tónica da política fiscal passou a ser claramente colocada na consolidação tão necessária das finanças públicas. Para efeitos desta consolidação das suas finanças públicas, alguns EstadosMembros podem ponderar a possibilidade de aumentar as receitas fiscais, em complemento do controlo das despesas. Tal é nomeadamente válido para os países que se encontram numa situação orçamental insustentável mas que, simultaneamente, apresentam uma certa margem de manobra em termos de aumento potencial das receitas fiscais. As investigações realizadas revelam que a consolidação baseada nas receitas é mais susceptível de ser coroada de êxito quando o rácio inicial entre os impostos e o PIB é reduzido. Quando for necessário aumentar as receitas fiscais, a primeira prioridade deve consistir em melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e o funcionamento da administração fiscal, antes de serem previstos quaisquer aumentos discricionários dos impostos. Quando o respeito das obrigações fiscais for já elevado e/ou as necessidades de angariação de receitas não puderem ser preenchidas pelo simples reforço do cumprimento das obrigações fiscais, convém examinar a possibilidade de melhorar a eficiência da tributação através de medidas que visem o alargamento da matéria colectável como, por exemplo, a revisão das isenções fiscais e das taxas reduzidas de IVA (ver secção 2.3). Como último recurso, pode revelar-se inevitável, nalguns casos, um aumento das taxas de imposto ou a introdução de impostos novos. Para aferir a adequação de uma consolidação orçamental baseada na fiscalidade, convém avaliar a existência de uma «margem de manobra fiscal» e determinar se i) foram já adoptadas em grande escala medidas de aumento das receitas fiscais nos últimos anos e ii) se é possível aumentar as receitas provenientes das categorias de impostos menos prejudiciais para o crescimento. Quando estabelecem as prioridades da consolidação orçamental com base na fiscalidade, os EstadosMembros pretenderão indubitavelmente definir as suas escolhas em função da margem de manobra orçamental de que dispõem, da sua posição no ciclo económico, bem como de outros factores microeconómicos ou institucionais.

2.2.Estrutura fiscal mais favorável ao crescimento

Potencialidades de transferência da carga fiscal

Uma elevada carga fiscal sobre o trabalho, recaindo nomeadamente sobre os grupos mais vulneráveis, conjugada com um reduzido nível de impostos indirectos e de tributação do consumo, pode apontar para a necessidade de reformular a estrutura do sistema fiscal. A literatura económica salienta a importância que a composição da fiscalidade reveste para o crescimento económico e propõe uma classificação das principais categorias de impostos em função do crescimento. Deste modo, os impostos sobre os bens imóveis são os que menos entravam o crescimento, seguidos dos impostos sobre o consumo (incluindo os impostos relacionados com o ambiente) e, por último, os impostos sobre o rendimento (dos particulares e das empresas), que são os mais nocivos.

Tal como já referido pela Análise Anual do Crescimento para 2011, a maioria dos Estados-Membros deve ter como objectivo prioritário transferir a carga fiscal que recai sobre o trabalho para outros factores, no intuito de estimular a procura de mão-de-obra e a criação de emprego. Em especial, as taxas de participação no mercado do trabalho dos trabalhadores com baixos salários e das segundas fontes de rendimento familiar denotam um nível reduzido que é preocupante, reflectindo a necessidade de tornar o trabalho mais remunerador para estes grupos vulneráveis. São igualmente necessárias reformas dos sistemas de tributação e das prestações sociais, no intuito de facilitar a participação das segundas fontes de rendimento familiar no mercado de trabalho e reduzir o trabalho não declarado e a dependência em relação às prestações sociais.

A análise apresentada no relatório «Tax reforms in EU Member States 2011» 5  quanto às possibilidades de tornar a estrutura fiscal mais favorável ao crescimento indica que alguns Estados-Membros poderiam favorecer o crescimento económico se transferissem a carga fiscal que recai sobre o trabalho (imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e contribuições para a segurança social) para outros factores. Alguns Estados-Membros transferiram recentemente parte da carga fiscal para a tributação do consumo, nomeadamente mediante o aumento das taxas de IVA e dos impostos especiais de consumo. Todavia, nalguns Estados-Membros, a elevada carga fiscal que recai sobre o factor trabalho continua a ser acompanhada por uma proporção relativamente reduzida de receitas provenientes da fiscalidade do consumo e de outros impostos indirectos. O aumento da tributação que recai sobre o consumo, o ambiente e/ou o alojamento poderia constituir um meio de atenuar a forte pressão fiscal que recai sobre o trabalho, reforçando simultaneamente o potencial de crescimento da economia. Qualquer redução da carga fiscal que recai sobre o trabalho deve centrar-se nos trabalhadores com poucas qualificações e/ou nas segundas fontes de rendimento familiar, dado que estes grupos são frequentemente desincentivados de trabalhar, caracterizandose simultaneamente por uma forte elasticidade da mão-de-obra em relação ao rendimento de trabalho.

Poderia ser igualmente encarada a possibilidade de uma redistribuição da fiscalidade que incide no factor trabalho entre os diferentes níveis de rendimentos. A fim de reforçar a mobilidade dos trabalhadores e a afectação eficiente da oferta de habitação, pode imporse um reequilíbrio da tributação que recai sobre a habitação, sendo favorecidos os impostos recorrentes em detrimento da tributação das transacções. Pode ser igualmente ponderada a possibilidade de um aumento dos impostos ambientais, dado que estes podem contribuir para a consolidação orçamental através dos seus efeitos a médio prazo sobre o crescimento, o rendimento, a produtividade e as receitas fiscais 6 , sem perder de vista o facto de a sua matéria colectável ser geralmente bastante modesta e de o seu derradeiro objectivo consistir em corrigir as distorções em matéria de ambiente.

Dado que os estudos empíricos tendem a demonstrar que o imposto sobre as sociedades é o mais prejudicial para o crescimento económico em geral, os Estados-Membros que fazem incidir uma carga fiscal relativamente elevada sobre os rendimentos das sociedades devem evitar aumentar as respectivas taxas do imposto na conjuntura actual. Ao alterarem o perfil de risco/rendimento das decisões empresariais, os impostos sobre os lucros das sociedades podem distorcer as condições de acumulação de capital e resultar numa diminuição do investimento.

2.3.Alargar a matéria colectável

Para além dos grandes desafios macroeconómicos acima debatidos em matéria de sustentabilidade e crescimento, deve ser consagrada particular atenção a uma série de desafios, de âmbito mais concreto, relacionados com a concepção dos diferentes impostos, com vista a reforçar a eficiência da tributação. Tal é nomeadamente válido nos casos em que se registou uma erosão da matéria colectável em virtude da aplicação de isenções fiscais injustificadas e do recurso generalizado a taxas reduzidas. Como acima referido, em vez de aumentar (ainda mais) as taxas de imposto, será prioritário alargar a matéria colectável no quadro da resposta a ser dada às necessidades em matéria de consolidação orçamental com base nas receitas.

Reexaminar e reduzir as despesas fiscais no domínio da fiscalidade directa

O nível das despesas fiscais no domínio da fiscalidade directa é um indicador do âmbito da matéria colectável. As despesas fiscais que constituem, na realidade, subvenções, englobam as deduções, as isenções e as derrogações em relação a uma matéria colectável definida em termos latos. Muito embora possam ser justificadas por razões de equidade ou para efeitos de redistribuição, para corrigir externalidades ou criar incentivos positivos ou negativos, constituem frequentemente regimes preferenciais injustificados, que criam distorções económicas e diminuem a eficiência do sistema fiscal. A redução das despesas fiscais no domínio do imposto sobre o rendimento ou do imposto das sociedades alarga a matéria colectável e reduz a complexidade do sistema fiscal. Tal pode permitir receitas adicionais a taxas de imposto constantes (ou mesmo mais baixas). Além disso, a redução dos encargos de conformidade decorrentes da tributação poderá contribuir para melhorar em grande medida o quadro para as empresas. Tratase de aumentar a transparência e reduzir a complexidade dos códigos fiscais e da regulamentação em matéria de conformidade com a lei, simplificar os processos de pagamento, nomeadamente através do recurso à administração electrónica, e garantir a estabilidade da legislação fiscal.

Reforçar a eficácia do IVA

O IVA representa o principal imposto sobre o consumo. Limitar as isenções de IVA e a aplicação de taxas reduzidas, no respeito da Directiva IVA (2006/112/CE), será determinante para alargar a matéria colectável e aumentar a eficiência geral do imposto 7 . Em muitos Estados-Membros, as receitas de IVA efectivamente cobradas situam-se muito abaixo do nível que poderia teoricamente ser alcançado se fosse estabelecida uma taxa uniforme de imposto sobre o consumo (ver Gráfico 2 para a média da UE e da área do euro). Na prática, o sistema actual do IVA está longe de ser uniforme, reflectindo sobretudo objectivos de política social, que poderiam ser prosseguidos de forma muito mais eficaz por outros instrumentos. Os Estados-Membros aplicam taxas de IVA muito divergentes, o que se traduz num sistema de IVA extremamente complexo e diversificado.

O reduzido volume das receitas de IVA pode ser igualmente devido à fraude e à evasão fiscais, reflectidas no chamado «diferencial de conformidade», que é particularmente importante nalguns Estados-Membros. Aumentar a eficiência e o cumprimento do IVA, mediante a supressão das taxas reduzidas, bem como o combate à evasão e à fraude fiscais, poderia resultar numa melhoria substancial da cobrança de receitas e reduzir as distorções económicas em muitos Estados-Membros.

2.4.Melhoria da concepção dos diferentes impostos

O relatório intitulado «Tax reforms in EU Member States 2011» identificou duas outras questões específicas, que são importantes para reforçar a eficiência económica em muitos Estados-Membros.

Reduzir a distorção fiscal a favor do endividamento no domínio da tributação das sociedades e da habitação

Os sistemas fiscais no domínio da tributação do rendimento das sociedades e do investimento na habitação resultam numa «distorção fiscal» a favor do endividamento, no que diz respeito ao financiamento do investimento.

No que respeita à fiscalidade das empresas, esta distorção decorre do facto de os pagamentos de juros sobre a dívida das empresas serem dedutíveis dos lucros tributáveis, o que não é o caso do rendimento dos capitais próprios Os custos económicos desta distorção a favor do endividamento podem eventualmente ser significativos. Mais importante ainda, os níveis excessivos de endividamento aumentam a probabilidade de incumprimento e a recente crise financeira demonstrou que os custos de ajustamento podem ser substanciais.

No sector da habitação, a distorção a favor do endividamento deve-se igualmente à dedutibilidade fiscal dos juros associados aos créditos hipotecários (ou mesmo dos reembolsos de capital) no quadro do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, o que incentiva o aumento do endividamento e o investimento excessivo no sector da habitação, ou seja, uma má afectação dos recursos em detrimento de investimentos (mais) produtivos. Considera-se que este tipo de desagravamento fiscal contribuiu para o aumento dos preços imobiliários e para a subida do grau de endividamento e, por conseguinte, para a «bolha» imobiliária. Há elementos que demonstram que os países que favorecem a propriedade imobiliária através de um tratamento fiscal favorável do financiamento através de créditos hipotecários são igualmente aqueles que apresentam os rácios de endividamento hipotecário em relação ao PIB mais elevados.

Ambas as distorções levam a que as decisões financeiras das famílias e das empresas no sentido de um maior endividamento sejam motivadas por incentivos fiscais, não sendo assim fundamentadas por razões económicas. Estas distorções aumentam o risco e a volatilidade na economia e podem acentuar os resultados económicos negativos quando esses riscos se materializam.

Desenvolver uma fiscalidade favorável ao ambiente

Atendendo ao contexto resultante das medidas de austeridade e da consolidação orçamental, afigura-se extremamente difícil adoptar medidas de política ambiental que assentem na vertente «despesas» do orçamento. Deste modo, é importante que o quadro fiscal seja utilizado da forma mais eficiente possível no âmbito da política ambiental. As subvenções fiscais nocivas para o ambiente devem, por conseguinte ser progressivamente eliminadas, enquanto os impostos ambientais devem ser concebidos de forma adequada. Uma fonte de particular preocupação prende-se com as subvenções a favor do consumo energético através de taxas reduzidas de IVA, o tratamento fiscal favorável dos veículos automóveis das empresas 8 e os preços incoerentes das emissões de CO2 (por exemplo, a redução das subvenções implícitas para o gasóleo). A existência destes elementos em muitos Estados-Membros 9 impõe uma reformulação da estrutura da fiscalidade no domínio do ambiente, a fim de assegurar os incentivos adequados a favor da protecção ambiental e no intuito de reflectir melhor as perdas de bem-estar correspondentes. Além disso, impõe-se reforçar a coordenação internacional e à escala da UE para assegurar um nível socialmente óptimo da fiscalidade ambiental, tirar partido da experiência dos Estados-Membros que recorreram em grande medida aos impostos ambientais e contribuir para a igualdade das condições de concorrência entre as empresas da UE.

2.5.Papel do Semestre Europeu e intercâmbio das boas práticas

Um diálogo reforçado entre a Comissão e os Estados-Membros pode contribuir para promover a qualidade das orientações estratégicas no contexto do Semestre Europeu e ajudar os Estados-Membros a aplicarem essas orientações de uma forma adequada, atendendo às especificidades de cada país. Este diálogo aprofundado pode desenrolar-se em instâncias diferentes:

No contexto do Grupo de Alto Nível para as questões fiscais, os EstadosMembros devem partilhar as suas opiniões sobre o processo e o teor deste diálogo, tendo em vista a elaboração em tempo útil de projectos de relatório prospectivos que possam servir de roteiros para os trabalhos futuros no domínio da coordenação da política fiscal.

No contexto do Grupo de política fiscal, a Comissão tem tido discussões com os Estados-Membros sobre a concepção e a avaliação dos impostos favoráveis ao crescimento. Tem igualmente debatido algumas das melhores práticas, centrando-se nomeadamente na experiência adquirida em matéria de transferência da incidência da carga fiscal para os impostos ambientais. É conveniente intensificar as trocas de pontos de vista e a tónica deve ser colocada, nomeadamente, nas questões associadas à administração fiscal, com vista a ajudar os Estados-Membros a assegurar uma melhor cobrança dos seus impostos.

No contexto do Conselho ECOFIN, nomeadamente do Comité de Política Económica (CPE) a ele associado 10 , devem ser realizadas discussões técnicas sobre os princípios horizontais das políticas favoráveis ao crescimento e centradas na sustentabilidade; as discussões poderão basear-se igualmente na experiência adquirida pelos países com vista a reforçar em maior grau os fundamentos metodológicos e analíticos das orientações em matéria de política fiscal.

Dados fiáveis e de boa qualidade desempenharão igualmente um papel fundamental em termos de apoio. Estes dados são necessários para analisar, avaliar e comparar as reformas fiscais, passadas e futuras, bem como para facilitar o intercâmbio das boas práticas. Os trabalhos sobre o intercâmbio das boas práticas poderá ser reforçado i) pelo desenvolvimento mais aprofundado do portal Web da Comissão Europeia 11 sobre as principais características das reformas fiscais nacionais, incluindo a avaliação da respectiva eficácia; e (ii) pela definição, se for caso disso, de objectivos indicativos.

3.Coordenação fiscal e legislação da UE

A coordenação fiscal na UE ou a adopção de legislação da UE, cuja adopção possa ser considerada útil em domínios particularmente pertinentes para o bom funcionamento do mercado interno, pode apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros no sentido de tornar o seu sistema fiscal mais favorável ao crescimento e melhorar a eficácia da cobrança dos impostos.

A coordenação fiscal e a legislação da UE assumem particular importância para abordar três tipos de questões diferentes. Em primeiro lugar, a coordenação fiscal pode contribuir para eliminar os obstáculos ao mercado único, criando assim uma igualdade das condições de concorrência para as empresas e os cidadãos. Deste modo, medidas fiscais coordenadas permitem solucionar o problema da dupla tributação, bem como outras questões fiscais que representam entraves transnacionais ao mercado interno e ao investimento na UE. Em segundo lugar, a coordenação fiscal pode igualmente desempenhar um papel importante na limitação e prevenção da não tributação e os abusos, uma vez que estas actividades comprometem a equidade e a eficiência da interacção entre os sistemas fiscais dos Estados-Membros. Tal pode resultar numa maior conformidade com a lei fiscal e ser fonte de receitas suplementares, cuja necessidade é premente para os orçamentos nacionais. Por último, a coordenação pode contribuir para impedir a concorrência fiscal nefasta e o consequente «nivelamento para baixo» daí decorrente, que reduz a capacidade de os Estados-Membros tributarem as matérias colectáveis móveis e os obriga a angariar receitas sobre as matérias colectáveis menos móveis, como a mão-de-obra e, nomeadamente, a mão-de-obra pouco qualificada. Tal é susceptível de conduzir a importantes distorções em termos de desincentivos ao trabalho e traduzir-se numa subida dos custos da mão-de-obra para as entidades empregadoras. A coordenação pode voltar a conceder aos Estados-Membros uma certa margem de manobra para melhorar a concepção das suas políticas fiscais.

A Comissão apresentou várias propostas legislativas (ver Caixa 1) que poderão, caso venham a ser aplicadas, resultar numa melhoria do mercado único, bem como dos sistemas fiscais dos EstadosMembros.

3.1.Práticas fiscais prejudiciais e quadro adequado para as empresas

O problema da concorrência fiscal prejudicial só pode ser abordado no quadro da cooperação internacional, tanto no âmbito da UE, como para além das suas fronteiras. O código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas, um instrumento jurídico não vinculativo que prevê um conjunto de regras não vinculativas, tem sido determinante para a supressão de muitas medidas fiscais nefastas.

Recentemente, o Grupo do Código de Conduta começou a debater questões com um carácter mais horizontal como, por exemplo, a promoção dos princípios estabelecidos por este código em relação a países terceiros. O ano passado, a pedido do Conselho, a Comissão iniciou discussões com a Suíça e o Liechtenstein sobre a aplicação dos princípios e critérios do código em ambos os países. Outro aspecto associado à prevenção da fraude e da evasão fiscal prende-se com a coordenação das medidas de luta contra os abusos.

Além disso, a Comissão considera que a planificação fiscal a nível das empresas tem vindo a tornar-se cada vez mais sofisticada ao longo dos últimos quinze anos: em vez de se limitarem a beneficiar dos regimes fiscais preferenciais de um país, algumas empresas procedem a uma engenharia fiscal complexa, no âmbito da qual asseguram benefícios fiscais devido ao alinhamento imperfeito dos sistemas fiscais de um ou mais países. Esta evolução tem desencadeado um debate sobre o papel actual e futuro do Grupo do Código de Conduta. A eficácia deste último aumentaria significativamente se lhe fosse conferido um novo impulso e o seu mandato reforçado. Deve ser atribuída prioridade ao reforço dos trabalhos comuns sobre as práticas fiscais danosas. Em especial, os trabalhos do Grupo devem ser alargados, nomeadamente a fim de garantir que as discrepâncias entre os sistemas fiscais não conduzam a resultados prejudiciais para as administrações fiscais ou as empresas. Em particular, as discrepâncias podem criar situações de dupla não tributação, que podem ser exploradas para reduzir as receitas fiscais dos EstadosMembros e assegurar vantagens injustificadas a determinadas empresas. Na actual conjuntura difícil, essas lacunas, que comprometem igualmente o espírito subjacente ao mercado único, devem ser colmatadas. Caso não possam ser obtidos resultados até ao final de 2012, a Comissão recorrerá ao seu direito de iniciativa no intuito de dar resposta a estas questões importantes.

Para além de combater as práticas fiscais nefastas, a cooperação fiscal centra-se em suprimir os obstáculos fiscais existentes, que continuam a impedir que os operadores económicos tirem pleno partido das vantagens inerentes ao mercado único. A dupla tributação foi identificada como um dos entraves mais graves que subsistem no mercado único, assumindo diferentes facetas, e estão a decorrer trabalhos para abordar os diversos aspectos do problema. Por exemplo, a Comissão instituiu um Fórum de peritos para encontrar soluções para o problema dos preços de transferência. Está a examinar, por outro lado, a dimensão dos problemas de dupla tributação enfrentados pelos fundos de capital de risco, no intuito de encontrar soluções para estes últimos, que podem constituir uma importante fonte de financiamento para as PME. Dando provas da sua determinação em resolver os problemas que subsistem, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre a dupla tributação, que salienta os domínios em que se denotam os principais problemas de dupla tributação na UE e que enumera as medidas concretas a adoptar pela Comissão para os solucionar. Deste modo, a Comissão visa suprimir os verdadeiros obstáculos a uma economia mais competitiva e facilitar o investimento e a realização de actividades empresariais na UE 12 . Uma das opções a ser ponderada consiste num eventual mecanismo de resolução de litígios para eliminar globalmente a dupla tributação no território da UE. 

Uma maior integração dos mercados e a supressão das distorções na UE pode igualmente ser assegurada através da concretização de iniciativas como a proposta relativa a uma matéria colectável comum consolidada para o imposto sobre as sociedades. Este regime poderá propiciar às empresas em causa a possibilidade de optar por um sistema comum, evitando assim importantes obstáculos fiscais às actividades transnacionais. Além disso, a adopção da Directiva relativa à tributação da energia, que colmata as lacunas da directiva em vigor, contribuiria não só para assegurar a igualdade efectiva das condições da concorrência na UE, como facilitaria também a transição para uma fiscalidade mais favorável ao crescimento.

3.2.Luta contra a fraude e a evasão fiscais

Uma série de Estados-Membros enfrentam o desafio que consiste em adoptar medidas de incentivo com vista a reduzir os diferenciais fiscais, melhorando a eficácia dos sistemas de cobrança de impostos e prevenindo melhor a evasão fiscal. Em primeiro lugar, a qualidade da governação administrativa e uma melhor compreensão do comportamento dos contribuintes assumem uma importância crucial para optimizar o desempenho global do sistema de tributação e reduzir os custos da administração fiscal. Em segundo lugar, a eficácia das actividades de aplicação da lei dependerá dos recursos (pessoal e tecnologias de informação) efectivamente afectados à detecção das infracções à regulamentação, das sanções associadas à violação das regras e ao controlo da eficácia deste processo de aplicação da lei. A questão da boa governação no domínio fiscal foi debatida no Grupo de Política Fiscal e no Grupo de Trabalho de Alto Nível do Conselho sobre a fiscalidade. As discussões centraram-se, em particular, na forma de melhorar a transparência, o intercâmbio de informações e a equidade na concorrência fiscal.

Estão a ser realizados inúmeros trabalhos a nível da UE, recorrendo-se nomeadamente para o efeito às disposições em matéria de cooperação administrativa, que englobam todos os domínios de fiscalidade. Na UE, os Estados-Membros devem tirar o melhor partido possível dos instrumentos existentes para combater a fraude fiscal. Em termos práticos, estas actividades podem ser apoiadas pelo programa Fiscalis 13 , designadamente, através de acções comuns destinadas a promover a cooperação entre os EstadosMembros.

Além disso, na UE, os Estados-Membros estão actualmente a ponderar a possibilidade de procederem à revisão da directiva relativa à tributação da poupança, por forma a alargar o seu âmbito de aplicação e garantir, na medida do possível, a tributação dos pagamentos de juros que transitam por estruturas intermediárias não tributadas. Estão igualmente a considerar a possibilidade de renegociar os acordos em vigor com países terceiros em matéria de poupança, em consonância com as alterações introduzidas na directiva. O Conselho deve agora concluir os seus trabalhos sobre a Directiva relativa à tributação da poupança e aprovar rapidamente os mandatos de negociação, autorizando a Comissão a iniciar as discussões com os países terceiros neste domínio.

Para além da União Europeia, a negociação de acordos entre a UE e os países terceiros, tais como os acordos de parceria e cooperação (APC) e os acordos de parceria económica (APE) deverão constituir uma oportunidade para assegurar que os países terceiros se comprometam a respeitar os princípios de boa governação no domínio fiscal. As iniciativas destinadas a proteger os Estados-Membros contra os ordenamentos jurídicos que não cooperem devem igualmente inserir-se nesta abordagem global. Foram já iniciados novos trabalhos sobre a boa governação no domínio fiscal em instâncias internacionais como a OCDE e o G-20. Para assegurar a credibilidade das pressões exercidas sobre os ordenamentos jurídicos que não cooperam, convém reforçar o grau de coordenação das abordagens adoptadas pelos Estados-Membros, incluindo nomeadamente a aplicação de medidas de retaliação comuns face a estes ordenamentos. Este alinhamento das medidas e uma maior coordenação da posição dos EstadosMembros nas instâncias internacionais são essenciais para combater a fraude fiscal.

Na sua recente Comunicação intitulada «Rumo a uma política da UE em matéria penal: assegurar o recurso ao direito penal para uma aplicação efectiva das políticas da UE», a Comissão realçou a importância do direito penal para garantir a aplicação eficaz das políticas da UE. A Comissão entende que os trabalhos neste quadro poderiam representar um passo em frente na luta contra a fraude fiscal, nomeadamente no que diz respeito à sua dimensão transnacional. Consequentemente, a Comissão examinará a forma como o quadro estabelecido na sua recente iniciativa no domínio do direito penal poderá ser utilizado para adoptar medidas reforçadas contra a fraude fiscal.

4.Conclusões

A coordenação fiscal e o intercâmbio de boas práticas são vitais para o crescimento e os esforços de consolidação orçamental, nomeadamente na conjuntura económica actual em que a qualidade das receitas é importante e em que vários EstadosMembros podem ser obrigados a adoptar medidas que permitam gerar receitas fiscais. Um grande número de reformas fiscais favoráveis ao crescimento podem ser aplicadas pelos EstadosMembros individualmente. O reforço do diálogo entre os Estados-Membros da UE pode, todavia, revelar-se vantajoso na aplicação das estratégias nacionais no domínio da política fiscal, por exemplo, quando for conducente ao intercâmbio das boas práticas ou à supressão das discrepâncias entre os sistemas nacionais. Além disso, a coordenação entre os EstadosMembros e a legislação a nível da UE poderá apoiar algumas reformas, uma vez que as repercussões transnacionais da política de um dado Estado-Membro podem restringir a capacidade de tributação de outros.

O Semestre Europeu, paralelamente a outras instâncias da UE, permite preconizar reformas das políticas fiscais dos Estados-Membros com vista a apoiar o crescimento económico e a sustentabilidade orçamental, estabelecendo simultaneamente uma coordenação integrada das políticas económicas no âmbito da UE. Um diálogo reforçado entre os Estados-Membros e com a Comissão e, nomeadamente, o intercâmbio das melhores práticas, pode promover a qualidade analítica das orientações estratégicas fornecidas no contexto do Semestre Europeu, tendo simultaneamente em conta as especificidades nacionais. Este diálogo pode e deve ser realizado nas instâncias existentes da UE, incluindo o Grupo de Trabalho de Alto Nível do Conselho sobre a fiscalidade, o Grupo de Política Fiscal e a rede do Conselho Ecofin, nomeadamente o Comité de Política Económica.

As acções coordenadas a nível da UE e as iniciativas jurídicas da UE deverão tornar os diferentes sistemas nacionais mais compatíveis com o Mercado Único e limitar as repercussões transnacionais resultantes das políticas fiscais nacionais. Apoiam os esforços envidados pelos Estados-Membros para tornar os seus sistemas fiscais mais favoráveis ao crescimento e contribuem para a supressão de obstáculos substanciais ao Mercado Único. As iniciativas legislativas da UE foram tomadas em domínios particularmente pertinentes para o bom funcionamento do Mercado Único, como a tributação da poupança, da energia e do rendimento das sociedades. A fim de contribuir para a eficiência económica e aprofundar o Mercado Único, o Conselho é convidado a concluir a adopção destas propostas o mais rapidamente possível. Além disso, deve ser consagrada uma atenção especial ao futuro do sistema do IVA, atendendo à sua importância para o bom funcionamento do Mercado Único. Subsistem outros desafios importantes como o combate aos «paraísos fiscais» e à dupla tributação, que requerem a mobilização dos instrumentos existentes e a criação de instrumentos novos.

(1) ()O Pacto para o Euro, posteriormente denominado Pacto para o Euro Mais, a fim de incluir membros não pertencentes à área do euro numa base voluntária, foi estabelecido pelos Chefes de Estado e de Governo em 11 de Março de 2011 e aprovado pelo Conselho Europeu de 24-25 de Março de 2011. O Pacto estabelece o seguinte: «Para uma coordenação mais forte das políticas económicas na área do euro é necessária uma componente de coordenação pragmática das políticas fiscais, a fim de apoiar a consolidação orçamental e o crescimento económico. Neste contexto, os EstadosMembros comprometem-se a realizar debates estruturados sobre questões de política fiscal, tendo em vista, nomeadamente, assegurar o intercâmbio das melhores práticas, evitar práticas danosas e formular propostas destinadas a lutar contra a fraude e a evasão fiscais».

(2) ()A necessidade de reforçar o Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas a fim de intensificar a supervisão das políticas económicas e orçamentais, nomeadamente através da integração do Pacto para o Euro Mais nos seus procedimentos, foi identificada na Comunicação da Comissão intitulada «Um roteiro para a estabilidade e o crescimento», COM (2011) 669 final.

(3) ()Monti, M. (2010), A new Strategy for the Single Market (Uma nova estratégia para o mercado único).

(4) ()European Economy n.º 5/2011 e Taxation Papers n.º 28.

(5) ()ibid.

(6) ()Na sequência da crise económica, vários países recorreram a um aumento dos impostos relacionados com o ambiente, no quadro das suas estratégias de consolidação orçamental. A Irlanda é um caso ilustrativo em que os impostos mais elevados sobre os combustíveis, a introdução de um imposto CO2 de 15 EUR por tonelada (que deverá aumentar para 30 EUR por tonelada até 2014) e taxas relativas ao consumo de água constituíram vectores fundamentais dos seus orçamentos recentes.

(7) ()Ao invés das taxas reduzidas de IVA, a maioria das isenções não são facultativas para os EstadosMembros, sendo estabelecidas na Directiva IVA.

(8) ()De acordo com as estimativas realizadas para a Comissão, o tratamento fiscal favorável dos veículos automóveis das empresas traduz-se em perdas de receitas directas que se situam a níveis próximos de 0,5% do PIB da UE (54 mil milhões EUR) e em perdas significativas de bem-estar, correspondentes a 0,1- 0,3 % do PIB da UE (12 a 37 mil milhões EUR).

(9) ()Comissão Europeia 2011, «Tax reforms in EU Member States 2011».

(10) ()O Comité foi instituído através de uma decisão do Conselho em 1974, a fim de fornecer conselhos e contribuir para os trabalhos do Conselho ECOFIN e da Comissão. As principais actividades do Comité estão estruturadas em torno de dois pilares interligados: i) um pilar no domínio da política económica, que se prende essencialmente com a estratégia Europa 2020; ii) um pilar no domínio das finanças públicas, em que o CPE desempenha um papel particular em termos de qualidade e sustentabilidade. Dada a conjuntura económica actual, o CPE tem vindo a colocar a tónica no crescimento e no emprego, nomeadamente nas reformas que apoiam a competitividade e a capacidade de ajustamento, para além de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas.

(11) ()Base de dados sobre as reformas fiscais.

(12) ()Comissão Europeia (2011), COM (2011) 712.

(13) ()O Programa Fiscalis apoia substancialmente a coordenação fiscal entre os Estados-Membros. assegurando um quadro para a cooperação entre as administrações fiscais nacionais e promovendo em maior grau a coordenação entre os sistemas fiscais nacionais existentes. O programa proposto, FISCUS 2020, visa tornar as administrações fiscais nacionais mais eficazes e eficientes aquando do tratamento das transacções transnacionais. Deste modo, estarão em melhores condições de combater com êxito a fraude fiscal e incrementar a cobrança das receitas fiscais.