52005DC0313

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 21.9.2005

COM(2005) 313 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO relativa ao

recrutamento de terroristas: análise dos factores que contribuem para a radicalização violenta

1. Introdução

A “radicalização violenta” é o fenómeno em virtude do qual as pessoas aderem a opiniões, pontos de vista e ideias susceptíveis de as levar à prática de actos terroristas tal como definidos no artigo 1.º da Decisão-Quadro relativa à luta contra o terrorismo[1]. Os recentes atentados terroristas de Londres de Julho de 2005 e de Madrid de Março de 2004 reforçaram o carácter prioritário da luta contra a radicalização violenta enquanto elemento de uma abordagem global da prevenção a nível do combate ao terrorismo.

O combate ao terrorismo, sob todas as suas formas e independentemente dos objectivos ou dos ‘ideais’ que alega prosseguir, é igualmente uma luta ideológica, pois o terrorismo tem a capacidade de subverter os próprios princípios fundadores da União Europeia. Embora a Europa tenha conhecido diferentes tipos de terrorismo ao longo da sua história, a ameaça principal advém actualmente de um terrorismo alimentado por uma interpretação abusiva do Islão. Não obstante, muitos dos factores motivadores da radicalização violenta e das soluções abordadas na presente comunicação são aplicáveis a todas as formas de radicalização violenta, quer sejam de tipo nacionalista, anarquista, separatista, de extrema-esquerda ou de extrema-direita.

A União Europeia rejeita a violência e o ódio e jamais tolerará o racismo ou a xenofobia sob qualquer das suas formas nem contra nenhuma religião ou grupo étnico[2]. Segundo a Carta dos Direitos Fundamentais[3], a União baseia-se nos valores indivisíveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade e da solidariedade, tendo por base os princípios da democracia e do Estado de Direito. Importa manter o equilíbrio essencial entre os diferentes direitos fundamentais neste domínio, especialmente o direito à vida, por um lado, e o direito à liberdade de expressão e à vida privada, por outro. A Europa deve continuar a promover os Direitos do Homem e o Estado de Direito e a rejeitar qualquer forma de relativismo quando estiverem em causa os direitos fundamentais. O terrorismo constitui uma das violações mais graves das liberdades fundamentais e qualquer argumento tentando justificar determinadas práticas violentas com base numa alegada expressão da diversidade deve ser incondicionalmente rejeitada.

O interesse por esta problemática aumentou nos últimos anos. Trata-se sem dúvida de uma questão muito complexa, à qual não é fácil responder e que exige uma abordagem prudente, modesta e reflectida. A Comissão descreve na presente comunicação os seus trabalhos em curso sobre a matéria e propõe várias orientações possíveis para que os trabalhos realizados nos domínios da sua competência possam contribuir mais eficazmente para a resolução do problema. O anexo da presente comunicação apresenta apenas uma primeira análise dos factores que podem contribuir para a radicalização violenta e o recrutamento de terroristas. É certamente necessário aprofundar a investigação e a análise deste fenómeno.

Tal como solicitava especificamente o Programa da Haia[4], o presente documento constitui o primeiro contributo da Comissão para a elaboração de uma estratégia europeia a longo prazo (cuja apresentação pelo Conselho está prevista para o final de 2005) visando combater os factores que contribuem para a radicalização e o recrutamento para actividades terroristas. As acções e as recomendações constantes do presente documento são uma combinação entre medidas “suaves” (por exemplo, os intercâmbios culturais entre jovens) e medidas “duras” (por exemplo, a proibição de emissões por satélite de incitamento ao terrorismo) e devem ser consideradas complementares e de apoio aos esforços nacionais em curso. A Comissão considera, no entanto, que a UE, com o seu leque de políticas em diferentes sectores que podem ser utilizadas para combater a radicalização violenta, está bem posicionada para reunir e divulgar a nível europeu os conhecimentos adequados que os Estados-Membros adquiriram ao tratar este problema.

O presente documento não tem por objectivo abordar as iniciativas já existentes em matéria de direito penal baseadas no Título VI do Tratado da União Europeia, como a Decisão-Quadro relativa ao terrorismo já adoptada ou a proposta de Decisão-Quadro relativa ao racismo e à xenofobia actualmente em fase de debate. Essa proposta, que a Comissão insta o Conselho a adoptar, visa garantir que o comportamento intencional relacionado com actos racistas ou actos xenófobos, incluindo o incitamento à violência ou ao ódio, os insultos públicos, a apologia do racismo e da xenofobia e a participação em grupos racistas ou xenófobos, seja punível como crime nos Estados-Membros[5].

2. Reforçar as políticas comunitárias para contrariar a radicalização violenta

A Comissão considera que a elaboração e a aplicação de uma estratégia europeia sobre a radicalização violenta exigirá necessariamente um esforço permanente e que as medidas propostas na presente comunicação, tanto a curto como a longo prazo, não pretendem ter um carácter exaustivo. No futuro poderão ser propostas outras medidas, em especial à luz de um melhor conhecimento da questão.

Os principais domínios que exigem uma atenção imediata são os meios de informação, a Internet, a educação, a participação dos jovens, o emprego, a exclusão social e as questões relativas à integração, à igualdade de oportunidades e à não-discriminação, bem como o diálogo intercultural. Além disso, para aumentar o conhecimento desta problemática, a Comissão apoiará uma análise mais completa da radicalização violenta, que constituirá a base para uma melhor elaboração de políticas no futuro. Por último, para resolver este problema, as relações externas constituem um aspecto crucial de qualquer estratégia futura da UE neste âmbito.

2.1. Meios de informação

Em consonância com a recentemente adoptada Decisão de financiamento da Comissão para o seu primeiro projecto-piloto relativo à luta contra o terrorismo[6] (“Decisão de financiamento”), a Comissão tem a intenção de organizar uma conferência num futuro próximo sobre o papel que os meios de informação podem desempenhar em relação à radicalização violenta e ao terrorismo.

A legislação europeia já proíbe emissões com incitamento ao ódio por razões de raça, sexo, religião ou nacionalidade[7]. Esta medida é aplicável aos programas de países terceiros (sobretudo a televisão por satélite) caso utilizem uma frequência, capacidade de um satélite ou uma ligação ascendente pertencente a um Estado-Membro[8]. Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação destas disposições e os casos recentes de proibição de difusão na Europa[9] visando as cadeias de televisão Al-Manar ou Sahar-1 revelam que estas normas estão a ser aplicadas de forma satisfatória.

A convite da Comissão, os presidentes das entidades nacionais de regulação do sector da radiodifusão reuniram-se pela primeira vez em Março de 2005 para dar um impulso europeu à luta contra o incitamento ao ódio nas emissões de rádio e de televisão. Acordaram medidas concretas que visam reforçar a sua cooperação e que a Comissão apoiará. Aceitaram a ideia de um intercâmbio de informações recíproco e imediato, em especial através da criação de um futuro grupo de trabalho e de um fórum restrito na Internet.

2.2. Internet

O incitamento à prática do terrorismo é considerado um crime segundo a Decisão-Quadro relativa ao terrorismo e a utilização da Internet como meio de incitamento à radicalização violenta ou ao recrutamento de terroristas é extremamente preocupante, tendo em conta a eficácia e o alcance global, em tempo real, da Internet.

O objectivo de erradicar a propaganda terrorista da Internet é devidamente tido em consideração na Directiva relativa ao comércio electrónico[10]. O artigo 3.º, n.°s 4 a 6, prevê a possibilidade de tomar medidas adaptadas contra a radicalização violenta e o recrutamento de terroristas através da Internet. Esta disposição prevê derrogações casuísticas em matéria de mercado interno, podendo ser invocadas pelos Estados-Membros para tomar medidas, designadamente sanções ou medidas inibitórias, visando restringir a prestação de um serviço em linha concreto a partir de outro Estado-Membro quando é necessário proteger determinados interesses de ordem pública, tais como a prevenção, a investigação, a detecção e a incriminação de delitos penais, incluindo a protecção de menores e a luta contra o incitamento ao ódio fundado na raça, no sexo, na religião ou na nacionalidade, e contra as violações da dignidade humana de pessoas individuais. Por conseguinte, podem ser adoptadas medidas contra serviços fornecidos ilegalmente no contexto do terrorismo[11]. O n.º 2 do artigo 15.º da directiva permite aos Estados-Membros impor a obrigação, relativamente aos prestadores de serviços da sociedade da informação, de que informem prontamente as autoridades públicas competentes sobre as actividades ilícitas empreendidas ou as informações prestadas pelos destinatários dos seus serviços.

Além disso, todos os Estados-Membros têm a obrigação de assegurar um controlo efectivo dos operadores estabelecidos no seu território e de adoptar as medidas necessárias, em conformidade com o direito comunitário, para prevenir os actos criminosos. A utilização da Internet em articulação com a radicalização violenta será igualmente examinada no quadro da reunião do grupo de peritos sobre o comércio electrónico prevista para Novembro de 2005.

Mais importante, porém, é que os Estados-Membros estão autorizados a exigir aos prestadores de serviços de acesso e aos prestadores de serviços de (simples) transporte[12], bem como aos prestadores de serviços de armazenagem temporária (“caching”)[13] e aos prestadores de serviços de armazenagem[14], que previnam ou ponham termo a uma infracção[15]. Em especial, os tribunais e as autoridades administrativas nacionais podem ordenar a remoção de todas as informações ilícitas ou a desactivação do acesso a tais informações. Além disso, foram elaboradas listas negras baseadas em critérios rigorosos estabelecidos por lei para definir os conteúdos ilegais, por parte de determinadas instâncias ou forças policiais de alguns Estados-Membros, a fim de ajudar os fornecedores de serviços Internet (ISP) a identificar os sítios que armazenam conteúdos ilícitos (associados à pornografia infantil ou ao racismo); estas listas são actualmente utilizadas pelos ISP numa base voluntária. Este tipo de auto-regulação é um exemplo que poderia ser transposto para a prevenção da radicalização violenta e que os Estados-Membros poderiam partilhar com outros.

A Comissão encoraja os Estados-Membros a utilizarem o mais eficazmente possível a margem que lhes é dada pelas disposições da directiva para combater a radicalização violenta na Europa. Tendo em conta a importância de manter o equilíbrio delicado com os princípios da directiva relativos ao mercado interno, é crucial o intercâmbio de boas práticas e de conhecimentos especializados neste domínio. A Comissão pretende reunir as práticas desses Estados-Membros e estudar a necessidade de adoptar um documento com directrizes.

2.3. Educação, integração dos jovens e cidadania europeia activa

Os programas dirigidos aos jovens em idade de formação, que é a fase em que são mais vulneráveis a sentirem-se atraídos por ideias radicais violentas, podem dar resultados bastante positivos. A promoção da diversidade cultural e da tolerância pode contribuir para travar o desenvolvimento de mentalidades radicais violentas.

Um dos objectivos do programa “Juventude” consiste em “aprofundar a compreensão da diversidade cultural europeia, bem como dos seus valores fundamentais comuns, apoiando deste modo a promoção do respeito dos Direitos do Homem e a luta contra o racismo, o anti-semitismo e a xenofobia”. A Comissão Europeia assegura a inclusão regular destes temas nos convites para a apresentação de projectos inovadores. O programa “Juventude” contribui assim para evitar que comportamentos violentos se enraízem nos jovens.

O programa “Cultura” também financia actividades relacionadas com a promoção do diálogo intercultural e com o reforço da diversidade cultural na Europa, através da promoção da compreensão entre pessoas oriundas de diferentes países. Promover o diálogo intercultural será um dos eixos principais do novo programa proposto “Cultura 2007”[16].

Paralelamente, a Comissão desenvolve muitos projectos no quadro do programa “Socrates”, que têm por objectivo desenvolver os conceitos de cidadania europeia e de compreensão intercultural e permitir às pessoas de meios diferentes a partilha de uma identidade europeia comum que não deixa, contudo, de respeitar e promover a diversidade cultural. Estas actividades são abordadas com mais pormenor nas acções de ensino e aprendizagem vocacionadas para alunos e adultos (“Comenius” e “Grundtvig”) do programa Socrates. Um dos objectivos destes programas, ou seja, promover a “consciência intercultural”, contribui de certa forma para combater o problema da radicalização violenta de grupos marginais e de “difícil acesso”.

A Comissão lançou recentemente uma proposta de adopção de um novo programa “Cidadãos pela Europa”, vocacionado para promover a cidadania europeia activa[17], sendo um dos objectivos do programa fomentar a compreensão mútua entre cidadãos europeus, respeitando e celebrando a diversidade cultural e contribuindo simultaneamente para o diálogo intercultural. Se o programa for adoptado, a União Europeia prestará assistência financeira para a organização de eventos, a criação de redes e a promoção do intercâmbio de boas práticas, nomeadamente para promover os valores fundamentais da Europa e as suas principais realizações, contribuindo assim de forma indirecta para a aplicação de um conjunto de medidas “suaves” contra a radicalização violenta. Além disso, a Comissão lançou um diálogo a nível da sociedade civil entre a UE e os países candidatos, a fim de reforçar a compreensão mútua e aproximar os cidadãos e as diferentes culturas.

2.4. Encorajar a integração, o diálogo intercultural e o diálogo com as religiões

2.4.1. Integração

Na maioria dos casos, os nacionais de países terceiros integraram-se bem nos Estados-Membros da UE. Contudo, se a integração falhar pode constituir terreno fértil para o desenvolvimento da radicalização violenta. Como se explica no anexo, o facto de uma pessoa se sentir estranha tanto em relação ao seu país de origem como ao seu país de acolhimento aumenta a probabilidade de poder procurar o sentido da sua identidade e pertença noutros contextos, como pode ser a adesão a uma ideologia extremista radical.

As políticas de integração – que são políticas autónomas com os seus próprios objectivos específicos – poderiam ter efeitos conexos positivos sobre a prevenção da radicalização violenta. A Comissão comprometeu-se, no quadro do Programa da Haia, a tomar medidas para promover políticas de integração mais dinâmicas nos Estados-Membros destinadas aos nacionais de países terceiros, a partir da aplicação dos princípios básicos comuns em matéria de integração adoptados pelo Conselho JAI em Novembro de 2004. A Comissão apresentou as suas propostas numa comunicação adoptada em Setembro de 2005[18]. No quadro das suas Perspectivas Financeiras para 2007-2013, a Comissão propôs igualmente a criação de um Fundo Europeu de Integração dos nacionais de países terceiros destinado a cobrir medidas específicas neste domínio.

É conveniente adoptar uma abordagem global da integração que compreenda não só o acesso ao mercado de trabalho para todos os grupos, mas igualmente medidas que tenham em conta diferenças sociais, culturais, religiosas, linguísticas e nacionais. O direito de não-discriminação, desenvolvido pelas directivas europeias que visam combater a discriminação[19], é igualmente um aspecto essencial da integração. Enquanto 20% do orçamento do Fundo Social Europeu já se destina a melhorar a igualdade de oportunidades no mercado de trabalho para os grupos desfavorecidos, outras políticas susceptíveis de serem úteis dizem respeito à reabilitação e melhores acessos a zonas e bairros desfavorecidos, à melhoria do alojamento, à promoção do acesso ao ensino e à protecção contra a exclusão social. Além disso, uma qualidade de vida adequada e a garantia de uma integração a nível pessoal na sociedade são factores-chave para prevenir o recrutamento por grupos radicais (ver anexo).

2.4.2. Diálogo entre o Estado e as religiões

O diálogo nem sempre é espontâneo, especialmente em matéria de valores e princípios fundamentais. É, por conseguinte, indispensável aprender a melhor forma de trocar pontos de vista e opiniões e adoptar um método de comunicação que elimine os obstáculos e melhore a compreensão das diferenças culturais baseadas em convicções religiosas (especialmente no caso de ideias radicais, extremistas e fundamentalistas). Trata-se de uma questão de interesse geral e uma condição necessária para iniciar o diálogo intercultural e inter-religioso a partir de bases sólidas.

A UE respeita e não prejudica o estatuto de que beneficiam, ao abrigo das legislações nacionais, as igrejas e as associações ou comunidades religiosas nos Estados-Membros (Declaração n.º 11 anexa ao Tratado de Amesterdão). A relação entre o Estado e as igrejas e associações religiosas não é da competência da UE. Todavia, existe uma tradição de diálogo entre a Comissão e as religiões, igrejas e comunidades de crentes. Desde há alguns anos, a Comissão criou uma vasta rede de contactos com grande número de interlocutores confessionais e não-confessionais. Periodicamente a Comissão organiza conferências, seminários e outras reuniões visando reforçar a compreensão mútua e promover os valores europeus. Em 2003, foi realizada uma Conferência dos Ministros dos Assuntos Internos da UE sobre “O diálogo inter-confessional – um factor de coesão social na Europa e um instrumento de paz na zona do Mediterrâneo”[20], cujo objectivo consistia em debater a criação de um “Fórum europeu para o diálogo inter-confessional e para o diálogo entre os Governos e as confissões”. A Comissão, por exemplo, organizou em Fevereiro de 2004 uma Conferência sobre o anti-semitismo, na qual a União Europeia confirmou o compromisso de combater e controlar o anti-semitismo.

A Comissão basear-se-á em algumas destas iniciativas para debater em pormenor as que poderão estar relacionadas com a prevenção da radicalização violenta.

2.4.3. Ano Europeu do Diálogo Intercultural

A Comissão lançará uma proposta para declarar 2008 Ano Europeu do Diálogo Intercultural. Esta iniciativa tem por objectivo sensibilizar os europeus para questões relacionadas com o diálogo intercultural, bem como utilizar melhor os programas da UE para promover os valores positivos resultantes desse diálogo. Os tópicos suscitados na presente comunicação serão objecto de especial atenção nos eventos apoiados pela União durante o referido ano.

2.5. Autoridades responsáveis pela aplicação da lei e serviços de segurança

Deveria considerar-se a hipótese de adoptar programas em que participem os serviços policiais e as autoridades responsáveis pela aplicação da lei para aprofundar a integração dos jovens a nível local. Os Estados-Membros que promovem a contratação de pessoas de diferentes condições deveriam igualmente encorajar os outros Estados-Membros a actuar no mesmo sentido, mediante a partilha das suas melhores práticas, inclusivamente com os Estados-Membros que oficialmente não distinguem qualquer minoria étnica. Esta poderia ser uma forma de melhorar a compreensão mútua e o respeito entre todas as pessoas em todos os Estados-Membros.

Deveria desenvolver-se o trabalho preventivo no domínio da luta anti-terrorista em todos os Estados-Membros, juntamente com uma maior cooperação a nível político e operacional e de comunicação de informações. A Comissão encoraja os Estados-Membros que já obtiveram bons resultados a partilharem a sua experiência e as melhores práticas com os outros Estados-Membros por intermédio das estruturas da UE. Os Estados-Membros têm uma obrigação de cooperação com instâncias como a Europol, mas a cooperação com o Centro de Situação Conjunto da UE (SitCen) também é fortemente recomendada. No que diz respeito a iniciativas políticas, a Comissão reunirá e avaliará as melhores práticas dos Estados-Membros e procederá à sua consolidação através de directrizes periódicas destinadas a todos os Estados-Membros.

2.6. Redes de peritos

Em consonância com a recentemente adoptada Decisão de financiamento da Comissão, a Comissão atribuirá dotações para criar uma rede de peritos para partilhar a investigação e as ideias políticas neste domínio, que apresentará um primeiro contributo sobre o estado dos conhecimentos em matéria de radicalização violenta no início de 2006.

A Comissão lançará igualmente um concurso público para projectos de investigação neste domínio que incluirão “os factores de motivação e de renúncia da radicalização violenta” e “os factores socioeconómicos que contribuem para a radicalização violenta”. O projecto-piloto poderá prosseguir em 2006. Tanto as redes como os estudos farão o balanço, designadamente, da investigação realizada ou em curso no contexto do Programa-quadro de investigação da CE e de outros programas de investigação. O referido balanço dos conhecimentos relevantes deve também prosseguir no quadro do programa “Segurança e Protecção das Liberdades” no âmbito das futuras Perspectivas Financeiras e, no quadro do 7.° Programa-quadro de investigação, prosseguirá a investigação inovadora neste domínio.

2.7. Acompanhamento e recolha de dados

A Comissão consultou a rede de peritos independentes em matéria de direitos fundamentais sobre a relação entre a radicalização violenta e os direitos fundamentais na ordem jurídica dos Estados-Membros e recebeu, em resposta, um estudo[21] a este respeito.

A Comissão aproveitará os conhecimentos especializados do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia em domínios como as experiências dos migrantes[22], a violência racista[23] e a islamofobia[24]. A Comissão solicitará igualmente ao Observatório estudos sobre as diferentes manifestações de ódio contra valores constitucionais fundamentais da UE, designadamente a liberdade religiosa e a igualdade entre homens e mulheres. Além disso, a transformação do Observatório numa Agência para os direitos fundamentais aumentará as possibilidades de abarcar domínios mais amplos (por exemplo, interacção da polícia com diferentes comunidades).

2.8. Relações externas

O diálogo e, se necessário, a assistência técnica aos países terceiros e aos parceiros regionais têm de ser parte integrante da nossa abordagem para resolver as questões da radicalização e do recrutamento para actividades terroristas. No quadro da sua política externa, a UE já desempenha um papel activo a este nível embora de forma indirecta. A Comunidade e os Estados-Membros são os principais contribuintes para a ajuda ao desenvolvimento no Mundo, o que, juntamente com o seu importante papel no âmbito do desenvolvimento, também contribui para combater algumas das causas que levam ao aparecimento do terrorismo. A ajuda ao desenvolvimento pode contribuir para minar a base de apoio das redes e dos movimentos terroristas através da redução das desigualdades, do apoio à democratização e respeito dos direitos humanos para além dos objectivos de boa governação, de luta contra a corrupção e de reforma dos sistemas de segurança.

Além disso, devem ser tomadas medidas para prevenir a fragilidade dos Estados numa fase precoce, antes do eventual aparecimento de “terreno fértil” para o terrorismo. A Comunidade aumentará a sua ajuda destinada a apoiar os esforços dos Estados parceiros e das organizações regionais para consolidar os sistemas de alerta rápido, reforçar as capacidades das instituições e de governança e promover a defesa dos Direitos do Homem, para que possam adoptar uma efectiva abordagem preventiva. Tal melhorará também a sua capacidade para reconhecer os primeiros sinais de fragilidade dos Estados, através de análises, controlo e avaliação dos Estados em dificuldades, frágeis e em processo de desagregação, em conjunto com outros doadores[25]. Trata-se de um elemento integrante da abordagem da acção externa global de segurança e desenvolvimento.

No quadro da Política Europeia de Vizinhança (PEV), os planos de acção da UE com os países do Mediterrâneo incluem uma série de medidas contra a radicalização. No âmbito dos intercâmbios bilaterais e regionais por várias vezes se abordaram os factores que podem contribuir para a radicalização das populações. Este diálogo pode ser aprofundado no âmbito das instituições criadas pelos acordos de associação com os países mediterrânicos.

Num contexto mais amplo, é necessário melhorar o entendimento intercultural e inter-religioso entre a Europa e os países terceiros, em especial aqueles em que o Islão é a religião principal. Como os terroristas muitas vezes têm também por objectivo o Islão moderado, é importante apoiar as organizações e os regimes islâmicos moderados, cooperando a nível de políticas de combate ao terrorismo. Além disso, apoiar os grupos islâmicos moderados e o pensamento islâmico moderado, tanto dentro como fora das nossas fronteiras, pode contribuir para limitar o auxílio ao extremismo e, por conseguinte, diminuir o âmbito de acção do recrutamento para actividades terroristas.

A Comissão confere grande importância à necessidade de combater o racismo e a xenofobia na sua cooperação com países terceiros no domínio dos direitos humanos. Este aspecto reflecte-se nas prioridades de financiamento estabelecidas no quadro da Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem[26], um instrumento temático que completa o diálogo político e as estratégias dos países acordadas com os governos dos países parceiros. A UE poderia adoptar a mesma abordagem para promover os seus próprios valores junto de outros Estados, mas sem lhes impor nenhum dos seus modelos.

3. conclusão

A Comissão apresenta, assim, o seu primeiro contributo para a elaboração de uma estratégia da UE neste domínio. Foi explicado como várias políticas da UE poderiam ser orientadas ou melhor utilizadas para ajudar a combater os possíveis factores que contribuem para a radicalização violenta. Ciente de que se trata de um esforço a longo prazo, e da necessidade de aperfeiçoar a abordagem à medida que se adquiram mais conhecimentos sobre o assunto, a Comissão está determinada a completar e apoiar as acções dos Estados-Membros, das suas regiões e cidades, para tentar criar um enquadramento contrário à radicalização violenta.

ANNEX

Introduction

Violent Radicalisation is defined under section 1, above. In order to understand its historical and psychological roots one needs to look at a wide range of movements, organisations and struggles, with political, religious, national and ethnic motivations, or combinations of these. Radicalisation has become a particular area of focus due to its link with combating terrorism. Europe has a long experience of fighting terrorism. Examples such as the ETA, the IRA and the Brigate Rosse come to mind. Terrorists under many guises and invoking different ideologies and motives have claimed victims in many Member States. The ideologies and propaganda have varied and included extremism of different types – whether from the extreme left or right, anarchist and religious or in many cases nationalist. All these groups have tried to terrorise democratic societies to concede political transformations by non-democratic means. While they sometimes invoked aspirations shared by wider parts of the population, the use of terrorism has always been rejected both by societies as a whole and by the very groups whose interests the groups purportedly sought to promote.

Terrorism is never legitimate. It therefore always attempts to justify itself by abusively referring to views, aspirations or beliefs which may, themselves, be legitimate and which it most often insidiously deforms. The Commission believes that there is no such thing as “Islamic terrorism”, nor “catholic” nor “red” terrorism. None of the religions or democratic political choices of European citizens tolerates, let alone justifies, terrorism. The fact that some individuals unscrupulously attempt to justify their crimes in the name of a religion or an ideology cannot be allowed in any way and to any extent whatsoever to cast a shadow upon such a religion or ideology. Stating this fact clearly is, in the Commission’s view, the first requirement for the Union in the fight against violent radicalisation.

In the recent past, terrorist groups, abusively claiming their legitimacy in the name of Islam, have been known to operate both within and outside Europe and often reasons for their acts are claimed to be related to political situations. Both military and civilians have been victims within Europe of terrorist attacks. Terrorist organisations are known to have had cells within Europe, long before the Madrid train attacks on 11 March 2004 or the London attacks of 7 July 2005. There are also alleged links between those who orchestrated the World Trade Centre and Pentagon attacks, and the Madrid attacks. To date, it appears that organisations are trans-national, logistically well organised and well-funded. Moreover, the range of nationalities involved in various stages of the sophisticated organisation of the attacks indicate how global such terrorist organisations have become and also indicates how those involved may be European citizens, whose motivations defy simplistic categorisation; not being socially-excluded, socio-economically disadvantaged, unemployed or living in deprived suburbs of large cities or inner-city housing estates, or from immigrant families.

It is important to remember that certain regional terrorist activities, such as attacks related to the Israel-Palestine conflict, are not necessarily linked to global networks and should not be automatically discussed together, or be seen to be carrying out “joined-up” terrorist acts together for one cause. The common “religious” denominator, and the actual religion itself, are often not the basis upon which attacks have been carried out. Small-scale organisations and groups across Member States advocate radical beliefs or encourage young people to take social or political action against Islamophobia or perceived anti-Islamic politics. The same goes for radical beliefs (often voiced in verbally violent terms) against, for instance, immigration or globalisation. Not all the groups that express such beliefs carry out terrorist attacks. Those who do, however, often exist at local levels within Member States, as opposed to globally with sophisticated financing, sponsorship and planning. Terrorist organisations and networks rely on volunteers, logistical networks and funds from others who have raised money as they have similar views. They also have been known to deal in other areas of organised crime, in order to finance terrorism[27].

There is also a potential distinction between trans-national groups having funds and logistics, on the one hand, and local or independent groups able to conduct small-scale operations, on the other. This distinction is the ideological and operational influence exerted by organised groups on locally-based groups. The success recorded by the organised ones and their diffusion through the global information society is an incitement to actions for smaller groups.

1. FACTORS CONTRIBUTING TO RADICALISATION

The reasons for becoming involved in groups which use terrorism against others as a way of expressing their ideas often stem from a combination of perceived or real injustice or exclusion. Focusing on fighting under a common political, religious, national or ethnic banner enables people to find affiliations with groups, and with these groups, carrying out acts of violence can become part of partaking in a cause. Other reasons can be found in the misinterpretation of writings or ideologies, or gaps between what one reads or has been told and the reality of ones contemporary social context.

On a more individual psychological level, not feeling accepted in society, feeling discriminated against and the resulting unwillingness even to try to identify with the values of the society in which one is living, can also lead to feelings of alienation or low self-esteem – a gap which might also be filled by making contact with the powerful ideals and purpose-driven motivations of certain groups or movements. Often the desire to engage with a particular locus of identity that represents one’s opinions can be a powerful motivating force. The phenomenon is very much similar irrespective of the powerful ideal; be it neo-nazism, nationalist or separatist causes, social revolution or extreme interpretations of religions. It is clear that not all those who come into contact with radical groups will in turn become radical themselves. The number of people who actually try to commit terrorist acts of whatever nature or gravity is small. It is important to keep in mind that it is always possible for an individual to renounce violent radicalisation, and many do. A successful policy to combat violent radicalisation needs therefore to understand such processes, but never justify violence.

One needs to investigate the ease by which people come into contact with violent radical groups. Some come into contact with them when they go to university. Away from the familiar environment and support structures of friends and family they start to become aware of politics and pressure groups. Those looking for recruits often take advantage of this situation. Others find them and are influenced when they are surfing the internet, via entering chat rooms or reading inflammatory articles on websites, which encourage and motivate people into wanting to change situations of perceived injustice or inequality. Places of worship or political party/organisation cells can also be breeding grounds for terrorist recruitment, as in a similar way, they can become places where people become exposed to new ideas through sermons or lectures. Of those individuals who do become involved in groups or organisations, not all will then actually become ready to act on certain beliefs or opinions, or be influenced by what they hear and subsequently become involved in terrorist activities. It is the very small proportion of people who actually go from being radical to wanting to carry out terrorist acts that should be kept in mind during discussions on violent radicalisation. However, an awareness of the causes of the problem is important.

Those people who attempt to influence others into joining terrorist groups should also be investigated and fought with determination. The Commission is already working to find ways of preventing the financing of terrorism through charities and non-profit organisations.

The role of media is significant in this area in a number of ways. Firstly, some media – notably radio, satellite television and the internet - disseminate propaganda which contributes to violent radicalisation. Typically this conveys a reductionist and conspiratorial worldview where inequity and oppression are dominant and entire countries, religions or societies are depicted in a way which denies them human dignity and presents them as collectively guilty. Some form of self-regulation principle or possible code of conduct within the media might be beneficial.

Secondly, the media can play a role in facilitating recruitment into terrorist groups, by giving expression to terrorist views and organisations and facilitating the contact between radicalised individuals, e.g. via the internet.

Thirdly, the media have an influence in the way they inform the general public about terrorist acts. Terrorism exploits open societies and the media are the main vehicle through which it attempts to affect citizens and leaders alike. Journalists face the difficult responsibility of reconciling their duty to inform the public with the need not to facilitate the aims of terrorists. These concerns, which are not new, remain an issue of reflection within the profession. Moreover, if certain groups feel they are being targeted via the media, this might reinforce their desire to become hostile in return.

Investigating the means by which terrorist cells or networks develop today and maintain themselves - facilitated by global communications such as the internet and mobile phones - and what factors enable new recruits or volunteers to become involved are also areas for analysis investigated since the emergence of political terrorism in the 70’s and the development of modern technologies. Based on this previous work and on detailed studies made by security forces of the radicalisation process of every suspected terrorist placed in custody, research must now turn to the development of new tools – both operational and legal – for those involved in the fight against this process. Such new tools, eg. the standard questionnaires developed by the G8 Practitioners group, should be used by law enforcement and security services to carry out a detailed study of the radicalisation process of every suspected terrorist placed in custody and to provide useful and comparable information to understand more precisely the factors intervening in the radicalisation process and terrorist recruitment.

Security services and police forces within the Member States have been studying the phenomenon of violent radicalisation concentrating on recruitment hotspots like prisons, religious centres and schools. We should therefore draw upon such expertise but at the same time not limit ourselves to it.

2. Root Causes of RADICALISATION

PRECISELY IDENTIFYING THE ROOT CAUSES OF VIOLENT RADICALISATION IS A VERY HARD TASK AND EXPERTS ARE ONLY STARTING TO UNDERSTAND THE PHENOMENON. VIOLENT RADICALISATION can often be a combination of an individual’s negative feelings of exclusion, existing alongside positive mobilising feelings about becoming part of a group and taking action for change.

Social factors such as exclusion - perceived or real - are often partial reasons given for becoming prone to radical opinion or joining radical movements. It can be one’s own perceptions of injustice or discrimination about one’s situation that is seen to affect certain groups and that mobilises people into action.

Factors relating to exclusion, which can relate to being part of minority or immigrant groups – either individually or shared by the group with which one identifies or belongs to as a whole –can result in feelings of being discriminated against within the European societies in which people live. Similar feelings can also occur to those that feel their identity is threatened by immigration, globalisation or, in the case of separatists, insertion within wider, often undesired political societies.

Feelings of “belonging” and of identity are often fragmented and personal allegiances can cause confusion. For example, young people born to immigrant parents and brought up in Europe often have different expectations of the country in which they live from those of their parents. Many do not feel allegiance to their parents or grandparents’ countries of origin, religion or cultural background, and thus can only really be part of the country where they have grown up and live, but yet they may sometimes encounter discrimination within these societies, often due to their cultural, linguistic, religious, national and physical differences.

All young children of whatever background want to “fit in” with others. It is only later on, as older teenagers, that feelings of wanting to rebel become more likely. The resulting alienation from both parental roots and country of origin and the society in which they live, can lead to a desire to identify with a more motivating or powerful locus of identity. It is this crisis of identity that can be seen as being a strong motivating force for many to become involved in organisations with strong beliefs who wish to avenge certain people or society in general, through terrorist acts.

Political beliefs, national, linguistic, religious identity and self expression, or combinations of the above, are often the motivating factors behind wanting to try to change the status quo. The sense of finding an identity and belonging can be stronger and more significant as a locus of difference, than simply inheriting an ethnic identity, or acquiring or being born into a citizenship especially for children who have had no personal or first-hand experience of their parents’ country of origin. For some young people from Muslim immigrant families, Islam becomes something different from the Islam of their parents, and as they find out more about it, it becomes a positive and more accessible means of expression for an individual. Many of society’s perceptions of immigrant Islam in Europe are cultural norms which have been taken from the countries of origin of immigrants, as opposed to the religion per se. For some Muslims, the quest for a “pure” Islam is important and they do so by engaging with organisations and groups from which they feel they might learn new things.

It might be that a small percentage of these organisations take advantage of this and become fora for influencing young people. It is this false attribution of certain values and practices to Islam that creates negative stereotypes in the media and society about the religion, particularly since the attacks of 11 September 2001 in the U.S. This can contribute to negative stereotypes, thus fuelling grounds for attacks on Muslims on the one hand and exacerbating feelings of discrimination within Muslim communities on the other.

The quest for a pure, simple ideology might also be felt by those that feel left out of social and economic change. Individuals, particularly young people from poorer, or excluded backgrounds, may feel a strong attraction for the “certainties” of extreme (or anti-globalisation) ideologies, although of course it is not only individuals in these categories who are found to have turned to violent radicalisation.

[1] Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho, de 13 de Junho de 2002, relativa à luta contra o terrorismo. O artigo 1.º prevê que cada Estado-Membro tomará as medidas necessárias para que sejam consideradas infracções terroristas os actos intencionais expressamente enumerados, tal como se encontram definidos enquanto infracções pelo direito nacional, que, pela sua natureza ou pelo contexto em que foram cometidos, sejam susceptíveis de afectar gravemente um país ou uma organização internacional, quando o seu autor os pratique com o objectivo de intimidar gravemente uma população, ou constranger indevidamente os poderes públicos, ou uma organização internacional, a praticar ou a abster-se de praticar qualquer acto, ou desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas fundamentais políticas, constitucionais, económicas ou sociais de um país, ou de uma organização internacional.

[2] Artigo 13.° do Tratado da União Europeia, Directiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de Junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica (JO L 180 de 19.7.2000) e Directiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na actividade profissional (JO L 303 de 2.12.2000, p. 303).

[3] Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2000 – JO C 364 de 7.12.2000.

[4] “Programa da Haia – Reforçar a liberdade, a segurança e a justiça na União Europeia”, aprovado pelo Conselho Europeu em Novembro de 2004.

[5] Proposta de decisão-quadro relativa à luta contra o racismo e a xenofobia – COM(2001) 664; JO C 75 E de 26.3.2002.

[6] A Decisão de financiamento da Comissão relativa ao projecto-piloto “Luta contra o terrorismo”, adoptada em 15 de Setembro de 2005, especifica as modalidades de atribuição de um orçamento de 7 milhões de euros à política de luta contra o terrorismo da Comissão.

[7] Artigo 22.º-A da Directiva 97/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, sobre a coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva (Directiva “Televisão sem Fronteiras”).

[8] N.º 4 do artigo 2.º da Directiva “Televisão sem Fronteiras”.

[9] Foi proibida a transmissão das emissões da Al Manar por todos os Estados-Membros da UE que dispõem da capacidade de satélite, neste caso a França (Eutelsat), os Países Baixos (NSS) e a Espanha (Hispasat).

[10] Directiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de Junho de 2000, relativa a certos aspectos legais dos serviços da sociedade da informação, em especial do comércio electrónico, no mercado interno ("Directiva sobre o comércio electrónico") - JO L 178 de 17.7.2000, p. 1.

[11] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Banco Central Europeu intitulada “Aplicação aos serviços financeiros dos n.°s 4 a 6 do artigo 3.º da Directiva relativa ao comércio electrónico” – COM(2003) 259.

[12] Intermediários definidos no n.° 1 do artigo 12.° da Directiva sobre o comércio electrónico (simples transporte).

[13] Intermediários definidos no n.° 1 do artigo 13.° da Directiva sobre o comércio electrónico.

[14] Intermediários definidos no n.° 1 do artigo 14.° da Directiva sobre o comércio electrónico.

[15] N.° 3 do artigo 12.°, n.° 2 do artigo 13.° e n.° 3 do artigo 14.° da Directiva sobre o comércio electrónico.

[16] Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o programa “Cultura 2007” (2007-2013) - COM(2004) 469 de 14.7.2004.

[17] Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que institui para o período 2007-2013 o programa “Cidadãos pela Europa”, destinado a promover a cidadania europeia activa - COM(2005) 116 de 6.4.2005.

[18] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: Agenda Comum para a Integração - Enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Europeia – COM(2005) 389 de 1.9.2005.

[19] Directiva 2000/43/CE do Conselho e Directiva 2000/78/CE do Conselho, ver nota de rodapé 2.

[20] Realizada em Roma em 30 e 31 de Outubro de 2003.

[21] ‘The requirements of fundamental human rights in the framework of the measures of prevention of violent radicalisation and recruitment of potential terrorists’ – Parecer n.º 3-2005 de 23.8.2005; http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/cfr_cdf/index_fr.htm.

[22] O Observatório elabora actualmente um relatório sobre a experiência em matéria de racismo e discriminação dos migrantes.

[23] O Observatório apresentou em Abril de 2005 um relatório sobre a violência racista nos 15 Estados-Membros.

[24] O Observatório prepara actualmente dois relatórios a este respeito.

[25] Ver igualmente COM(2005) 311: "Proposta de Declaração Conjunta do Conselho, Parlamento Europeu e da Comissão A Política de Desenvolvimento da União Europeia “O Consenso Europeu”.

[26] Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem –documento de programação 2002-2004. Adoptado pela Comissão em 22 de Dezembro de 2001. http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/doc/eidhr02_04.htm

[27] Communication to the Council and the European Parliament on the Prevention of and the Fight against Terrorist Financing - COM(2004) 700.