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INTRODUÇÃO

O 28.º Relatório Anual da Comissão sobre o controlo da aplicação do direito da UE (2010) centra-se nas questões estratégicas e na avaliação da situação actual do direito, em conformidade com a estrutura geral dos relatórios anuais definida na Comunicação de 2007 da Comissão intitulada 'Uma Europa de resultados – Aplicação do direito comunitário' (a 'Comunicação de 2007')[1].

O relatório segue uma estrutura idêntica à adoptada nos anos anteriores[2].

Informações gerais

Principais inovações na gestão das infracções

Em 2010, a Comissão continuou a aplicar, desenvolver e ajustar a reforma da gestão das infracções iniciada com a Comunicação de 2007, nos quatro domínios que se considerara requererem aperfeiçoamento adicional.

Foi dado especial destaque à gestão eficiente de processos, através do melhoramento e avaliação do funcionamento do «EU Pilot», o instrumento de diálogo e resolução de problemas com os Estados-Membros. Essa evolução assentou na acção já iniciada em 2009 com a criação de novo sistema de registo (CHAP 'Complaints Handling – Accueil des Plaignants') de queixas e pedidos de informação relativos à aplicação do direito da UE por um Estado-Membro (para mais explicações sobre o CHAP e o «EU Pilot», ver 3.2).

A Comissão também reforçou as medidas preventivas, passando, por exemplo, a incluir a aplicação prospectiva do direito da UE nas suas avaliações de impacto no âmbito de novas iniciativas e promovendo planos de execução para apoiar o processo de transposição de novas directivas (ver 3.4).

A entrada em vigor do Tratado de Lisboa implicou mudanças significativas em matéria de gestão das infracções. Uma dessas inovações é a possibilidade de a Comissão pedir, numa fase mais precoce do procedimento, a imposição de sanções financeiras contra Estados-Membros por falta de notificação das medidas de transposição de uma directiva adoptada de acordo com determinado processo legislativo (terceiro parágrafo do artigo 260.º do TFUE). Em 2010, a Comissão esquematizou numa comunicação a sua política sobre a aplicação deste novo instrumento[3] (ver 3.1.1).

Por último, a aprovação da revisão do acordo-quadro sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão[4] resultou em regras mais globais em matéria de informação e cooperação no domínio da política relativa às infracções (3.6.).

Estatísticas gerais

Em 2010, o acervo da UE era composto por cerca de 8 400 regulamentos e perto de 2 000 directivas, para além do direito primário (os Tratados).

Tal como em anos anteriores, o presente relatório anual[5] apresenta uma panorâmica de dados estatísticos importantes sobre a gestão pela Comissão dos processos relacionados com a aplicação do direito da UE. Contudo, para se fazer uma interpretação correcta desses dados, é preciso ter presente que a Comissão adoptou, neste domínio, dois novos instrumentos de gestão (a utilizar antes da infracção): o CHAP (registo de queixas e pedidos de informação) e o «EU Pilot» (resolução de problemas com os Estados-Membros). Para mais pormenores sobre os novos instrumentos de gestão, ver 3.2.

Anteriormente, todos os tipos de casos, independentemente da sua origem e da fase do procedimento em que se encontravam, constavam de uma única base de dados de infracções (NIF). A médio prazo, a referida base de dados conterá apenas os processos relativamente aos quais a Comissão levou a cabo as iniciativas formais que começam com o envio de uma carta de notificação ao Estado-Membro, nos termos do artigo 258.º do TFUE. Presentemente, ainda contém alguns casos que se encontram na fase prévia ao processo por infracção (em especial queixas) e que, no quadro do novo sistema, teriam sido processados no CHAP ou no «EU Pilot».

Número de processos em função da sua origem

No fim de 2010, a base de dados de infracções continha perto de 2100 procedimentos de infracção em curso. Em comparação com o mesmo número relativo ao fim do ano anterior (cerca de 2 900 processos), o número de procedimentos em curso diminuiu quase 30%. Essa diminuição deveu-se em parte ao facto de as novas queixas e os novos casos de iniciativa própria serem registados e tratados nas bases de dados CHAP ou «EU Pilot» (ver números relativos a essas bases de dados no ponto 3.2). A taxa de êxito em matéria de resolução de problemas no âmbito do «EU Pilot» também contribuiu significativamente para a redução do número de processos por infracção relativamente aos Estados-Membros que participam no «EU Pilot», desde que este projecto começou a ser desenvolvido, em Abril de 2008.

A utilização geral de instrumentos aplicáveis na fase prévia ao processo por infracção, para tratamento de queixas e casos de iniciativa própria, alterou a repartição dos casos na base de dados de infracção, no que se refere à sua origem. No fim de 2009, 53% dos processos em curso tinham resultado de queixas; em 2010, essa percentagem diminuiu (em mais de 10%) para ligeiramente menos de 40%.

739 processos em curso (cerca de 35% de todos os processos) eram processos instaurados por iniciativa própria da Comissão - um número inferior ao de 2009 (925). Contudo, esse número reflecte o facto de, em princípio, os serviços da Comissão tratarem agora os novos casos de iniciativa própria através do «EU Pilot».

Os 470 processos por não comunicação instaurados[6] representam 22% do total dos processos em curso. Em comparação com os dados correspondentes de 2009, verifica-se um aumento em termos absolutos: no fim de 2009, tinham sido iniciados apenas 407 processos por não comunicação, o que pode ser parcialmente explicado pelo facto de a agenda de 2010 em matéria de transposição incluir mais directivas do que a de 2009 (ver 3.1.1).

Em 2010, a Comissão arquivou 987 processos de iniciativa própria e resultantes de queixas (2009: 1389). Muitas dessas decisões (431) verificaram-se antes do envio de cartas de notificação formal aos Estados-Membros e foram tomadas porque, em resposta à Comissão, esses Estados adoptaram as medidas adequadas no sentido de respeitarem o direito da UE.

Outros 312 processos foram arquivados após o envio da carta de notificação formal e antes do envio de um parecer fundamentado ao Estado-Membro (2009: 341) e 130 após o envio do parecer fundamentado mas antes de o caso ser apresentado ao Tribunal de Justiça (2009: 151). Por conseguinte, os números atrás referidos mostram que, em 88% dos processos arquivados, o caso não chegou ao Tribunal de Justiça porque os Estados-Membros corrigiram as questões de direito levantadas pela Comissão, antes de ter sido necessário iniciar a fase seguinte dos processos de infracção.

Número de processos por Estado-Membro e áreas de intervenção

A Itália é o Estado-Membro contra o qual, no fim de 2010, estavam em curso mais processos por infracção (176 processos abertos), seguida pela Bélgica (159) e pela Grécia (157). Malta, Lituânia e Letónia são os três Estados-Membros com o menor número de processos por infracção em curso (25, 27 e 32 processos, respectivamente). A Itália e a Grécia são também os Estados-Membros contra os quais foram iniciados, em 2010, mais novos processos por infracção (90 e 89, respectivamente), seguindo-se o Reino Unido (75 novos processos em 2010). A Lituânia foi o país contra o qual foram iniciados menos novos processos (19) em 2010. A Dinamarca e Malta ficam em segundo e terceiro lugar, com, respectivamente, 22 e 25 novos processos. E, apesar de a Itália e a Grécia terem conseguido que fossem arquivados, no mesmo ano, cerca de 40% dos novos processos, a Itália e a Grécia viram transitar para 2011 a maior parte dos novos processos (49 e 50, respectivamente). O número de processos transitados também foi relativamente elevado nos casos da Polónia e da Espanha (40 novos processos cada). Os menores números de processos transitados dizem respeito a Malta (8), Dinamarca (10) e Lituânia (11).

As três áreas de intervenção com maior incidência de infracções (ambiente, mercado interno e fiscalidade) estão na origem de 52% do total de processos por infracção. Mais de um quinto do total de processos em curso (444) relacionam-se com a legislação ambiental; as áreas do mercado interno e da fiscalidade (326 e 324, respectivamente) representam, cada uma delas, 15% do total de infracções.

No entanto, não foi em nenhuma das três áreas de intervenção atrás referidas que foi iniciada, em 2010, a maioria dos novos processos por infracção. Isso aconteceu no sector da saúde e defesa dos consumidores, no qual a maior parte dos novos processos iniciados (273) foram processos por não comunicação (254). Em 2010, os casos relacionados com o ambiente e com o mercado interno estiveram na origem do segundo número mais elevado de processos (229 e 191, respectivamente). No entanto, a Comissão arquivou, antes do fim de 2010, a maioria dos processos por não comunicação na área da saúde e defesa dos consumidores, deixando em aberto apenas 62. Em contrapartida, continuam em aberto cerca de dois terços dos novos processos nos domínios do ambiente, mercado interno e transportes (148, 131 e 116 processos, respectivamente), nos quais o número de processos transitados para 2011 foi o mais elevado.

Petições

À semelhança do que aconteceu no ano passado, a área do ambiente foi objecto da maioria das petições apresentadas ao Parlamento Europeu (120). Os problemas relacionados com avaliações de impacto ambiental de projectos foram o tema de 42 petições, seguindo-se a protecção da natureza (32) e a gestão de resíduos (20). Nas áreas da qualidade da água e dos recursos marinhos, foram apresentadas outras 14 petições. Um número significativo de petições teve a ver com a justiça, direitos fundamentais e cidadania (61) e metade destas relacionavam-se com a livre circulação de pessoas. O domínio do mercado interno e serviços também esteve na origem de uma parte importante das petições (49) e, entre estas, as qualificações profissionais (13) e a livre prestação de serviços (11) continuaram a ser os sectores com maior peso. Várias petições levantavam questões fiscais (44), em especial na área da fiscalidade indirecta (33). As questões relacionadas com o emprego também atingiram um número elevado: entre 36 petições, 32 tinham a ver com a livre circulação de trabalhadores e com a coordenação dos sistemas de segurança social .

A título de exemplo, algumas petições apresentadas ao Parlamento Europeu deram origem a processos por infracção relacionados com regras discriminatórias no cálculo do imposto sucessório, com as actividades e a supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais e com a discriminação contra residentes de longa duração.

Uma vez que as avaliações incorrectas de impacto ambiental são uma das principais causas de petições, é conveniente referir os respectivos âmbitos de aplicação no tempo, nos Estados-Membros da UE a 12. A directiva da UE correspondente (85/337/CEE[7]) aplica-se apenas a projectos para os quais foi pedida autorização após a data de adesão dos novos Estados-Membros (ou seja, 1 de Maio de 2004 e 1 de Janeiro de 2007).

O número crescente de petições chamou a atenção da Comissão para as deficiências na aplicação da Directiva 2004/80/CE sobre a indemnização das vítimas de criminalidade violenta intencional[8], em especial em Itália e na Grécia. A importação de veículos usados e as taxas de registo cobradas pelos Estados-Membros também continuaram a ser motivo de petições.

Conclusão: Globalmente, o número de processos por infracção em curso diminuiu em 2010, em comparação com os anos anteriores. Embora, nesta fase, não seja possível identificar todas as razões desta tendência, uma das explicações é o lançamento do projecto «EU Pilot», que ajuda a esclarecer e a resolver satisfatoriamente algumas questões referentes à aplicação do direito da UE levantadas pela Comissão, pondo assim termo a alguns problemas sem ser necessário iniciar processos por infracção. O ambiente, o mercado interno e a legislação fiscal continuam a ser as áreas de intervenção nas quais se verificam mais infracções, enquanto as questões relacionadas com o ambiente, a livre circulação de pessoas e os direitos fundamentais são os temas mais recorrentes das petições apresentadas ao Parlamento Europeu.

PRINCIPAIS PROBLEMAS

Atrasos na transposição

Desenvolvimento geral de políticas

Em média, em 2010, os Estados-Membros tiveram que transpor mais directivas do que em 2009 (ou seja, 111 directivas em vez de 71). Em paralelo, no mesmo ano, a Comissão teve que iniciar um número consideravelmente mais elevado de processos por não comunicação (855 processos) do que em 2009 (531). Embora tenha sido possível arquivar mais de metade dos novos processos por não comunicação, no fim de 2010 continuavam por resolver 410. Assim, juntamente com os restantes 60 processos por não comunicação acumulados dos anos anteriores, no fim de 2010 havia um total de 470 processos por não comunicação pendentes.

Este último número representa um aumento de cerca de 15% no número de processos por não comunicação em aberto desde o começo de 2010, altura em que havia apenas 407 processos nestas condições.

A Dinamarca e Malta são os países onde o processo de transposição é gerido de forma mais eficaz (5 processos por não comunicação cada), e a Itália e a Polónia os países onde esse processo demora mais tempo (34 e 32 processos, respectivamente).

É muito frequente um grande número de Estados-Membros ultrapassarem o prazo para a transposição de uma determinada directiva. Depois de a Comissão ter iniciado os processos por infracção, a notificação das medidas nacionais aumenta rapidamente, o que permite que os processos sejam arquivados. Dos 792 processos por não comunicação arquivados pela Comissão em 2010, 558 foram arquivados após o envio da carta de notificação formal e antes do envio do parecer fundamentado aos Estados-Membros. Depois disso, só se verificam novos atrasos na transposição numa minoria de Estados-Membros.

Para fazer face, de forma mais eficaz, aos problemas decorrentes de atrasos muito prolongados, a Comissão poderá aplicar o artigo 260.º, n.º 3, do TFUE. A referida disposição permite que o Tribunal aplique sanções financeiras contra um Estado-Membro que não tenha transposto uma directiva, logo na fase do primeiro recurso para o Tribunal, nos termos do artigo 258.ª do TFUE, se tal for solicitado no requerimento da Comissão. Anteriormente, as sanções financeiras em processos por não comunicação só podiam ser aplicadas através de um procedimento em duas fases, ou seja, em caso de incumprimento por parte de um Estado-Membro de um acórdão anterior do Tribunal. Na sua comunicação[9] sobre a aplicação do artigo 260.º, n.º 3, do TFUE, a Comissão deixou claro que iria recorrer a esta nova disposição. Espera-se que isso contribua significativamente para melhorar a transposição atempada do direito da UE pelos Estados-Membros.

Aspectos específicos de determinados sectores

A avaliar pelo número de processos, os atrasos na transposição verificam-se sobretudo nos domínios do ambiente (115 processos em curso), transportes (104) e mercado interno e serviços (78).

No que se refere à legislação ambiental da UE, os prazos são frequentemente ultrapassados por um grande número de Estados-Membros mas, normalmente, o problema fica resolvido após o início dos processos por infracção e os atrasos persistentes só se verificam numa minoria de Estados-Membros. Um exemplo de transposição especialmente lenta é a Directiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais[10]. Apenas quatro Estados-Membros transpuseram esta directiva dentro do prazo e o Tribunal de Justiça Europeu proferiu acórdãos contra sete Estados-Membros.

Em 2010, a transposição de directivas que regulam o mercado interno apresentou, de um modo geral, as mesmas características que podem ser observadas noutras áreas de intervenção. No entanto, na sequência de períodos de intensa actividade legislativa em 2009 e 2010, sobretudo no domínio dos serviços financeiros, a Comissão foi confrontada com um aumento abrupto de casos de não comunicação nesta área. Os atrasos na transposição deveram-se frequentemente ao âmbito vasto da legislação em causa. Disso são exemplos a Directiva Serviços 2006/123/CE[11], a Directiva IRPPP 2003/41/CE[12] ou no sector bancário em que o legislador fixou prazos relativamente curtos para a transposição (entre 1 e 15 meses), por causa da urgência de dar resposta à crise financeira.

É frequente verificarem-se atrasos na transposição das directivas sobre transportes, em especial quando estas regulam os transportes marítimos e rodoviários. A este respeito, os Estados-Membros informaram os serviços da Comissão das seguintes razões para o atraso na transposição: conhecimentos e recursos insuficientes e complexidade dos processos internos de tomada de decisões nos Estados-Membros. Os Estados-Membros também pedem um maior apoio da Comissão, no período entre a entrada em vigor e o prazo para a transposição.

A transposição atempada também é uma questão essencial no domínio da cooperação judiciária, direitos fundamentais e cidadania . Uma vez que parte destas áreas se inseriam anteriormente no âmbito do antigo terceiro pilar, a Comissão tem que aplicar tanto as directivas como as decisões-quadro neste domínio. Em muitos dos sectores regulados por directivas, entre os quais a livre circulação de pessoas, a cidadania e a igualdade de género, já foi alcançada a notificação completa. Em 2010, foi possível juntar a essa lista a defesa dos consumidores, depois de ter sido dado por concluído o último processo por infracção devido à não transposição total ou parcial da Directiva 2005/29/CE relativa a práticas comerciais desleais[13]. Em contrapartida, os sectores do antigo terceiro pilar que são regulados por decisões-quadro anteriores ao Tratado de Lisboa registam atrasos na transposição. A Comissão não pode iniciar processos por infracção com base nessas decisões-quadro durante um período de cinco anos a contar da entrada em vigor do Tratado de Lisboa[14].

Os problemas de atraso na transposição são raros nas áreas de intervenção que têm um acervo estável de directivas (por exemplo, a política agrícola). A legislação da UE nos domínios das empresas e indústria, do emprego e assuntos sociais, bem como da fiscalidade indirecta são outros domínios nos quais não se registam grandes dificuldades em matéria de transposição atempada.

Conclusão : Continua a haver áreas claramente identificadas nas quais os atrasos na transposição de directivas são uma norma frequente. Entre elas incluem-se o ambiente, o mercado interno, os transportes, a cooperação judiciária e os direitos fundamentais e cidadania. O Tratado de Lisboa forneceu à Comissão mais um instrumento que pode ajudar a mudar esta situação insatisfatória (artigo 260.º, n.º 3, do TFUE).

Melhores métodos de trabalho na gestão de processos relacionados com a aplicação do direito da UE

CHAP : Após a introdução do CHAP, em Setembro de 2009, a Comissão passou a dispor de uma ferramenta informática, que foi especificamente concebida para o registo e a gestão de queixas e pedidos de informação apresentados por cidadãos europeus em matéria da aplicação do direito da UE por um Estado-Membro. O CHAP garante uma distribuição apropriada e rápida das queixas aos serviços competentes da Comissão e, ainda, uma informação sistemática sobre as queixas, em conformidade com a comunicação de 2002 relativa às relações com o autor de uma denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário[15].

Em 2010, foram registados no CHAP 4035 casos (83% em queixas e 17% em pedidos de informação). Os cinco Estados-Membros envolvidos são: Itália (12%), Espanha (11,4%), Alemanha (9,5%), Reino Unido (7,5%) e França (6,9%).

52,5% das queixas foram arquivadas directamente no CHAP, após uma resposta global da Comissão e mais 14% foram arquivadas por motivo de falta de competência da UE. Em 17% dos casos, a avaliação continuou a ser feita através do «EU Pilot» e 9% traduziram-se em processos por infracção.

EU Pilot : O projecto «EU Pilot» está em funcionamento desde Abril de 2008 e tem por objectivo dar respostas mais rápidas e mais adequadas às questões levantadas por cidadãos ou empresas e encontrar soluções para os problemas que surgem na aplicação do direito da UE. O projecto também foi concebido com o intuito de melhorar a comunicação e a cooperação entre os serviços da Comissão e as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela aplicação e execução do direito da UE e pela conformidade do direito de cada Estado-Membro com o direito da UE.

Os serviços da Comissão podem registar no «EU Pilot» os pedidos de informação e as queixas que receberam de cidadãos e empresas e também os processos de sua iniciativa, o que inclui as questões suscitadas junto da Comissão pela Comissão de Petições do Parlamento Europeu ou por uma carta de um membro do Parlamento Europeu.

Desde que está em funcionamento, o «EU Pilot» tem-se revelado muito eficaz e mostra que a Comissão e os Estados-Membros participantes estão a cooperar para encontrar soluções que permitam que o direito da UE tenha um efeito pleno e rápido, em proveito dos cidadãos e das empresas. A Comissão examina todos os casos e inicia processos por infracção, se não for encontrada nenhuma solução compatível com o direito da UE. Em 31 de Dezembro de 2010, a Comissão tinha avaliado e considerado aceitáveis 81% das respostas apresentadas pelos Estados-Membros[16] ao passo que cerca de 160 casos foram transferidos para a base de dados NIF a fim de permitir à Comissão o lançamento dos processos por infracção mediante o envio de uma carta de notificação formal nos termos do artigo 258.º do TFUE.

Em 2008, 15 Estados-Membros dispuseram-se a participar no «EU Pilot». Tendo em conta o êxito do projecto, a Comissão decidiu, no seu primeiro relatório de avaliação do «EU Pilot», adoptado em Março de 2010[17], convidar os restantes 12 Estados-Membros a aderir ao projecto. No fim de 2010, tinham aderido ao projecto mais três Estados-Membros[18].

Bases de dados da Comissão para a gestão de casos relacionados com a aplicação do direito da UE

Queixas/pedidos de informação começam por ser registados no CHAP e são depois transferidos para o «EU Pilot», quando referentes a Estados-Membros participantes, se a Comissão precisar de obter informação factual ou jurídica adicional, ou para dar ao Estado-Membro em causa a oportunidade de apresentar uma solução conforme com o direito da UE. Se não for encontrada uma solução conforme com o direito da UE, os casos são posteriormente transferidos para a base de dados de infracções (NIF).

Os processos por iniciativa própria ( ex-officio ) da Comissão começam no «EU Pilot», quando referentes a Estados-Membros participantes, e posteriormente, se não tiver sido possível resolvê-los, são transferidos para a base de dados de infracções (NIF).

Os casos de não comunicação são registados directamente apenas na base de dados de infracções (NIF), visto que são casos óbvios relativamente aos quais a utilização do «EU Pilot» não trazer qualquer valor acrescentado.

No caso dos Estados-Membros que ainda não participam no «EU Pilot», a correspondência no âmbito da pré-infracção continua a ser feita através dos meios administrativos clássicos.

Conclusão: A Comissão irá aperfeiçoar as suas bases de dados de gestão dos casos relacionados com a aplicação do direito da UE. A Comissão explorará o alargamento do «EU Pilot» a todos os Estados-Membros, como instrumento de resolução e prevenção de problemas. A abordagem global adoptada pela Comissão tem em vista assegurar o registo sistemático de todas as queixas e pedidos de informação relacionados com a aplicação do direito da UE, a fim de procurar uma forma rápida de resolver os problemas, através da utilização do «EU Pilot», e, se necessário, do lançamento e prossecução activa dos processos por infracção.

Questões de aplicação efectiva

Nos termos do artigo 17.º do TUE, a Comissão tem um papel sem paralelo e essencial na supervisão da aplicação do direito da UE. Faz parte das tarefas centrais da Comissão 'velar pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adoptadas pelas instituições por força destes'. As possibilidades de iniciar processos por infracção nos termos do artigo 258.º do TFUE, bem como o processo do artigo 260.º do TFUE com sanções financeiras quando os Estados-Membros persistem na infracção do direito da UE, são instrumentos importantes neste contexto.

No entanto, a Comissão só está autorizada a investigar directamente no terreno o cumprimento das regras da UE, no que se refere a alguns domínios. Esses domínios incluem a cobrança dos recursos próprios da União resultantes do IVA, que é da responsabilidade dos serviços do orçamento, com o apoio de peritos da área da fiscalidade. Os requisitos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, saúde e bem-estar dos animais e fitossanidade podem ser verificados no local pelo Serviço Alimentar e Veterinário da Comissão. As agências especializadas da UE, em colaboração com os serviços de transportes marítimos e aéreos da Comissão, inspeccionam a segurança e protecção no sector dos transportes marítimos e aéreos. As instalações nucleares são também objecto de inspecções periódicas pelos serviços da Comissão[19].

A possibilidade de a Comissão impor correcções financeiras aos Estados-Membros está igualmente limitada a domínios especiais. A Comissão pode recorrer ao apuramento das contas no sector da agricultura, se estiverem envolvidos fundos da UE, excluindo do financiamento da UE despesas que não tenham sido efectuadas em conformidade com as regras da UE. Existe um mecanismo semelhante para garantir o funcionamento adequado de projectos co-financiados pela UE na área da política regional.

A despeito destas limitações, é importante ter presente que o direito da UE é parte integrante da ordem jurídica nacional dos Estados-Membros, independentemente do facto de as regras da UE serem directamente aplicáveis (por exemplo, regulamentos) ou requererem a transposição prévia para o direito nacional (directivas). Por conseguinte, a tarefa de promover a correcta aplicação do direito da UE é um dever fundamental das administrações e do sistema judiciário dos Estados-Membros, que devem garantir que os direitos e as obrigações dos cidadãos e das empresas são devidamente aplicados.

As autoridades nacionais beneficiam quase sempre de uma ampla margem de manobra quanto à forma de organizar esses mecanismos de imposição das regras, que podem incluir sanções por não cumprimento. No entanto, os legisladores europeus e a Comissão podem promover de várias formas a aplicação efectiva do direito a nível do Estado-Membro.

Por exemplo, na área dos direitos dos passageiros , em resposta à crise provocada pela nuvem de cinza vulcânica, que paralisou o espaço aéreo europeu na Primavera de 2010, a Comissão reuniu-se rapidamente com as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei, a fim de garantir, por meio de orientações acordadas, uma interpretação equilibrada e uniforme do Regulamento (CE) N.º 261/2004[20] sobre direitos dos passageiros aéreos, em especial o direito dos passageiros que ficam em terra a receber assistência das companhias aéreas.

Além disso, a legislação da UE existente e os acordos internacionais exigem que os Estados-Membros prevejam o acesso a mecanismos de reparação em determinadas áreas. Na área do ambiente, a proposta de alteração da Directiva Seveso[21] contém regras sobre acesso à justiça que são conformes com a Convenção de Aarhus. Essas disposições mais gerais sobre acesso à justiça continuarão a aplicar-se no quadro da directiva reformulada sobre emissões industriais (2010/75/UE[22]). As regras sobre recursos aplicáveis às medidas sobre a sociedade da informação (Directiva 2002/21/CE[23]) e a jurisprudência correspondente definem um vasto grupo de pessoas interessadas que podem recorrer das decisões das autoridades e dos tribunais nacionais. A legislação sobre assuntos internos (por exemplo, a Directiva 2009/52/CE[24] sobre sanções aplicáveis aos empregadores) obriga os Estados-Membros a permitir a intervenção de terceiros (por exemplo, sindicatos) em nome de trabalhadores envolvidos em processos administrativos ou civis. Segundo as regras sobre migrações, é obrigatório apresentar motivos para a recusa de um pedido de autorização de residência e informar os candidatos acerca dos mecanismos de recurso existentes e dos prazos para recorrer. As recusas de pedidos de visto também têm que ser justificadas.

Algumas directivas recentes da UE exigem que os Estados-Membros criem canais de resolução de litígios adicionais ou alternativos . Na área do mercado interno, a Directiva que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento colectivo em valores mobiliários ('Directiva OICVM IV 2009/65/CE[25]) obriga os Estados-Membros a ter em funcionamento procedimentos eficientes e eficazes para apresentação de queixas e recursos destinados à resolução extrajudicial de litígios de consumidores. A Directiva 2007/66/CE sobre a melhoria da eficácia do recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos[26] garante, através de normas comuns, que todos os participantes em concursos públicos dispõem dos meios de recurso necessários, em todos os Estados-Membros, para proteger os seus direitos nos termos do direito da UE. As regras sobre defesa dos consumidores continuam a ser uma das áreas em que as compensações se encontram mais enraizadas no direito da UE, através do procedimento europeu para acções de pequeno montante (Regulamento 861/2007[27]), e em que as obrigações dos Estados-Membros estabelecidas nas principais directivas (2005/29/CE[28] e 97/7/CE[29]) criam meios de recurso adequados e eficazes. As directivas sobre a liberalização dos mercados da electricidade e do gás da UE (2009/72/CE[30] e 2009/73/CE[31]) também reforçam a defesa dos consumidores, ao preverem a criação de sistemas de recurso como um provedor no domínio da energia ou um organismo dos consumidores para resolução extrajudicial de litígios. Outro exemplo de que o direito da UE apoia a aplicação efectiva da lei é a criação de organismos responsáveis pela igualdade nos termos da legislação contra a discriminação: uma das suas tarefas consiste em encaminhar as vítimas de discriminação para organizações de mediação.

Promover a cooperação entre as autoridades nacionais competentes pode constituir, em muitos casos, uma medida de acompanhamento útil. Isto pode ser feito através de redes (por exemplo, a IMPEL - a rede da UE para a execução e aplicação efectiva da legislação ambiental), de comités consultivos clássicos (por exemplo, o Comité dos Altos Responsáveis da Inspecção do Trabalho) ou de estruturas inovadoras como o 'Fórum' de autoridades de execução, associado à Agência Europeia dos Produtos Químicos nos termos do Regulamento REACH[32].

Os mecanismos de resolução informal dos problemas continuaram a fornecer aos cidadãos soluções rápidas e pragmáticas. A rede SOLVIT, que reúne autoridades nacionais e é apoiada pela Comissão, gere um número de casos que aumenta de ano para ano, em especial nos domínios das profissões regulamentadas, residência e segurança social. Em 2010, 9 em cada 10 casos SOLVIT foram resolvidos com sucesso, em geral no prazo de 10 semanas, o que indica uma taxa de sucesso crescente em relação a 2009.

Na área do emprego , a Comissão Administrativa para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social criou um Comité de Conciliação que fará a mediação entre Estados-Membros com opiniões diferentes.

Conclusão: A Comissão continuará a reforçar e a promover os instrumentos de resolução de problemas, como a SOLVIT, e as redes, como a IMPEL, e continuará a analisar se deverão ser acrescentados novos mecanismos ao sistema actual da União em matéria de recursos, a fim de reforçar a aplicação efectiva do direito da UE. Sempre que possível, a Comissão tomará igualmente medidas destinadas a aumentar as sinergias entre os instrumentos existentes de resolução de problemas, de forma a garantir que os problemas sejam resolvidos da maneira mais eficaz, em benefício dos cidadãos e empresas europeus.

Medidas preventivas

Desenvolvimento geral de políticas

Planos de execução: Na Comunicação de 2007, a Comissão prometeu propor sistematicamente medidas preventivas destinadas a ajudar os Estados-Membros a aplicar o direito da UE. Os planos de execução desempenham um papel importante neste contexto. Nesses planos, a Comissão identifica os principais riscos que impedem a aplicação atempada e correcta de uma nova directiva e as acções adequadas para fazer face a esses riscos. O desenvolvimento de planos de execução é parte integrante da abordagem inteligente da regulamentação, adoptada pela Comissão, e ajuda a garantir que a execução é devidamente tida em conta ao longo do ciclo de elaboração das políticas. Em 2010, o Programa de Trabalho da Comissão para 2011 identificou um conjunto de propostas importantes e complexas para as quais deveriam ser elaborados planos de execução.

Em 22 e 23 de Novembro de 2010, a Presidência belga realizou uma conferência sobre a transposição de directivas da UE. Essa conferência veio na sequência de uma conferência semelhante organizada pela Presidência checa, em Março de 2009, e teve por objectivo o intercâmbio das melhores práticas na aplicação do direito da UE[33].

Formação jurídica: O Tratado de Lisboa fornece, pela primeira vez, uma base jurídica para a acção da União Europeia em matéria de formação judiciária (n.º 2 do artigo 81.º e n.º 1 do artigo 82.º, do TFUE). A formação judiciária europeia deve incluir a formação de profissionais da justiça (juízes, delegados do ministério público, advogados, solicitadores, notários, oficiais de justiça e funcionários dos tribunais) em todas as áreas da legislação da UE, através de acções de formação e programas de intercâmbio. A Comissão Europeia está a preparar uma comunicação sobre formação judiciária, na qual analisará a forma de satisfazer as consideráveis necessidades de formação dos profissionais da justiça no terreno. Em Outubro de 2010, a Comissão procedeu a uma consulta alargada para reunir os pontos de vista dos principais interessados na formação judiciária. Os resultados da consulta serão incluídos na comunicação prevista para o segundo semestre de 2011.

Principais aspectos específicos de determinados sectores

Planos de execução: Em algumas áreas de intervenção, as directivas são habitualmente acompanhadas por planos de execução. No domínio do ambiente , para o qual têm sido elaborados planos deste tipo desde 2008, a Comissão reviu a sua abordagem de forma a identificar melhor os riscos e a proceder a uma coordenação com outros instrumentos de prevenção, como painéis de avaliação e listas de controlo da transposição[34]. No que se refere ao mercado interno , foram aplicados planos de execução na directiva relativa aos contratos públicos no sector da defesa, na 3.ª directiva postal e nas directivas do sector do direito das sociedades. Agora, a Comissão exige geralmente que seja preparado um plano de execução para cada nova proposta de directiva na área da saúde e defesa dos consumidores . No domínio das empresas e indústria , várias propostas de directivas serão acompanhadas por planos de execução. Essas propostas incluem: o novo registo de veículos usados noutro Estado-Membro, a fixação do preço de medicamentos e as alterações à homologação de veículos motorizados.

Outros instrumentos: Quase todos os departamentos da Comissão publicam orientações, manuais ou notas interpretativas para facilitar o processo de transposição. Todos os departamentos da Comissão se esforçam por esclarecer com os Estados-Membros questões associadas à transposição, através de reuniões de grupos de peritos e de contactos bilaterais. Os problemas de transposição são frequentemente incluídos na ordem de trabalhos das reuniões «pacote». Seminários, workshops e documentos de trabalho são outros instrumentos utilizados regularmente para melhorar os resultados da transposição.

A Comissão apoia activamente os Estados-Membros para tornar o processo de transposição tão funcional e rápido quanto possível, com o objectivo final de conseguir uma aplicação correcta do direito da UE e uma aplicação efectiva dos direitos e obrigações. A título de exemplo, o Livro Verde sobre o futuro do IVA[35] procura identificar formas de simplificar o sistema do IVA da UE para tornar mais fácil a sua transposição. A Comissão também desempenha um papel activo na melhoria da cooperação local Schengen entre os consulados de Estados-Membros, inclusivamente através de acções de formação e da harmonização das suas práticas em conformidade com o acervo da UE.

As medidas preventivas também se centrarão no envolvimento dos cidadãos na aplicação do direito da UE. Uma ajuda possível é a base de dados jurídicos em linha sobre legislação em matéria de consumo (especialmente a Directiva 2005/29/CE[36]). A sensibilização é uma área prioritária essencial em domínios em que os cidadãos têm que contar sobretudo com as disposições do Tratado para reivindicar direitos como, por exemplo, a livre circulação de estudantes, o reconhecimento académico de diplomas e os direitos associados ao desporto.

Conclusão : Para prevenir problemas de transposição e aplicação da nova legislação, a Comissão continuará a utilizar uma série de medidas preventivas, entre as quais os planos de execução, para apoiar em devido tempo a execução fácil e precisa das futuras directivas.

Quadros de correspondência

Os quadros de correspondência são utilizados para mostrar a forma como os Estados-Membros transpuseram o direito da UE para o direito nacional mediante a apresentação do modo seguido para a transposição de cada elemento do direito da UE.

Fornecem uma panorâmica clara de quais as regras nacionais que aplicam cada um dos artigos de uma directiva, facilitando assim os contactos com a Comissão para demonstrar que essa directiva foi plenamente transposta. Mais tarde, podem ser um ponto de partida para os operadores identificarem as disposições jurídicas relevantes.

Desde 2003, a Comissão tem incluído disposições vinculativas sobre quadros de correspondência nas suas propostas de directivas. No entanto, durante o processo legislativo, essas disposições são muitas vezes apagadas por iniciativa do Conselho.

No Acordo-Quadro que regula as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão desde Novembro de 2010, as duas instituições destacaram o vasto leque de vantagens dos quadros de correspondência e, em consequência, reafirmaram o seu empenho no uso deste instrumento. Nos termos da Secção 44 do Acordo, o Parlamento Europeu e a Comissão sublinharam o seu empenhamento em manter as disposições obrigatórias sobre quadros de correspondência ao longo das negociações legislativas.

Conclusão: A Comissão considera que, em muitos casos, os quadros de correspondência são instrumentos importantes que ajudam a garantir a execução eficaz das directivas. A Comissão está empenhada em trabalhar com o Conselho e o Parlamento Europeu para encontrar uma solução que reforce a transposição e a conformidade com o direito da UE.

Transparência

Em 2010, a Comissão continuou a publicar no seu sítio web[37] informações sucintas sobre todos os processos por infracção, desde a fase de parecer fundamentado e, em casos seleccionados, desde a fase da carta de notificação formal. Cada resumo indicava o Estado-Membro em causa, o serviço responsável da Comissão, o número de registo e o título do procedimento, além da data e natureza da última decisão da Comissão.

A transparência foi também um dos aspectos destacados no Acordo-Quadro revisto para as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão. A Secção 44 do Acordo-Quadro estipula:

'Além dos relatórios específicos e do relatório anual sobre a aplicação do direito da União, a Comissão disponibiliza ao Parlamento informações sucintas sobre as questões que são alvo do processo por infracção a partir da carta de notificação formal, inclusivamente, caso solicitado pelo Parlamento, de forma casuística e respeitando as regras de confidencialidade, nomeadamente as reconhecidas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia'.

Conclusão: A Comissão continuará a promover a transparência na sua política em matéria de infracções, dentro dos limites legais e judiciais.

REGULAMENTAÇÃO INTELIGENTE

Na sua comunicação sobre regulamentação inteligente na União Europeia[38], a Comissão definiu a sua abordagem com vista à integração da aplicação do direito da UE em todo o ciclo legislativo (ou seja, desde a fase inicial de preparação até à sua possível revisão). O objectivo é, simultaneamente, melhorar a transposição e a aplicação efectiva da legislação existente e reforçar a qualidade da nova legislação. Esta abordagem continuará a ser desenvolvida e contribuirá para um controlo e uma aplicação eficazes do direito da UE.

Conclusões

O ano de 2010 foi marcado por actividades destinadas a executar e continuar a desenvolver a reforma da gestão de infracções por parte da Comissão, iniciada em 2007 com a comunicação "Uma Europa de resultados - a aplicação do direito comunitário".

Em 2011, a Comissão continuará a centrar-se nos domínios essenciais desta abordagem estratégica e, especialmente, em:

Resolução eficaz de problemas : por exemplo, alargar a utilização do «EU Pilot», tendo em vista a inclusão de todos os Estados-Membros;

Gestão eficiente : melhorar a gestão dos casos relacionados com infracções, em conformidade com os marcos de referência da Comissão;

Medidas preventivas : por exemplo, garantindo uma abordagem sistemática e coerente aos planos de execução;

Regulamentação inteligente: integrando mais plenamente o controlo da aplicação do direito da UE em todo o ciclo legislativo.

[1] COM(2007) 502 final.

[2] Para consultar os relatórios anteriores, ver:http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_annual_report_en.htm

[3] JO C 12 de 15.1.2011, p. 1.

[4] JO L 304 de 20.11.2010, p. 47.

[5] O presente relatório apresenta os números mais importantes; o documento de trabalho da Comissão em anexo {SEC(2011)1094 final} contém dados mais globais

[6] Casos em que o Estado-Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma directiva.

[7] Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, JO L 175 de 5.7.1985, p. 40.

[8] Directiva 2004/80/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à indemnização das vítimas da criminalidade, JO L 261 de 6.8.2004, p. 15.

[9] JO C 12 de 15.1.2011, p. 1.

[10] JO L 143 de 30.04.2004, p. 56.

[11] Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, JO L 376 de 27.12.2006, p. 36.

[12] Directiva 2003/41/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Junho de 2003, relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais, JO L 235 de 23.09.2003, p. 10.

[13] Directiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno e que altera a Directiva 84/450/CEE do Conselho, as Directivas 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 149, 11.6.2005, p. 22.

[14] Artigo 10.º do Protocolo n.º 36.

[15] COM(2002)141 final, JO C 244 de 10.10.2002, p. 5.

[16] "Aceitável" significa que, com base na informação recebida, a Comissão pode considerar o arquivamento do processo.

[17] COM(2010) 70 final.

[18] Os 18 Estados-Membros são: Alemanha, Áustria, Bulgária, Dinamarca, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia, Hungria, Irlanda, Itália, Lituânia, Países Baixos, Portugal, Reino Unido, República Checa e Suécia. O processo continua em 2011.

[19] O presente relatório não inclui a política da concorrência, relativamente à qual a Comissão tem à sua disposição instrumentos específicos para controlo da observância das regras.

[20] Regulamento (CE) N.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos, JO L 46 de 17.2.2004, p. 1.

[21] Directiva 2003/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2003, que altera a Directiva 96/82/CE do Conselho relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, JO L 345 de 31.12.2003, p. 97.

[22] Directiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), JO L 334 de 17.12.2010, p. 17.

[23] Directiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 07 de Março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas, JO L 108 de 24.04.2002, p. 33.

[24] Directiva 2009/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Junho de 2009, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular, JO L 168 de 30.06.2009, p. 24.

[25] JO L 302 de 17.11.2009, p. 32.

[26] JO L 335 de 20.12.2007, p. 31.

[27] Regulamento (CE) N.º 861/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Julho de 2007, que estabelece um processo europeu para acções de pequeno montante, JO L 199 de 31.7.2007, p. 1.

[28] Directiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno, JO L 149 de 11.06.2005, p. 22.

[29] Directiva 97/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Maio de 1997, relativa à protecção dos consumidores em matéria de contratos à distância, JO L 144 de 04.06.1997, p. 19.

[30] Directiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade e que revoga a Directiva 2003/54/CE, JO L 211 de 14.08.2009, p. 55.

[31] Directiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Directiva 2003/55/CE, JO L 211 de 14.08.2009, p. 94.

[32] Regulamento (CE) N.º 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH), que cria a Agência Europeia dos Produtos Químicos, que altera a Directiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) N.º 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) N.º 1488/94 da Comissão, bem como a Directiva 76/769/CEE do Conselho e as Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE, JO L 396, 30.12.2006, p. 1.

[33] Ver comunicado de imprensa de 22.11.2010 em http://www.eutrio.be/pressrelease/opening-conference-transposition-european-directives-olivier-chastel-describes-belgian-

[34] Uma lista de controlo da transposição é um documento informal, preparado pelos serviços da Comissão após discussões com o Estado-Membro em causa, em reuniões de grupos de trabalho/reuniões «pacote», e tem por objectivo ajudar o Estado-Membro a aplicar o direito da UE.

[35] Livro Verde de 1.12.2010 sobre o futuro do IVA Rumo a um sistema de IVA mais simples, mais sólido e eficaz, COM(2010) 695 final.

[36] Directiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno, JO L 149 de 11.06.2005, p. 22.

[37] http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_decisions_en.htm

[38] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Regulamentação inteligente na União Europeia, COM 2010/0543/final. Para mais informações, ver o sítio web «Better Regulation» [legislar melhor]: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/key_docs_en.htm