52011DC0002

Bruxelas, 14.1.2011

COM(2011) 2 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre os resultados obtidos e os aspectos qualitativos e quantitativos da execução do Fundo Europeu para os Refugiados no período 2005-2007

(relatório apresentado em conformidade com o artigo 54.º, n.º 5, da Decisão n.° 573/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Maio de 2007)

AVALIAÇÃO FINAL

Avaliação final do Fundo Europeu para os Refugiados relativamente ao período 2005-2007

Introdução

O Fundo Europeu para os Refugiados, criado em 2000 para o período 2000-2004, continuou em vigor por força da Decisão 2004/904/CE do Conselho, de 2 de Dezembro de 2004. Embora o novo período de execução devesse inicialmente abranger o período entre 2005 e 2010, foi posteriormente limitado a 2007 em virtude da nova base jurídica e financeira introduzida pelo Programa Geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios», que passou a abarcar o Fundo Europeu para os Refugiados e três outros fundos para o resto do período inicial e o período subsequente.

Com base no primeiro período de execução do Fundo entre 2000 e 2004, o Fundo Europeu para os Refugiados continuou, no período compreendido entre 2005 e 2007, a apoiar e encorajar os esforços assumidos pelos Estados-Membros ao acolherem refugiados e pessoas deslocadas e suportarem as consequências desse acolhimento, através do co-financiamento das acções previstas na presente decisão, tendo em conta a legislação comunitária nestes domínios. O Fundo foi concebido como instrumento de uma repartição dos recursos equitativa e proporcional aos encargos assumidos por cada Estado-Membro no âmbito dos esforços desenvolvidos para acolher refugiados e pessoas deslocadas.

Os grupos destinatários das operações do Fundo são os seguintes:

- - nacionais de países terceiros ou apátridas que beneficiem do estatuto definido pela Convenção de Genebra e que sejam autorizados a residir como refugiados num dos Estados-Membros

- - nacionais de países terceiros ou apátridas que beneficiem de uma forma de protecção subsidiária concedida por um Estado-Membro em conformidade com a legislação europeia aplicável

- - nacionais de países terceiros ou apátridas que tenham solicitado uma das formas de protecção descritas acima

- - nacionais de países terceiros ou apátridas que beneficiem de um regime de protecção temporária concedida por um Estado-Membro, em conformidade com a legislação europeia aplicável.

As acções elegíveis para apoio do Fundo abrangem um ou mais dos três domínios seguintes:

- condições de acolhimento e procedimentos de asilo

- integração das pessoas pertencentes aos grupos-alvo cuja permanência no Estado-Membro revista uma natureza duradoura ou estável

- regresso voluntário das pessoas pertencentes aos grupos-alvo, desde que estas não tenham adquirido uma nova nacionalidade nem saído do território do Estado-Membro.

As acções apoiadas pelo Fundo devem, em particular, promover a execução das disposições da legislação europeia actual e futura aplicável no domínio do sistema comum europeu de asilo. Além disso, as acções devem ter em conta a situação específica das pessoas vulneráveis, como menores, idosos, pessoas que tenham sido vítimas de tortura, violação ou outras formas graves de violência psicológica, física ou sexual, etc.

Noventa e três por cento das dotações orçamentais foram afectadas aos Estados-Membros para a realização de programas nacionais co-financiados pela União e executados no quadro de uma gestão partilhada. As restantes, ou seja, até 7 % do total, estavam disponíveis para acções comunitárias executadas directamente pela Comissão para o financiamento de acções transnacionais ou de acções com interesse para a União Europeia no seu todo, no domínio da política de asilo e das medidas aplicáveis aos refugiados e às pessoas deslocadas.

Todos os Estados-Membros participaram na execução do Fundo, com excepção da Dinamarca, em conformidade com o Protocolo relativo à posição da Dinamarca anexo ao Tratado da União Europeia. A Bulgária e a Roménia, que aderiram à União Europeia em 1 de Janeiro de 2007, só participaram no último ano, 2007.

Após a conclusão dos programas de 2005-2007, cada Estado-Membro apresentou um relatório de avaliação sobre os resultados e o impacto das acções co-financiadas pelo Fundo. Em todos os Estados-Membros, a avaliação foi realizada ao nível dos projectos financiados; cobriu a sua totalidade ou – quando o número de projectos era muito elevado – uma amostra representativa. Na medida em que a maioria dos Estados-Membros recorreu a peritos externos para a realização das avaliações, os relatórios de avaliação nacionais fornecem um ponto de vista objectivo e independente sobre os resultados obtidos pelos programas e as eventuais deficiências.

O presente relatório de avaliação baseia-se nas informações prestadas pelos Estados-Membros no que se refere à execução dos programas nacionais. Baseia-se igualmente em dados e informações adicionais de que a Comissão dispõe. Convém recordar que os números constantes do presente relatório de avaliação são valores médios que nem sempre reflectem as discrepâncias relativamente à tendência prevalecente. Sempre que tal foi possível, foram assinaladas as variações ou divergências relativamente aos resultados médios.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DO FUNDO ENTRE 2005 E 2007

A descrição sucinta da execução orçamental tem por base os fundos autorizados, na medida em que nem todas as operações de pagamento foram efectuadas.

Programas nacionais

Síntese orçamental

As dotações orçamentais do Fundo afectadas aos programas nacionais elevaram-se a 43 200 593 EUR em 2005, 46 288 323 EUR em 2006 e 63 302 688 EUR em 2007. Os montantes autorizados para os programas aprovados pela Comissão foram de 43 169 204 EUR em 2005, 45 200 066 EUR em 2006 e 63 302 688 EUR em 2007 (números arredondados). Os recursos orçamentais disponíveis para os programas nacionais foram utilizados quase na totalidade. A ligeira discrepância entre as dotações orçamentais e os montantes utilizados deve-se ao facto de, em 2005, a República Eslovaca não ter utilizado uma pequena parte da sua dotação, o mesmo tendo acontecido com a Irlanda e o Reino Unido em 2006.

Os custos totais da totalidade das operações financiadas através dos programas nacionais no período 2005-2007 elevaram-se e 300 milhões de EUR. A contribuição do Fundo representou um pouco mais de metade desse montante[1]. Os recursos adicionais foram fornecidos pelos orçamentos nacionais e os beneficiários.

Quadro 1 – Custo total dos programas e fontes de financiamento do FER, 2005-2007

ao nível da UE

(Consolidação dos planos financeiros do programa nacional de todos os Estados-Membros)

Fonte de financiamento | Montantes em € | % |

Dotação do Fundo Europeu para os Refugiados | A | 151 671 959.34 | 51.1 % |

Dotações do Estado | B | 88 331 906.23 | 29.8 % |

Dotações das regiões | C | 10 360 468.64 | 3.5 % |

Dotações das autoridades locais | D | 16 295 722.46 | 5.5 % |

Dotações públicas nacionais | B+C+D | 114 988 097.33 | 38.7 % |

Total das dotações públicas | A+ B+C+D | 266 660 056.67 | 89.9 % |

Dotações privadas | E | 30 125 122.27 | 10.1 % |

Custo total | A+B+C+D+E | 296 785 178.94 | 100 % |

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Repartição do financiamento do FER entre Estados-Membros e entre acções

A Comissão afectou os fundos destinados aos programas nacionais dos Estados-Membros de acordo com uma chave de repartição estabelecida na Decisão do Conselho que cria o Fundo Europeu para os Refugiados. Esta chave de repartição baseia-se no número de pessoas incluídas nos grupos-alvo do Fundo e nos coeficientes de ponderação aplicáveis. Este método de repartição é a expressão concreta do princípio de solidariedade e de partilha de responsabilidades que caracteriza o Fundo.

Como se pode observar na Figura 1, o Reino Unido, a Alemanha e a França foram os três principais beneficiários do Fundo no período 2005-2007, com percentagens variando entre 12 % (França) e 17 % (Reino Unido); seguidos da Suécia e da Áustria (7,7 % cada) e dos Países Baixos (5,4 %). Os três maiores Estados-Membros beneficiários foram os mesmos no anterior período de programação (2000-2004) e pela mesma ordem, ao passo que a ordem dos outros Estados-Membros pode variar de ano para ano, em função dos fluxos de asilo num determinado ano.

Figura 1 – Repartição do financiamento do FER entre Estados-Membros e entre acções (UE26) 2005-2007

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De entre os Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 e 2007, os principais beneficiários no período 2005-2007 foram a República Checa, a Polónia e a Eslováquia, seguidos da Hungria. Em 2004, primeiro ano de execução do Fundo nos novos Estados-Membros, a Hungria foi o maior beneficiário, à frente da Polónia e da Eslováquia. Porém, a República Checa decidiu não participar na execução do Fundo em 2004.

Em comparação com o anterior período de programação (2000-2004), o período 2005-2007 mostra alterações significativas na repartição do financiamento do FER entre as três acções (condições de acolhimento e procedimentos de asilo, integração e regresso voluntário) segundo a programação estabelecida pelos Estados-Membros (ver Figura 2). Constata-se uma diminuição da percentagem da primeira acção (de 46 % para 41 %), uma pequena diminuição da segunda e um aumento relativamente importante da percentagem da terceira acção (de 22 % para 28 %). Embora se tratasse do menos importante dos três domínios e do mais difícil de executar, os Estados-Membros passaram a dar mais importância, nas suas estratégias, ao regresso voluntário. Esta tendência diz respeito à percentagem de cada acção, não aos montantes, ou seja, os Estados-Membros não reduziram as verbas orçamentais afectadas ao acolhimento ou à integração, tendo antes aumentado consideravelmente os montantes afectados ao regresso voluntário.

Figura 2 – Repartição do financiamento da UE a nível da UE, por acção (números arredondados)

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Registaram-se diferenças significativas entre os Estados-Membros em termos da percentagem de cada acção, que se deveram à situação e estratégia de cada Estado-Membro, como pode observar-se no Quadro 2 abaixo.

Embora a maioria dos Estados-Membros tenha atribuído montantes significativos à melhoria das condições de acolhimento dos requerentes de asilo e aos procedimentos de asilo, vários de entre eles, onde os fluxos de requerentes de asilo eram comparativamente elevados, registaram percentagens superiores à média (Chipre, França, Grécia, Itália e, em especial, Malta). Do mesmo modo, em muitos dos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004, foram afectados montantes comparativamente elevados do FER à melhoria das estruturas de acolhimento dos requerentes de asilo e aos procedimentos de asilo, para a sua equiparação às normas exigidas pela legislação da UE aplicável. Embora os montantes afectados a acções em favor da integração dos refugiados e das pessoas que beneficiam de outra forma de protecção internacional não tenham, em geral, registado diferenças tão significativas, estas acções ocuparam claramente um lugar de destaque em alguns programas nacionais (Finlândia e Irlanda).

Durante o primeiro período de programação do Fundo Europeu para os Refugiados (2000-2004), só um pequeno número de Estados-Membros realizou acções de regresso voluntário, mas no segundo período de programação estas passaram a ser uma constante nos programas de todos os Estados-Membros, com excepção de três. No Reino Unido, um projecto de grande envergadura nesta área, que teve grande êxito, chegou mesmo a esgotar a maioria das dotações.

Conseguiu-se assim uma abordagem mais equilibrada, incluindo a melhoria das condições de acolhimento dos requerentes de asilo, a integração das pessoas que obtiveram um estatuto de protecção e, por último, a melhoria das perspectivas de reintegração no país de origem para as pessoas cujos pedidos foram recusados.

Os capítulos seguintes do presente relatório contêm mais informações sobre este assunto.

Quadro 2 – Repartição do financiamento do FER por Estado-Membro e por acção (2005-2007)

(ver Figura 2 acima para a definição das acções A, B e C)

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Acções comunitárias

As acções comunitárias foram executadas no âmbito de três programas de trabalho anuais da Comissão, que se referem a documentos de estratégia, nomeadamente o Programa de Haia e a Comunicação sobre o reforço da cooperação prática (COM(2006)67 final). Os programas de trabalho previam o co-financiamento de medidas para a criação de estruturas que permitissem reunir os serviços nacionais de asilo, a fim de facilitar a cooperação prática em prol de três objectivos principais: estabelecer um procedimento único aplicável em toda a União Europeia; coligir, avaliar e aplicar de forma conjunta informações sobre os países de origem; promover uma maior colaboração entre os Estados-Membros para dar resposta às pressões concretas sobre os sistemas de asilo ou as capacidades de acolhimento devidas a factores como a situação geográfica.

Os projectos seleccionados centraram-se em geral na aplicação da legislação comunitária, nas boas práticas e na criação de redes de cooperação transnacional. A maioria dos responsáveis pelos projectos eram organizações não governamentais e os grupos-alvo eram jovens, pessoas vulneráveis e pessoas que tinham sido reinstaladas. Os projectos caracterizaram-se pela inovação, em termos de conteúdo, de grupo-alvo e de parceria. O Quadro 3 abaixo apresenta um resumo dos projectos seleccionados e respectiva incidência orçamental.

Quadro 3 – Acções comunitárias FER em 2005, 2006 e 2007

Número de projectos seleccionados e incidência orçamental

Acções comunitárias FER |

Ano | Orçamento total disponível (para subvenções) € | Número de propostas recebidas | Número de propostas financiadas | Para os projectos seleccionados | % da execução orçamental |

% de propostas seleccionadas do total recebido | Custos totais elegíveis € | Contribuição ERF € | Co-financiamento % |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31% | 2 067 166 | 1 576 038 | 76% | 70% |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56% | 2 685 093 | 1 820 310 | 68% | 58% |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49% | 5 278 476 | 4 150 101 | 78% | 99% |

O facto de ter havido montantes não autorizados deve-se à falta de qualidade das propostas. Decidiu-se não seleccionar projectos abaixo de um determinado nível de qualidade técnica; por conseguinte, algumas dotações não foram utilizadas a tempo.

Ainda há uma certa margem para utilizar de forma mais eficaz as acções comunitárias. Os mecanismos de recolha e divulgação das informações sobre as acções comunitárias, por exemplo, deveriam ser melhorados, tanto nos serviços da Comissão responsáveis pelo Fundo como a nível das autoridades competentes de cada Estado-Membro. É também necessário melhorar a ligação entre as acções comunitárias e os programas nacionais.

Para além das subvenções acima descritas, a Comissão utilizou alguns recursos para contratos públicos, como um estudo de viabilidade sobre o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (138 800 EUR) em 2007

2. EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS NACIONAIS ENTRE 2005 E 2007

2.2 Execução das orientações estratégicas da Comissão

Os programas nacionais dos Estados-Membros tiveram de cumprir as orientações estratégicas da Comissão. Estas orientações, que incluíam cinco prioridades, proporcionavam um quadro para a execução, de acordo com certos objectivos fixados a nível europeu, mas não restringiam a elegibilidade das medidas previstas pelos Estados-Membros, desde que respeitassem a base jurídica do Fundo Europeu para os Refugiados. Apresenta-se em seguida a avaliação da execução das orientações aquando do encerramento do programa.

- Prioridade 1: aplicação dos princípios e medidas estabelecidos no acervo comunitário no domínio do asilo, incluindo os que dizem respeito aos objectivos de integração

A finalidade da Prioridade 1 era apoiar a aplicação do acervo comunitário da política de asilo através de medidas e projectos financiados pelo Fundo Europeu para os Refugiados. Foi executada em todos os Estados-Membros, sem excepção.

- Prioridade 2: preparação da aplicação dos princípios e medidas previstos na Directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros

A prioridade 2 foi executada em grande medida em todos os Estados-Membros, com excepção do Luxemburgo e do Reino Unido. Um aspecto importante da execução da Prioridade 2 foi a assistência jurídica prestada aos requerentes de asilo, que foi uma das principais categorias de operações financiadas no âmbito da acção «condições de acolhimento e procedimentos de asilo».

- Prioridade 3: execução de acções destinadas a melhorar a qualidade dos procedimentos de análise dos pedidos de protecção internacional nos Estados-Membros

A Prioridade 3 foi executada em todos os Estados-Membros, com excepção da França, Alemanha, Grécia, Hungria, Irlanda, Luxemburgo, Malta e Portugal. Os projectos abordaram esta prioridade de diferentes ângulos: melhoria dos procedimentos; alteração dos métodos de trabalho das autoridades competentes; realização de pesquisa com o objectivo de contribui para a diminuição das pressões sobre os sistemas de asilo; compra de equipamento, como por exemplo sistemas informáticos, para melhorar a qualidade dos procedimentos, etc.

- Prioridade 4: aplicação de medidas relativas aos requerentes de asilo, refugiados ou beneficiários de protecção temporária ou subsidiária e aos menores, respeitando o princípio do interesse superior da criança

Dez Estados-Membros (Bulgária, Chipre, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Luxemburgo, Malta, Eslovénia e Espanha) desenvolveram projectos inteiramente dedicados aos menores e quatro Estados-Membros (Bélgica, Hungria, Polónia e Eslováquia) realizaram diversos projectos dirigidos especificamente aos requerentes de asilo ou aos refugiados, no âmbito dos quais se prestava uma atenção especial às crianças. Na Alemanha, Grécia e Irlanda esta prioridade beneficiou de uma atenção especial.

- Prioridade 5: para os Estados-Membros que estabeleceram ou tencionem estabelecer programas de reinstalação, acções que visem, nomeadamente, o acolhimento e a orientação das pessoas admitidas nos Estados-Membros ao abrigo de tais programas, bem como a gestão dos mesmos

Apenas três Estados-Membros abordaram a Prioridade 5: Finlândia (integração de pessoas reinstaladas ao abrigo do Programa de reinstalação do ACNUR), Portugal (reinstalação de doze refugiados transferidos de Malta) e Espanha (análise aprofundada dos procedimentos de reinstalação).

2.2 Principais dados

Regra geral, os programas nacionais foram executados na sequência de convites abertos à apresentação de propostas (na maioria dos Estados-Membros foi organizado um convite todos os anos), que atraíram um número impressionante de propostas, 2 492 no total, das quais foram seleccionadas e financiadas 1 403. O número total de projectos financiados em cada Estado-Membro oscilou entre 1 na Roménia e 6 na Bulgária (estes países só participaram no Fundo em 2007) e 441 na Alemanha.

O número médio anual de projectos financiados (467 na UE) é superior ao que se registou no período de programação anterior (410 no período 2000-2004), mas o aumento do número de projectos é inferior ao aumento das dotações orçamentais. Assim, em média, o período 2005-2007 caracterizou-se por um número superior de projectos comparativamente mais pequenos: a contribuição média da UE ascendeu a cerca de 108 000 EUR por projecto

A maioria dos beneficiários dos projectos foram organizações não governamentais e autoridades locais (82 % da totalidade dos projectos) As autoridades públicas foram também beneficiárias importantes (9 % da totalidade dos projectos), em especial nos Estados-Membros em que o Fundo apoiou a modernização de instalações pertencentes ao Estado, como os centros de acolhimento de requerentes de asilo. Das restantes categorias de beneficiários, a mais importante é a Organização Internacional para as Migrações, que beneficiou de fundos provenientes de programas nacionais de 15 Estados-Membros, num total de 31 projectos.

A base jurídica do Fundo Europeu para os Refugiados para o período 2005-2007 introduziu duas alterações importantes no que respeita às características dos projectos elegíveis para apoio, ou seja, a possibilidade de apoiar projectos plurianuais e a possibilidade de financiar projectos que abranjam mais de uma acção. Nove Estados-Membros (Bélgica, Estónia, Alemanha, Hungria, Irlanda, Países Baixos, Eslovénia, Suécia e Reino Unido) apoiaram projectos plurianuais e dez (Bélgica, Estónia, Finlândia, Alemanha, Hungria, Irlanda, Itália, Letónia, Malta e Polónia) financiaram projectos que abrangem várias acções. A Itália, concretamente, utilizou plenamente a possibilidade de financiar projectos que abarcam várias acções, na medida em que quase todos os seus projectos incluíram a melhoria das condições de acolhimento dos requerentes de asilo e a integração dos refugiados a nível municipal. A Alemanha destacou-se nestes dois aspectos: um terço dos projectos eram plurianuais e quase dois terços incluíam mais de uma acção; 45% dos projectos alemães incluíam inclusivamente as três acções elegíveis a título do Fundo.

Muitos projectos não se limitaram a uma actividade; pelo contrário, muitos deles abrangiam frequentemente várias actividades (a seguir denominadas «operações») no âmbito de uma ou várias acções. Por conseguinte, o número total de operações financiadas (3 259) foi consideravelmente superior ao número de projectos. Nos capítulos que se seguem, a análise da execução de cada uma das três acções baseia-se na descrição detalhada destas operações, constantes nos relatórios de execução apresentados pelos beneficiários aquando da conclusão do projecto.

2.3 Execução da acção «condições de acolhimento e procedimentos de asilo»

Das três acções elegíveis para apoio, a acção «condições de acolhimento e procedimentos de asilo» foi a mais importante em termos do número de operações financiadas. Abarcou um vasto leque de temas que se podem repartir em oito grandes categoria: infra-estruturas ou serviços de alojamento; ajuda material; assistência médica e psicológica; assistência social, assistência no âmbito das formalidades administrativas e assistência jurídica; outro tipo de assistência, incluindo assistência linguística, interpretação, educação, formação linguística e outras iniciativas consentâneas com o estatuto da pessoa em causa; informação das comunidades locais que irão interagir com as pessoas recebidas no país de acolhimento; melhoria da eficácia e da qualidade dos procedimentos de asilo.

A acção «condições de acolhimento e procedimentos de asilo» esteve bem representada em todos os Estados-Membros, embora em graus diferentes. Os Estados-Membros com o menor número de operações no âmbito desta acção foram o Reino Unido, a Roménia, a Bulgária e a Estónia. No caso da Bulgária e da Roménia, tal deve-se ao facto de estes países terem participado apenas num programa anual. O Reino Unido optou por centrar o seu programa noutras acções elegíveis para apoio como a «integração» e, sobretudo, o «regresso voluntário». Por seu lado, a Alemanha, a Itália e a França deram claramente ênfase a esta acção.

A assistência social, a assistência no âmbito das formalidades administrativas e a assistência jurídica foi a categoria mais frequente na maioria dos projectos financiados no período em causa. Esta categoria incluía o aconselhamento jurídico, administrativo e social aos requerentes de asilo no âmbito do procedimento de asilo, individualmente, em reuniões de grupo ou através de entrevistas pessoais, bem como a divulgação de material informativo. A categoria seguinte foi a assistência médica e psicológica, prestada em 21 Estados-Membros, que adquiriu maior importância com o aumento do número de requerentes de asilo afectados por problemas médicos e psicológicos causados por actos de violência e de tortura.

Das categorias restantes, as infra-estruturas e os serviços de alojamento beneficiaram de apoio em 15 Estados-Membros. Especialmente nos Estados-Membros que aderiram à União a partir de 2004, o Fundo Europeu para os Refugiados desempenhou um papel muito importante na modernização das instalações estatais onde são acolhidos os requerentes de asilo, em conformidade com as normas da UE: ampliação ou remodelação, bem como melhoria dos serviços prestados aos requerentes de asilo (alimentação, vestuário, actividades, assistência administrativa/jurídica, etc.).

Na maioria dos Estados-Membros, assistiu-se a uma tendência crescente por parte das organizações responsáveis pela execução dos projectos, no sentido de oferecer aos requerentes de asilo um conjunto de prestações englobando vários tipos de assistência (social, jurídica, administrativa, médica, material, educativa, etc.) e, se possível, adaptando-as à situação de cada pessoa ou grupo de pessoas.

As operações menos frequentes foram as relacionadas com a melhoria da eficácia e da qualidade dos procedimentos de asilo, que em onze Estados-Membros foram financiadas exclusivamente com recursos nacionais, ou seja, à margem dos programas. No entanto, nos Estados-Membros onde estas operações se realizaram, os resultados foram positivos, como por exemplo, o desenvolvimento de bases de dados do país de origem e de sistemas de informação necessários ao procedimento de asilo, o reforço da aplicação do Regulamento «Dublim II» e da cooperação entre os Estados-Membros, bem como a melhoria e a simplificação dos procedimentos de asilo em geral.

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2.4 Execução da acção «integração»

De acordo com o número de operações financiadas, a acção «integração» destinada unicamente às pessoas cuja permanência tem uma natureza estável ou duradoura (refugiados reconhecidos, pessoas que beneficiam de outras formas de protecção internacional) situou-se em segundo lugar entre as três acções elegíveis para apoio do Fundo. Os temas abrangidos por esta acção dividem-se nas seguintes categorias: assistência ao alojamento e fornecimento de meios de subsistência; assistência médica e psicológica; assistência social, assistência no âmbito das formalidades administrativas, assistência jurídica e assistência linguística; educação, formação profissional, aquisição de competências; outras acções destinadas a facilitar o acesso ao emprego; outras acções destinadas a promover as capacidades pessoais; acções que facilitem a adaptação dos beneficiários à sociedade do Estado-Membro; acções de incentivo à participação cívica e cultural dos beneficiários e promoção da igualdade de acesso e de resultados nas relações com a administração pública.

As operações no âmbito desta acção estiveram bem representadas em todos os Estados-Membros. A Itália foi o Estado-Membro com o maior número de operações (mais de 40 % do total das operações de integração financiadas na UE) e isto porque a maioria dos projectos italianos a nível local conjugaram o acolhimento de requerentes de asilo e a integração das pessoas que gozam de um estatuto de protecção. O número comparativamente baixo de operações registado em alguns Estados-Membros deve-se ao facto de o sistema de assistência social nacional, que não beneficiava de financiamento da UE, prestar já apoio a pessoas carenciadas, como os refugiados.

De todos os domínios que foram objecto de apoio, o mais importante foi o acesso ao emprego, incluindo a educação, a formação profissional, a aquisição de competências, as acções destinadas a promover as capacidades pessoais e todas as formas de assistência necessárias. Em vários Estados-Membros foi igualmente prestada assistência em matéria de alojamento mediante diferentes tipos de apoio. É geralmente reconhecido que ter trabalho e alojamento o mais rapidamente possível após o reconhecimento do estatuto constitui uma condição prévia essencial para que os refugiados e as pessoas sob protecção internacional possam acelerar a sua integração na sociedade do país de acolhimento. A assistência médica e psicológica, um dos aspectos fundamentais das medidas em favor dos requerentes de asilo, continua a ser indispensável depois do reconhecimento do estatuto de protecção. Por último, as operações destinadas a promover a participação na sociedade de acolhimento e a comunicação com esta última beneficiaram de um bom apoio.

Aumentou o apoio para reforçar as capacidades pessoais dos refugiados e das pessoas sob protecção internacional, enquanto meio eficaz para promover a sua integração. O objectivo era permitir que os refugiados concretizassem as suas próprias potencialidades económicas, sociais, culturais e até políticas para se integrarem na sociedade de acolhimento, funcionando como modelos a seguir.

Por último, à semelhança das operações financiadas no âmbito da acção «condições de acolhimento e procedimentos de asilo», a maioria dos projectos financiados no âmbito da acção «integração» abrangia vários temas (alojamento, trabalho, assistência social e assistência médica, etc.). Estes temas foram combinados em pacotes de medidas de integração centrados em diferentes aspectos (emprego; comunicação entre os refugiados e a comunidade local; ajuda directa a situações específicas como o alojamento, a assistência jurídica etc.), permitindo adaptar o apoio para a integração à situação concreta das pessoas em causa e do ambiente que as rodeia através de um conjunto de medidas adequadas.

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2.5 Execução da acção «regresso voluntário»

A acção «regresso voluntário» foi a menos representada das três acções, com menos de 10% da totalidade das operações financiadas pelo Fundo. As operações financiadas repartem-se pelas seguintes categorias: informação e aconselhamento sobre o regresso voluntário; informações sobre a situação nos países ou regiões de origem ou de anterior residência habitual; assistência em matéria de viagem; apoio, incluindo apoio financeiro para a reintegração no país de origem ou de anterior residência habitual; outras acções que facilitem a organização e execução de programas nacionais de regresso voluntário.

Quatro Estados-Membros não aplicaram qualquer medida em matéria de regresso voluntário, mas nos Estados-Membros em que estas operações foram objecto de apoio, o seu número aumentou sensivelmente em comparação com o primeiro período de execução (2000-2004). Quando o programa estava a ser elaborado, a Comissão encorajou os Estados-Membros a incluir a acção «regresso voluntário». Convém sublinhar que as organizações não governamentais que dão apoio aos requerentes de asilo reconhecem cada vez mais que seria útil proporcionar aos requerentes de asilo, cujos pedidos forma recusados, a assistência necessária para se reintegrarem nos seus países de origem, para além das acções de assistência aos requerentes de asilo durante o procedimento de asilo destinadas a facilitar a integração dos refugiados reconhecidos.

De todos os Estados-Membros, a Alemanha, com 45 % das operações de regresso voluntário realizadas na UE, foi o Estado-Membro onde este aspecto foi mais evidente, uma vez que a maioria das operações de regresso voluntário foi executada no âmbito de projectos que abrangiam duas ou três acções elegíveis a título do Fundo. As organizações de execução dos projectos esforçaram-se por oferecer aos requerentes de asilo a seu cargo perspectivas razoáveis, independentemente do resultado do pedido de asilo: quer a integração na sociedade alemã, em caso de atribuição do estatuto de refugiado, quer um novo começo no país de origem e, de qualquer modo, assistência até ao momento da partida, caso as condições de reconhecimento não pudessem ser satisfeitas.

As operações de regresso voluntário foram as mais difíceis de executar, na medida em que dependem da vontade dos requerentes de asilo de regressar aos seus países de origem e de renunciar ao que consideram uma vida melhor num país de acolhimento próspero. A dificuldade de executar o regresso voluntário pode no entanto explicar por que razão certas operações financiadas com êxito foram consideradas bem concebidas e mesmo inovadoras. Foi o caso do projecto de maior sucesso no Reino Unido no período de programação 2005-2007, executado no âmbito desta acção. Em diversos Estados-Membros outro dos factores de êxito foi a participação da Organização Internacional para as Migrações, como organização da execução ou como parceira.

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3. EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E VALOR ACRESCENTADO DOS PROGRAMAS NACIONAIS DE 2005 A 2007

3.1 Eficácia

Na maioria dos Estados-Membros, os resultados das operações foram mais satisfatórios do que o previsto. Porém, as operações de integração foram as que tiveram mais êxito, seguidas das operações relativas às condições de acolhimento dos requerentes de asilo, tendo sido as operações de regresso voluntário as que produziram resultados menos satisfatórios.

As principais razões que explicam que determinadas operações tenham alcançado resultados melhores do que o previsto ou, pelo contrário, não tenham alcançado os resultados esperados, não estão relacionadas com o tipo de actividade em causa (com excepção do regresso voluntário) mas com factores externos e, em especial, com o carácter imprevisível dos fluxos de pedidos de asilo. Em consequência, nos anos de grande afluência de pedidos de asilo, os projectos de acolhimento dos requerentes de asilo abarcaram um número de pessoas superior ao previsto, ao passo que noutros anos, de menor afluência, os resultados ficaram abaixo das expectativas.

Entre as várias razões apontadas para a excelência ou a insuficiência dos resultados, destacam-se a qualidade da preparação, gestão e organização dos projectos; a boa compreensão das características específicas de um determinado grupo de requerentes de asilo por parte da organização da execução; o nível de parceria com outras organizações e, por último, o empenhamento pessoal dos organizadores do projecto. Ficou além disso comprovado que a participação dos requerentes de asilo, dos refugiados e das pessoas que beneficiam de outras formas de protecção na sua concepção e execução constituía um factor importante para o seu sucesso ou insucesso.

As operações de regresso voluntário depararam-se com distintos tipos de problemas. Muitos requerentes de asilo e pessoas sob protecção internacional, não estavam interessados em regressar depois dos esforços despendidos para chegar ao país de acolhimento, apesar das informações recebidas sobre as possibilidades de regresso e de apoio. A gravidade da situação em alguns países de origem pode ter dissuadido muitos requerentes de pedir assistência para o regresso.

Ao nível dos programas nacionais, o nível de concretização dos resultados esperados apresentou maiores variações: os objectivos fixados no início dos programas não foram plenamente alcançados em alguns Estados-Membros, mas foram ultrapassados noutros. A execução das estratégias nacionais em matéria de condições de acolhimento dos requerentes de asilo revelou-se bastante positiva, o mesmo já não acontecendo em matéria de integração dos refugiados. No que respeita ao regresso voluntário, a execução das estratégias ficou aquém das expectativas, com excepção do Reino Unido.

Embora a avaliação tenha considerado que outras acções ou medidas diferentes das que foram financiadas não teriam sido mais eficazes, é geralmente reconhecido que os projectos poderiam ter sido ainda mais eficazes. Uma cooperação mais estreita e o intercâmbio de conhecimentos e de experiências entre as organizações de execução teriam permitido sinergias e a partilha de recursos, contribuindo para evitar eventuais duplicações. As operações de regresso voluntário poderiam ter sido mais eficazes se tivessem sido desenvolvidos contactos mais estreitos com os parceiros dos países de origem, se tivessem sido realizadas acções de formação de pessoal ou efectuado um intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros.

No que se refere ao planeamento e à gestão dos projectos, o apoio a projectos a longo prazo ou a extensão de projectos anteriores poderia ter sido mais eficaz do que o lançamento de novas iniciativas. A carga de trabalho administrativo que pesou sobre as organizações de execução dos projectos foi considerada um obstáculo para a eficácia da execução dos projectos, pelo que deveria ser examinada.

3.2 Eficiência

Os recursos necessários para executar os projectos foram em geral considerados suficientes. Durante o processo de selecção realizado nos Estados-Membros, recorreu-se a peritos competentes para avaliar o orçamento de financiamento das propostas, a fim de garantir que os custos previstos eram realistas e os recursos afectados suficientes para os projectos seleccionados. Não obstante, em alguns Estados-Membros, o co-financiamento de projectos pelo orçamento nacional, em complemento do financiamento da UE, tornou-se difícil, chegando mesmo a desaparecer por completo devido às restrições orçamentais, o que deu origem a situações muito difíceis para as organizações de pequena e média dimensão.

A disponibilização do financiamento em tempo útil foi menos satisfatória. Houve a percepção de que os fundos foram colocados à disposição das organizações de execução mais tarde do que previsto; tal deveu-se ao facto de as disposições da UE só terem sido integralmente adoptadas um ano depois do início do período de programação, mas também se deveu a atrasos a nível nacional. Em consequência, a assinatura dos contratos e os primeiros pagamentos após a assinatura dos contratos com as organizações de execução sofreram atrasos, facto que teve repercussões negativas em vários Estados-Membros. Em certos casos, estes atrasos tiveram como consequência o cancelamento total ou parcial de projectos, noutros casos as organizações viram-se obrigadas a pedir empréstimos para dar início às actividades. Além disso, as organizações de execução consideraram que, durante a execução dos projectos, o tempo que mediou entre o primeiro pagamento e os seguintes foi demasiado longo e os seus recursos eram demasiado limitados para levar a cabo todas as actividades durante esse período.

Os custos incorridos para alcançar os resultados esperados dos projectos foram considerados razoáveis. Nos casos em que esta avaliação se baseou em comparações com outros instrumentos ou fontes de financiamento, ou em preços unitários conhecidos, constatou-se que os projectos eram tão eficientes ou até mais eficientes do que projectos de idêntica natureza financiados com outros recursos. Por exemplo, no Reino Unido, o Tribunal de Contas concluiu que o custo médio de um projecto de grande envergadura no domínio do regresso voluntário era consideravelmente mais baixo do que o afastamento forçado e dava melhores resultados, na medida em que o projecto previa a reintegração no país de origem com base nas necessidades.

Todavia, há ainda margem para melhorias. Ao nível dos projectos, teria sido possível realizar algumas economias em áreas como a assistência técnica, custos de gestão, seminários, reuniões de trabalho, mesas redondas etc. Embora nalguns casos se tenha considerado que os custos de pessoal deveriam ser limitados ao mínimo, foi colocada a hipótese de tais custos poderem ser reduzidos recorrendo a voluntários. Não obstante o seu elevado grau de empenhamento, os voluntários nem sempre dispõem de tempo e de oportunidade para se dedicarem por inteiro à execução dos projectos, algo que é indispensável para os bons resultados dos mesmos.

Considerando os programas na sua globalidade, teria sido possível realizar outras economias se tivessem sido reduzidas as tarefas administrativas impostas às autoridades nacionais responsáveis pela execução dos programas, bem como o número de relatórios exigidos às organizações de execução, que muitas consideraram particularmente elevado. Em certos casos, os contratos públicos poderiam ter sido uma alternativa viável à subvenção dos projectos, com o objectivo de reduzir os custos do programa. Por último, ter-se-ia conseguido uma utilização mais eficaz dos recursos disponíveis se se tivesse optado por uma cooperação mais estreita entre os projectos, por projectos de maior duração e, nos casos em que tal se justificasse, por projectos de maior envergadura (do ponto de vista orçamental).

3.3 Complementaridade e valor acrescentado europeu

A utilização do Fundo Europeu para os Refugiados durante o período 2005-2007 revelou-se complementar dos financiamentos nacionais. Houve poucos casos de projectos que poderiam ter sido financiados a nível nacional. Por outro lado, não houve nenhum caso em que o Fundo tivesse substituído o financiamento dos outros fundos europeus, como o Fundo Social Europeu ou o programa EQUAL. Em consequência, quanto muito alguns projectos, dos 1 403 financiados, teriam sido executados sem o Fundo Europeu para os Refugiados.

Nos seus convites à apresentação de propostas, os Estados-Membros introduziram uma cláusula no sentido de os projectos já financiados com fundos nacionais ou outros fundos europeus não poderem ser financiados pelo Fundo Europeu para os Refugiados. Na prática, os Estados-Membros aplicaram diferentes estratégias para assegurar a complementaridade do Fundo. O Fundo foi utilizado quer como complemento dos recursos nacionais, para aumentar o volume dos projectos e actividades existentes, quer como complemento para financiar actividades ligadas a projectos já existentes, mas de natureza diferente, sem aumentar necessariamente o número de projectos, ou ainda, numa base totalmente distinta de outros instrumentos de financiamento, para financiar projectos de tipo, conteúdo ou dimensão novos, nomeadamente os projectos inovadores não incluídos noutros sistemas de subvenção.

4. EFEITOS E REPERCUSSÕES DOS PROGRAMAS NACIONAIS DE 2005 A 2007

Calcula-se que os 1 403 projectos financiados beneficiaram directamente, no total, mais de 350 000 pessoas pertencentes a grupos-alvo. Deste total, 26 200 pessoas regressaram aos seus países de origem através de operações de regresso voluntário. Para além das pessoas dos grupos-alvo, mais de 6 500 pessoas pertencentes a organizações de execução de projectos beneficiaram de apoio do Fundo, por exemplo através de formação ou através da contratação de pessoal suplementar. Trata-se de resultados notáveis, tendo em conta os recursos relativamente limitados do Fundo (cerca de 50 milhões de EUR por ano).

Para além dos resultados directos dos projectos, houve repercussões significativas a nível nacional nos domínios abaixo enumerados.

4.1 Melhoria das condições de acolhimento e dos procedimentos de asilo nos Estados-Membros

Na maioria dos Estados-Membros que aderiram à União Europeia a partir de 2004, mas também noutros Estados-Membros, os projectos contribuíram especificamente para a renovação ou a ampliação dos centros de acolhimento de requerentes de asilo ou para a qualidade dos serviços prestados aos requerentes de asilo. Como estes centros acolhem geralmente todos os requerentes de asilo destes Estados-Membros, o resultado foi uma melhoria generalizada das condições de acolhimento a nível nacional. Além disso, na Letónia foram criadas infra-estruturas de acolhimento temporário para fazer face aos afluxos repentinos de requerentes de asilo.

Nos Países Baixos, onde existe apenas uma organização responsável pelo acolhimento dos requerentes de asilo, a sensibilização para a protecção social melhorou graças a um projecto de grande envergadura que abrangeu todos os centros de acolhimento. Em muitos centros, as pessoas aí alojadas receberam formação para melhorar a sua capacidade de adaptação e todos os estabelecimentos receberam material informativo.

Do mesmo modo, em França, as «plataformas de acolhimento», geridas por organizações não governamentais na maioria das regiões, prestaram uma gama de serviços de qualidade aos requerentes asilo em todo o país, que foram mantidos não obstante os fluxos consideráveis de pedidos de asilo durante o período de execução 2005-2007. Em Espanha, praticamente metade dos requerentes de asilo beneficiaram de vários serviços, designadamente melhoria das condições de acolhimento, assistência médica/psicológica, apoio jurídico e cobertura das necessidades fundamentais.

Os grupos vulneráveis foram alvo de uma atenção especial em diversos Estados-Membros, com resultados significativos a nível nacional. Em Itália, foram criados procedimentos de acolhimento especialmente para o efeito. Na Áustria e na Bélgica, foi providenciada ajuda psicológica em todo o país. Chipre criou uma unidade de assistência a pessoas vítimas de tortura. Na Bélgica, em França e em Portugal, as organizações de execução começaram a ocupar-se das necessidades específicas dos menores não acompanhados que, segundo os relatórios, não estavam a ser devidamente tidas em conta pelos sistemas existentes.

Em vários Estados-Membros como a Bulgária, a Alemanha, a Eslováquia e a Espanha, a assistência jurídica aos requerentes de asilo melhorou a nível nacional na sequência da execução dos programas. Na Alemanha, por exemplo, os projectos nesta área beneficiaram aproximadamente um terço dos requerentes de asilo.

Tendo em conta o número comparativamente pouco elevado de operações em matéria de procedimentos de asilo, as repercussões neste domínio foram mais limitadas. Realizaram-se várias operações em Chipre. Na Áustria, foi introduzido um sistema de gestão da qualidade dos procedimentos de asilo à escala nacional. Na Polónia, foi criada uma base de dados com informações sobre os países de origem. Na Eslovénia, foi financiada a instauração do sistema EURODAC e de um sistema de emissão de cartões de identificação, assim como um registo dos requerentes de asilo. O Reino Unido nomeou um funcionário de ligação para o asilo em Itália, que geriu eficazmente as relações entre os dois Estados-Membros ao abrigo do Regulamento de Dublim.

4.2 Melhoria da integração dos refugiados na sociedade dos Estados-Membros

As repercussões para a integração dos refugiados a nível nacional foram menos significativas e parecem ser específicas a certos Estados-Membros. Em França, por exemplo, os projectos de integração adquiriram uma importância crescente, beneficiando quase 9 % dos refugiados, tendo sido dada ênfase ao acesso ao alojamento independente e à assistência social como primeiro passo para o acesso ao mercado de trabalho. Na Finlândia, país onde a integração dos refugiados se tornou um tema importante do debate político, os modelos desenvolvidos em matéria de integração a nível local e que envolvem a população em geral, o apoio prestado por antigos imigrantes e os serviços prestados conjuntamente pelas organizações não governamentais e os municípios, poderão ter repercussões a nível nacional se executados em grande escala. Em Chipre, os projectos permitiram sensibilizar a opinião pública para o problema dos refugiados e promover o multiculturalismo e a diversidade. Os projectos de integração tiveram também repercussões significativas na Irlanda e na Letónia.

4.3 Aumento do número de regressos voluntários de pessoas pertencentes a grupos-alvo

Ao ser a menos representada das três acções, o regresso voluntário foi a acção que teve menos repercussões a nível nacional. No Reino Unido, 11 262 pessoas beneficiaram de um vasto programa de regresso voluntário, um número significativo a nível nacional. No Luxemburgo, as medidas de regresso voluntário, implementadas pela primeira vez com o apoio do Fundo Europeu para os Refugiados, permitiram um aumento de 10 % dos regressos voluntários depois de vários anos de diminuição; esta evolução ficou a dever-se a um elemento inovador, a introdução de entrevistas individuais. Na Hungria, a própria existência do regresso voluntário foi considerada um resultado do programa e em Malta foi possível criar, pela primeira vez, um sistema de regresso voluntário. Na Eslováquia, o Fundo permitiu que fosse dado início a uma cooperação com os países de origem para facilitar o regresso voluntário e que fosse concedido, pela primeira vez, um contributo financeiro aos requerentes de asilo para o regresso ao país.

4.4 Desenvolvimento de medidas no domínio da política de asilo, incluindo uma contribuição para o desenvolvimento do sistema comum europeu de asilo

Embora nenhum projecto tenha tido directamente como objectivo o desenvolvimento de medidas no domínio da política de asilo, houve alguns sinais, por vezes indirectos, de repercussões específicas em certos Estados-Membros.

Em Portugal, os projectos relativos à melhoria das condições de acolhimento dos requerentes de asilo foram tomados em consideração na elaboração das alterações necessárias para adaptar a legislação nacional à Directiva Europeia relativa às normas minímas de acolhimento. Na Bélgica, país onde foram adoptados três diplomas legislativos importantes relativos ao procedimento de asilo e ao acolhimento dos requerentes de asilo, o Fundo desempenhou um importante papel na prestação de informações sobre as novas disposições legislativas e na formação dos intervenientes tendo em vista a sua correcta aplicação. No Luxemburgo, o apoio permanente aos projectos realizados por uma organização não governamental reforçou as suas actividades de pressão, facilitando assim a aprovação de uma nova lei relativa ao asilo e protecção subsidiária.

Na Finlândia, os projectos relativos à melhoria da qualidade do sistema de acolhimento e à integração dos refugiados deram origem a novos modelos que conquistaram a atenção de outros Estados-Membros da UE. Da mesma forma, o funcionário de ligação italiano designado pelo Reino Unido no domínio do asilo suscitou o interesse de outros Estados-Membros. Por último, na Estónia, na sequência de projectos relativos à integração dos refugiados o Ministério dos Assuntos Sociais introduziu alterações na lei relativa à assistência social.

4.5 Outras repercussões relacionadas, pelo menos em parte, com a execução do programa

A execução dos projectos financiados pelo Fundo Europeu para os Refugiados produziu efeitos tangíveis e duradouros para as organizações de execução, sob a forma de um reforço da experiência, das qualificações e da capacidade institucional, bem como em relação à gestão dos fundos e dos projectos; a cooperação e o estabelecimento de redes com outras organizações tanto a nível nacional como com outros Estados-Membros; e o reconhecimento, por parte das autoridades públicas, da sua qualidade de parceiros em questões relacionadas com os requerentes de asilo e os refugiados.

Mas as organizações não governamentais não se limitaram a desenvolver a cooperação entre si: a cooperação entre organizações governamentais e não governamentais em questões de asilo e de refugiados foi também reforçada na sequência da execução dos programas.

A nível das organizações governamentais, melhorou a qualidade do trabalho, verificou-se uma crescente consciencialização acerca das necessidades dos requerentes de asilo e dos refugiados e as instituições responsáveis pela política de asilo melhoraram os seus métodos de trabalho e passaram a ter acesso a informações em primeira mão relativas aos requerentes de asilo e aos refugiados e também no que se refere às armadilhas e aos pontos críticos da política de asilo. Em vários Estados-Membros (Polónia, Espanha e Eslováquia) conseguiu-se uma melhor coordenação inter-institucional. Em Itália, a execução dos projectos a nível dos municípios optimizou a aplicação das disposições em matéria de asilo estabelecidas a nível nacional. Na Bélgica, a concentração do apoio em áreas relevantes a nível da UE, permitiu uma melhoria da coerência e da adequação das acções empreendidas a diversos níveis da administração pública.

5 . AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS E SUGESTÕES DE MELHORIAS POR PARTE DAS AUTORIDADES RESPONSÁVEIS E DAS ORGANIZAÇÕES DE EXECUÇÃO

No âmbito dos seus relatórios nacionais de avaliação, foi solicitado às autoridades responsáveis dos Estados-Membros, por um lado, e às organizações de execução dos projectos, por outro, que apresentassem a sua avaliação do programa do Fundo Europeu para os Refugiados e que sugerissem melhorias.

Tanto as autoridades responsáveis como as organizações de execução manifestaram, na generalidade, a sua satisfação com o Fundo Europeu dos Refugiados, que consideravam um instrumento verdadeiramente útil para melhorar as condições de acolhimento dos requerentes de asilo e a integração das pessoas que beneficiam de um regime de protecção, e para apoiar os esforços envidados nos Estados-Membros no sentido de cumprir o acervo comunitário no domínio da política de asilo. Afirmaram igualmente que o leque de medidas elegíveis para beneficiarem de assistência era adequado e que, após o encerramento do programa, tinham alcançado resultados significativos relativamente aos objectivos fixados para o Fundo.

As autoridades responsáveis e as organizações de execução sugeriram diversas melhorias. A recomendação mais importante dizia respeito à redução das exigências administrativas que lhes são impostas. Foram apresentadas propostas de intervenção em diversas áreas relacionadas com a gestão do programa: redução dos pedidos de documentação na fase de selecção do projecto; simplificação das regras de elegibilidade e dos mecanismos de controlo e supervisão; flexibilização das exigências em matéria de responsabilização financeira; redução dos requisitos em matéria de apresentação de relatórios. Neste contexto, as organizações de execução dos projectos consideravam que a carga administrativa excessiva e a obrigação recorrente de elaboração de relatórios impedia que as organizações executassem o projecto e implicava uma carga de trabalho desproporcionada, em detrimento do conteúdo e das actividades do projecto. Contudo, tratava-se de disposições nacionais mais exigentes do que os requisitos europeus.

A segunda recomendação dizia respeito à aprovação do programa em tempo útil, durante o primeiro ano de execução e ao respeito dos prazos de pagamento. Em caso de aprovação tardia, os Estados-Membros não podiam cumprir o seu próprio calendário e as organizações de execução não dispunham de fundos na fase de arranque do projecto, altura em que são mais necessários. Os fluxos financeiros não deviam também sofrer atrasos durante a execucução e na fase de encerramento.

Seria também possível garantir uma maior flexibilidade durante a execução do programa e dos projectos. As autoridades responsáveis poderiam ser autorizadas a alterar, numa medida razoável, o orçamento e, possivelmente, o conteúdo das medidas, continuando a cumprir rigorosamente o princípio da complementaridade, o que lhes proporcionaria uma maior margem discriccionária na sua gestão corrente. A nível dos projectos, devia ser concedida uma maior flexibilidade às organizações de execução para transferirem recursos entre rubricas ou entre os anos de execução dos projectos.

Por último, tanto as autoridades responsáveis como as organizações de execução sublinharam que uma cooperação mais integrada e mais efectiva entre Estados-Membros e entre organizações de excecução teria efeitos positivos, tanto para elas próprias como para os grupos-alvo. Em especial, o estabelecimento de sistemas de cooperação em que os conhecimentos e as melhores práticas circulassem livremente entre Estados-Membros seria extremamente vantajoso para o planemaneto e a execução das actividades em matéria de asilo e de refugiados.

Estes sistemas de cooperação permitiriam a conclusão de acordos para facilitar o intercâmbio de experiências e melhores práticas com intervenientes das organizações públicas e da sociedade civil em toda a Europa.

6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

O balanço geral da execução do Fundo Europeu para os Refugiados durante o período 2005-2007 é satisfatório. As organizações de execução dos projectos e as autoridades nacionais responsáveis pela execução dos programas nacionais conseguiram tirar partido da experiência adquirida com o primeiro período de execução do Fundo, entre 2000 e 2004, e alcançar resultados ainda melhores. Para além dos resultados obtidos pelo conjunto dos projectos financiados, houve repercussões consideráveis a nível nacional relativamente aos principais objectivos estratégicos do Fundo. Embora haja ainda margem para introduzir melhorias, o Fundo Europeu para os Refugiados, depois de decorridos dois períodos de execução, está agora firmemente estabelecido, enquanto parte integrante do Programa Geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» e enquanto instrumento eficaz de financiamento europeu de apoio à execução do acervo europeu em matéria de política de asilo.

Das numerosas recomendações resultantes da avaliação relativamente às actividades financiadas e aos mecanismos de execução, algumas já foram aplicadas na terceira fase do Fundo (2008-2013), actualmente a decorrer no contexto mais amplo do Programa Geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios». A Comissão publicou, por exemplo, uma série de documentos de orientação para clarificar os requisitos legais em diferentes domínios (regras de elegibilidade, programação, relatórios, encerramento do programa, etc.) a fim de encontrar soluções práticas, tendo efectuado periodicamente intercâmbios com os Estados-Membros sobre vários aspectos relacionados com a execução desde o início dos novos programas; os Estados-Membros apreciaram esta iniciativa da Comissão. Todas as recomendações serão examinadas de forma mais aprofundada aquando da discussão geral de todas as propostas a apresentar pela Comissão para o período pós-2013.

[1] A contribuição do Fundo para apoiar projectos não pode ser superior a 50 % do seu custo total, excepto quando se trate de projectos particularmente inovadores (até 60 %) ou dos países da coesão (neste caso a percentagem sobe para 75 %). O valor global para o conjunto dos Estados-Membros foi de 51 %.