52006SC1314

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.10.2006

SEC(2006) 1314

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha

Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que estabelece o Instituto Europeu de Tecnologia

AVALIAÇÃO DE IMPACTO que integra as exigências em matéria de avaliação ex ante

RESUMO

{COM(2006) 604 final}{SEC(2006) 1313}

RESUMO

Introdução

A proposta de criação de um Instituto Europeu de Tecnologia foi apresentada pela primeira vez pela Comissão no seu relatório da Primavera de 2005. Baseada numa ampla consulta levada a efeito em 2005, a Comissão adoptou uma primeira comunicação sobre o IET a 22 de Fevereiro de 2006, na qual salientava a ambição e o possível âmbito de acção deste instituto. O Conselho Europeu de Março de 2006 reconheceu que o IET constituirá um passo importante para preencher o hiato existente entre o ensino superior, a investigação e a inovação, e convidou a Comissão a apresentar, até meados de Junho de 2006, uma proposta de adopção de novas medidas.

Após um amplo processo de consultas com as partes interessadas europeias e os Estados-Membros, a Comissão apresentou uma segunda comunicação sobre o IET a 8 de Junho de 2006, em que dava mais informação sobre algumas questões específicas e delineava os passos seguintes para a sua criação. O Conselho Europeu de Junho de 2006 reafirmou a importância do IET e convidou a Comissão a elaborar uma proposta formal a apresentar no Outono de 2006. A presente avaliação de impacto faz parte integrante dessa proposta[1]

Definição do problema

O problema global tratado na proposta relativa ao IET o baixo nível e a insuficiente concentração do investimento no ensino superior e em I&D na Europa e a fraca taxa de conversão do conhecimento e dos resultados de I&D em actividade económica e empregos, em comparação com os seus principais concorrentes, e com o Japão e os EUA em particular. Este défice de inovação entre a Europa e as principais economias concorrentes apontado como um dos principais desafios que Europa tem de enfrentar no contexto da estratégia de crescimento e emprego definida em Lisboa. Os dados disponíveis indicam que esse défice mostra poucos sinais de estar a diminuir.

Pelo menos cinco questões podem ser apontadas como principais causas dessa situação:

- Insuficiente concentração de recursos em pólos de excelência capazes de competir ao nível global;

- Insuficientes actividades transdisciplinares e interdisciplinares de investigação e educação centradas nos desafios da inovação a médio e longo prazo;

- Fraca integração dos três elementos do triângulo do conhecimento;

- Ausência de modelos de governação e de organização inovadores nas instituições de investigação e de ensino superior europeias;

- Número excessivo de barreiras que contribuem para os custos da "não-Europa" na inovação.

Iniciativas existentes e valor acrescentado europeu da iniciativa proposta

A responsabilidade pelas políticas de educação, investigação e inovação incumbe primeiramente aos Estados-Membros. Há variações acentuadas entre as abordagens seguidas pelos países da União Europeia no tocante à inovação, registando-se iniciativas e desenvolvimentos a nível nacional numerosas e positivos que devem ser apoiados e reforçados. Não obstante, a natureza e a envergadura do desafio em matéria de inovação indicam que uma acção a nível europeu poderá gerar benefícios adicionais, que não seriam conseguidos pela acção separada dos Estados-Membros.

De qualquer modo, a Comunidade tem-se empenhado em apoiar os esforços dos Estados-Membros no sentido de melhorar a inovação e o triângulo do conhecimento. No contexto da Estratégia de Lisboa e dos métodos abertos de coordenação relativos à Educação e Formação para 2010 assim como no quadro do objectivo dos 3%, a Comissão facilita intercâmbios políticos que visam identificar melhores práticas e fomentar uma concepção de políticas mais eficazes para colmatar o défice de inovação. Vários programas associados ao triângulo do conhecimento actuam no quadro do programa comunitário de Lisboa. Estes programas proporcionam apoio financeiro destinado a ajudar também as universidades, os centros de investigação, as empresas e outros intervenientes da UE a maximizar os respectivos contributos para a estratégia de crescimento e emprego. A UE tem em curso vários programas comunitários que apoiam, directa ou indirectamente, diferentes aspectos do triângulo do conhecimento, como o caso do 7.º programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico, o programa de competitividade e inovação, o programa integrado de aprendizagem ao longo da vida e os Fundos Estruturais.

Até agora, nenhuma iniciativa da UE abordou as três componentes do triângulo do conhecimento de forma plenamente integrada e sinergética; os instrumentos existentes tratam de forma isolada um único aspecto do triângulo do conhecimento ou, no máximo, integram dois desses aspectos, a maioria das vezes apoiando o desenvolvimento a nível nacional. Até agora, nenhuma iniciativa da UE fomentou a criação de uma instituição de nível europeu e classe mundial, com o objectivo de obter a necessária excelência em matéria de investigação, educação e inovação e uma massa crítica em domínios específicos de intervenção. Este potencial ainda está por explorar.

Para colmatar o défice de inovação entre a UE e seus principais concorrentes, será necessário apoiar a criação, a nível europeu, de parcerias estratégicas orientadas pela procura de excelência, que reúnam intervenientes nas três componentes do triângulo do conhecimento, ou numa base transdisciplinar. O Instituto Europeu de Tecnologia (IET) aspirará a ser, no seu domínio de acção, um operador de classe mundial, servindo de porta-estandarte capaz de inspirar melhores desempenhos por parte de outros agentes e redes envolvidos no triângulo do conhecimento a nível europeu. Desta forma, pode complementar as iniciativas políticas e os instrumentos financeiros nacionais e comunitários no sentido de colmatar o défice de inovação entre a UE e seus principais concorrentes.

Objectivos do IET

Objectivos gerais do IET:

- Contribuir para melhorar a capacidade de inovação da Europa envolvendo as organizações parceiras nas actividades integradas de inovação, investigação e educação segundo as normas internacionais mais exigentes;

- Tornar-se um modelo e um porta-estandarte para o espaço europeu integrado da inovação da educação, gerando inovações em áreas fundamentais para a economia e a sociedade, e propondo um modelo de referência em gestão da inovação.

Em particular, o IET deve:

- Empreender e/ou promover a investigação estratégica transdisciplinar e interdisciplinar em áreas fundamentais para a economia e a sociedade;

- Actuar como modelo de referência que estimulará mudanças mais alargadas e benéficas, e a «modernização» do ensino superior e da investigação na União Europeia, tanto directamente pelas actividades geradas como indirectamente;

- Promover a utilização dos «produtos» das actividades do IET em benefício da UE;

- Reunir uma «massa crítica» de recursos humanos e físicos em domínios estratégicos transdisciplinares e interdisciplinares do conhecimento a partir das organizações parceiras e, desta forma, atrair e reter investigadores de elevado nível e investimento proveniente do sector privado em I&D;

- Promover novas formas de colaboração entre os diferentes tipos de organizações envolvidas no triângulo do conhecimento;

- Reforçar sinergias (e evitar duplicações de esforços) com outras políticas e outros programas da UE no domínio da educação e da I&D.

Opções políticas

A avaliação de impacto analisou cinco opções políticas para a criação de um IET para a prossecução dos objectivos mencionados. A primeiras três opções contemplam novos mecanismos de funcionamento para actividades de inovação, investigação e educação mas diferem quanto ao grau de centralização e ao tipo de organização do topo para a base/da base para o topo. Na quarta opção, o IET não se assume como um operador mas aspiraria a alcançar os mesmos efeitos por meio da concessão de bolsas aos operadores e às redes existentes. A quinta opção (o statu quo ) proporciona um termo de referência para a aferição das outras.

1. O IET centralizado. Esta opção implica o estabelecimento de um IET que selecciona e gere Comunidades de Conhecimento e Inovação (CCI) em domínios estratégicos transdisciplinares e interdisciplinares que se dedicam a actividades de educação, investigação e inovação. As CCI seriam criadas com os recursos «destacados» para o IET e geridos por este. Os recursos são fornecidos pelas organizações parceiras e passariam juridicamente a fazer parte do IET, que seria configurado como uma nova e única instituição. No quadro desta opção, o IET outorgaria diplomas de pós-graduação. Seria gerido por um órgão central de gestão que gozaria de um grau elevado de autonomia para seleccionar as CCI, remunerar os membros do pessoal, cooptar, mediante negociação, elementos de outras instituições e cooperar com outras partes. Este órgão exerceria as funções de gestão directa, estabelecendo o quadro comum e as regras para a organização das actividades das CCI, assim como para a avaliação e a remuneração do pessoal. O financiamento inicial seria assegurado pela UE.

2. O IET descentralizado. Esta opção, tal como a Opção 1, implicaria a criação de uma série de Comunidades de Conhecimento e Inovação, mas estas seriam completamente autónomas tanto de um órgão de governação central como entre elas próprias. O IET seria assim um órgão de financiamento, apto a canalizar recursos para essas novas entidades jurídicas. As CCI teriam a possibilidade de outorgar diplomas de pós-gradução, recorrendo a modelos mais flexíveis, como os diplomas conjuntos. As instituições existentes seriam convidadas a avançar com propostas e beneficiariam de capital de arranque concedido pelo IET. A governação seria fortemente delegada ao nível das CCI e das organizações constituintes. A coordenação central não iria a priori definir áreas de interesse ou quadros de funcionamento específicos, porquanto essa definição incumbiria a cada CCI.

3. O IET integrado. Esta opção um misto das opções 1 e 2. Tal como na opção 2, contempla a criação de novas entidades jurídicas para as quais as organizações parceiras do mundo da educação, da investigação e do mundo empresarial contribuem com recursos humanos e físicos (CCI). Estas «empresas conjuntas» gozariam de um elevado grau de autonomia na escolha das modalidades de associação dos parceiros, estando no entanto obrigadas a respeitar um quadro comum de princípios e directrizes ditados pelo Conselho Directivo do IET. Com efeito, como na opção 1, as CCI seriam coordenadas por outra entidade jurídica, o Conselho Directivo do IET, que define a estratégia geral (por exemplo, em que áreas investir), selecciona e avalia as parcerias candidatas, confere-lhes o estatuto de CCI, atribui-lhes o competente financiamento e acompanha o respectivo desempenho. Porém, as CCI conservariam um elevado grau de autonomia, tal como acontece na opção 2. No quadro desta opção, as CCI organizariam de maneira autónoma o seu trabalho e as suas actividades, incluindo o recrutamento e a outorga de diplomas.

4. O IET como organismo de financiamento e de atribuição de uma marca. Nesta opção, o IET assume-se como um organismo de financiamento que confere um rótulo «IET» e atribui recursos às organizações existentes que cumprem os critérios de excelência. Selecciona e financia organizações existentes que cumprem os critérios de excelência com base em concursos. As instituições seleccionadas adoptariam um rótulo «IET».

5. A solução statu quo. Nesta opção não haveria EIT. Os problemas mencionados supra seriam tratados no quadro dos programas e políticas existentes. Esta opção oferece um ponto de referência para a avaliação das demais.

Comparação entre as opções políticas

Esta avaliação tem por base um vasto leque de contributos provenientes de vários intervenientes e obtidos por meios diversos como a consulta pública, documentos de posição, artigos e reuniões. Parte-se do pressuposto que o nível de financiamento específico (tanto da UE como de outras fontes) a disponibilizar para o IET nas opções 1, 2, 3 e 4 seria o mesmo, mas para a opção do statu quo (opção 5) não haveria qualquer financiamento comunitário específico. Esse nível de financiamento ascenderia a 2 400 milhões de euros para o período 2008-2013, tal como exposto na secção 8 do relatório de avaliação de impacto.

A análise sugere que três das opões políticas teriam um importante impacto global adicional em comparação com a solução do statu quo . São elas as opções 1, 2 e 3. Esse impacto tem que ver com a respectiva capacidade de atender à necessidade de congregar recursos para atingir a massa crítica em certos domínios e também com a capacidade de providenciar novos modelos capazes de integrar os três aspectos do triângulo do conhecimento.

As principais diferenças entre essas três opções residem no modelo de governação através do qual se realiza essa integração. A opção 1 salienta a necessidade de coordenação, pelo que atribui um papel de maior importância à estrutura de governação na definição das prioridades e na organização do trabalho das CCI. Esta abordagem gera melhores sinergias entre as CCI e cria as condições para, segundo modelos mais inovadores, envolver parceiros privados, tornar mais patente a necessidade de eliminar os obstáculos à mobilidade e à cooperação na União Europeia e para se assumir como porta-estandarte e símbolo visível da Europa do conhecimento. Por outro lado, a forte centralização pode levar a uma burocratização e a uma falta de flexibilidade, flexibilidade essa que necessária à gestão de novos domínios do conhecimento; acresce que a mesma centralização pode travar a vontade dos parceiros de contribuir e, desta forma, reduzir a capacidade de atingir a massa crítica congregando o que já existe.

A opção 2 delega a maior parte das tarefas estratégicas e operacionais nas CCI, que estão mais abertas à influência e á acção dos parceiros. Esta segunda opção contrabalança os pontos fracos da opção 1, porquanto representa um modelo potencialmente mais adaptável e atractivo para os participantes, conquanto apresente uma série de inconvenientes relativamente à opção 1. Haveria uma menor coordenação das CCI, com o consequente risco de sobreposição de actividades; os modelos elaborados pelas CCI para organização do seu trabalho seriam menos inovadores em comparação com as práticas correntes; as CCI não dariam uma resposta tão pertinente à necessidade de providenciar soluções à escala comunitária para superar os obstáculos à mobilidade e à cooperação; por último, não obteriam o mesmo grau de visibilidade nem impacto simbólico.

A opção 3, que a opção preferida, representa um modelo que permite chegar a um ponto de equilíbrio entre os compromissos que decorrem de necessidades que se opõem: a necessidade de coordenação, que permita garantir sinergias e uma orientação estratégica, conjugada com a autonomia necessária às CCI para que possam ser adaptáveis; a necessidade de um grau suficiente de independência para prosseguir os objectivos próprios do IET, sem deixar de ser suficientemente atractivo para mobilizar as organizações parceiras; a necessidade de experimentar formas inéditas de integrar inovação, investigação e educação, recorrendo também às boas práticas comprovadas. A obtenção de um justo equilíbrio entre estas exigências depende em forte medida da aplicação concreta do modelo.

Principais dificuldades inerentes à opção política preferida

A opção 3 põe algumas dificuldades que decorrem essencialmente da inevitabilidade de conciliar várias alternativas. A avaliação de impacto examina essas dificuldades e alternativas, propondo algumas orientações para as tratar, em especial no tocante aos aspectos: governação, selecção das CCI, recursos humanos, propriedade intelectual, outorga de diplomas e financiamento.

Justificação dos custos

Tendo em conta as ambições definidas na proposta, as despesas totais do IET e das CCI no período 2007-2013 podem ser calculadas em 2 367,1 milhões de euros. Os recursos da UE seriam, na sua maioria, consagrados ao financiamento das capacidades produtivas das CCI. Os recursos necessários ao nível das CCI seriam o reflexo do seu perfil global de receitas e despesas, devendo ser comparáveis aos das universidades e instituições de investigação na União Europeia que apresentam uma melhor relação custo/eficácia. Uma vez que o IET pretende evitar duplicações de esforços e criar sinergias, os recursos consagrados à capacidade produtiva das CCI deverão ser norteados pela rendibilidade.

Os custos administrativos e de governação do IET no seu conjunto deveriam representar uma quota-parte relativamente pequena dos custos globais. Estes custos referem-se à coordenação global do processo de integração da inovação, da investigação e da educação. Importa confrontar esses custos com o valor acrescentado que pode ser gerado pela instauração de uma base institucional nova e sólida para a colaboração ao nível europeu e pelo potencial de criação de massa crítica e excelência que irá incrementar a competitividade da União Europeia. Se o modelo proposto para o IET tiver êxito, então o IET revelar-se-á de elevada rendibilidade.

[1] O presente relatório vincula exclusivamente os serviços da Comissão envolvidos na sua preparação. Destina-se a servir de base para observações e não prejudica a forma definitiva de qualquer decisão a tomar pela Comissão.