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Comunicação da Comissão - Síntese dos Relatórios Anuais de Actividades das DG e dos Serviços em 2002

ÍNDICE

1. Introdução

2. Retrato dos principais resultados políticos apresentados pelos serviços em 2002

3. Panorâmica da gestão e dos controlos dos serviços em 2002

3.1. Questões de gestão: principais resultados

3.2. Sistemas de controlo interno: melhorias necessárias

3.3. Questões suscitadas nos relatórios do Tribunal de Contas Europeu, do Auditor Interno e do Comité de Acompanhamento da Auditoria

3.3.1. Recomendações do Tribunal de Contas Europeu

3.3.2. Relatório do Auditor Interno

3.3.3. Relatório do Comité de Acompanhamento da Auditoria

4. Estabilização do processo dos Relatórios Anuais

4.1. Ano de 2001

4.2. Aperfeiçoamentos metodológicos

4.3. Ano de 2002

4.4. Melhorias necessárias

5. Trabalhos em curso e novas medidas correctivas necessárias

5.1. Medidas correctivas empreendidas pelas DG e pelos serviços

5.2. Acompanhamento dos planos de acção da Síntese 2001

5.3. Trabalhos em curso a acompanhar em 2003

5.3.1. Escassez de recursos humanos:

5.3.2. Recuperação de fundos

5.3.3. Disposições de gestão partilhada

5.3.4. Programas com custos partilhados

5.3.5. Execução do programa legislativo e de trabalho na Comissão

5.3.6. O processo de descentralização nas relações externas

5.3.7. Enquadramento contabilístico e sistemas de informação da Comissão

5.3.8. Acompanhamento dos relatórios das Estruturas de Auditoria Interna

5.3.9. Acompanhamento das actividades do OLAF

5.4. Novas medidas correctivas

5.4.1. Normas de Controlo Interno nas Delegações

5.4.2. Integração do FED no Orçamento da CE

5.4.3. Aspectos do quadro de controlo nos gabinetes e representações de imprensa

5.4.4. Aplicação do acervo na União alargada

5.4.5. Normas de controlo interno

5.4.6. Acompanhamento das recomendações e dos planos de acção

6. Conclusão

1. INTRODUÇÃO

Em Maio de 2002, os Directores-Gerais e os Chefes de Serviço elaboraram os primeiros relatórios anuais de actividades (a seguir denominados relatórios anuais) referentes ao ano de 2001. A Comissão aprovou então, em Julho, a primeira Síntese de Relatórios Anuais, documento que transmitiu às outras instituições. Este primeiro exercício confirmou o ênfase acrescido que a Comissão confere a uma gestão caracterizada pela responsabilidade, pela prestação de contas e pela transparência.

A Síntese tem por objectivo permitir à Comissão:

* conhecer os principais resultados políticos obtidos pelos seus serviços, com incidência na execução da Estratégia Política Anual para 2002;

* fazer o ponto da situação nas Direcções-Gerais (a seguir denominadas DG) e serviços;

* acompanhar os progressos e identificar questões que exijam acções correctivas;

* dar conta destes resultados às outras instituições.

Para tal, tem nomeadamente à sua disposição os relatórios anuais dos serviços e os relatórios do Comité de Acompanhamento da Auditoria, do Auditor Interno e do Tribunal de Contas Europeu. Avalia igualmente a situação relativamente à implementação da reforma e ao acompanhamento da Síntese anterior.

Na globalidade, a apreciação dos desempenhos das DG e dos serviços da Comissão em 2002 revela progressos significativos, embora seja ainda necessário prosseguir as melhorias num conjunto de domínios:

* processo de elaboração de relatórios anuais, que teve início no ano transacto e foi afectado por um conjunto de problemas de índole metodológica, tem vindo a aperfeiçoar-se e está em vias de estabilização;

* a avaliação da situação nas DG e nos serviços demonstra a consecução de progressos significativos na aplicação da reforma, bem como melhorias em certas questões identificadas na Síntese do ano passado. Contudo, há ainda que solucionar alguns problemas iniciais, sendo necessário enraizar mais aprofundadamente os novos métodos de trabalho;

* os aspectos que tornavam necessárias medidas correctivas foram abordados numa perspectiva dinâmica, sendo os resultados já evidentes em muitos casos, embora certas áreas exijam um trabalho mais aprofundado e moroso.

2. RETRATO DOS PRINCIPAIS RESULTADOS POLÍTICOS APRESENTADOS PELOS SERVIÇOS EM 2002

O presente capítulo traça uma breve síntese dos objectivos alcançados pelas DG e pelos serviços, com incidência na execução da Estratégia Política Anual para 2002.

O ano de 2002 teve início com a entrada em circulação das notas e moedas do euro em doze Estados-Membros e concluiu-se com a abertura da União Europeia a dez novos Estados-Membros, consagrada pelo Conselho Europeu de Copenhaga. Entre estes dois históricos pontos de viragem, foi um ano de marcos significativos feito de avanços constantes e resultados em várias políticas comunitárias.

Para 2002, foram os seguintes os objectivos definidos na Estratégia Política Anual da Comissão:

* a nível externo, os objectivos essenciais eram estabilidade, paz e prosperidade. Por conseguinte, os progressos na via da integração teriam de ser acompanhados por uma política global e coerente que visasse o estabelecimento de relações com as regiões e os países vizinhos e desse resposta aos desafios da globalização. O processo de alargamento evoluiu a par de uma política favorável à região mediterrânica. Por outro lado, a estratégia reforçada de cooperação para o desenvolvimento centrou-se na redução dos níveis de pobreza no mundo em desenvolvimento;

* no plano interno, a Comissão definiu como principais metas a promoção da saúde e segurança dos cidadãos europeus e a integração económica. A introdução de uma moeda única, a promoção do desenvolvimento sustentável (que reveste igualmente uma dimensão interna) e uma nova abordagem de governança foram aspectos identificados como contributos essenciais para dar um salto qualitativo no sentido da integração económica, social e política.

A. Alargamento

* Culminando um processo lançado nove anos antes na mesma cidade, o Conselho Europeu de Copenhaga de 12 e 13 de Dezembro concluiu as negociações com 10 países candidatos (Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, Eslováquia e Eslovénia), preparando o caminho para o maior alargamento da história da União Europeia.

* êxito deste Conselho constituiu o corolário de um intenso trabalho de negociação, a par do processo de preparação para a adesão dos países candidatos desenvolvido ao longo do ano e que teve por base os esforços efectuados e os resultados já obtidos em anos anteriores. No final de Outubro, deu-se uma viragem decisiva com a apresentação dos relatórios da Comissão sobre os progressos realizados por cada país candidato na preparação para a adesão. Estes relatórios constituíram a base de uma decisão do Conselho e, posteriormente, do Conselho Europeu reunido em Bruxelas, de concluir as negociações com os 10 países seleccionados a partir dos 13 candidatos à adesão à UE, formando assim a primeira vaga do alargamento.

B. Relações de vizinhança com os países mediterrânicos

* processo de Barcelona conheceu uma nova dinâmica: a Comissão apresentou propostas concretas sobre a criação de um mercado interno Euro-Med eficaz, o reforço da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos e a instituição de uma Fundação Euro-Mediterrânica para promover o diálogo intercultural e a cooperação em matéria de ambiente. O Conselho Europeu de Barcelona acordou a criação de uma facilidade de investimento Euro-Med no quadro do BEI com o objectivo de estimular o investimento privado na região.

* apoio ao processo de estabilização e de associação em curso nos Balcãs Ocidentais foi importante, não apenas em termos do auxílio financeiro prestado em 2002, mas também em virtude da contribuição comunitária para a harmonização progressiva dos sistemas jurídicos e económicos destes países com os da União Europeia.

C. Cooperação para o desenvolvimento

* contributo da União para o combate à pobreza no mundo centrou-se, em 2002, nos domínios da educação e da saúde para os quais a Comissão propôs novos enquadramentos temáticos e sectoriais, em especial no que respeita à luta contra o VIH/sida.

* Os contributos da Comissão para a Conferência de Monterrey conduziram ao acordo obtido no Conselho Europeu de Barcelona no sentido de aumentar para 0,39% do PIB dos Estados-Membros as contribuições para a cooperação para o desenvolvimento até 2006.

* A União Europeia defendeu a implementação da agenda acordada em Doha (Quatar) em 2001 para uma nova ronda de negociações comerciais a nível multilateral no quadro da Organização Mundial do Comércio, na qual foi traduzida a importância atribuída pela União Europeia à promoção de uma integração mais eficaz dos países em desenvolvimento na economia e no comércio internacionais.

D. Segurança

* Na sequência dos acontecimentos internacionais, a Comissão reconheceu a necessidade de concentrar atenções na segurança dos cidadãos europeus. Apresentou um conjunto de propostas e medidas concretas para a realização da agenda de Tampere no sentido da criação de um espaço europeu de liberdade, justiça e segurança. A EUROJUST foi formalmente estabelecida, tendo sido aprovados o mandato de captura europeu e a decisão-quadro em matéria de combate ao terrorismo. Estas são concretizações importantes para a cooperação e o reconhecimento mútuo em matéria de direito penal.

* Sob proposta da Comissão, o Conselho adoptou planos de acção para promover um sistema integrado de gestão das fronteiras externas e reduzir os fluxos de imigração clandestina.

* Foram empreendidas outras medidas no sentido de políticas europeias comuns de imigração e asilo, através, nomeadamente, de uma proposta relativa à admissão de nacionais de países terceiros para determinados fins e da criação de um Comité de Imigração e Asilo.

* Os progressos registados em 2002 no processo de resolução dos problemas decorrentes da situação do enclave russo de Kalininegrado relativamente a futuros Estados-Membros da UE constituem igualmente um importante passo em frente na via do reforço da segurança e da estabilidade.

* Foram igualmente apresentadas várias propostas para reforçar a segurança nas áreas dos transportes, fornecimento energético (incluindo segurança nuclear) e saúde. Neste contexto, a disponibilidade de pessoal com as competências necessárias em domínios assaz específicos é um aspecto que exigirá especial atenção (ver acção "Recursos humanos" no ponto 5.3.1).

E. Mercado único e introdução do euro

* Em 12 Estados-Membros foram introduzidas com êxito as notas e moedas do euro. Tendo por base o repto de conduzir políticas macroeconómicas sólidas, o euro contribui para o crescimento, a competitividade e o emprego. Contudo, a introdução da nova moeda coloca também em evidência outras alterações ainda necessárias para que a Europa possa tirar pleno partido das vantagens do mercado único. Dado o êxito da introdução física do euro, a união económica e monetária caracteriza-se inquestionavelmente como um dos marcos significativos da integração europeia, em paralelo com anteriores realizações como a união aduaneira de 1968 e o mercado único de 1992.

* A Comissão continua a contribuir para a agenda de Lisboa, principalmente na área da coordenação política a médio e a longo prazo. No plano das realizações concretas, foram obtidos progressos assinaláveis em diversas áreas, tais como a estratégia comunitária de saúde e de segurança no trabalho, o compromisso da Comissão a favor da aprendizagem ao longo da vida, a liberalização dos mercados de serviços e do mercado da energia, assim como a reforma do quadro regulamentar das telecomunicações. Foi igualmente lançado um processo legislativo de integração dos mercados ferroviários.

* Na sequência do apelo lançado pelo Conselho Europeu de Barcelona para lançar o programa Galileo de radionavegação por satélite, o Conselho adoptou um regulamento que permite a constituição de uma empresa comum para este efeito.

* Os 6ºs programas-quadro no domínio da investigação foram aprovados e lançados, tendo sido encetado um debate sobre formas de alcançar na Europa a meta de 3% para o investimento em investigação, consolidando assim o espaço europeu de investigação.

* Foram propostos os programas e-learning e Erasmus Mundus, tendo sido definido um enquadramento político para o desenvolvimento da sociedade da informação (eEuropa), com o objectivo de promover a transição da Europa para uma sociedade assente no conhecimento.

F. Desenvolvimento sustentável

* Em 2002, a Comissão trabalhou para concretizar os princípios acordados na estratégia da UE em matéria de desenvolvimento sustentável, com a introdução da dimensão ambiental no processo de Lisboa, visando alcançar o "correcto" equilíbrio entre competitividade económica, inclusão social e protecção do ambiente. A Comissão desempenhou também um importante papel na Cimeira Mundial de Joanesburgo, combatendo hesitações e lutando por compromissos concretos.

* sexto programa de acção na área do ambiente, igualmente adoptado em 2002, fixou um novo quadro para o desenvolvimento da política comunitária nesta matéria ao longo dos próximos anos.

* Visando consolidar a prosperidade e o bem-estar dos cidadãos europeus sem colocar em risco a qualidade de vida das gerações futuras, a Comissão trabalhou activamente para alargar o método aberto de coordenação ao domínio das pensões.

* 2002 foi o ano da efectiva criação da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos, da adopção da nova estratégia de política dos consumidores para 2002-2006 e da aprovação pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho do novo programa de saúde pública para o período 2003-2008.

* Em Julho, a Comissão apresentou uma proposta relativa à revisão intercalar da Política Agrícola Comum, na qual desenvolve ideias para melhorar as organizações comuns de mercado, criar um mecanismo mais simples e mais viável de apoio directo aos produtores, bem como consolidar e reforçar o desenvolvimento rural (segundo pilar). 2002 foi também o ano da adopção da reforma da política comum de pescas, com propostas que visam garantir o desenvolvimento sustentável do sector em termos ambientais e económicos.

G. Governança

* Na sequência da adopção do Livro Branco sobre governança europeia em Julho de 2001, a Comissão aprovou um plano de acção sobre melhor regulamentação (Junho de 2002), uma comunicação relativa à avaliação de impacto e um documento que lança a consulta das partes interessadas. A Comissão aprovou, em Dezembro de 2002, um segundo pacote que abrange uma melhor regulamentação, incluindo propostas em matéria de comitologia, agências, contratos tripartidos, infracções, recurso a peritos e normas mínimas para as consultas públicas.

* A Comissão prosseguiu a reforma sem paralelo da sua política de recursos humanos e apresentou às outras instituições uma proposta de modernização do Estatuto do Pessoal.

* A Comissão adoptou regras de execução circunstanciadas para o novo Regulamento Financeiro aprovado pelo Conselho em Junho. Esta importante reforma das disposições financeiras que regem as actividades da UE reformulam inteiramente o Regulamento Financeiro originalmente aprovado em 1977 e várias vezes alterado desde então.

* A Comissão apresentou igualmente a sua visão sobre o futuro projecto europeu em duas contribuições para a Convenção. Na Comunicação que apresentou em 4 de Dezembro à Convenção, propôs diversas alterações ao sistema institucional da UE e uma simplificação do processo de decisão, respeitando, simultaneamente, o equilíbrio entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão. Preconizou ainda um reforço da política externa e de segurança comum por meio da criação de um cargo de secretário da União Europeia, a exercer por um Membro da Comissão que seria responsável perante o Conselho. Por último, defendeu que estas propostas fossem integradas num tratado constitucional, que deverá incorporar igualmente a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia proclamada em Dezembro de 2000.

Em conclusão, a Comissão considera ser positivo o balanço dos resultados em 2002, com especial referência para a conclusão bem sucedida das negociações do alargamento e a introdução das notas e moedas do euro em todos os Estados-Membros da zona euro.

Não obstante, está consciente dos desafios futuros, como por exemplo, na frente do alargamento, o imperativo de aplicar integralmente o acervo comunitário a partir do primeiro dia da adesão, e os esforços ainda necessários para ir mais além dos limitados resultados da Cimeira de Joanesburgo em matéria de desenvolvimento sustentável.

No tocante aos aspectos orçamentais, foram pagos, em 2002, 97 mil milhões de euros de um total de dotações autorizadas de 99 mil milhões de euros. Os pagamentos feitos ascenderam a 83 mil milhões de euros de um total de dotações orçamentais de 96 mil milhões. O número de documentos contabilísticos registados para justificar esta execução orçamental ascende a 526 000. Entre estes incluem-se cerca de 90 000 ordens de cobrança, mais de 36 000 autorizações e quase 400 000 pedidos de pagamento.

3. PANORÂMICA DA GESTÃO E DOS CONTROLOS DOS SERVIÇOS EM 2002

Registaram-se avanços no tocante às questões associadas à gestão, sendo no entanto ainda necessárias melhorias em certas áreas do controlo interno.

Progressos consideráveis foram conseguidos em finais de 2002 no que respeita aos sistemas de gestão da Comissão, em termos de instituição e aplicação das ferramentas e dos processos. Foram igualmente registados avanços na redução dos atrasos acumulados, com particular incidência nas autorizações ainda por liquidar [1]. Estes progressos só foram possíveis em resultado de esforços significativos empreendidos por todos os serviços envolvidos. Contudo, há que sublinhar que muitos dos instrumentos relacionados com a reforma que de seguida se referenciam só começaram a ser postos em prática em 2003. A avaliação da experiência real será um teste crucial à sua eficácia, bem como uma medida das alterações necessárias aos métodos de trabalho (3.1).

[1] Em francês: Reste à liquider ou RAL.

No tocante aos sistemas de controlo interno descritos mais circunstanciadamente no ponto 3.2, e pese embora os avanços na aplicação das normas subjacentes, a análise demonstra a necessidade de melhor enraizar este instrumento nos serviços da Comissão: através de uma combinação de várias medidas - nomeadamente, a revisão das necessidades em termos de recursos humanos e formação, o cumprimento mais rápido dos requisitos mínimos das normas de controlo interno e a conclusão do ciclo de auditorias exaustivas - espera-se que as DG e os serviços sejam capazes de se concentrar na eficácia da consecução dos objectivos de controlo (3.2).

Por último, auditorias conduzidas pelo Tribunal de Contas Europeu e pelo Serviço de Auditoria Interna identificaram várias questões que requerem consideração. Foram ainda tidas em conta as recomendações do Comité de Acompanhamento da Auditoria (3.3).

3.1. Questões de gestão: principais resultados

No tocante aos recursos humanos:

- Em 2002, a Comissão apresentou às outras instituições uma proposta de modernização do Estatuto aplicável aos funcionários e a outro pessoal recrutado pelas instituições europeias. Nesta base, chegou-se a um acordo político no Conselho em 19 de Maio de 2003.

- Foram definidas descrições de funções para todo o pessoal, tendo sido instituído um sistema integrado de avaliação e promoção a utilizar a partir de 2003.

- Foram definidas orientações claras em matéria de mobilidade estrutural que introduziram o princípio de mobilidade regular mas voluntária do pessoal.

- Foi criada uma função central de orientação de carreira destinada a aconselhar o pessoal no seu desenvolvimento de carreira.

- Foram adoptadas novas orientações e um quadro estratégico em matéria de formação, contendo medidas para alinhar a formação do pessoal pelos valores e pelas metas estratégicas da Comissão.

- Em 2002, foi criado um serviço europeu de selecção de pessoal, que ajudou à selecção de um primeiro grupo de agentes auxiliares provenientes dos novos Estados-Membros.

- Foram adoptadas regras processuais para a condução de inquéritos administrativos e processos disciplinares, foi criado em 2002 um serviço de investigação e disciplina (IDOC), tendo sido aprovada uma decisão que estabelece regras claras para a notificação de infracções.

- Foi aprovada a primeira fase de um conjunto de medidas especiais em matéria de cessação definitiva de funções de funcionários das Comunidades Europeias.

No tocante à gestão financeira:

- novo Regulamento Financeiro e respectivas regras de execução foram adoptados no ano passado e entraram em vigor em Janeiro de 2003. Foi também empreendido um esforço especial na concepção e aplicação de disposições no domínio da recuperação de fundos indevidamente pagos.

- Todos os serviços realizaram descrições circunstanciadas do respectivo grau de preparação destinadas a avaliar em que medida estavam preparados para aplicar os requisitos do novo Regulamento Financeiro nos seus procedimentos quotidianos. Em linha com o novo Regulamento Financeiro, foi concluído o desenho dos circuitos financeiros no que respeita à verificação ex ante das operações e à devida separação de funções. Foram instituídos tipos de autorizações e pagamentos novos ou alterados.

- Relativamente à acção dos ordenadores delegados, clarificaram-se e evidenciaram-se responsabilidades e a necessidade de prestação de contas. Os controlos internos nos serviços foram intensificados, sendo esta uma das pré-condições para a abolição do controlo financeiro centralizado.

- As autorizações por liquidar foram significativa e progressivamente reduzidas em 2002, tendência esta que prossegue.

No tocante aos sistemas de gestão:

- Em 2002, a gestão baseada em actividades (GBA) e o ciclo de planeamento estratégico e programação passaram a ser aplicados na íntegra. Foram estabelecidos planos anuais de gestão em todas as DG e serviços, utilizando informações comparáveis sobre prioridades, recursos afectados, objectivos e indicadores por actividade. O plano de gestão abrange todas as actividades de um serviço e ajuda os serviços a planear, acompanhar e dar conta das suas actividades, acções e utilizações dos recursos, em conformidade com a respectiva declaração de missão e objectivos. Fornece ainda contributos para a Estratégia Política Anual e para o anteprojecto de Orçamento, sendo a sua execução a base para a elaboração dos relatórios anuais.

- Tal como anteriormente referido, 2002 foi também o ano em que os Directores-Gerais e os Chefes de Serviço apresentaram os respectivos relatórios anuais e declarações de garantia.

- A orçamentação baseada em actividades (OBA) constitui a principal componente orçamental do sistema de gestão baseada em actividades (GBA). Ao longo de 2002, foram realizados trabalhos preparatórios com vista à passagem em 2004 para um orçamento segundo o princípio da OBA.

Várias das principais medidas da reforma foram adoptadas em 2002, mas os passos concretos serão dados em 2003. É, em especial, o caso do sistema de desenvolvimento de carreira e do novo regulamento financeiro. Do mesmo modo, a modernização do enquadramento contabilístico visando a aplicação progressiva dos princípios da contabilidade de exercício, a concluir até 2005, constituem desafios importantes para a gestão financeira da Comissão.

3.2. Sistemas de controlo interno: melhorias necessárias

O enquadramento de controlo interno usado pela Comissão tem por base 24 normas que englobam todos os aspectos do processo de gestão desta instituição. No âmbito dos relatórios anuais de actividades 2002, as DG e os serviços foram mais uma vez chamados a auto-avaliarem o grau de aplicação destas normas em termos dos requisitos mínimos a pôr em prática até 31 de Dezembro de 2002. Estas avaliações foram o produto de pareceres dos quadros gestores da própria DG à luz das informações e conhecimentos disponíveis, ainda que em alguns casos possam ter sido efectuadas auditorias independentes para ajudar a formar esses pareceres. Para além de comunicarem a aplicação dessas normas, as DG e os serviços tinham de fazer uma breve apreciação do quadro de controlo interno inerente e da envolvente de risco nos quais operam. Esta tinha por objectivo melhor compreender as reservas e outras questões importantes que haviam sido suscitadas e eram susceptíveis de se repercutirem nas garantias exigidas nas declarações anuais.

Quadro de controlo

Reflectindo a prioridade constante dada ao desenvolvimento de iniciativas relacionadas com recursos humanos essenciais, as DG e os serviços deram conta de importantes avanços na aplicação das normas que dizem respeito às descrições de funções e à avaliação do pessoal (normas 2 e 4), mas mostraram-se menos confiantes em relação às normas que se prendem com garantir a competência e a mobilidade dos recursos humanos (norma 3) e com funções sensíveis (norma 5). Em termos gerais, foram manifestadas inquietações sobre a disponibilidade de pessoal com a especialização adequada, sendo chamada particular atenção para os domínios financeiro e nuclear onde existe uma notável escassez das competências certas e onde a Comissão denota necessidades muito específicas.

Resultados e Gestão do Risco

O nível comunicado da aplicação das normas de controlo subjacentes à GBA, em especial no tocante aos planos anuais de gestão (norma 9) e à definição de objectivos (norma 7), reflecte os progressos gerais e as prioridades associadas a esta iniciativa. Contudo, resultados mais limitados foram notificados no que respeita ao estabelecimento de sistemas de acompanhamento adequados assentes em indicadores de desempenho, área onde é evidente a necessidade de continuar a trabalhar para desenvolver medidas significativas de input e output. Em relação à análise e à gestão dos riscos (norma 11), as DG e os serviços empreenderam em 2002 um importante exercício de avaliação do respectivo grau de preparação para o novo Regulamento Financeiro, através da apreciação dos riscos envolvidos e das necessárias medidas de controlo. Todavia, no final do ano, as DG e os serviços tinham ainda de trabalhar no sentido de garantir a funcionalidade de certos controlos obrigatórios. Acresce que, da análise dos limitados progressos obtidos até à data, ressalta com evidência o facto de as DG e os serviços estarem ainda aquém de possuírem uma cultura de gestão do risco perfeitamente enraizada.

Informação e Comunicação

Os principais pontos de preocupação suscitados pelas DG e pelos serviços no contexto desta rubrica incluem a utilização de indicadores fundamentais de desempenho (norma 12), área onde metade das DG e dos serviços comunicou ter cumprido pelo menos os requisitos mínimos. As restantes declararam que a aplicação está ainda em curso, citando nomeadamente outros problemas encontrados na utilização do IRMS enquanto instrumento de gestão eficaz nas suas operações quotidianas.

As DG e os serviços dão conta de progressos mais evidentes na área dos sistemas de registo de correio e de arquivo, onde a maioria informa ter cumprido pelo menos os requisitos mínimos. Este facto traduz um amplo consenso quanto ao funcionamento do sistema de registo de correio ADONIS, mas também quanto ao facto de ser ainda necessário trabalhar no sentido de assegurar sistemas de arquivo adequados.

Actividades de controlo

As actividades de controlo são componentes fundamentais do sistema de controlo interno de uma DG e abrangem as operações quotidianas destinadas a pôr em prática uma gestão com garantias razoáveis da consecução de objectivos e de gestão dos riscos, seja qual for o domínio em questão. Estas actividades cobrem aspectos fundamentais como a separação de funções, a documentação dos procedimentos de controlo e as acções de supervisão levadas a cabo pelos quadros gestores para verificar que os controlos são realizados como pretendido. As fragilidades na área das actividades de controlo estão, por vezes, interrelacionadas com aspectos como a ausência de pessoal devidamente especializado, a que vem juntar-se documentação insuficiente ou imprecisa que defina exactamente o que se pretende e uma fraca actividade de supervisão por parte dos quadros gestores sobre todo o processo. Ainda que as DG e os serviços comuniquem avanços significativos em certas áreas, em especial no que respeita à garantia da devida separação de funções nos respectivos circuitos financeiros, no seu conjunto esta componente do controlo denota grande margem para melhorias e pode ser prontamente associada a reservas e a outras fragilidades apontadas nos relatórios anuais. Mais de metade das DG e dos serviços informou estar ainda a decorrer o processo de aplicação das normas mínimas na área da supervisão, com uma minoria a dar conta do cumprimento de pelo menos os requisitos mínimos no que respeita à documentação dos procedimentos.

Auditoria e Avaliação

As DG e os serviços notificaram progressos importantes no estabelecimento das condições necessárias para um enquadramento sólido de auditoria e avaliação, que inclui a garantia do adequado acompanhamento dos resultados das auditorias, o controlo das deficiências e a auto-avaliação. Ainda que todas as DG e serviços tenham, de um modo geral, aderido à necessidade de os quadros gestores reverem os sistemas de controlo pelos quais são responsáveis, há certas áreas, nomeadamente nas delegações e representações da Comissão, onde essa revisão terá de ser reforçada enquanto processo.

Conclusões gerais

À guisa de conclusão, os sistemas de controlo interno da Comissão estão ainda em evolução. As normas de controlo interno servem de base àqueles sistemas e as DG e os serviços auto-avaliaram e deram conta, nos respectivos relatórios anuais, dos progressos obtidos na aplicação das normas. No conjunto, é evidente que estas questões são agora entendidas com maior exactidão, em especial o facto de o controlo interno não se limitar à dimensão financeira, embora seja importante ter presente que esta última questão recebeu especial atenção em 2002 no âmbito do processo de avaliação da preparação para o novo Regulamento Financeiro. Continuam a registar-se avanços na aplicação das normas. O processo de auto-avaliação, conjugado com o aumento da sensibilização para a responsabilidade de gestão e os progressos comunicados na aplicação das normas, representa um importante passo em frente, mas não constitui prova de que os sistemas de controlo cobrem integralmente os riscos e funcionam como previsto.

As garantias exigidas na declaração estão intrinsecamente ligadas à adequabilidade dos sistemas de controlo. O quadro de controlo subjacente e a concretização das normas de controlo interno não são um fim em si mesmo, mas uma plataforma para obter e fornecer as garantias de eficácia da gestão e do controlo. As DG e os serviços nem sempre associaram explicitamente o conteúdo das reservas às garantias exigidas.

3.3. Questões suscitadas nos relatórios do Tribunal de Contas Europeu, do Auditor Interno e do Comité de Acompanhamento da Auditoria

3.3.1. Recomendações do Tribunal de Contas Europeu

Das recomendações emanadas do Tribunal de Contas Europeu (TCE) no seu relatório anual referente ao exercício financeiro de 2001, algumas têm uma natureza transversal e merecem uma menção na presente Síntese.

A Comissão adoptou algumas das recomendações do TCE em matéria de reforma, em especial:

* O relatório anual do TCE salientava que, até final de Maio de 2002, não tinham sido registados progressos suficientes no desenvolvimento do novo enquadramento contabilístico (ponto 9.8). Sobre esta matéria, foi adoptada, em Dezembro de 2002, uma comunicação sobre a modernização do sistema contabilístico (COM(2002) 755). A Comissão reconhece a necessidade de reforçar as acções de acompanhamento (ver ponto 5.3.7) e informará regularmente a autoridade responsável pela quitação e o TCE sobre os progressos obtidos. Uma vez instituído o novo enquadramento contabilístico, serão solucionados de uma vez por todas vários dos problemas apontados pelo Tribunal, como por exemplo a dificuldade de seguir o destino dos montantes detidos pelos intermediários financeiros e que ainda não foram pagos aos beneficiários finais (ponto 9.25 do relatório anual do TCE).

* Várias recomendações relativas à elaboração dos relatórios anuais de actividades foram seguidas: o calendário foi antecipado (pontos 9.54 e 9.55 do relatório anual do TCE) e terá de o ser novamente para que o prazo definido no nº 7 do artigo 60º do Regulamento Financeiro reformulado seja respeitado, em conformidade com o exigido a partir do exercício de 2003. Várias preocupações manifestadas relativamente à natureza de reservas e observações (pontos 9.71 a 9.91 e 9.97d do relatório anual do TCE) foram tratadas através de orientações mais específicas. Serão operados novos ajustamentos de metodologia para o exercício do relatório anual de 2003 (ver ponto 4 infra).

* A Comissão reconhece as dificuldades relativas à disponibilidade de pessoal qualificado, conforme foi salientado pelo TCE (pontos 9.65 e 9.66 do seu relatório anual). As medidas correctivas a implementar são indicadas no ponto 5.3.1 infra.

* As reservas do TCE no que se refere ao cumprimento das normas de controlo interno (ponto 9.66 do Relatório Anual do TCE) são tratadas no ponto 5.4.5 infra.

* Foram já adoptadas medidas que serão acompanhadas de perto, de modo a garantir uma gestão mais eficaz da recuperação de fundos indevidamente pagos (ponto 9.67 do relatório anual do TCE). Algumas medidas destinadas a melhorar os processos de recuperação foram já aplicadas em 2002 e continuam em curso, nomeadamente o desenvolvimento de ferramentas informáticas e documentação adicional dos procedimentos. Do mesmo modo, em 2003 está a decorrer a descentralização do processo de emissão de notas de débito. Por último, no início de 2003 ficou concluída uma auditoria ao processo de recuperações realizada pelo Serviço de Auditoria Interna. Na sequência da análise por parte do Comité de Acompanhamento da Auditoria, foi acordado que os serviços porão em prática planos de acção para acompanhar os problemas relacionados com as recuperações de verbas e, se necessário, integrá-los nos respectivos planos anuais de gestão (ver acção "Recuperações" no ponto 5.3.2).

* O Tribunal recomendou igualmente a revisão da organização do Comité de Acompanhamento da Auditoria, a fim de reforçar mecanismos para solucionar potenciais conflitos de interesse aquando da discussão de questões, nos casos em que os serviços implicados sejam tutelados pelo Presidente ou outros membros do Comité. São agora contempladas várias medidas para dar resposta às preocupações do Tribunal (ver ponto 3.3.3 infra).

* A Comissão comprometeu-se a empreender acções para responder às recomendações correspondentes do Tribunal em matéria de legalidade e regularidade das transações, incluindo a clarificação e a simplificação no domínio dos Fundos Estruturais e a aplicação de uma estratégia eficaz de auditoria para o programa-quadro de investigação. As medidas correctivas a implementar são indicadas nos pontos 5.3.3 e 5.3.4 infra.

* A Acção 87 do Livro Branco da Reforma previa que o SAI realizasse um ciclo de auditorias exaustivas após a conclusão da primeira ronda de relatórios anuais de actividades das DG e das correspondentes declarações de garantia dos ordenadores delegados. No relatório anual de 2003, o SAI pretende proporcionar uma visão global da qualidade dos sistemas de controlo interno.

3.3.2. Relatório do Auditor Interno

O relatório anual do Serviço de Auditoria Interna (SAI) comporta várias questões a considerar pela Comissão. Estas incidem especialmente num conjunto de aspectos suscitados relativamente à organização da Comissão subsequente à reforma, os quais requerem ajustamentos ou, em alguns casos, clarificação.

* Supervisão política da reforma do sistema contabilístico: será assegurada através de discussões regulares na Comissão, com base em informações prestadas à Comissão por parte do Comissário competente (ponto 5.3.6).

* Multiplicação de sinergias entre a comunidade de auditoria da Comissão: é um objectivo pertinente, tal como sugerido pelo SAI. A Comunicação sobre os agentes de auditoria interna e de controlo interno reconfirmava o mandato do SAI de apoiar as EAI através da Audinet e mais precisamente de promover métodos, ferramentas e técnicas comuns relativamente às auditorias na Comissão [2]. Em conclusão, o SAI deverá, em concertação com os agentes pertinentes, garantir o pleno desenvolvimento do seu papel central de coordenação.

[2] SEC(2003)59/3 de Janeiro de 2003.

* Coordenação de responsabilidades descentralizadas em determinadas áreas de gestão e controlo: são necessários esforços suplementares para comunicar eficazmente o enquadramento revisto de gestão e controlo aos diferentes níveis de gestão e ao pessoal. Este processo é acompanhado através de um importante papel de coordenação desempenhado pelo Secretariado-Geral, que opera via instrumentos de governança internos tais como o grupo de Directores-Gerais, os directores de recursos e o grupo de coordenação interserviços, bem como o grupo director da GBA.

* Orientação das decisões sobre os recursos através de uma avaliação dos riscos de gestão: há que abordar esta questão. A Comissão irá considerar como tornar a avaliação de risco um factor mais visível a ter em conta na preparação dos planos de gestão e na afectação de recursos.

* Gestão partilhada: o SAI sugeriu que as DG e os serviços deveriam solucionar a escassez de recursos, dando prioridade a acções preventivas em detrimento da realização de auditorias de encerramento. Ao mesmo tempo que se tenta dar primazia a auditorias preventivas nas áreas onde o nível de risco é mais elevado, a primeira prioridade terá de ser dada ao cumprimento da obrigação legal de apenas encerrar os programas após a realização das auditorias pertinentes.

* Declarações de garantia por parte de países beneficiários enquanto instrumento para obter garantias razoáveis no caso de gestão partilhada ou descentralizada: esta solução, ainda que se não afigurando prima facie adequada no contexto da ajuda externa, será analisada mais de perto em áreas de gestão partilhada pelo grupo de trabalho responsável pelo acompanhamento da Acção 12 da Síntese 2001 (ver ponto 5.3.3).

Uma panorâmica das recomendações constantes do relatório anual 2002 do Serviço de Auditoria Interna é objecto de uma Comunicação distinta da Comissão.

3.3.3. Relatório do Comité de Acompanhamento da Auditoria

O segundo relatório anual do Comité de Acompanhamento da Auditoria abrange o período de Maio de 2002 a Abril de 2003. Em conformidade com a Carta do Comité de Acompanhamento da Auditoria [3], este relatório apresenta as actividades do próprio Comité e respectivos pareceres sobre os sistemas de controlo interno da Comissão, com base no trabalho do Serviço de Auditoria Interna.

[3] SEC(2000)1808/3 aprovado em 31.10.2000.

Com base nas principais recomendações emanadas do relatório, são apontadas as seguintes questões:

* Os serviços devem melhorar os seus contributos para as auditorias, reagindo em tempo devido aos projectos de relatório das mesmas e assim ajudar o SAI a reduzir a actual duração média das auditorias (mais de um ano) para um período em que os resultados mantenham a sua utilidade plena. Os serviços sujeitos a auditorias devem igualmente assegurar a observância adequada das recomendações acordadas.

* Serviço de Auditoria Interna deverá aperfeiçoar a sua metodologia em coordenação com outros auditores internos para que o seu papel seja bem estabelecido e conhecido. Em particular, deverá prosseguir a abordagem recentemente adoptada de centrar as suas auditorias em questões de conformidade, eficácia e eficiência, realizando-as num quadro temporal que mantenha a validade dos resultados e das recomendações. Deverá igualmente continuar a envidar esforços para assentar os resultados das suas auditorias em factos indiscutíveis, de modo a que estas possam ser acordadas com os serviços controlados e, deste modo, ajudar a melhorar as taxas de aceitação das recomendações. Os quadros gestores da Comissão sublinham que, para avaliarem os progressos na aplicação do controlo interno, precisam de informações relativas ao cumprimento das normas. As recomendações devem ser estabelecidas por ordem de prioridade clara, evidenciando o risco em caso de não cumprimento e tendo em conta possíveis custos adicionais, para ajudar os serviços objecto de auditoria a observá-las devidamente. Por último, o Auditor Interno deverá instituir sem demoras um sistema operativo para o acompanhamento das recomendações e desenvolver relações de trabalho mais estreitas com as Estruturas de Auditoria Interna, de modo a melhorar os desempenhos da Comissão neste domínio.

* Ao Comité de Acompanhamento da Auditoria deverá ser permitida uma panorâmica dos sistemas de controlo interno através do trabalho de auditores internos e externos. No tocante à sua organização, salienta-se que o Comité de Acompanhamento da Auditoria manterá a sua composição e papel actuais, ao mesmo tempo que intensificará a periodicidade das suas reuniões e contactos com o Tribunal de Contas Europeu. O Comissário responsável pelo orçamento continuará a passar a presidência do Comité para outro membro sempre que as auditorias incidam especificamente nos serviços sob a sua responsabilidade. Este princípio será também aplicável aos outros membros. Por outro lado, um segundo elemento externo integrará o Comité a partir de 2004 visando reforçar as suas competências. Por último, o secretariado do CAA funcionará junto do Secretariado-Geral.

4. ESTABILIZAÇÃO DO PROCESSO DOS RELATÓRIOS ANUAIS

4.1. Ano de 2001

Os primeiros relatórios anuais referentes ao ano de 2001 constituíram um exercício piloto. Os novos conceitos e a metodologia que engendraram provaram ser um importante instrumento de transparência e prestação de contas. A reacção de agentes externos como o Tribunal de Contas foi positiva. Contudo, este primeiro exercício padeceu de algumas fragilidades, nomeadamente a falta de coerência em termos do âmbito e da acepção das reservas, do impacto real das questões identificadas nas mesmas e, de um modo mais geral, da necessidade expressa de clarificação metodológica.

4.2. Aperfeiçoamentos metodológicos

A Comissão retirou algumas ilações desta experiência piloto e atendeu às recomendações emanadas do Tribunal de Contas e do Auditor Interno. Com base na experiência adquirida com o primeiro teste, o exercício de 2002 denota aperfeiçoamentos metodológicos em vários aspectos:

* Foram reforçadas diferentes partes dos relatórios anuais e acrescentadas novas secções, designadamente para dar conta das acções de acompanhamento das anteriores recomendações emanadas do Auditor Interno e do Tribunal de Contas Europeu e dos planos de acção incluídos nos relatórios anuais e na Síntese de 2001.

* Foram empreendidos esforços importantes para clarificar o âmbito das declarações e das reservas (conceito de materialidade, i.e. definição do grau de importância que justifica a notificação de uma deficiência como reserva) referidos numa Comunicação adoptada em Janeiro [4].

[4] COM(2003)28 de 21.01.2003

* Foi organizada uma revisão interpares das potenciais reservas antes da apresentação dos relatórios anuais e das declarações. Esta revisão reforçou a coerência na utilização de reservas.

4.3. Ano de 2002

Uma análise dos relatórios anuais 2002 revela melhorias qualitativas em termos de compreensão e coerência.

* Algumas das reservas expressas no ano passado são apresentadas agora sob a forma de observações, na sequência da clarificação do âmbito e dos critérios relativos a esses dois conceitos.

* As reservas mais recorrentes dizem respeito a dificuldades em lidar com o risco inerente à gestão partilhada ou descentralizada (ver acção "gestão partilhada" no ponto 5.3.3), ao risco de pagamentos excessivos em contratos e subvenções assentes no reembolso de despesas reais (ver acção "co-financiamento" no ponto 5.3.4) e à falta de recursos humanos especializados, em especial nas áreas da gestão financeira, auditoria, segurança nuclear ou em funções linguísticas (ver acção "recursos humanos" no ponto 5.3.1).

* As observações incidem especialmente na aplicação deficiente das normas de controlo interno (ver acção "Normas de Controlo Interno" no ponto 5.4.5), na falta de recursos humanos e nos problemas de gestão financeira. Algumas delas dizem respeito a problemas que têm de ser solucionados para corrigir as causas subjacentes. Os serviços em questão deverão, pois, identificar planos de acção específicos na medida em que as iniciativas previstas possam ser geridas pela Direcção-Geral (ver acção "Acompanhamento pelos serviços no ponto 5.4.6).

4.4. Melhorias necessárias

Ainda que haja agora na Comissão uma sensibilização bem interiorizada para a questão da prestação de contas, são ainda necessários esforços para melhorar a qualidade do conjunto do processo a todos os níveis nas DG e nos serviços, em especial no que respeita às seguintes questões suscitadas nos relatórios anuais:

* as reservas devem sempre ser apoiadas por provas concretas;

* impacto de reservas nas garantias específicas exigidas nas declarações deve sempre ser explicitado;

* critério de materialidade usado para avaliar se uma questão deverá ser objecto de uma reserva deverá sempre ser devidamente explicado;

* modelo de redacção acordado para a declaração deverá sempre ser usado;

* as reservas transitadas do exercício anterior não devem ser incluídas apenas para dar conta dos progressos, sem consideração do seu impacto real nas garantias.

As clarificações necessárias serão integradas nas orientações para a elaboração dos relatórios anuais em 2003, com base nas melhores práticas identificadas no exercício relativo a 2002.

5. TRABALHOS EM CURSO E NOVAS MEDIDAS CORRECTIVAS NECESSÁRIAS

A análise da aplicação de medidas correctivas pelas DG e serviços no ano transacto e do plano de acção aprovado pela Comissão demonstra uma abordagem dinâmica das questões identificadas.

Porém, convém salientar que, uma vez que 2001 foi o primeiro ano deste exercício, inúmeras questões foram suscitadas, sendo que algumas aguardavam resolução já há algum tempo. É, pois, normal que este ano se tenham colocado menos problemas ao nível da Comissão, ainda que a resolução de alguns remanescentes do ano anterior seja mais morosa em virtude da sua complexidade.

O presente capítulo tem por objectivo fazer o ponto da situação sobre a forma como as DG e os serviços trataram as medidas correctivas empreendidas ao seu nível (5.1) e sobre os problemas identificados na Síntese do ano transacto, alguns dos quais continuam a colocar-se este ano. Recapitulam-se os problemas solucionados ou em curso de resolução (5.2) e traça-se um retrato da situação num conjunto de domínios essenciais (5.3). Por último, identificam-se vários novos aspectos que requerem melhorias ou acções correctivas (5.4).

5.1. Medidas correctivas empreendidas pelas DG e pelos serviços

Todos as DG e serviços deram conta da execução de planos de acção destinados a corrigir os anteriores pontos merecedores de reservas e observações (quando aplicável). Contudo, os efeitos destas acções não eram ainda completamente visíveis no final de 2002 e algumas só produzirão resultados a partir do exercício de 2003.

A implementação bem sucedida dos planos de acção depende de um acompanhamento contínuo e da afectação de recursos suficientes nos planos de gestão. Neste contexto, há margem para melhorias, na medida em que nem todas as DG e serviços traduziram devidamente os respectivos planos de acção em planos de gestão.

5.2. Acompanhamento dos planos de acção da Síntese 2001

No ano transacto, a primeira Síntese incluía um plano de acção cuja aplicação se revelou satisfatória.

* Várias acções nos domínios da gestão e controlo foram concluídas com êxito, como é o caso das avaliações sobre o nível de preparação antes da entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro (Acção 11), a concepção e documentação de procedimentos financeiros (9), o reforço dos mecanismos de coordenação na Comissão (6), a clarificação das responsabilidades dos principais agentes de auditoria e controlo (13) e a formação em gestão financeira (15).

* Foram também realizadas acções em outras áreas, tais como a definição de metodologia e orientações para a elaboração dos relatórios anuais de actividades 2002 (10, ver igualmente ponto 4.2 supra), a adopção em Junho de 2003 de uma Comunicação sobre o papel dos Directores-Gerais no quadro da gestão partilhada (12) e medidas no domínio da segurança nuclear (3).

* Por outro lado, foram lançadas outras acções com um calendário para a resolução dos problemas suscitados que se estende por vários anos. É por exemplo o caso da modernização do enquadramento contabilístico (16 e 17) e do plano de acção que visa a interoperabilidade dos sistemas informáticos (7).

* Algumas das acções destinadas a melhorar ou corrigir aspectos identificados e abordados no ano passado necessitam de actualização e/ou de uma nova acção, como é o caso dos problemas associados à gestão partilhada (12) e ao co-financiamento (1). De seguida, faz-se o ponto da situação sobre as alterações a essas acções em curso, incluindo, sempre que necessário, uma actualização das medidas correctivas.

* Por último, ainda que tenham sido visíveis efeitos positivos em alguns casos na elaboração dos relatórios anuais 2002 (por exemplo, a melhoria da metodologia ou a clarificação do papel e da responsabilidade dos agentes de controlo e auditoria), em muitos outros as acções correctivas só produzirão resultados a partir do exercício de 2003 ou posteriormente, dependendo da natureza do problema e do calendário específico acordado.

5.3. Trabalhos em curso a acompanhar em 2003

5.3.1. Escassez de recursos humanos:

Tal como em 2001, alguns Directores-Gerais e Chefes de Serviço explicam, nos respectivos relatórios anuais de actividades 2002, que se viram impossibilitados de atingir certos objectivos definidos para aquele ano em virtude da escassez de recursos humanos. O relatório do Auditor Interno refere igualmente uma falta estrutural de recursos humanos para realizar as tarefas da Comissão. Neste contexto, há que reconhecer os esforços empreendidos durante alguns anos pelas DG e serviços no sentido de reafectar pessoal a acções prioritárias, mantendo o mesmo nível de empenho na execução das suas actividades essenciais cada vez mais exigentes. Pese embora a organização em 2002 de concursos adicionais e a possibilidade dada aos serviços de recrutarem agentes temporários para postos permanentes até os processos de concurso estarem concluídos, foram suscitados os seguintes problemas:

- afectação insuficiente de recursos humanos para garantir a plena aplicação do acervo na União alargada;

- indisponibilidade ou escassez de pessoas com o perfil e as competências adequados para funções específicas, em especial nas áreas da gestão financeira e auditoria, segurança nuclear, aptidões linguísticas ou outras especializadas.

Acção "Recursos humanos"

A. As DG e os serviços serão chamados, a partir de 2004, a listar as suas actividades por ordem de prioridade nos respectivos planos anuais de gestão. Ao distribuir os seus recursos a nível interno, devem assegurar a afectação de pessoal adequado às unidades especificamente envolvidas em questões de controlo interno e auditoria. Acresce que, em conformidade com o Código de Conduta dos membros da Comissão e dos serviços, o Director-Geral e o Comissário responsável identificarão acções cuja execução pode ser dispensável. Em conformidade, e com base numa avaliação global dos riscos de gestão, poderá haver uma reafectação de recursos entre serviços para iniciativas prioritárias, nomeadamente as que contribuem para a consecução dos objectivos estratégicos da Comissão. Os resultados serão integrados na Estratégia Política Anual da Comissão.

B. As DG são igualmente solicitadas a identificar necessidades de formação e recrutamento para preencher vagas existentes nas áreas da gestão financeira, controlo interno e actividades de auditoria, comunicando-as à DG Administração e Pessoal até Setembro de 2003. Partindo desta avaliação, do quadro estratégico para a formação e dos mapas de formação individuais, a DG Administração e Pessoal procederá à revisão da situação da escassez de competências. Nesta base, até finais de 2003, uma Comunicação da Comissão irá dar conta da situação, das acções empreendidas e das medidas propostas para melhorar o nível de conhecimentos específicos (por exemplo, na área da gestão financeira e controlo).

5.3.2. Recuperação de fundos

Pese embora as medidas já empreendidas, as recuperações de fundos indevidamente pagos continuam a ser um sector de risco significativo para muitos serviços da instituição. A DG Orçamento conduzirá o processo de resolução dos atrasos acumulados nas recuperações de verbas, remetendo a cada ordenador delegado um relatório trimestral definindo o número, o montante e a antiguidade de ordens de recuperação pendentes sob a sua responsabilidade, juntamente com indicadores dos avanços obtidos e operando, para o efeito, as necessárias melhorias nos seus sistemas informáticos. Por seu turno, os ordenadores delegados em questão deverão garantir um acompanhamento interno eficaz da recuperação de montantes devidos e autorizações em aberto. O Serviço de Auditoria Interna deverá seguir de perto a implementação das recomendações em matéria de auditoria por parte das DG e dos serviços em questão.

Acção "Recuperação de fundos"

A. A questão da recuperação de montantes devidos relativos a despesas directas deverá ser abordada no plano anual de gestão de cada ordenador delegado, acompanhado dos adequados indicadores de desempenho. O último relatório trimestral sobre o orçamento referido anteriormente será anexado ao respectivo relatório anual de actividades.

B. A Direcção-Geral do Orçamento conduzirá o processo de resolução dos atrasos acumulados na recuperação de verbas, desenvolvendo indicadores de desempenho (ao nível do serviço e da Comissão) e sistemas de informação capazes de fornecer aos ordenadores, para efeitos de gestão, estatísticas/indicadores regulares e fiáveis e que permitam um retrato global dos desempenhos e da eficácia na Comissão.

C. C. O Serviço de Auditoria Interna deverá, em conjunto com todos os ordenadores, acompanhar em tempo devido a implementação das recomendações pertinentes para os respectivos serviços, através de planos de gestão ou planos de acção específicos, sem que haja necessidade num futuro próximo de outra auditoria especial do SAI à recuperação de verbas.

5.3.3. Disposições de gestão partilhada

As informações sobre esta questão apresentadas nos relatórios anuais 2002 apontam para uma melhor compreensão dos problemas em matéria de gestão partilhada. Contudo, algumas DG envolvidas neste tipo de gestão incluíram reservas nas respectivas declarações em virtude de, nesta fase, não existirem no enquadramento jurídico ferramentas e procedimentos suficientes para dar garantias razoáveis do funcionamento satisfatório dos sistemas de gestão e controlo nos Estados-Membros. Problemas idênticos haviam sido colocados no ano passado.

As reservas associadas à gestão partilhada dizem respeito ao nível de controlo exercido pelas DG e pelos serviços e aos resultados da análise e da auditoria dos Estados-Membros realizadas pela Direcção-Geral. Em alguns casos, foram incluídas reservas porque a DG não concluiu ainda a análise das respectivas descrições dos sistemas. Noutros, a análise dos sistemas foi concluída, não tendo no entanto sido ainda realizadas quaisquer avaliações e auditorias ex post. Num número reduzido de casos, as reservas reflectem fragilidades detectadas pelas DG nos Estados-Membros, após verificação dos sistemas de controlo nacionais, ainda que as consequências financeiras sejam tratadas mediante correcções financeiras assentes em controlos ex post realizados pelas DG.

A diversidade de práticas de auditoria na Comissão e nos Estados-Membros requer uma convergência da metodologia, de modo a melhorar o impacto, a eficácia e a comparabilidade.

Acção "Gestão partilhada"

A. Na sequência da Acção 12 da Síntese do ano passado [5], foi criado um grupo interserviços mandatado para analisar medidas possíveis, tais como uma declaração de garantia dos Estados-Membros, a apresentação por parte destes de declarações ex ante, a integração das agências no processo de certificação, controlos do processo de certificação a nível nacional e o desenvolvimento de normas comuns para analisar riscos relacionados com a adopção ou a alteração de instrumentos de direito derivado. Este grupo será coordenado pela DG Orçamento, com o apoio das Direcções-Gerais AGRI, REGIO, EMPL, FISH, JAI, ELARG, SG, SJ e SAI. Tratando-se de uma tarefa a realizar ao longo de vários anos, um primeiro relatório intercalar deverá ser apresentado antes do final de 2003, tendo em conta os resultados intercalares do grupo que analisa os aspectos jurídicos.

[5] Ver Comunicação C(2003)1830/2 de 18.06.2003

B. Serão dados passos concretos para promover a convergência das metodologias e processos de auditoria entre as DG e os serviços que operam no âmbito de esquemas de gestão partilhada. Será prestada especial atenção ao desenvolvimento de normas comuns, tendo em conta melhores práticas bem estabelecidas, processos de controlo e de auditoria complementares aos níveis comunitário e nacional, bem como protocolos de garantia com os Estados-Membros. Para o efeito, a Direcção-Geral REGIO e as outras DG operacionais, com o apoio do Serviço de Auditoria Interna, prepararão uma Comunicação até Março de 2004.

C. Será também efectuada pelo Serviço Jurídico uma análise do ponto de vista legal das responsabilidades de gestão partilhada entre a Comissão e os actuais e futuros Estados-Membros. Nesta base, a Comissão irá formular todas as recomendações pertinentes para clarificar as responsabilidades respectivas dos Estados-Membros e da Comissão no caso de gestão partilhada. As propostas serão elaboradas até Março de 2004 pela DG REGIO, em consonância com o Secretariado-Geral e as outras Direcções-Gerais envolvidas nos Fundos Estruturais.

5.3.4. Programas com custos partilhados

A área da investigação

Na área da investigação em geral, foram manifestadas reservas relacionadas com a gestão e o controlo de contratos com custos partilhados no âmbito do 5º programa-quadro. No contexto deste sistema, os fundos comunitários são pagos com base nos custos elegíveis incorridos, tal como declarados pelos beneficiários. Em virtude do facto de estes custos não poderem ser completa e exactamente avaliados pela Comissão antes da autorização dos pagamentos, existe o risco de pagamentos excessivos. Apenas um auditoria financeira exaustiva poderá determinar com certeza e exactidão a correcção dos custos declarados.

Na sequência da acção 1 da Síntese do ano passado, foi aprovado, em 10 de Janeiro de 2003, um plano de acção comum cuja implementação teve já início e que inclui medidas destinadas a reforçar a coerência entre as DG e os serviços na gestão destes contratos e melhorar a eficácia da verificação das declarações de despesas, reduzindo o risco de erros. Estas medidas serão implementadas em 2003 e anos seguintes.

Foram adoptadas acções correctivas adicionais por várias DG (introdução de certificados de auditoria, aumento do número de auditorias ex post, reforço da comunicação com os beneficiários, limite do número de contratos antigos com cláusulas menos sólidas) na tentativa de reduzir os riscos. Estes não podem, porém, ser eliminados completamente. Para tal, seriam necessárias auditorias financeiras exaustivas a todos os projectos, o que não seria razoável do ponto de vista custo-eficácia para a Comissão.

Programas de co-financiamento em geral

Os riscos relacionados com a exactidão das declarações de custos não se limita ao domínio da investigação, mas diz também respeito a todos os sistemas fundados no reembolso despesas reais elegíveis (por exemplo, outras subvenções). É necessário empreender mais acções para abranger também as áreas relacionadas com programas de co-financiamento,

Acção "Co-financiamento"

Um grupo interserviços liderado pelo Secretariado-Geral com o apoio da DG BUDG e a participação de todas as Direcções-Gerais envolvidas em programas de co-financiamento, analisará até ao final de 2003 a possibilidade de introduzir elementos forfetários nos subsídios. A metodologia de controlo associada deverá, sempre que possível, procurar desenvolver normas comuns de gestão do risco e de avaliação de custos e benefícios, sem excluir a possibilidade de verificações aleatórias.

5.3.5. Execução do programa legislativo e de trabalho na Comissão

Em 2001, a Comissão lançou um exercício de programação renovado, centrado nas iniciativas e propostas associadas às prioridades estratégicas. Os resultados em 2002 foram bastante positivos. Na sequência da acção 6 da Síntese do ano passado, a Comissão instituiu em 2002 os mecanismos necessários para acompanhar sistematicamente a execução do programa de trabalho e procurar soluções flexíveis para os problemas encontrados.

Acção "Execução do programa de trabalho"

O Secretariado-Geral reforçará o acompanhamento da execução do programa legislativo e de trabalho 2003, tendo especialmente em conta a renovação do Parlamento Europeu em 2004 e as consequências deste processo nos actuais níveis de execução.

5.3.6. O processo de descentralização nas relações externas

Um processo de descentralização da gestão dos projectos para as delegações fazia parte da reforma dos auxílios externos lançados em Maio de 2000 [6]. Este processo tem subjacente o princípio de que todas as actividades que podem ser geridas mais eficazmente no terreno, não o devem ser a partir de Bruxelas.

[6] Ver SEC(2000)814/5

Tal como anunciado na Síntese dos Relatórios Anuais 2001, há que proceder este ano a uma revisão, cujo âmbito será alargado para incidir especialmente nos seguintes aspectos:

- a questão da afectação de recursos humanos correspondentes às responsabilidades acrescidas das delegações descentralizadas;

- a questão da afectação adequada de agentes na sede e nas delegações para gerir devidamente os auxílios externos;

- problema das despesas administrativas que são actualmente tratadas a nível central, mas poderiam ser descentralizadas para as delegações.

Acção "Descentralização"

As DG da esfera das relações externas, lideradas pela DG RELEX em concertação com o Secretariado-Geral e as Direcções-Gerais do Orçamento e da Administração, irão preparar até ao final de 2003 uma comunicação para avaliar os resultados do exercício de descentralização, com particular incidência nas questões anteriormente referidas. As implicações deste plano de acção nos recursos serão analisadas na Estratégia Política Anual para 2005.

5.3.7. Enquadramento contabilístico e sistemas de informação da Comissão

As reservas expressas pela Direcção-Geral do Orçamento incidem primeiramente na questão da contabilidade de exercício e, em segundo lugar, na coerência entre os vários subsistemas de Sincom2.

As demonstrações financeiras não reflectem inteiramente a situação financeira das Comunidades no que respeita aos elementos da contabilidade de exercício. Esta situação deverá ser definitivamente corrigida a partir de 2005, momento em que, de acordo com o novo Regulamento Financeiro e o projecto global de modernização aprovado pela Comissão em 17 de Dezembro de 2002, as demonstrações financeiras têm de ser elaboradas através de um sistema integrado e segundo o princípio da contabilidade de exercício. Entretanto, a Direcção-Geral do Orçamento prosseguirá esforços no sentido de melhorar o desenvolvimento da contabilidade de exercício com a assistência de peritos reconhecidos no domínio das finanças públicas.

No que respeita aos vários subsistemas de Sincom2, as reservas abrangem dois aspectos. O primeiro problema prende-se com a arquitectura do sistema que induz redundâncias de alguns dados no interior dos sistemas de informação, o que, por sua vez, gera o risco de falta de coerência da informação apresentada aos ordenadores delegados, por um lado, e aos serviços centrais, por outro. Só uma alteração da arquitectura dos sistemas, tal como prevista no referido projecto de modernização, proporcionará uma solução duradoura para esta questão. Não obstante, e graças ao processo de conciliação empreendido pela Direcção-Geral do Orçamento, está assegurada a coerência dos dados referentes a 2002. O segundo aspecto diz respeito à política de segurança dos sistemas e, em especial, os direitos de acesso. Há ainda que desenvolver uma política global de segurança que abranja todos os subsistemas.

Acção "Enquadramento contabilístico e sistemas de informação"

A Comissão continuará a receber informações regulares sobre os progressos nesta matéria.

5.3.8. Acompanhamento dos relatórios das Estruturas de Auditoria Interna

Colocou-se a questão do acompanhamento e da transmissão dos relatórios de auditoria realizados pelas Estruturas de Auditoria Interna, o que reveste particular importância quando neles se levantam problemas susceptíveis de produzir impacto noutros serviços ou na imagem da Comissão. De um modo mais geral, reitera-se a importância que reveste para os Comissários uma informação regular sobre quaisquer questões decorrentes do trabalho dos auditores ou dos controladores que afectem os serviços que operam na sua esfera de responsabilidade.

Acção "Acompanhamento dos relatórios de auditoria

Pelo menos com periodicidade bianual, os Directores-Gerais informarão o Comissário responsável dos trabalhos realizados pelas respectivas Estruturas de Auditoria Interna, das conclusões retiradas e das acções correctivas planeadas ou já iniciadas. Estas informações deverão também abranger eventuais aspectos pertinentes decorrentes dos trabalhos do Serviço de Auditoria Interna, do Tribunal de Contas Europeu, da DG no contexto de controlos ex post e do OLAF. Entretanto, as informações anteriormente referidas devem ser apresentadas pelo Director-Geral sempre que este o julgar oportuno.

5.3.9. Acompanhamento das actividades do OLAF

OLAF, o serviço responsável pelo combate a fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, é estruturalmente um serviço da Comissão mantendo, no entanto, uma independência operacional e uma margem de autonomia orçamental e administrativa. Ao mesmo tempo que reconhece plenamente a independência do OLAF, a Comissão tem de ser informada das principais questões comunicadas ao serviço, de modo a poder tomar as medidas adequadas.

Acção "Acompanhamento do OLAF"

A. Sempre que o Director-Geral comunique uma questão específica ao OLAF ou considere ser essa questão suficientemente importante, desse facto informará o Comissário responsável.

B. Até final de Setembro de 2003, será redigido um código de conduta visando melhorar os fluxos de informação entre o OLAF e a Comissão.

5.4. Novas medidas correctivas

São também necessárias acções correctivas a nível da Comissão relativamente a um conjunto de outras questões que emergiram em 2002.

5.4.1. Normas de Controlo Interno nas Delegações

Vários relatórios e declarações assinados por Directores-Gerais da esfera das relações externas identificaram a necessidade de rever a situação relativamente à aplicação de normas de controlo interno nas delegações, em especial na medida em que esta afecta a gestão das despesas administrativas.

- A Direcção-Geral RELEX, em consonância com as outras DG das relações externas e o apoio da Direcção-Geral do Orçamento, deverá conceber um plano de acção comum para aplicar normas de controlo interno adaptadas à envolvente na qual as delegações operam, com particular ênfase para o processo de auto-avaliação nas delegações.

Acção "Controlos internos nas delegações": Um grupo de trabalho liderado pela Direcção-Geral RELEX desenhará, com o apoio da Direcção-Geral do Orçamento, um plano de acção específico para a área das relações externas, visando aplicar o quadro de controlo interno e desenvolver o processo de auto-avaliação nas delegações.

5.4.2. Integração do FED no Orçamento da CE

O Fundo Europeu de Desenvolvimento é um instrumento extra-orçamental financiado por contribuições directas dos Estados-Membros. A sua gestão exige um enquadramento regulamentar, um sistema contabilístico e procedimentos decisórios separados e diferentes do orçamento da Comunidade. O final do horizonte temporal do 9º FED, a necessidade de negociar entre a UE e os países ACP novas afectações a partir de 2005 e a preparação das novas Perspectivas Financeiras proporcionam o momento oportuno para a Comissão apresentar uma nova Comunicação definindo as vantagens e as desvantagens da integração do FED no orçamento comunitário. Entretanto, na sequência da entrada em vigor do 9º Regulamento Financeiro do FED, este fundo deverá, até Janeiro de 2005, passar a assentar numa contabilidade de exercício. Um grupo de trabalho composto pelas Direcções-Gerais BUDG e AIDCO analisará os cenários possíveis para incluir a contabilidade do FED no futuro sistema contabilístico da Comissão.

Acção "FED": Na sequência do trabalho de reflexão em curso, a Comissão irá elaborar uma Comunicação sobre as possibilidades de integração do FED no orçamento da CE, no quadro da preparação das perspectivas financeiras futuras.

5.4.3. Aspectos do quadro de controlo nos gabinetes e representações de imprensa

O relatório anual 2002 da Direcção-Geral PRESS inclui duas reservas que incidem em fragilidades básicas em termos de controlo interno nas redes e representações.

Acção "PRESS" A: A Direcção-Geral PRESS, com a assistência técnica da Direcção-Geral do Orçamento, avaliará até Março de 2004 a situação no respeitante ao quadro de controlo, identificando as principais fragilidades e propondo soluções com particular incidência nos gabinetes e nas redes, assim como na gestão e no quadro de controlo nas representações. A auditoria exaustiva à DG PRESS actualmente realizada pelo Auditor Interno deverá ser também útil neste contexto.

Acção "PRESS" B: Para aplicar a decisão da Comissão de Dezembro de 2002, será criado um grupo de trabalho presidido pelo Secretário-Geral Adjunto, com o mandato de analisar a viabilidade da integrar as representações nos Estados-Membros nos sistemas rotativos da Direcção-Geral das Relações Externas.

5.4.4. Aplicação do acervo na União alargada

O acervo comunitário deverá ser integralmente aplicado na União alargada a partir do primeiro dia da adesão. Significa isto garantir a disponibilidade dos textos jurídicos nas línguas oficiais dos novos Estados-Membros a partir de 1 de Maio de 2004 e assegurar a devida aplicação das várias disposições. As DG responsáveis fiscalizarão a transposição e a implementação do acervo por parte dos Estados-Membros da UE, incluindo, a partir de Maio de 2004, dos novos Estados-Membros, nos termos dos procedimentos habituais. Este acompanhamento incidirá em especial na legislação sobre o mercado interno e em aspectos específicos, tais como inspecções alimentares, segurança nuclear, controlos de fronteiras externas ou fiscalização da situação ambiental.

Acção "Acervo comunitário" A: Em cooperação com a DG Alargamento e com a colaboração do Serviço das Publicações, o Serviço Jurídico acompanhará os progressos na tradução prática do acervo por parte dos novos Estados-Membros e instituirá um mecanismo adequado de actualização para a listagem dos instrumentos que compõem o acervo. Dos resultados desse processo prestará regularmente contas a partir de Setembro de 2003.

Acção "Acervo comunitário" B: o Secretariado-Geral irá conceber um processo para fiscalizar a aplicação do acervo. Este exercício será realizado em estreita cooperação com todas as DG e serviços pertinentes e centrar-se-á, nomeadamente, nas disposições mais sensíveis, devendo permitir à Comissão lançar as acções pertinentes em tempo devido, atendendo aos resultados do relatório de acompanhamento a aprovar em Outubro de 2003.

5.4.5. Normas de controlo interno

Tal como já referido no ponto 3.2, as DG e os serviços prosseguiram em 2002 os respectivos esforços para aplicar as normas de controlo interno. Foram registados avanços no cumprimento dos requisitos, mas reconhece-se serem ainda necessários progressos para observar plenamente todos os requisitos mínimos. A Comissão solicita a todas as DG e serviços que dêem prioridade às acções pendentes, a fim de assegurarem uma implementação satisfatória até finais de 2003.

O Serviço Financeiro Central assiste os serviços na aplicação das normas de controlo interno, velando por uma boa compreensão, desenvolvendo ferramentas e metodologias e ministrando formação. Este apoio é crucial para garantir que as informações comunicadas pelos serviços nas respectivas auto-avaliações dos controlos internos constituem uma representação fiável da sua situação. O Serviço Financeiro Central irá preparar um relatório, traçando uma panorâmica dos sistemas de controlo interno da Comissão, por Direcção-Geral e serviço, a apresentar anualmente em Abril e seguido de uma actualização em Outubro. Este relatório fará parte do conjunto de documentos distintos e fundamentais que constituem a Síntese, juntamente com os outros relatórios de auditoria e controlo.

É necessário reflectir sobre a experiência até agora adquirida na aplicação das normas e reforçar a identificação das DG e serviços com este processo, ao mesmo tempo que se garante que essas normas traduzem melhores práticas internacionalmente aceites.

Acção "Normas de controlo interno": Todas as DG e serviços desenvolverão um plano de acção a fim de cumprir os requisitos mínimos até finais de 2003. Em resultado, estes requisitos mínimos estarão satisfatoriamente cumpridos até 31 de Dezembro de 2003. Os serviços serão chamados a avaliar até finais de Setembro de 2003 a sua capacidade de cumprir o prazo de 31 de Dezembro de 2003. Os serviços que não conseguirem cumprir este prazo, poderão requerer apoio específico nesse sentido.

5.4.6. Acompanhamento das recomendações e dos planos de acção

As DG e os serviços deverão assegurar que as acções necessárias para acompanhar fragilidades específicas de gestão e controlo são integralmente traduzidas nos respectivos planos de gestão e realizadas sem demora. Em especial, esta acções dizem respeito a recomendações específicas de auditoria externa ou interna, acções identificadas na presente Síntese e medidas correctivas apresentadas pelas DG e serviços nos respectivos relatórios anuais 2002 para solucionar as deficiências detectadas nas reservas que formularam. Os relatórios anuais 2002 incluem também um conjunto significativo de observações relativamente às quais os problemas em questão devem ser tratados através de uma acção específica sempre que a sua gestão seja possível pelo serviço.

As acções destinadas a corrigir estes problemas deverão ser integradas nos planos anuais de gestão em curso, juntamente com um calendário para a sua realização, e ser regularmente acompanhadas com vista à obtenção dos resultados esperados. Do mesmo modo, aos Comissários individualmente incumbe a responsabilidade de se assegurarem que os Directores-Gerais em questão colocaram em prática as medidas previstas nos seus domínios de competência.

Acção "Acompanhamento pelos serviços": As DG e os serviços irão integrar os necessários planos de acção nos respectivos planos de gestão e darão regularmente conta da sua execução.

6. CONCLUSÃO

2002 foi o segundo ano no processo de elaboração de relatórios anuais e declarações, o qual constitui um importante aspecto da reforma. A Comissão retirou ilações relevantes - tal como se explicou no presente relatório - da experiência do primeiro ano e aperfeiçoou este instrumento de responsabilidade de gestão e transparência para o ano 2002. Estas mudanças culturais exigem de todo o pessoal esforços importantes e evidenciam ainda mais o elevado nível de risco inerente às actividades da Comissão.

De modo a ter plenamente em consideração a significância deste exercício e os progressos obtidos desde o ano passado, é importante sublinhar a natureza multifacetada dos relatórios anuais enquanto:

* instrumento de prestação de contas para os Directores-Gerais e os Chefes de Serviço usarem no respectivo domínio de gestão no ano a que se refere;

* factor instrumental de mudança, quer em termos de processo quer de resultados. Trata-se de um instrumento para detectar fragilidades e riscos relativamente aos objectivos definidos e aos resultados esperados. A sua identificação explícita acelera a tomada de acções correctivas;

* ferramenta que atribui a responsabilidade pelos resultados, pela gestão e pelo controlo não apenas aos quadros superiores, mas também ao pessoal.

Há também que reconhecer os efeitos positivos da introdução dos relatórios anuais e das declarações:

- a natureza deste processo ultrapassa a esfera da mera execução de uma agenda definida de reforma, pretendendo suscitar novas questões. Incentiva a notificação integral de insuficiências que exigem acções correctivas.

- Trata-se de um processo de mudança cultural no qual o aumento da transparência em matéria de pontos fortes e fragilidades tem efeitos assaz positivos. Neste contexto, os quadros superiores e o pessoal foram progressivamente sensibilizados para o facto de todos terem um papel a desempenhar na gestão e no controlo, para além das responsabilidades designadas de agentes específicos.

Representa um veículo para avaliar numa base global a situação das DG e dos serviços, assumindo responsabilidade pelos resultados e tomando decisões sobre aspectos que exigem acções correctivas. Tudo isto permite à Comissão consolidar a consecução de resultados políticos com progressos em matéria de gestão.

RESUMO DAS ACÇÕES DA SÍNTESE

No quadro que se segue apresenta-se um resumo de todas as tarefas e acções decorrentes da presente Síntese.

CONTROLOS INTERNOS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gestão financeira

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

AUDITORIA

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Gestão Baseada em Actividades/Planeamento Estratégico e Programação

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

METODOLOGIA DOS RELATÓRIOS ANUAIS DE ACTIVIDADES (RAA)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ACERVO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Acompanhamento do plano de acção incluído na Síntese dos Relatórios Anuais de Actividades 2001

A) Aspectos políticos transversais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

B) Execução da Reforma

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

C) Temas horizontais de gestão

>POSIÇÃO NUMA TABELA>