52009DC0661

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 7.12.2009

COM(2009) 661 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

Painel de Avaliação dos Auxílios EstataisRelatório sobre os auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros da UE

- Actualização do Outono de 2009 - {SEC(2009) 1638 }

ÍNDICE

Introdução 3

Auxílios estatais no contexto da crise económica 3

1. Auxílios estatais em 2008 4

2. Tendências e Estrutura das despesas consagradas aos auxílios estatais nos Estados-Membros 5

2.1. Evolução no que respeita aos níveis dos auxílios estatais a favor dos sectores industrial e dos serviços 7

2.2. Auxílios estatais destinados a objectivos horizontais de interesse comum 8

3. Auxílios estatais no contexto da crise económica e financeira 9

3.1. Orientações fornecidas pela Comissão para os casos ligados à crise 9

3.2. A intervenção da Comissão nos casos ligados à crise 10

3.3. Medidas aprovadas e taxa de utilização 11

3.4. Auxílios estatais concedidos em 2008 12

4. Simplificação das regras relativas aos auxílios estatais 12

4.1. Uma nova arquitectura para o controlo dos auxílios estatais 12

4.2. Apreciação dos casos individuais centrada num pequeno número de auxílios de montante elevado e susceptíveis de distorcer a concorrência 14

4.3. Quase 19% dos auxílios aos sectores industrial e dos serviços são abrangidos por uma isenção por categoria 14

5. Aplicação das regras em matéria de auxílios estatais 14

INTRODUÇÃO

A presente actualização do Painel de Avaliação dos Auxílios Estatais do Outono de 2009 (a seguir designado «Painel») centra-se na situação existente em 2008 nos 27 Estados-Membros e apresenta uma panorâmica geral dos níveis de auxílio e dos objectivos visados pelos auxílios concedidos pelos Estados-Membros. O relatório compreende uma secção específica consagrada aos auxílios estatais concedidos a instituições financeiras no contexto da crise financeira e económica.

Além disso, o Painel de Avaliação expõe os progressos realizados a nível da concretização de um conjunto de reformas abrangentes e coerentes no que respeita às medidas de auxílio estatal, processo esse lançado em 2005 com a adopção do Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais. Por último, apresenta os progressos registados no que se refere à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais.

O presente Painel de Avaliação do Outono é composto por duas partes: a primeira, que apresenta de forma sucinta os auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros da EU, examina os factos essenciais, as conclusões a extrair, a evolução e a estrutura que se denotam neste contexto, bem como os principais progressos realizados no quadro do controlo dos auxílios estatais. O seu anexo, intitulado «Factos e dados relativos a auxílios estatais nos Estados-Membros da EU», apresenta informações complementares a este respeito.

O Órgão de Fiscalização da EFTA publica todos os anos um Painel de Avaliação[1] sobre o volume dos auxílios estatais concedidos na Islândia, no Liechtenstein e na Noruega.

Auxílios estatais no contexto da crise económica

Durante a última década, a UE registou um crescimento económico anual estável (correspondente, em média, a 1,5% do PIB). Entre 2002 e 2007, o nível dos auxílios estatais concedidos aos sectores industrial e dos serviços diminuiu, em média, 2% ao ano, ascendendo a 65 mil milhões de EUR, ou seja, menos de 0,5% do PIB em 2007. Paralelamente, os défices orçamentais desceram, em média, para 0,8%, do PIB em 2007, o que constituía o melhor resultado registado nos últimos trinta anos[2]. Durante o mesmo período, o desemprego diminuiu a nível da EU, tendo atingido 7% em 2008, o que correspondia ao mais baixo nível registado desde há longa data.

A crise financeira pôs bruscamente termo ao crescimento do PIB, ao reduzido nível de auxílios estatais e à diminuição dos défices orçamentais. Em 2008, o nível global dos auxílios estatais praticamente quintuplicou em relação a 2007, tendo aumentado para 2,2% do PIB, quase exclusivamente devido aos auxílios de emergência concedidos ao sector financeiro no contexto da crise. Os auxílios concedidos em apoio da economia real ao abrigo do Quadro temporário[3] apenas começaram a ser executados pelos Estados-Membros em 2009. Não serão assim abrangidos pelo presente relatório. A actividade económica registou uma contracção, prevendo-se a sua estabilização somente em 2010. Apesar de os indicadores mais precoces apresentarem os primeiros indícios de retoma económica, prevê-se que os défices das administrações públicas na UE atinjam, em média, 6% do PIB em 2009 e cerca de 7% em 2010. Os défices orçamentais aumentaram substancialmente, regressando aos níveis registados em 2000. O desemprego deverá aumentar para 10% ou eventualmente mais ainda, e será um dos principais desafios a enfrentar nos próximos anos.

A partir do momento em que se registou uma paralisia do mercado dos empréstimos interbancários em Setembro de 2008, os Estados-Membros começaram a injectar elevados montantes de auxílios no sector bancário, a fim de evitar a derrocada do sistema financeiro. Os Estados-Membros instituíram sistemas de garantia, seguidos de medidas de recapitalização e de garantias gerais a favor das instituições financeiras, no intuito de assegurar a prossecução da concessão de crédito à economia real. Numa etapa posterior, os Estados-Membros, orientados pelo Quadro temporário, começaram a conceder medidas adicionais de incentivo, a fim de garantir que a economia real continuasse ou retomasse a realização de investimentos. A política da Comissão Europeia em matéria de auxílios estatais foi um dos elementos-chave que contribuiu para esta situação, tendo assegurado que o processo de retoma – globalmente bem-sucedido - se desenrolasse de forma coordenada. Tal permitiu a rápida aplicação de medidas de apoio de uma dimensão sem precedentes, tendo simultaneamente assegurado que o mercado único se mantivesse intacto.

1. Auxílios estatais em 2008

O montante total dos auxílios estatais[4] concedidos pelos Estados-Membros ascendeu a 279,6 mil milhões de EUR em 2008, o que correspondeu, em termos relativos, a 2,2% do PIB da EU-27[5]. As medidas tomadas em resposta à crise e notificadas pelos Estados-Membros em 2008 cifraram-se em 212,2 mil milhões de EUR, ou seja, em 1,7% do PIB. Em 2008, 13 Estados-Membros concederam auxílios a favor do sector financeiro no contexto da crise (Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Irlanda, Espanha, França, Letónia, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal, Finlândia, Suécia e Reino Unido). No final de Outubro de 2009, as medidas ligadas à crise financeira e que haviam sido aprovadas pela Comissão tinham sido executadas em todos os Estados-Membros da EU-15[6], bem como na Hungria, na Letónia e na Eslovénia.

Se forem excluídas as medidas ligadas à crise, o montante total dos auxílios estatais elevou-se a aproximadamente 67,4 mil milhões de EUR em 2008, ou seja, 0,54% do PIB da UE-27. Os auxílios aos sectores industrial e dos serviços representaram 78% da totalidade dos auxílios estatais. Tal corresponde a 52,9 mil milhões de EUR ou seja, 0,42% do PIB da UE-27. Os auxílios ao sector do carvão, que são atribuídos aos sectores industrial e dos serviços, ascenderam a 2,7 mil milhões de EUR, ou seja, 4,1% do montante total dos auxílios. Os restantes auxílios concedidos repartem-se entre a agricultura (11,8 mil milhões de EUR ou 17,5% da totalidade dos auxílios), pescas (0,2 mil milhões de EUR ou 0,4% da totalidade dos auxílios) e transportes[7] (2,4 mil milhões de EUR ou 3,6% da totalidade dos auxílios).

Os auxílios ao sector ferroviário – que, por falta de dados comparáveis, não são tomados em consideração nos diferentes montantes globais acima indicados – elevam-se, segundo as notificações dos Estados-Membros, a 46 mil milhões de EUR, ou seja, a 0,4% do PIB da UE[8].

Os cinco países que concederam os montantes mais elevados totalizam 40,5 mil milhões de EUR, o que corresponde a 60% da totalidade dos auxílios[9]. A Alemanha concedeu 15,7 mil milhões de EUR ou 23% da totalidade dos auxílios, seguido da França (10,3 mil milhões de EUR e 15%), da Itália (5,5 mil milhões de EUR e 8%), da Espanha (5,2 mil milhões de EUR e 8%) e do Reino Unido (3,8 mil milhões de EUR e 6%). A situação é completamente diferente se os auxílios forem examinados em termos de percentagem do PIB. A Hungria concedeu auxílios equivalentes a 2,4% do PIB, seguida de Malta (2%), da Bulgária (1,3%), da Finlândia (1,1%) e da Irlanda (1,1%).

2. TENDÊNCIAS E ESTRUTURA DAS DESPESAS CONSAGRADAS AOS AUXÍLIOS ESTATAIS NOS ESTADOS-MEMBROS

O Conselho Europeu de Lisboa, realizado em Março de 2000, apelou para que a Comissão, o Conselho e os Estados-Membros « continuem a esforçar-se por (…) reduzir o nível geral dos auxílios estatais, passando do apoio a empresas ou sectores isolados para a defesa de objectivos horizontais de interesse comunitário, tais como o emprego, o desenvolvimento regional, o ambiente, e a formação ou a investigação ». Sucessivos Conselhos Europeus têm reiterado, desde essa data, o apelo à concessão de menos auxílios, mas mais bem orientados. Estes objectivos foram sublinhados pela Comissão na sua Recomendação sobre as Orientações Gerais para as Políticas Económicas no período 2005-2008. Além disso, a redução e uma melhor orientação dos auxílios foi identificada como um dos quatro princípios de base subjacentes ao programa de reformas da Comissão nesta área, lançado em 2005 com o Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais.

Uma análise da evolução a longo prazo permite constatar que o nível global dos auxílios estatais concedidos nos anos 80 se cifrava em torno de 2% do PIB, tendo diminuído para níveis ligeiramente inferiores a 1% nos anos 90 e para cerca de 0,5%- 0,6% do PIB no período 2003-2007. Em consequência das medidas de natureza excepcional ligadas à crise, o nível global de auxílios na UE-27 passou em 2008 para mais de 2% de PIB.

Gráfico 1[10]: Montante total de auxílio em % do PIB (UE-27; dados a partir de 1992)

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A redução das despesas consagradas aos auxílios estatais durante a última década e até 2007 pode ser atribuída a três factores principais: em primeiro lugar, em virtude do crescimento económico verificado desde 2000, os Estados-Membros concederam um número significativamente inferior de auxílios de emergência e à reestruturação das empresas em dificuldade. Em segundo, os auxílios estatais ao sector do carvão revelaram uma tendência contínua para a baixa, que foi observada principalmente na Polónia, em França, na Alemanha e em Espanha. Em terceiro, os compromissos de pré-adesão e os esforços constantes, desenvolvidos após a adesão, contribuíram para esta tendência de desaceleração, uma vez que os Estados-Membros da EU-12[11] continuaram a adaptar as suas políticas e práticas em matéria de auxílios estatais à legislação e às políticas da EU neste domínio.

Pode considerar-se que estes esforços advêm do facto de se reconhecer geralmente que um volume elevado de auxílios estatais não só dificulta uma afectação eficiente dos recursos, como também torna a economia globalmente menos competitiva. As acções neste contexto haviam sido já desencadeadas em meados da década 80, a fim de fazer do controlo eficaz dos auxílios estatais uma componente essencial do programa do mercado único. A disciplina no que se refere aos auxílios estatais foi subsequentemente alargada e reforçada nos anos 90, no contexto da UEM, tendo sido dado um novo impulso neste sentido pelo Conselho de Lisboa em 2000 e pelo Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais em 2005. O conjunto de reformas daí decorrente no domínio dos auxílios estatais coloca a tónica, em grande medida, numa melhor orientação dos auxílios, assegurando simultaneamente que as distorções da concorrência sejam reduzidas ao mínimo indispensável, a fim de manter o bom funcionamento do mercado único.

Excluindo as medidas excepcionais ligadas à crise, o montante total dos auxílios corresponde a 0,54% do PIB (67,4 mil milhões de EUR), o que se enquadra na média dos últimos anos. Tal parece indicar, em primeiro lugar, que os Estados-Membros continuaram a respeitar uma disciplina geral no que se refere aos auxílios estatais, se nos abstrairmos da crise financeira e económica que eclodiu em 2008. Em segundo lugar, a disciplina estrita observada no domínio dos auxílios estatais antes da crise pode ser considerada como tendo desempenhado um papel importante na resposta rápida, significativa e específica que pôde ser dada à crise, sem comprometer o consenso geral a favor de um recurso prudente e ponderado aos auxílios estatais, sempre que estes sejam necessários para alcançar um objectivo geralmente aceite e proporcionados em relação ao problema a suprir.

Em virtude das especificidades associadas aos auxílios à agricultura, às pescas e aos transportes, as secções relativas aos níveis e à orientação dos auxílios (secções 2.1 e 2.2) cingir-se-ão aos auxílios a favor dos sectores industrial e dos serviços.

2.1. Evolução no que respeita aos níveis dos auxílios estatais a favor dos sectores industrial e dos serviços

A análise da evolução a médio prazo dos auxílios estatais a favor dos sectores industrial e dos serviços não toma em consideração as medidas ligadas à crise, que serão examinadas separadamente no capítulo 3.

Em relação à EU no seu conjunto, registou-se uma ligeira tendência para a baixa do nível dos auxílios concedidos aos sectores industrial e dos serviços comparativamente aos dois períodos precedentes de três anos, a saber, 2006-2008 e 2003-2005. Em média, as despesas com os auxílios elevaram-se a 52 mil milhões de EUR ou 0,42% do PIB em 2006-2008, enquanto a média se cifrou, no período 2003-2005, em 54 mil milhões de EUR ou 0,46% do PIB. Tal demonstra que, se for excluída a resposta específica dada à crise financeira e económica, a maioria dos Estados-Membros continuou a dar uma resposta positiva ao apelo lançado pelo Conselho de reduzir os níveis globais de auxílio.

A maioria de Estados-Membros (15) pôde manter ou mesmo reduzir os seus níveis de auxílio no período 2006-2008, em relação a 2003-2005. Um número significativo de países da EU-12 conseguiu alcançar uma redução significativa, correspondente a uma percentagem de 1%, ou mesmo mais, do PIB. Consequentemente, as despesas médias na UE-12 diminuíram praticamente para metade, ou seja, passaram de mais de 1% do PIB em 2003-2005 para um nível ligeiramente superior a 0,5% em 2006-2008. Alguns países da UE-15 puderam igualmente reduzir os níveis de auxílios para cerca de 0,4% do PIB no período 2006-2008[12], ou seja, para um nível praticamente idêntico à média da EU-27.

Não obstante esta trajectória positiva em baixa, alguns Estados-Membros aumentaram as despesas consagradas aos auxílios em 2006-2008[13], em comparação com 2003-2005. Estes aumentos podem, em grande medida, ser imputados aos auxílios a favor de objectivos horizontais, nomeadamente o desenvolvimento regional, a protecção do ambiente, a investigação e o desenvolvimento, bem como o emprego. No entanto, esta evolução não foi suficiente para inverter a tendência geral verificada na EU no seu conjunto, no sentido da baixa a longo prazo.

A evolução a curto prazo entre 2007 e 2008 revela um aumento moderado em 2008. As despesas consagradas a auxílios estatais a favor dos sectores industrial e dos serviços aumentaram em cerca de 0,04% do PIB. A título ilustrativo, a Alemanha aumentou os auxílios ao investimento com finalidade regional, nomeadamente a favor dos novos Länder[14], e a Espanha incrementou ligeiramente os seus auxílios à protecção do ambiente[15]. A Polónia procedeu a um aumento substancial dos seus auxílios ao emprego e introduziu novas medidas abrangidas por uma isenção por categoria, correspondente a várias centenas de milhões de EUR[16]. Esta tendência a curto prazo para a subida revela que o actual sistema de controlo dos auxílios estatais permite aos Estados-Membros reagir rapidamente perante uma mudança das necessidades económicas, sem necessidade de qualquer procedimento adicional junto da Comissão. Os principais instrumentos de que dispõem os Estados-Membros neste contexto são as medidas abrangidas por isenções por categoria e pelos regimes de auxílio notificados e autorizados, que prevêem a concessão de auxílios individuais a um grande número de empresas (para informações mais pormenorizadas, ver capítulo 4).

2.2. Auxílios estatais destinados a objectivos horizontais de interesse comum

Os auxílios estatais a favor de objectivos horizontais, isto é, os auxílios que não são concedidos a sectores específicos, são normalmente considerados mais adequados para suprirem as deficiências de mercado, sendo assim fonte de menos distorções da concorrência do que os auxílios sectoriais e os auxílios ad hoc. A investigação, o desenvolvimento e a inovação (em seguida «I&D&I»), a protecção do ambiente, o apoio a pequenas e médias empresas (em seguida «PME»), a criação de emprego, a promoção da formação e os auxílios ao desenvolvimento económico regional constituem os principais objectivos horizontais prosseguidos pelos auxílios estatais.

A fim de analisar a tendência de base no que respeita aos esforços envidados pelos Estados-Membros quanto a uma reorientação dos auxílios não ligados à crise para objectivos horizontais de interesse comum, excluir-se-ão os auxílios ligados à crise para efeitos desta análise[17].

Nesta base, os auxílios afectados a objectivos horizontais ascendiam em 2008 a 46,3 mil milhões de EUR, representando aproximadamente 88% da totalidade dos auxílios a favor dos sectores industrial e dos serviços, contra 80% em 2007, 74% em 2004 e cerca de 50% em meados dos anos 90. Os três tipos de auxílios principais concedidos pelos Estados-Membros em 2008 foram auxílios com finalidade regional (26%), auxílios abrangidos pelo enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (24%)[18] e os auxílios à I&D&I (16%). A tendência de base confirma a progressão dos auxílios orientados para objectivos horizontais. A proporção deste auxílios foi, em média, de 74% durante o período de 2003-2005, tendo aumentado para 85% no período 2006-2008. Transparece uma situação semelhante se for examinado o número de Estados-Membros que orientam 90% ou mais dos seus auxílios estatais aos sectores industrial e dos serviços para objectivos horizontais de interesse comum. Tal foi o caso, em 2008, de 17 Estados-Membros, contra 17 igualmente em 2007[19] e 16 em 2006[20]. Não há qualquer razão ou característica primordial que explique, por si só, esta evolução.

Em relação à UE no seu conjunto, os auxílios ao desenvolvimento sectorial, incluindo os auxílios de emergência e à reestruturação, foram mais baixos em 2008 do que em 2007, elevando-se a 6,5 mil milhões de EUR, ou seja, a 12% da totalidade dos auxílios a favor dos sectores industrial e dos serviços[21]. Fora do contexto da crise económica e financeira, os auxílios de emergência e à reestruturação atingiram apenas 557 milhões de EUR em 2008, contra uma média anual de 3,5 mil milhões de EUR no período 2003-2005 e 872 milhões de EUR no período 2006-2008.

De modo geral, a evolução a longo prazo revela que os Estados-Membros continuam a consagrar um elevado nível de auxílios à prossecução de objectivos horizontais. Todos os Estados-Membros da UE-12, em particular, têm vindo progressivamente a reorientar os auxílios para esses objectivos.

3. Auxílios estatais no contexto da crise económica e financeira

3.1. Orienta ções fornecidas pela Comissão para os casos ligados à crise

Após o agravamento da crise financeira no Outono de 2008, a Comissão forneceu orientações sob a forma de comunicações relativamente à concepção e aplicação de medidas de auxílio estatal a favor do sector bancário[22]. Nessas comunicações, a Comissão reconheceu que a gravidade da crise justificava a concessão de auxílios com base no artigo 87. °, n. ° 3, alínea b), do Tratado CE, nelas definindo um quadro coerente para a concessão, pelos Estados-Membros, de garantias do estatais, de medidas de recapitalização e de medidas de apoio aos activos depreciados, quer a bancos individuais, quer no quadro de um regime nacional. O principal objectivo das orientações fornecidas nestas comunicações era o de assegurar que as medidas de emergência adoptadas para garantir a estabilidade financeira garantissem a igualdade das condições de concorrência entre os bancos estabelecidos em Estados-Membros diferentes, bem como entre os bancos que beneficiavam de apoio público e os demais. O controlo dos auxílios estatais por parte da Comissão visa minimizar as consequências negativas indirectas das intervenções públicas entre os Estados-Membros, entre os beneficiários de auxílio que apresentam perfis de risco diferentes, bem como entre os beneficiários de auxílios e os bancos que não beneficiam de auxílios estatais, facilitando simultaneamente a realização dos objectivos visados por estes regimes.

O Conselho Europeu[23] reiterou o seu empenhamento em restabelecer a confiança e o bom funcionamento dos mercados financeiros, tendo sublinhado que as decisões políticas a nível da UE devem coadunar-se com os princípios do mercado único, garantir a igualdade das condições de concorrência e prever uma estratégia credível para sanar a crise. Este processo pressupõe, por um lado, uma profunda reestruturação dos bancos em dificuldade e, por outro, o restabelecimento de condições de mercado normais para os bancos basicamente sólidos. De igual forma, aplicam-se os mesmos princípios subjacentes às empresas que operam na economia «real» e que se confrontam com problemas estruturais, as quais devem assim empreender medidas de reestruturação, a fim de restabelecer a sua viabilidade a longo prazo.

A Comissão apresentou uma panorâmica geral da sua intervenção no domínio dos auxílios estatais concedidos no contexto da crise económica e financeira numa edição especial do Painel de Avaliação publicado na Primavera passada[24]. Esta edição apresentava resumos pormenorizados da Comunicação relativa ao sector bancário, da Comunicação relativa à recapitalização, do Quadro temporário para a economia real e da Comunicação relativa aos activos depreciados[25], bem como da forma como tinha decorrido a respectiva aplicação até à data. Em 23 de Julho de 2009, a Comissão adoptou as Orientações sobre «O regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no sector financeiro no contexto da actual crise»[26] , que explicam os critérios que a Comissão irá aplicar aos auxílios à reestruturação concedidos aos bancos no contexto actual.

3.2. A intervenção da Comissão nos casos ligados à crise

A Comissão tem desempenhado e continuará a desempenhar um papel fundamental a nível da coordenação da acção dos Estados-Membros com vista a manter a igualdade das condições da concorrência, preservar a integridade do mercado comum e combater o proteccionismo nefasto. A Comissão continuará a acompanhar de perto a situação no mercado e a examinar as medidas de apoio adoptadas pelos Estados-Membros, a fim de assegurar que estas sejam concebidas de molde a limitar tanto quanto possível as distorções da concorrência e a assegurar o bom funcionamento do mercado único. Além disso, a Comissão salientou nomeadamente o facto de as medidas de apoio deverem ser concebidas numa perspectiva de médio e longo prazo, em especial com vista a restabelecer rapidamente um quadro concorrencial. Por último, a Comissão apoiará os processos de reestruturação no contexto do controlo dos auxílios estatais.

Por exemplo, com o anúncio pelas autoridades irlandesas de que apenas seis bancos irlandeses beneficiariam de um regime de garantias estatais, criou-se um grave risco de um importante êxodo de capitais a partir dos concorrentes não elegíveis para efeitos deste regime. Devido à insistência da parte da Comissão, o Governo irlandês viria a confirmar, decorridos alguns dias, que este regime de garantias abrangeria todos os bancos com filiais ou sucursais estabelecidas na Irlanda e com uma presença significativa na economia nacional[27].

Da mesma forma, quando a França anunciou que projectava conceder auxílios ao sector automóvel, o que havia inicialmente suscitado preocupações relacionadas com as regras aplicáveis aos auxílios estatais e ao mercado único, a Comissão declarou inequivocamente que qualquer auxílio que fosse acompanhado de condições não comerciais suplementares, ligadas à localização dos investimentos (e/ou distribuição geográfica das medidas de reestruturação num outro caso), não poderia ser considerado compatível. Após discussões aprofundadas entre a Comissão e as autoridades francesas, estas últimas comprometeram-se a evitar a imposição de quaisquer condições que fossem contrárias às regras do mercado único[28]. Tal foi a prática adoptada nos demais casos, nomeadamente no que respeita aos planos da Alemanha relativos à Opel[29].

No caso Bradford&Bingley[30], a Comissão velou para que os beneficiários do auxílio fossem efectivamente os pequenos depositantes no banco. A intervenção do Estado permitiu a prossecução das actividades da banca de retalho, graças à alienação desta divisão de actividades comerciais do banco, tendo sido simultaneamente autorizada a cessação das actividades da parte do banco que se confrontava com dificuldades.

A eficácia dos regimes de apoio ao sector bancário, bem como a situação geral no que diz respeito à estabilidade e ao funcionamento dos mercados financeiros foram recentemente avaliadas pelo Conselho[31], que concluiu que as medidas públicas adoptadas desde o último trimestre de 2008 haviam contribuído para estabilizar as condições de extrema tensão prevalecentes nos mercados financeiros. No entanto, o quadro em que os bancos desenvolvem as suas actividades é susceptível de continuar a ser difícil, nomeadamente no que respeita às perdas com operações de crédito associadas às suas carteiras de empréstimos.

3.3. Medidas aprovadas e taxa de utilização

No período compreendido entre Outubro de 2008 e o final de Outubro de 2009, a Comissão aprovou 73 medidas ligadas à crise. Se estas forem repartidas por categorias, tal incluiu 32 regimes (regimes de garantias, programas de recapitalização, intervenções em matéria de liquidez e medidas de apoio aos activos depreciados) e 41 processos individuais.

O montante total máximo das medidas ligadas à crise autorizadas pela Comissão entre Outubro de 2008 e Outubro de 2009 ascendeu a cerca de 3 632 mil milhões de EUR, equivalente a 29% do PIB da UE-27[32]. Em relação aos sistemas de garantias, o montante máximo elevou-se a 2 738 mil milhões de EUR, correspondente a 22% do PIB da UE-27. As medidas de recapitalização ascenderam a 231 mil milhões de euros[33] , ou 2% do PIB da UE-27. As medidas em matéria de liquidez geral e as medidas de apoio a activos depreciados elevaram-se a 76 mil milhões de EUR e representaram 0,6% do PIB da UE. Além disso, a Comissão adoptou decisões relativas a várias intervenções ad hoc a favor de instituições financeiras individuais num montante total de 587 mil milhões de EUR.

A maioria dos regimes gerais foram autorizados pela Comissão no Outono de 2008, após a publicação das Comunicações relativas ao sector bancário e à recapitalização[34]. As medidas autorizadas em 2008 (regimes de auxílio e auxílios ad hoc ), elevaram-se no seu conjunto a 3 361 mil milhões de EUR. Em 2009, os Estados-Membros consideraram pouco útil instituir medidas de apoio adicionais. Entre Janeiro e Março de 2009, foram autorizadas pela Comissão novas medidas de emergência e de estabilização num montante de 96 mil milhões de EUR. Desde Abril de 2009, os Estados-Membros adoptaram apenas um número limitado de medidas adicionais num montante máximo global de 175 mil milhões de EUR[35].

Por taxa de utilização pelos bancos, deve entender-se a utilização efectiva das medidas em relação aos montantes notificados e aprovados, constituindo um primeiro indicador no que respeita ao funcionamento dos regimes[36]. O montante total máximo de auxílios acima indicado não foi executado na prática. A taxa de utilização das medidas ligadas à crise, tal como indicada pela Comissão[37], eleva-se a cerca de 33% no que diz respeito às garantias, sendo de aproximadamente 55% no que se refere à recapitalização.

3.4. Auxílios estatais concedidos em 2008

O montante total dos auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros no quadro das medidas ligadas à crise[38] ascendeu a aproximadamente 212,2 mil milhões de euros em 2008, equivalente a 1,7% do PIB da UE-27 GDP

O volume máximo das medidas autorizadas pela Comissão e aplicadas pelos Estados-Membros em 2008 a fim de estabilizar os mercados financeiros ascendeu a 3361 mil milhões de EUR. De acordo com os relatórios anuais apresentados pelos Estados-Membros, estes últimos executaram medidas com um valor nominal de 958 mil milhões de EUR, o que corresponde a uma taxa de utilização de 29%. De acordo com as primeiras estimativas, o elemento de auxílio das medidas de apoio aplicadas em 2008 – considerado indicativo das vantagens conferidas pelo Estado às instituições financeiras beneficiárias – elevou-se a 212,2 mil milhões de EUR, o que representa 1,7% do PIB da UE-27. Em 2008, a Comissão aprovou medidas ligadas à crise notificadas por dezassete Estados-Membros. De entre eles, somente treze comunicaram que estas medidas haviam sido já aplicadas nesse mesmo ano.

Em 2008, 37 das medidas ligadas à crise foram medidas ad hoc [39], tendo 63% dos auxílios sido concedidos ao abrigo de regimes de auxílio.

Para uma panorâmica geral das medidas ligadas à crise que foram autorizadas, ver capítulo 3 do documento em anexo intitulado «Factos e dados relativos aos auxílios estatais nos Estados-Membros da UE».

4. Simplificação das regras relativas aos auxílios estatais

4.1. Uma nova arquitectura para o controlo dos auxílios estatais

O Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais anunciava, em Junho de 2005, a intenção da Comissão de promover o recurso a este domínio de intervenção enquanto instrumento e política eficaz a favor do crescimento e do emprego. O plano lançou uma reapreciação no que se refere à prática totalidade das regras e procedimentos aplicáveis aos auxílios estatais.[40] O programa de reformas baseia-se em quatro princípios orientadores:

- menos auxílios estatais, mas mais bem orientados;

- abordagem económica mais aprofundada;

- procedimentos mais eficazes, melhor aplicação e maior previsibilidade e transparência;

- partilha de responsabilidades entre a Comissão e os Estados-Membros.

A Comissão tem competência exclusiva para apreciar a compatibilidade das medidas de auxílio com o Tratado CE. Consequentemente, os Estados-Membros são obrigados a notificar-lhe todas as medidas antes da respectiva execução[41],salvo se estas forem abrangidas por um Regulamento « de minimis» [42] ou um regulamento de isenção por categoria, nomeadamente o regulamento geral de isenção por categoria (em seguida «RGIC»)[43]. A lógica subjacente a esta alteração reside no facto de ser pouco provável que tais medidas tenham um impacto significativamente adverso na concorrência a nível comunitário, contribuindo simultaneamente para a realização de um objectivo de interesse comum; podem assim ser concedidas sem notificação prévia à Comissão, desde que preencham os critérios previstos nos instrumentos jurídicos que lhes são aplicáveis. No que se refere aos auxílios estatais que continuam a estar sujeitos a um exame da Comissão antes da sua execução, os Estados-Membros podem notificar regimes de auxílio. Uma vez aprovado um regime, um Estado-membro pode geralmente conceder auxílios individuais sem necessidade de notificá-los à Comissão. Apenas precisam de ser notificados individualmente os auxílios de montante avultado que excedam determinados limiares, bem como os auxílios individuais (igualmente denominados auxílios « ad hoc ») concedidos fora do âmbito de qualquer regime.

«Arquitectura a 3 níveis»: isenção por categoria, apreciação normalizada e apreciação aprofundada

A fim de acelerar e melhorar os procedimentos e a tomada de decisões, a Comissão introduziu alterações substanciais na arquitectura do controlo ao qual os auxílios estatais estão sujeitos. Para o efeito, passou a aplicar às diversas medidas de auxílio um nível de controlo que reflecte os seus efeitos potenciais sobre a concorrência e as trocas comerciais. A nova arquitectura compreende «3 níveis»: a isenção por categoria (e de minimis ), a apreciação normalizada e a apreciação aprofundada. Apesar de o número de medidas cobertas por isenções por categoria ter aumentado, a maioria dos projectos ou dos regimes de auxílio que continuam a ser objecto de notificação é sujeita a uma apreciação normalizada que facilita o respectivo exame. Entre 2007 e meados de 2009, apenas se procedeu a uma apreciação aprofundada no que se refere a 25 dos 177 casos de auxílio no domínio da I&D& I e em 10 dos 49 casos no domínio do capital de risco. Os auxílios consagrados a outros objectivos horizontais não foram objecto de qualquer apreciação aprofundada.

Novo procedimento simplificado

Para simplificar ainda mais o processo de notificação no que diz respeito aos casos que sejam à partida compatíveis, a Comissão introduziu, em Setembro de 2009, um procedimento simplificado[44]. Com este novo procedimento, a Comissão pretende garantir a aprovação dos auxílios manifestamente compatíveis num prazo acelerado de um mês, com base numa notificação completa a transmitir pelos Estados-Membros.

4.2. Apreciação dos casos individuais centrada num pequeno número de auxílios de montante elevado e susceptíveis de distorcer a concorrência

Os Estados-Membros recorrem cada vez mais aos auxílios abrangidos por uma isenção por categoria e continuam a aplicar regimes que permitem conceder auxílios a empresas individuais sem necessidade de notificação prévia à Comissão. Em 2008, 648 (ou 66%) das novas medidas introduzidas foram abrangidas por uma isenção por categoria, 248 regimes (25%) foram objecto de uma decisão da Comissão e 92 (9%) corresponderam a medidas de auxílio individuais. Em termos de montante de auxílios notificados (excluindo as medidas ligadas à crise), os auxílios individuais representaram apenas 5% da totalidade dos auxílios aos sectores industrial e dos serviços (2,5 mil milhões de EUR), enquanto os auxílios concedidos ao abrigo de regimes se elevavam a 76% (40 mil milhões de EUR) e os auxílios abrangidos por uma isenção por categoria a 19% (10 mil milhões de EUR). Tal significa que 95% dos auxílios aos sectores industrial e dos serviços foram concedidos pelos Estados-Membros sem necessidade de uma apreciação individual pela Comissão relativamente ao beneficiário, sem deixarem de estar, por esse facto, sujeitos a uma disciplina em matéria de auxílios estatais.

4.3. Quase 19% dos auxílios aos sectores industrial e dos serviços são abrangidos por uma isenção por categoria

Em termos de despesas, os auxílios que beneficiaram de uma isenção por categoria registaram um aumento significativo em 2008, tendo passado para 10 mil milhões de EUR, isto é, 19% da totalidade dos auxílios aos sectores industrial e dos serviços, contra 6,3 mil milhões de EUR (13%) em 2007 e 3 mil milhões de EUR (ou 6%) em 2006. O aumento pode ser imputado principalmente à concessão de auxílios regionais ao abrigo da isenção por categoria introduzida em 2007. De igual forma, assistiu-se a um recurso cada vez maior a outras isenções por categoria existentes, por exemplo, a favor das PME, da formação e do emprego. As possibilidades proporcionadas pelos novos objectivos recentemente previstos ao abrigo do RGIC deverão ser examinadas numa fase ulterior, uma vez que o novo regulamento só entrou em vigor no final de Agosto de 2008.

5. Aplicação das regras em matéria de auxílios estatais

Auxílios ilegais

Nos termos do artigo 88. °, n. ° 3, do Tratado CE, os Estados-Membros devem não só notificar as medidas de auxílio à Comissão antes de procederem à sua execução, mas igualmente aguardar o resultado do exame efectuado antes de as aplicarem. Em caso de inobservância de qualquer destas obrigações, a medida de auxílio estatal é considerada ilegal.

No período 2000-2008, a Comissão adoptou 811 decisões relativas a auxílios ilegais. Em cerca de 23% dos casos (187 auxílios ilegais), a Comissão interveio mediante a adopção de uma decisão negativa relativamente à medida de auxílio incompatível, por força da qual os Estados-Membros devem normalmente recuperar o auxílio ilegalmente concedido. Em 2% destes casos (ou seja, 15 auxílios ilegais), a Comissão tomou uma decisão condicional. Esta taxa de intervenção de cerca de 25% no que se refere aos auxílios ilegais é aproximadamente 10 vezes superior ao número de decisões negativas e condicionais nos casos de auxílio devidamente notificados. Mais de metade das intervenções em causa prenderam-se com os sectores industrial e dos serviços, cerca de um quarto com o sector agrícola, repartindo-se as demais intervenções entre os sectores dos transportes, do carvão e das pescas.

Recuperação dos auxílios

No primeiro semestre de 2009, realizaram-se novos progressos em termos de execução das decisões de recuperação pendentes. O número total de casos de recuperação pendentes diminuiu uma vez mais, tendo passado para 43 (em comparação com 50 casos em meados de 2007 e 94 casos no final de 2004). O montante de auxílios ilegais e incompatíveis que foram objecto de recuperação desde 2000 registou um novo aumento, tendo passado de 2,3 mil milhões de EUR em Dezembro de 2004 para 9,4 mil milhões de EUR em 30 de Junho de 2009. Tal significa que a percentagem de auxílios ilegais e incompatíveis ainda não recuperados passou de 75% em finais de 2004 para cerca de 9% em 30 de Junho de 2009.

Além disso, a Comissão adoptou algumas decisões de recuperação nos domínios da agricultura, das pescas e dos transportes.

Aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais: cooperação com os tribunais nacionais

A Comissão adoptou recentemente uma nova Comunicação relativa à aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais pelos tribunais nacionais[45]. A Comunicação prossegue dois objectivos principais:

- fornecer orientações claras aos tribunais nacionais e aos potenciais requerentes sobre os diferentes problemas que poderão vir a surgir no quadro de litígios em matéria de auxílios estatais a nível nacional;

- conferir à Comissão a possibilidade de reforçar a sua cooperação com os tribunais nacionais no âmbito de casos individuais.

Na sequência da adopção da nova comunicação, a Comissão tenciona intensificar os esforços envidados no que se refere aos recursos dos particulares no domínio dos auxílios estatais.

Controlo a posteriori

Com a entrada em vigor do RGIC, um número crescente de medidas de auxílio deixou de estar sujeito à obrigação de notificação. O artigo 10.º deste regulamento constitui o fundamento para a realização de controlos ex post com base numa amostra. A análise dos resultados dos três primeiros exercícios revela que, em termos globais, a parte da arquitectura actual de controlo dos auxílios estatais que permite a aprovação dos regimes de auxílio e autoriza os Estados-Membros a aplicar medidas de auxílio ao abrigo de regulamentos de isenção por categoria ou do RGIC está a funcionar de forma satisfatória.

ANEXO

Documento de trabalho dos serviços da Comissão «Factos e dados relativos a auxílios estatais nos Estados-Membros da EU»

[1] http://www.eftasurv.int/information/sascoreboard/

[2] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada «Sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo para a recuperação da economia», COM (2009) 545 de 14.10.2009, (http://ec.europa.eu/Economy_Finance/thematic_articles /article15994_pt.htm)

[3] Quadro temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a actual crise financeira e económica (ver versão consolidada no JO C83 de 7.4.2009). Alterado pelo JO C 261 de 31.10.2009, p. 2.

[4] Este montante total engloba auxílios aos sectores da indústria transformadora, serviços, carvão, agricultura, das pescas e parte do sector dos transportes, mas exclui, devido à falta de dados comparáveis, os auxílios ao sector ferroviário e os auxílios concedidos a título de compensação pela prestação de serviços de interesse económico geral. Os montantes de auxílio correspondem, salvo indicação em contrário, ao elemento de auxílio contido nas medidas de auxílio estatal (ver as observações de índole metodológica formuladas no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório).

[5] Por UE-27, devem entender-se todos os Estados-Membros da UE.

[6] A UE-15 comporta todos os Estados-Membros que aderiram à UE antes de 2004.

[7] Excluindo o sector ferroviário.

[8] Ver igualmente o ponto 2.3.5 do documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Factos e dados relativos aos auxílios estatais nos Estados-Membros da EU».

[9] Excluindo as medidas ligadas à crise.

[10] Fonte: DG Concorrência; dados relativos ao PIB: Eurostat

[11] A EU-12 inclui os Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 ou posteriormente.

[12] Tais níveis foram reduzidos em 0,2 mil milhões de EUR no Reino Unido, 0,9 mil milhões na Alemanha e 0,4 mil milhões em Itália.

[13] Aumento de 0,6 mil milhões de EUR na Suécia, 0,4 mil milhões na Bélgica e 0,3 milhões em França.

[14] Nomeadamente ao abrigo do Investitionszulagengesetz de 2007 (N357a 2006 e XR/2007).

[15] Uma grande parte deste aumento pode ser atribuída ao auxílio NN 61/2004 - Isenção fiscal a favor dos biocombustíveis .

[16] Como, por exemplo, o auxílio XE 11/2004 ( Compensação dos custos ligados à inserção de pessoas deficientes nas PME ), N 575/2007 Sector do carvão, 2008-2015

[17] Caso fossem incluídas as medidas ligadas à crise, a proporção dos auxílios horizontais desceria para 17,5%.

[18] Os auxílios a favor da protecção do ambiente e da poupança de energia dividem-se em duas categorias distintas: a primeira engloba os auxílios com uma incidência positiva directa a nível do ambiente e a segunda abrange as reduções ou isenções de impostos ambientais. Em relação a esta última, as despesas consagradas aos auxílios não podem ser consideradas indicativas da incidência positiva a nível do ambiente, dado que esta incidência positiva é o objectivo visado pelo imposto e não pelas isenções. Para informações mais pormenorizadas, ver Painel de Avaliação da Primavera de 2008, COM (2008) 304 de 21 de Maio de 2008.

[19] Ver Painel de Avaliação do Outono de 2008, COM (2008) 751 de 17 de Novembro de 2008, p. 30

[20] Ver Painel de Avaliação do Outono de 2007, COM (2007) 791 de 13 Dezembro 2007, p. 22.

[21] Estas percentagens não incluem as medidas que visam um objectivo horizontal mas orientadas, não obstante, para os sectores industrial e dos serviços.

[22] Ver a Comunicação da Comissão — Aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adoptadas em relação às instituições financeiras no contexto da actual crise financeira global, JO C 270 de 25.10.2008, p. 8 («Comunicação relativa aos sector bancário»); Comunicação da Comissão — A recapitalização das instituições financeiras na actual crise financeira: limitação do auxílio ao mínimo necessário e salvaguardas contra distorções indevidas da concorrência, JO C 10 de 15.01.2009, p. 2 («Comunicação relativa à recapitalização»); Comunicação da Comissão relativa ao tratamento dos activos depreciados no sector bancário da Comunidade, JO C 72 de 26.03.2009 («Comunicação relativa aos activos depreciados»); Comunicação da Comissão intitulada «O regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no sector financeiro no contexto da actual crise», JO C 195 de 19.8.2009, p. 9

[23] Ver ponto II das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Bruxelas realizado em 18 e 19 de Junho de 2009.

[24] Painel de Avaliação da Primavera de 2009

(http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html)).

[25] O capítulo 3 do documento intitulado «Factos e dados sobre os auxílios estatais nos Estados-Membros da UE», que figura em anexo, apresenta uma breve resenha destas comunicações.

[26] Comunicação da Comissão sobre «O regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no sector financeiro no contexto da actual crise», JO C 195 de 19.08.2009.

[27] Ver NN 48/2008 Regime de garantias a favor dos bancos na Irlanda .

[28] Cf. Comunicado de imprensa (Memo/09/90).

[29] Cf. comunicados de imprensa (Memo/09/460 e Memo/09/411).

[30] NN 41/2008, Auxílio de emergência ao Bradford & Bingley .

[31] Anexo ao relatório do Conselho (Ecofin), apresentado ao Conselho Europeu de 18 e 19 de Junho, sobre a eficácia dos programas de apoio financeiro: Relatório do grupo de trabalho sobre a reapreciação da eficácia das medidas de apoio financeiro .

[32] Tal representa o montante máximo global dos sistemas de garantia, de medidas de emergência e à reestruturação e de outras medidas instituídas pelos Estados-Membros.

[33] Tal inclui os regimes de recapitalização e os regimes que conjugavam a recapitalização com outras medidas. As discrepâncias verificadas em relação aos montantes publicados no Painel de Avaliação da Primavera de 2009 devem-se a uma classificação diferente dos regimes. A presente edição considera como uma categoria distinta as intervenções em matéria de liquidez.

[34] O Painel de Avaliação da Primavera de 2009 colocou a tónica nos auxílios estatais concedidos no contexto da crise económica e financeira actual, tendo apresentado uma panorâmica geral das medidas analisadas pela Comissão até 31 de Março de 2009.

[35] Nomeadamente, seis regimes baseados na Comunicação relativa ao sector bancário, um na Comunicação relativa aos activos depreciados e um outro regime específico.

[36] O facto de a taxa de utilização ser elevada num determinado Estado-Membro não indica forçosamente se a medida é adequada ou não. As reduzidas taxas de utilização das garantias em alguns Estados-Membros devem-se, em parte, ao facto de os montantes anunciados ao abrigo dos regimes serem superiores às necessidades reais. Além disso, em alguns Estados-Membros, os bancos não tiveram dificuldades em mobilizar capitais no mercado, muitas vezes a um preço inferior.

[37] Para informações mais pormenorizadas, ver a reapreciação da DG Concorrência dos regimes de garantias e da recapitalização no sector financeiro na actual crise, 7 de Agosto de 2009. ( http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/review_of_schemes_en.pdf )

[38] Estes auxílios incluem alguns auxílios individuais concedidos durante a primeira fase da crise ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, bem como medidas autorizadas ao abrigo das Comunicações relativas ao sector bancário e à recapitalização adoptadas em 2008. As medidas relacionadas com a crise da economia real e aprovadas ao abrigo do Quadro temporário não são cobertas pela presente secção, uma vez que foram adoptadas e executadas em 2009.

[39] Montantes de auxílio declarados ou estimados.

[40] Ver quadro 2 no documento que figura em anexo intitulado «Factos e dados relativos aos auxílios estatais nos Estados-Membros da União Europeia».

[41] Artigo 88.º do Tratado CE; cf. disposições pormenorizadas no Regulamento n.º 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, JO L 83 de 27.03.1999, pp. 1-9

[42] Regulamento (CE) n.º 1998/2006 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado aos auxílios de minimis, JO L 379 de 28.12.2006, p. 5.

[43] Regulamento (CE) n.º 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria); JO L 214 de 9.8.2008, p. 3.

[44] Comunicação da Comissão relativa a um procedimento simplificado de tratamento de determinados tipos de auxílios estatais; JO C136 de 16.6.2009, pp. 3-12

[45] Comunicação da Comissão relativa à aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais pelos tribunais nacionais, JO C 85 de 9.4.2009, p.1.