52002IE1023

Parecer do Comité Económico e Social sobre o tema "Assistência financeira de pré-adesão - Phare, ISPA e Sapard"

(2003/C 61/17)

Em 17 de Janeiro de 2002, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento elaborar parecer de iniciativa sobre o tema "Assistência financeira de pré-adesão - Phare, ISPA e Sapard".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Relações Externas emitiu parecer em 5 de Setembro de 2002, tendo sido relator Kenneth Walker.

Na sua 393.a reunião plenária (sessão de 19 de Setembro de 2002), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por 23 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções.

1. Introdução

1.1. Enquanto parte da sua estratégia de pré-adesão, a UE presta assistência financeira aos países candidatos sob diversas formas. Os dez países da Europa Central e Oriental (PECO) recebem assistência financeira directa através dos instrumentos Phare, ISPA e Sapard, participando, além disso, num regime de co-financiamento com o Banco Europeu de Investimento (BEI) e com instituições financeiras internacionais. Os restantes países candidatos, Chipre, Malta e Turquia, não beneficiam dos instrumentos Phare, ISPA ou Sapard, mas são elegíveis a outros créditos do BEI, nomeadamente o de 6,42 milmilhões de EUR, concedido aos países mediterrâneos ao abrigo do programa MEDA. Os países candidatos também adquirem experiências úteis ao serem autorizados a participar em programas (como Erasmus, Socrates e Leonardo), agências e comités da UE.

1.2. O programa Phare presta assistência aos PECO desde 1989 e concentra-se no trabalho de "institucionalizar" - isto é, reforçar a capacidade institucional dos países candidatos para assimilarem o acervo comunitário. Através deste programa, a UE disponibiliza peritos para tarefas de consultoria a curto prazo, ao passo que através da geminação procede a destacamentos a mais longo prazo de funcionários dos ministérios, órgãos regionais, agências públicas e organizações profissionais dos Estados-Membros. Também viabiliza investimentos, a fim de ajudar os países candidatos a transporem o acervo. Outras dotações para fins de coesão económica e social ajudam a desenvolver os mecanismos e as instituições de que cada país precisará ao aderir à UE, nomeadamente, em especial, para viabilizar o financiamento comunitário nas regiões da UE. Em 1999, o programa Phare foi objecto de uma reorientação no contexto da iminente introdução do ISPA e do Sapard, a fim de evitar uma eventual sobreposição dos três instrumentos e a assegurar a maior coordenação possível entre eles. O Phare também tem prestado assistência a alguns países da Europa de Leste que não são candidatos à adesão. O montante anual disponível para 2001 foi de 1620 milhões de EUR (1590 milhões de EUR a preços de 1999).

1.3. A título do ISPA (Instrument for Structural Policies for pre-Accession = instrumento de políticas estruturais de pré-adesão), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2000, a UE presta assistência aos PECO sob as seguintes formas:

- Medidas no domínio do ambiente, para permitir a estes países satisfazerem os requisitos do acervo;

- Medidas no âmbito das infra-estruturas de transportes, com vista a promover a mobilidade sustentável e, em particular, projectos de interesse comum, baseados nos critérios definidos na Decisão n.o 1692/96/CE do Conselho, que estabelece as redes transeuropeias (RTE).

Neste último âmbito inclui-se a interconexão e interoperabilidade das redes nacionais e entre estas e as RTE. Cada país candidato elegível elaborou estratégias nacionais em matéria de transportes e de ambiente, para se poder habilitar ao financiamento comunitário a título do ISPA. Ao abrigo deste programa, a UE afecta 1,080 milhões de EUR por ano (a preços de 1999) à ajuda à infra-estrutura.

1.4. O Sapard (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development = programa especial de adesão no domínio da agricultura e do desenvolvimento rural) foi introduzido pelo Regulamento (CE) do Conselho n.o 1268/1999 e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2000, destinando-se a promover o desenvolvimento agrícola e rural nos países beneficiários. A ajuda prestada ao abrigo deste programa tem de revestir a forma de contributo financeiro, sujeito a regras financeiras que reflectem em parte as fixadas para o financiamento da Política Agrícola Comum (PAC), bem como as relacionadas com instrumentos estruturais. O programa concede aos PECO 540 milhões de EUR por ano (a preços de 1999), co-financiando projectos seleccionados pelos próprios países candidatos, com base nos planos de desenvolvimento rural aprovados pela UE. Da estrutura inteiramente descentralizada para execução do programa em cada um dos países faz parte a Agência Sapard, instância responsável pela gestão e pelos pagamentos e acreditada e aprovada pela Comissão Europeia.

1.5. A assistência financeira ao abrigo dos três instrumentos é prestada no quadro jurídico geral dos acordos de associação celebrados com os países beneficiários e tendo em conta o teor das parcerias de adesão relevantes. Quanto ao Phare e ao ISPA, a Comissão efectua sistematicamente controlos ex ante; isto é, as decisões em matéria de obtenção e adjudicação de contratos são tomadas pela entidade adjudicante e comunicadas para aprovação prévia à delegação da Comissão. O Sapard funciona sob um sistema de controlo ex post, no qual a Agência Sapard toma estas decisões sem comunicação prévia à delegação da Comissão.

1.6. O objectivo do financiamento de pré-adesão é duplo:

- assistir financeiramente o cumprimento das normas da UE e a conformidade com o acervo comunitário;

- proporcionar experiências de aprendizagem e preparar os países para uma eficaz utilização futura dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão da UE.

1.7. Estes três instrumentos de pré-adesão são precursores do financiamento comunitário que será disponibilizado aos países candidatos após a adesão. Com efeito, estes países precisam de toda uma capacitação em matéria de instituições relevantes e de novas estruturas organizacionais e administrativas. O programa Phare é precursor dos Fundos Estruturais, o ISPA do Fundo de Coesão e o Sapard dos fundos agrícolas(1). O Phare é o único instrumento que presta apoio ao processo de "institucionalização" (ou reforço da capacidade institucional e administrativa).

1.8. Os três instrumentos são supervisionados por três diferentes direcções-gerais da Comissão. O Phare é administrado pela DG "Alargamento", o ISPA pela DG "Política Regional" e o Sapard pela DG "Agricultura". Os três instrumentos também se regem por diferentes regras. O funcionamento do ISPA é diverso do do Phare, mas o do Sapard difere mesmo muito dos outros dois(2).

1.9. A UE promove ainda grandes projectos de infra-estrutura através de acordos de co-financiamento com o BEI e instituições financeiras internacionais com as quais a Comissão Europeia assinou protocolos de coordenação da ajuda.

1.10. Além da assistência de pré-adesão, a UE pretende ainda efectuar no período de 2004-2006, pagamentos compensatórios pós-adesão aos novos Estados-Membros de modo a evitar que tais países se tornem contribuintes líquidos para o orçamento comunitário. Apesar dos baixos níveis do PIB nos países candidatos em comparação com a média da UE, há o perigo de, na ausência destes pagamentos, alguns países passarem a contribuir para o orçamento comunitário com um montante superior ao que recebem a título de ajuda, pois, por um lado, serão solicitados a contribuir para o orçamento da UE a partir da data de adesão, mas, por outro, a incapacidade de absorção por parte das suas estruturas administrativas e a redução dos pagamentos propostos no âmbito da PAC significarão um corte na assistência financeira actualmente recebida.

1.11. É provável que a capacidade demonstrada de gerir os fundos de pré-adesão - bem como, consequentemente, as muito mais volumosas verbas disponibilizadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão após a adesão - passe a ser o critério que permitirá encerrar o Capítulo 28. Com efeito, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho referiram que essa capacidade devia ser considerada o indicador determinante do grau de preparação de um país para a adesão.

1.12. Para a elaboração do presente parecer, o Comité visitou quatro dos países candidatos (Bulgária, Estónia, Polónia e Eslováquia), tendo aí realizado audições com representantes dos parceiros sociais e um vasto leque de organizações da sociedade civil. Paralelamente, membros do grupo de estudo dialogaram com algumas das delegações da Comissão Europeia nos países candidatos. Foi enviado um inquérito aos representantes da sociedade civil dos países com os quais o CESE tem um comité consultivo misto. Foram igualmente tidos em conta contributos de documentos da Comissão, de funcionários das direcções-gerais envolvidas e de organizações da sociedade civil a nível europeu.

2. Funcionamento dos instrumentos de pré-adesão

2.1. Phare

2.1.1. O Phare é um programa vastíssimo e extremamente complexo, representando um enorme desafio tanto para a Comissão Europeia como para cada um dos países beneficiários. Na fase inicial concentrava-se nos sectores de finanças públicas, agricultura, ambiente e privatizações. Prioridade era também o apoio ao desenvolvimento regional, complementado por programas de cooperação transfronteiriça. As PME constituíam outra área de especial preocupação. As medidas de apoio assumiram sobretudo a forma de assistência técnica, pouco fomentando o investimento(3)

2.1.2. Nessa fase, o Phare funcionava sobretudo "a pedido". Os governos dos países candidatos propunham projectos à Comissão Europeia. Desde que fossem conformes com os objectivos do Phare, os projectos podiam incidir em qualquer área ou sector e envolver diversas finalidades e verbas. Tal resultou numa multiplicidade de pequenos projectos de gestão complicada e morosa.

2.1.3. Em 1997, quando da concepção dos outros dois instrumentos de pré-adesão, o programa Phare foi adaptado para passar a integrar uma ampla estratégia de pré-adesão. A Comissão elaborou pareceres sobre cada um dos países candidatos, indicando as áreas onde era preciso agir antes de a adesão se poder consumar. Foi nesses pareceres que vieram a basear-se as respectivas parcerias de adesão. O apoio do Phare passava agora a incidir nas prioridades da adesão inventariadas em cada parceria de adesão, e, portanto, a ser impulsionado por esta dinâmica específica.

2.1.4. Neste seu novo formato, o Phare presta dois tipos de auxílio: reforço das instituições e fomento do investimento. O último assegura 30 % do financiamento global e situa-se entre a geminação e a assistência técnica. A geminação implica o destacamento de um funcionário público de um Estado-Membro para uma organização congénere, por um período relativamente longo (mais de um ano). Pode ser complementada com assistência técnica especializada e apoio ao investimento no equipamento necessário a apoiar projectos de reforço das instituições. Não há valores mínimos para os projectos de reforço das instituições, mas o montante médio é de cerca de 1 milhão de EUR. Os projectos de fomento do investimento, que ficam com a "parte do leão" - isto é, os restantes 70 % dos fundos -, centram-se sobretudo na reabilitação/modernização das infra-estruturas e têm um valor unitário mínimo de 2 milhões de EUR.

2.1.5. A reorientação do programa levou praticamente dois anos a concluir, um facto que tem sido alvo de críticas tanto por parte do Tribunal de Contas Europeu(4) como por parte de representantes dos países beneficiários. Durante esse período, impôs uma pesada carga de trabalho adicional às suas administrações nacionais e às delegações da Comissão Europeia(5). Também despoletou um processo de descentralização progressiva que ainda está em curso. Pelas antigas regras, todos os contratos que excedessem 500000 EUR tinham de ser enviados para a sede do Phare em Bruxelas, para autorização, mas pelas novas, os chefes das delegações podem aprovar projectos com um valor de até 5 milhões de EUR.

2.1.6. Cerca de 78 % do capital do Phare é concedido aos programas nacionais acordados bilateralmente com cada país candidato. O restante vai para iniciativas de cooperação internacional, horizontal e transfronteiriça. Em sequência da sua reorientação, em 1998, o Phare já não contrai obrigações em relação a projectos na área do ambiente, transferidos que estes foram para o ISPA, ou no domínio agrícola, que foram incluídos no Sapard.

2.1.7. O Phare foi criticado pelo Tribunal de Contas(6) pelo seu limitado impacto, em grande medida devido à incorrecta harmonização com a iniciativa Interreg. Objecto de crítica foi também a inexistência de um sistema eficaz de gestão da informação e o facto de a Comissão não ter conseguido demonstrar que o processo de geminação era vantajoso(7). Tal levou a uma revisão do processo.

2.1.8. No final de 1998, o Phare já prestara ajuda no valor de 5,8 mil milhões de EUR face a uma autorização global de quase 9 mil milhões de EUR em fundos. Em média, foram realmente pagos 95 % das verbas autorizadas. Actualmente contam-se mais de 500 projectos de geminação.

2.2. ISPA

2.2.1. A gestão da fase de programação e execução do ISPA é da responsabilidade da DG "Política Regional". As delegações da Comissão Europeia desempenham um papel importante na execução. Como os outros instrumentos de pré-adesão, o ISPA tem por meta facilitar a adesão e tem de se ater às prioridades da parceria de adesão em causa. Este fundo está reservado, em igual proporção, a projectos na área dos transportes e ambiente.

2.2.2. Os países beneficiários são convidados a elaborar estratégias nacionais em matéria de transportes e de ambiente. Os projectos ao abrigo do ISPA requerem co-financiamento e o apoio comunitário é limitado a 75 % da contribuição nacional (ou a 85 % em casos excepcionais). Também se exige que sejam potenciados ao máximo. O ISPA requer um protocolo de financiamento para cada projecto, em vez de um abrangendo um programa inteiro (como é o caso do Phare).

2.2.3. Os projectos no sector dos transportes têm de consistir ou numa extensão de uma rede TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment) - um dos corredores prioritários actualmente recomendados pela Comissão -, ou numa via de acesso a esse tipo de rede. Antes de um projecto poder ser seleccionado pela Comissão, terá de se proceder a uma análise custo-benefício e a uma avaliação do impacto ambiental do mesmo. Deverá, além disso, ser financeiramente sustentável (em particular no que toca à capacidade de garantir a continuidade dos serviços de manutenção) e conforme com a estratégia nacional aplicável. Quanto aos projectos ISPA no domínio do ambiente, é dada prioridade aos que beneficiarão maior número de pessoas, pelo que tendem a predominar os urbanos. O volume mínimo de um investimento é de 5 milhões de EUR, mas é possível agrupar uma série de pequenos projectos para alcançar o limite mínimo de elegibilidade(8).

2.2.4. Tal como o Phare, também o ISPA se baseia num sistema de controlo ex ante. A Comissão poderia prescindir dos controlos ex ante, mas só o faria dentro dos parâmetros do Sistema Alargado de Execução Descentralizada (EDIS = Extended De-centralised Implementation System), como salientado no artigo 12.o do Regulamento de Coordenação.

2.2.5. Em matéria de aplicação do ISPA, os números deixam a desejar: dos mais de mil milhões de EUR atribuídos ao período de 2000-2002, nada foi gasto em 2000 e apenas 200 milhões de EUR em 2001. Em relação a 2002, ainda não há números disponíveis, mas é provável que sejam superiores aos de 2001.

2.3. Sapard

2.3.1. O Sapard funciona nos mesmos moldes do que o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) - o sistema de subvenções agrícolas dos Estados-Membros(9) - e requer a instalação de uma agência de pagamentos em cada país candidato, que, quando da adesão, possa ser responsável pela gestão dos fundos agrícolas comunitários. À data actual, já foram instaladas agências dessas em todos os países elegíveis, com excepção de apenas um. A Comissão aprova um programa para cada país candidato com base num plano elaborado pelas respectivas autoridades nacionais. Em virtude do sistema de gestão inteiramente descentralizado, a Comissão não intervém na selecção ou gestão de projectos e só entra em cena numa fase ex post, isto é, durante o apuramento das contas (no que se refere ao FEOGA), a fim de assegurar a execução de acordo com o regulamento do Sapard. O regulamento prevê o co-financiamento, chegando a UE a pagar 75 % - ou mesmo, excepcionalmente, 100 % - de toda a despesa pública elegível.

2.3.2. O programa apoia em particular projectos na área da agricultura e do desenvolvimento rural, do turismo regional e da indústria alimentar. Os beneficiários tendem a ser operadores económicos do sector privado (amiúde PME), mas também se contam beneficiários públicos, estando estes sobretudo envolvidos em projectos de infra-estrutura. Os convites à apresentação de propostas são feitos pela agência do Sapard no país beneficiário, a qual também procede à selecção dos mesmos e vela pela aplicação dos critérios em conformidade com as regras gerais do Sapard.

2.3.3. Enquanto a assistência do ISPA se processa a nível governamental, passando pelos ministérios, o financiamento prestado pelo Sapard tende a ir parar a diversos outros beneficiários, como a agricultores individuais (muitos dos quais não falam nenhuma língua comunitária) e a municípios. Dado o grande número de casos individuais, e a fim de contribuir ao máximo para a concretização do objectivo de criação de capacidade administrativa, justificou-se desde o princípio a implantação de um sistema descentralizado. Assim, os países beneficiários são solicitados a criar um sistema administrativo que exerça um controlo eficaz. São realizadas auditorias rigorosas e, ao invés do que acontece com o Phare, a Comissão pode exigir o reembolso da verba concedida caso um projecto não seja convenientemente executado. Também pode decidir que as verbas em causa sejam compensadas com pagamentos devidos ao abrigo de qualquer instrumento comunitário.

2.3.4. No final de 2001, tinham sido concedidos cerca de 30 milhões de EUR de um total de mais de 1,5 mil milhões de EUR de dotações atribuídas ao período 2000-2002 - e isto apesar de o programa não ter arrancado antes de Maio de 2001, quando da primeira decisão sobre a transmissão da gestão. Dois terços da contribuição total da Comunidade destinam-se à Polónia e à Roménia.

3. Evolução dos instrumentos de pré-adesão

3.1. A Comissão identificou(10) cinco acções-chave para melhorar o funcionamento e a aplicação dos instrumentos de pré-adesão:

- Dever-se-á melhorar a capacidade de programação e administração dos PECO através do reforço das instituições e do investimento que lhe está associado, bem como da experimentação de acções a título do Objectivo n.o 1.

- Dever-se-ão reforçar os Planos de Desenvolvimento Nacional (PDN).

- O país candidato escolherá a combinação de sistemas nacional e regional que lhe for mais adequada.

- Ampliar-se-á o recurso a uma abordagem programática e apertar-se-á a gestão de tais medidas.

- Quanto à coesão económica e social, a programação da cooperação transfronteiriça substituirá os PDN e aproximar-se-á da iniciativa Interreg (iniciativa comunitária a favor das zonas de fronteira).

3.2. Enquanto medida inerente ao progressivo processo de descentralização, todos os fundos do Phare serão canalizados por um único órgão nos vários PECO - o Fundo Nacional. O ordenador nacional assumirá inteira responsabilidade e um compromisso financeiro para com a Comissão quanto à utilização dos fundos.

3.3. O novo mecanismo de execução reflecte a experiência da execução do programa Phare ao longo dos anos e, em particular, a lição de ser preciso assegurar que um número limitado de "centros de excelência" se responsabilize pela gestão dos fundos(11). Trata-se de um pressuposto essencial para a plena transferência de responsabilidade pela realização de concursos e adjudicação de contratos da Comissão para o país candidato.

3.4. Em vez de optar por projectos isolados, o Phare avança agora para uma abordagem mais programática, devendo permitir um novo alinhamento dos programas de cooperação transfronteiriça do Phare com a versão equivalente dos Fundos Estruturais (por ex., Interreg).

3.5. A adopção, pelo programa Phare, das orientações para a iniciativa comunitária Interreg III guiou adicionalmente a elaboração e apresentação de documentos de programação conjuntos no âmbito da cooperação transfronteiriça do Phare e da iniciativa Interreg, destinados às regiões fronteiriças UE/PECO e cobrindo todo o período de 2002-2006.

3.6. No âmbito da rubrica orçamental "cooperação transfronteiriça" do Phare foi criada uma dotação para "fundos de pequenos projectos", os quais estão agora disponíveis em todas as zonas de fronteira(12).

3.7. Por outro lado, verificou-se um aumento significativo nas actividades do Taiex (Serviço de Intercâmbio de Informações sobre Assistência Técnica)(13).

3.8. Reconheceu-se entretanto a necessidade de um novo instrumento a médio prazo para colmatar o fosso entre o processo de geminação a longo prazo e a assistência técnica prestada a curto prazo pelo Taiex. Esse programa foi denominado Twinning Light (geminação em versão "leve") e destinava-se a conferir maior flexibilidade a estas medidas(14).

3.9. No programa Phare foi introduzido um mecanismo financeiro para as PME, com vista a incentivar as instituições financeiras a expandirem-se e a manterem as suas operações de financiamento das PME(15).

4. Perspectivas de progresso e situação actual

4.1. Perspectivas da UE

4.1.1. A Comissão reconhece que, comparada com as verbas disponibilizadas a título destes três instrumentos, o volume da ajuda prestada é decepcionante, mas atribui a culpa disso directamente aos governos dos países beneficiários. Segundo a Comissão, os instrumentos utilizados no programa Phare correm o risco de serem boicotados por falhas sistemáticas das administrações nacionais(16). No entender da Comissão, um país não pode receber qualquer pagamento até ter demonstrado que é capaz de gerir os fundos. A Comissão está empenhada neste processo de capacitação, sobretudo através do programa Phare, mas os progressos têm sido lentos nalguns países. A própria Comissão vê a sua capacidade de acção restringida pelos requisitos da regulamentação financeira.

4.1.2. A Comissão está convencida de que a política se devia guiar por uma visão coerente a longo prazo. Condição prévia para os países candidatos obterem financiamento de pré-adesão é, para já, elaborarem planos e estratégias nacionais de desenvolvimento sectorial. As orientações para os fundos de pré-adesão não prevêem a consulta do público como requisito obrigatório. A República Checa é o único país candidato que submete as estratégias e planos que leva sistematicamente a cabo uma avaliação prévia do ponto de vista do desenvolvimento sustentável.

4.1.3. Não se trata apenas de assegurar que os países candidatos instituam sistemas de controlo adequados, essencial é também que desenvolvam mecanismos satisfatórios para a apresentação de projectos. É portanto necessário implantar uma infra-estrutura burocrática capaz de administrar o processo de execução, estabelecer ligações com funcionários da UE e exercer uma função coordenadora no país candidato em causa. Esta infra-estrutura não só deve ser criada para servir de interface com o processo de financiamento de pré-adesão, mas também é indispensável para atrair o investimento externo.

4.1.4. Tem-se verificado um certo nivelamento da crítica quanto ao facto de estes três instrumentos obedecerem a regras diferentes. A Comissão sustenta que isso é inevitável porque os vários instrumentos têm diferentes beneficiários. Acresce ainda que uma das funções destes instrumentos é preparar os países candidatos para participarem nos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, que também se regem por regras diferentes.

4.1.5. Os projectos pequenos e localizados podem parecer produzir um impacto mais directo e imediato no nível de vida regional, mas os de maior envergadura, e, em especial, os contendo uma dimensão infra-estrutural transfronteiras, têm maiores repercussões macro-económicas e são mais passíveis de melhorar a qualidade de vida de todos a longo prazo.

4.1.6. Os Planos de Desenvolvimento Nacional (PDN) são frequentemente elaborados à pressa, sem a devida consulta entre os ministérios responsáveis e de outras entidades da administração pública, e ainda menos dos representantes da sociedade civil(17).Os países candidatos têm sido interpelados a ajustar-se aos modelos vigentes em todas as vertentes da política comunitária, ainda que a data da sua adesão ainda esteja um tanto distante e que a política em causa possa estar presentemente a ser revista. Assim, em boa parte dos casos, o resultado é um exercício que se limita a políticas e a métodos de funcionamento ultrapassados. As deficiências e os erros das políticas comunitárias estão a repetir-se nos países candidatos. Será realmente insatisfatório para a UE e para os países candidatos se todos os erros passados vierem a ser repetidos pelos futuros Estados-Membros, que assim ficarão enclausurados em posições insustentáveis. De acordo com a organização Amigos da Terra, tal é particularmente verdade no que respeita à PAC, que não satisfez os requisitos de desenvolvimento sustentável, razão pela qual o Sapard não está a promover este princípio nos países candidatos(18).

4.1.7. Os principais problemas são:

- a insipiência do enquadramento empresarial;

- a incapacidade administrativa;

- a fragilidade do sistema judiciário;

- e a falta de neutralidade e de responsabilização no funcionalismo público.

4.1.8. Segue-se uma sinopse das impressões dos representantes das delegações da Comissão Europeia nos vários países visitados, recolhidas nas conversações com eles tidas.

4.1.8.1. Os projectos têm frequentemente fracassado pela fragilidade da estrutura administrativa nacional. Tal pode dever-se ao facto de serem demasiado ambiciosos para a verdadeira capacidade da administração nacional. Não têm sido criados os projectos correctos, o que está a causar uma obstrução nos fundos. De uma maneira geral, é difícil criar órgãos de acompanhamento de suficiente qualidade. A corrupção é outro problema, que, em dos muitos casos, é exacerbado pela ineficiência do sistema judiciário.

4.1.8.2. Grande parte dos ministérios nacionais ainda carece do regime institucional e da capacidade administrativa que seriam necessários. Os ministérios precisam menos pessoal, mas, em contrapartida, mais motivado e melhor remunerado. Também se sente falta de agências para a execução dos programas a nível regional, dada, principalmente, a debilidade das administrações regionais.

4.1.8.3. Na maioria dos países candidatos há pouco diálogo social e, frequentemente, um certo desequilíbrio entre as duas partes da parceria social.

4.2. Perspectiva dos governos dos países beneficiários

4.2.1. A maioria das agências governamentais acredita que foram feitos progressos substanciais no desenvolvimento da infra-estrutura administrativa, que já se verifica total aptidão para planear, apresentar e executar projectos, bem como capacidade de absorver uma grande proporção dos fundos disponibilizados.

4.2.2. Quanto aos organismos da administração pública não envolvidos neste processo, exibem indiferença ou mesmo hostilidade em relação a ele.

4.2.2.1. As opiniões sobre o êxito ou fracasso do programa de geminação variam consideravelmente de país para país. De uma maneira geral, a introdução do programa Twinning Light (geminação em versão "leve") foi bem recebida. É considerado mais flexível, económico, rápido e fácil de executar do que o programa de geminação convencional.

4.2.3. É preciso motivar mais os países beneficiários a apresentarem mais projectos - sobretudo no âmbito do Sapard. Tal poderá ser conseguido mediante maior publicidade, para o que a assistência da UE se revelaria útil. Urge também melhorar a capacidade de resposta do sector privado.

4.2.4. Os funcionários da administração pública consideram que, em geral, as ONG e outras organizações da sociedade civil estão bem representadas no processo e assumem uma responsabilidade igual à deles.

4.2.5. O requisito, comum ao Phare e ao ISPA, de que as empresas que se apresentam a concurso já reunam pelo menos dois anos de experiência no sector em causa milita contra a participação das empresas estatais, a não ser que estas constituam consórcios com organizações multinacionais.

4.2.6. Por vezes parece que a UE exerce pressão para designar certas firmas de consultores, a fim de obter a aprovação do projecto. É particularmente o caso dos projectos ao abrigo do ISPA.

4.2.7. A insistência no prazo de três anos para concepção, execução e conclusão de um projecto Phare (a regra N+3) é demasiado restritiva e devia ser afrouxada.

4.2.8. A componente social e de coesão do programa Phare devia ser reforçada.

4.2.9. Nota-se uma tendência da UE para se atrasar no cumprimento das suas responsabilidades, enquanto impõe um estrito cumprimento dos prazos às administrações nacionais. Por outro lado, há frequentemente falta de comunicação entre os funcionários comunitários e os dos ministérios nacionais.

4.2.10. A administração do Phare está a cargo da DG "Alargamento", mas nela estão também envolvidas outras direcções-gerais. No entanto, parece que a coordenação e a cooperação entre elas deixa frequentemente a desejar.

4.2.11. Por outro lado, também parece faltar comunicação entre a Comissão em Bruxelas e as delegações da Comissão nos países candidatos.

4.3. Perspectiva dos representantes da sociedade civil dos países beneficiários

4.3.1. Os inquiridos referiram que a elaboração das propostas de acesso ao financiamento de pré-adesão é o que coloca mais problemas. Os contactos com as agências de consultoria são mais fracos nas regiões afastadas, que são precisamente as mais carentes de assistência. A atenção centra-se demasiadas vezes em grandes projectos nacionais e transfronteiriços, enquanto outros menores e mais localizados poderiam melhorar mais de imediato o quotidiano das pessoas. Há pouca transparência e informação do público quanto ao avanço das negociações. Os actores socioeconómicos não participam convenientemente nos regimes de ajuda de pré-adesão. Dá a impressão de que a participação das ONG e de outras organizações voluntárias nem sempre é apreciada. Tal situação poderia ser corrigida com a criação de uma base de dados acessível às ONG e outras organizações da sociedade civil, o que, não sendo possível a nível nacional, deveria ser feito no plano europeu.

4.3.1.1. Os representantes referiram a necessidade de reforço do diálogo social e civil. O Phare está empenhado no reforço institucional do sector público, mas também será preciso ajudar as ONG e outras estruturas da sociedade civil a prepararem-se para participarem mais eficazmente neste processo. Os ministérios nacionais não reconhecem os representantes da sociedade civil como parceiros ou partes interessadas. Mesmo quando a sociedade civil está representada em comités de acompanhamento e outros órgãos, pode ser-lhe difícil prestar um verdadeiro contributo. Os comités de acompanhamento tratam sobretudo de questões puramente técnicas, não abordando aspectos fundamentais como o de saber se os objectivos do projecto estão ou não a ser atingidos. As reuniões são convocadas em cima da hora e, frequentemente, a documentação não é facultada com a antecedência necessária à sua devida preparação. Quando há lugar para consulta da sociedade civil, os prazos de apresentação de representantes são muitas vezes extremamente curtos, a ponto de comprometerem a validade do processo. Por outro lado, também não são claros os critérios de selecção das organizações da sociedade civil a consultar. Não raras vezes parece que a "consulta" não passa de um mero exercício para aprovar um "dado adquirido". Muitos dos representantes da sociedade civil afirmaram que "só tomamos conhecimento das coisas quando já aconteceram". Mesmo quando os documentos são públicos por lei, os procedimentos para lhes ter acesso são tão complicados e morosos que parecem pensados para dissuadir as pessoas de exercerem os seus direitos. E vezes demais, os funcionários da administração pública simplesmente não agem em conformidade com a regulamentação.

4.3.1.2. A participação do público e, em particular, o envolvimento dos representantes da sociedade civil, deverão ser assegurados o mais precocemente possível.

4.3.2. As pessoas acham os programas de ajuda à pré-adesão demasiado complexos. Aqui, o problema reside menos na falta de informação do que no excesso dela. Com efeito, há superabundância de informação mas falta de conhecimento. No emaranhado de tanta informação, é difícil destrinçar a que melhor se adequa a cada situação específica. Além disso, a linguagem é amiúde demasiado sofisticada e prolixa. As orientações dos projectos são frequentemente pouco claras, confusas e dão azo a interpretações erradas. Há que as racionalizar, simplificar e encurtar. Muitas vezes, abandonam-se ou nem sequer se apresentam propostas de projectos porque implicam muito trabalho de elaboração sem garantias de aprovação.

4.3.2.1. Tem-se a ideia - sobretudo no que respeita ao Sapard - que para um projecto ser seleccionado, é preciso escolher de entre um número limitado de empresas de consultoria uma para o elaborar. Os projectos são frequentemente elaborados por uma empresa de consultoria europeia e depois avaliados em Bruxelas por outra empresa que discorda da primeira.

4.3.2.2. No que se refere ao Sapard, a condição de o beneficiário ter de financiar 50 % do custo do projecto, está a impedir a participação das pequenas e médias explorações agrícolas. Uma vez que os fundos do Sapard só são disponibilizados quando o projecto já está a funcionar correctamente, o beneficiário tem, de facto, de o financiar inicialmente a 100 %. Só os grandes agricultores podem obter o necessário apoio bancário ou financiar o projecto com recursos próprios. Quanto aos pequenos agricultores - os mais necessitados de ajuda - são, por conseguinte, excluídos do programa. Outro constrangimento é o requisito de, para se poderem habilitar à ajuda, os beneficiários terem de retirar pelo menos 50 % dos seus rendimentos da sua actividade agrícola. Isto também tem por efeito excluir à partida muitos potenciais beneficiários, particularmente nos países com grande número de pequenas explorações agrícolas a funcionar em regime de tempo parcial.

4.3.2.3. Na vertente "transportes" do ISPA, prevalece a impressão de que canalização da ajuda para as RTE está a limitar o acesso a outros projectos que poderiam trazer maiores benefícios imediatos.

4.3.3. As organizações da sociedade civil reclamam a necessidade de uma melhor coordenação entre as agências envolvidas. Demasiadas vezes só são apresentados projectos porque há fundos disponíveis, e sem a devida avaliação do seu impacto e eficácia. Por exemplo, algumas estações de tratamento de águas residuais estão a funcionar a apenas 20 % da capacidade. Importa, pois, proceder a uma análise exaustiva dos projectos concluídos, a fim de averiguar porque certas coisas funcionam e outras não. Também há necessidade de planos operacionais regionais que complementem os planos estratégicos nacionais. A dimensão regional está debilitada - o que gera apatia entre as autoridades regionais.

4.3.3.1. Em vários países foi referida a existência de corrupção em todas as áreas, mas principalmente nos corredores do poder. Às vezes, são adjudicados contratos a concorrentes inimagináveis, pois na selecção dos projectos estão envolvidas pessoas com interesses nos resultados. As avaliações do impacto são efectuadas por peritos supostamente independentes, designados pelos ministérios nacionais. É difícil, se não mesmo impossível, apurar como esses peritos foram seleccionados ou designados. Frequentemente, parece que só servem para validar decisões previamente tomadas. Nem tão-pouco é fácil compreender o critério de selecção dos projectos. A distribuição regional dos projectos parece por vezes dever-se mais a influências políticas do que a uma avaliação objectiva do mérito do projecto. As organizações da sociedade civil têm vindo a participar evidentes irregularidades a políticos, funcionários da administração pública e delegações da Comissão, mas ficam sem resposta.

4.3.3.2. Num dos países, a situação foi sintetizada pela seguinte frase "Não há vigilância pública, responsabilização, transparência".

4.3.3.3. Os inquiridos referiram que os projectos actualmente em execução não são sustentáveis, pois não reflectem nem as necessidades nem as características do país.

4.3.4. O processo de selecção de projectos tem sido visto como prolixo, formalista e ritualista. A elaboração de um projecto de financiamento de pré-adesão é por si só uma arte. A elaboração dos planos é um processo muito dispendioso e moroso, requerendo recurso a um grande leque de peritos e consultores estrangeiros, altamente remunerados. Parece, no entanto, que é prestada desproporcionalmente maior atenção ao teor do projecto do que ao seu provável impacto em termos de nível de desemprego ou de qualidade de vida. São frequentemente rejeitados projectos por pormenores insignificantes na apresentação formal. Por outro lado, as atenções tendem a centrar-se nos projectos de maior envergadura, pelo facto de serem mais fáceis de gerir.

4.3.5. Parece que os países beneficiários têm tido de ajustar as suas políticas para se conformarem com as prioridades dos que disponibilizam os fundos. Isso leva as pessoas a desconfiar que há uma agenda desconhecida, alheia às suas maiores preocupações. Os projectos assentam em procedimentos em vez de em necessidades e não há sentimento de parceria. A abordagem adoptada é basicamente do topo para a base e não a inversa, como seria desejável.

4.3.6. A disponibilidade do financiamento de pré-adesão tende a ser vista como pré-requisito para uma acção correctiva de problemas locais identificados, mesmo que estes possam perfeitamente ser resolvidos com os recursos nacionais.

4.3.7. Há por vezes problemas com a inexistência de documentação na língua do país beneficiário, incluindo os próprios planos estratégicos.

4.3.8. Reina o sentimento geral de que os sistemas pelos quais a assistência de pré-adesão tem sido prestada - ou, as mais das vezes, o não tem sido -, são basicamente imperfeitos e precisam de ser conscienciosa e completamente revistos. Tal deveria envolver maior transparência e a obrigação de intervenção dos parceiros sociais e de outras organizações da sociedade civil.

4.3.9. O sector público não possui capacidade administrativa para absorver os fundos disponíveis. Aliás, o problema da capacidade de absorção é um problema permanente e sê-lo-á por muitos anos ainda.

4.3.10. Os administradores dos projectos têm tido problemas com longos atrasos na disponibilização da documentação pela Comissão em Bruxelas ou pela delegação local. Também têm havido atrasos consideráveis no pagamento de trabalho executado.

4.3.11. Não existe um mecanismo formal de resposta da sociedade civil às administrações nacionais e à Comissão sobre a avaliação ex post do impacto e êxito dos projectos.

5. Resultados do inquérito

5.1. Foi enviado um inquérito aos vários países candidatos.

5.2. As respostas às primeiras quatro perguntas variaram consideravelmente:

- As opiniões sobre os resultados conseguidos variaram entre "muito positivos", "bastante bons" e "fracos", tendo diversos inquiridos afirmado que não dispunham de suficiente informação para se poder pronunciar;

- O grau de envolvimento dos inquiridos nos programas de auxílio também variou significativamente;

- Houve grande disparidade de opiniões sobre o acesso à informação - uns disseram que era relativamente fácil, outros que era difícil, e outros ainda que a informação existia, mas dava muito trabalho a descobrir;

- Nalguns países referiu-se a existência de um grande desequilíbrio entre o envolvimento regional e nacional neste processo, ao passo que noutros se considerou a situação relativamente equilibrada.

5.3. Eis, numa média ponderada, as futuras prioridades para os programas de ajuda em ordem decrescente de importância:

- Redução das disparidades económicas (infra-estruturas, ambiente, espírito empresarial) entre o seu país e os Estados-Membros da UE;

- Redução das disparidades económicas no seu país;

- Educação e formação profissional;

- Acesso às novas tecnologias da informação;

- Redução das disparidades sociais e combate à exclusão;

- Melhor administração e reforço da capacidade no governo e entre os actores económicos e sociais;

- Atenuação do impacto da disciplina económica requerida pela UE;

- Conformidade com o acervo comunitário;

- A questão das minorias;

- Promoção do diálogo social.

5.4. Os mecanismos de assistência financeira foram na sua maioria considerados adequados, dependendo das circunstâncias, sendo o mais frequentemente invocado o co-financiamento público/privado.

5.5. Numa escala de um a dez, a classificação média do desempenho dos programas foi de 6,25.

5.6. As respostas às restantes perguntas estão incorporadas nos pontos 4.2 e 4.3 supra.

6. Observações

6.1. Não há dúvida de que os fundos de pré-adesão contribuíram substancialmente para o desenvolvimento dos países candidatos e contribuíram em larga para a Comissão poder afirmar(19) que "as negociações estão a progredir favoravelmente e, em geral, os países envolvidos nas negociações têm honrado os compromissos assumidos". Não obstante, o mesmo documento da Comissão identifica certos sectores em que a gestão dos fundos comunitários requer especial atenção.

6.1.1. O montante total das dotações concedidas aos países candidatos ao abrigo dos três instrumentos de pré-adesão é substancial. Este volume de ajuda financeira gerará profundas alterações nas economias dos países em causa e terá um impacto irreversível nas sociedades dos PECO, cuja transformação civil é um processo ainda em curso que, por vezes, acusa falta de ímpeto e direcção. É, por isso, de primordial importância, como a própria Comissão reconheceu(20), que estes instrumentos funcionem em consonância com os princípios do desenvolvimento sustentável.

6.2. Há grandes disparidades nos progressos alcançados pelos diferentes países candidatos. Todos os países em causa se encontram numa curva ascendente de aprendizagem, mas estão muito dispersos nesse processo.

6.3. Também existem importantes diferenças de perspectiva entre os vários participantes. Ao passo que a Comissão ainda aponta para o aspecto fundamental da debilidade administrativa em muitos países candidatos, que lhes limita a capacidade de absorver os fundos concedidos, as administrações centrais desses países assumem uma visão mais optimista da situação e da sua capacidade para conceber, executar e controlar projectos no restante período de pré-adesão. Esta discrepância reflecte a lacuna entre a avaliação, pelos ministérios nacionais, do que já conseguiram, e a estimativa, pela Comissão, do que terão ainda de conseguir. Na maioria dos casos, a perspectiva das organizações da sociedade civil nos países em causa está alinhada com a da Comissão, tendo, em várias ocasiões, manifestado reservas quando à capacidade de absorção da ajuda por parte das suas administrações nacionais.

6.3.1. Parece evidente que o julgamento da Comissão reflecte de perto a realidade da situação e que a perspectiva dos ministérios está matizada de ilusões. É todavia inevitável perguntar porque razão se mantém este estado de coisas. O Phare é um programa especificamente concebido para assistir o reforço da capacidade institucional. Porque razão, depois de tantos anos de funcionamento e de despendidas volumosas verbas, a capacidade administrativa de tantos países candidatos permanece tão fraca?

6.3.2. Isto também coloca a questão do papel dos peritos na elaboração dos projectos e na realização de estudos do respectivo impacto. De todos os pontos de vista, os peritos estão largamente envolvidos em todas as fases dos projectos e desempenham frequentemente um papel decisivo na selecção dos mesmos. Estes peritos provêm normalmente de empresas de consultoria sediadas fora do país beneficiário ou apenas com uma presença simbólica nele. A relativamente elevada percentagem de projectos rejeitados, fracassados ou retirados suscita dúvidas sobre a qualidade do seu contributo para o processo.

6.4. Também se generalizou um certo desacordo entre os ministérios nacionais e os representantes da sociedade civil no que se refere à natureza e à amplitude do envolvimento da sociedade civil. Se bem que a situação varie naturalmente de país para país, parece que muitos dos países candidatos carecem de uma verdadeira participação pública. Os funcionários públicos acham prudente elogiar o princípio de consulta, mas em dos muitos casos consideram-no um obstáculo à rapidez e facilidade com que os projectos podem ser elaborados. Nesses casos, a participação pública permanece um exercício formal desprovido de substância. Isso é em parte o legado de regimes em que fazer perguntas a funcionários da administração pública era activamente desencorajado.

6.4.1. Para melhorar a qualidade da participação pública, será necessário reforçar o diálogo social e civil em muitos dos países beneficiários. Neste contexto, é perturbador que alguns inquiridos tenham concedido mínima prioridade a esta função dos programas de apoio.

6.4.2. Independentemente da questão da participação dos parceiros sociais e de outros elementos da sociedade civil, há frequentemente falta de envolvimento por parte das administrações regionais. Tal é frequentemente atribuído à apatia e debilidade das administrações regionais e ao desejo das autoridades nacionais de manterem certas questões sob a sua alçada.

6.4.3. Os representantes da sociedade civil reclamam que o Phare está demasiado focado na administração central e que se poderia ir mais longe se estivesse mais vocacionado para reforçar da capacidade institucional do governo local e das organizações da sociedade civil. No entanto, dado o ritmo relativamente lento dos progressos alcançados pelas administrações do governos locais, tal pode revelar-se impraticável na maioria dos países.

6.5. Há grande consenso entre os ministérios nacionais e os representantes da sociedade civil quanto à complexidade dos procedimentos de acesso ao financiamento ao abrigo dos três instrumentos. Com efeito, concordam quase sem excepção que tais procedimentos são desnecessariamente complicados e morosos. Por outro lado, nalguns países há legítimas preocupações quanto à representatividade das organizações da sociedade civil.

6.6. Tal como noutras áreas, os diversos intervenientes têm tendência para se inculparem uns aos outros pelas deficiências do sistema e para descurarem a sua quota-parte de responsabilidade de assegurar o correcto funcionamento do mesmo. Também há alguns equívocos típicos que resultam em críticas inoportunas. Por exemplo, algumas ONG de defesa do ambiente alegam que os transportes públicos não foram apoiados pelo ISPA, mas tal contenção não se reflecte nas estatísticas. Ora isto indica uma clara necessidade de melhoria qualitativa e quantitativa da informação que vem a público e dos seus métodos de divulgação.

6.6.1. Assim, parece evidente que, nestes países, as organizações da sociedade civil, como sejam ONG, sindicatos, câmaras de comércio e associações patronais, poderiam esforçar-se mais por fornecer informação aos seus membros e os assistir sob diversas outras formas na apresentação de projectos.

6.7. Um factor preocupante é o facto de as PME não parecerem estar a beneficiar dos instrumentos de pré-adesão na medida do desejável, tão importantes que são para estas economias emergentes. Sobretudo no que toca ao Sapard, as PME não estão a estão conseguir retirar qualquer benefício dele, devido a:

- incapacidade de respeitar os critérios formais;

- desconhecimento do programa;

- e inexistência de meios para assegurar o co-financiamento.

6.8. O critério mais importante na avaliação de qualquer projecto não é a prossecução dos objectivos fixados, mas o seu impacto na economia real. Os projectos têm uma dupla função: cumprir os objectivos próprios e permitir aos países candidatos adquirirem experiência na sua gestão.

6.9. A transparência e a participação pública no processo decisório deviam constituir condição fundamental e obrigatória para o financiamento de pré-adesão ao abrigo dos três instrumentos. O processo de participação pública devia ser usado para melhorar a qualidade de planos e projectos e para nutrir o sentimento de "pertença" nos cidadãos dos países beneficiários.

6.10. Um dos objectivos do regulamento do Conselho que lançou o Sapard era definir o quadro do apoio comunitário à agricultura sustentável e ao desenvolvimento rural. No entanto, a PAC - que carece de reforma - devia orientar-se mais para satisfazer os critérios do desenvolvimento sustentável. A questão que se coloca é, portanto, a de saber até que ponto o Sapard - que visa uma cabal execução da PAC - é capaz de promover o desenvolvimento sustentável nas zonas rurais dos países candidatos.

6.11. Comparados com as verbas concedidas, os relativamente baixos níveis de ajuda realmente prestada devem-se a uma série de factores, como sejam a falta de capacidade administrativa de alguns países e a dificuldade de satisfazerem critérios de complementaridade. No entanto, a falta de ajuda concreta está a alimentar um sentimento anti-europeu nalguns dos países candidatos.

6.12. Vários países com níveis de PIB per capita particularmente baixos estão preocupados com a possível dificuldade de obter financiamento do sector privado para os projectos ao abrigo do ISPA, devido à incapacidade de a população pagar preços mais altos pela energia e pelos transportes públicos, aumento esse que seria necessário para garantir rendimentos adequados aos investidores no sector privado. Um estudo realizado num desses países por peritos independentes de uma empresa de consultoria internacional demonstrou que as instalações de tratamento de água e de esgotos necessárias exigiriam encargos equivalentes a 5 % da média salarial. Pensou-se que tal percentagem seria sustentável, mas não se levou em conta o provável encargo adicional que representaria um agravamento similar dos preços da energia e dos transportes públicos.

7. Recomendações

7.1. O Comité faz as seguintes recomendações (não necessariamente por ordem de importância) com vista a melhorar o funcionamento e a eficácia dos instrumentos de pré-adesão:

- Há que aumentar a transparência dos fundos de pré-adesão em todos os países beneficiários.

- Os fundos devem passar a promover mais soluções sustentáveis e as respectivas orientações, em especial as do ISPA e do Sapard, devem ser revistas no espírito da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE.

- Deve ser imposto como requisito obrigatório o envolvimento activo por parte dos parceiros sociais e de outros elementos da sociedade civil, o qual deve iniciar-se o mais precocemente possível.

- É preciso reforçar o diálogo social e civil em todos os países em questão: uma forma eficaz de o promover seria a criação de um fórum da sociedade civil em cada país que ainda não disponha de tal estrutura, e que se inspiraria no modelo do Comité Económico e Social Europeu.

- A informação é muitas vezes divulgada através de contactos pessoais, informais, entre governos nacionais e outras agências, pelo que são precisas orientações claras e vinculativas sobre o acesso à informação. Ora, essas orientações só podem emanar da UE.

- Há necessidade de uma divulgação da informação mais eficaz e de mais ampla publicidade em geral. Tal não pode ficar a cargo das autoridades dos países em causa, devendo ser iniciativa da UE.

- Os parceiros sociais, as ONG e outras organizações da sociedade civil nos países candidatos têm de ser mais pró-activos na procura de informação, na prestação de assistência aos membros e na afirmação das suas pretensões.

- Os procedimentos impostos pela EU em relação aos três instrumentos devem ser revistos com vista à sua racionalização e simplificação. Neste sentido, há que elaborar e manter durante um período relativamente longo um conjunto de regras inequívocas, vinculativas e executáveis.

- A capacidade e qualidade do desempenho de consultores e peritos de empresas ocidentais deve ser supervisionada de perto, tanto para assegurar a qualidade do projecto, como para aumentar a sua credibilidade. Os consultores cujo desempenho se revele insatisfatório, devem passar a constar de uma "lista negra".

- As regras de elegibilidade ao Sapard devem ser revistas a fim de facilitar o acesso a pequenos agricultores e a agricultores a tempo parcial, que dele podem potencialmente extrair máximo benefício. Simultaneamente, haverá ou que afrouxar os requisitos de co-financiamento, ou que criar um sistema de garantias para os empréstimos bancários apoiado pelo governo. A Roménia deu recentemente passos positivos para abordar esta problemática.

- A questão da corrupção deve ser enfrentada aberta, franca e corajosamente onde quer que surja.

- A Comissão deve fixar e publicar metas a para quota-parte de ajuda a prestar realmente a cada país beneficiário, por cada ano e a título de cada um dos três instrumentos.

- Devem ser criados procedimentos formais para obter das organizações da sociedade civil reacções ex post em matéria do impacto dos projectos.

- Há que rever o sistema de comunicação e de coordenação entre as direcções-gerais em Bruxelas e as delegações da Comissão Europeia nos países candidatos.

- Os diversos actores envolvidos têm de aprender a trabalhar em estreita cooperação em vez de se acusarem mutuamente pela ausência de resultados.

- A concentração da vertente "transportes" do ISPA nas RTE não devia traduzir-se numa exclusão das infra-estruturas de transportes locais e regionais desse desenvolvimento.

7.2. O Comité propõe que se elabore oportunamente um aditamento a parecer, de modo a avaliar em que medida as presentes recomendações foram acatadas, bem como de actualizar a sua apreciação do funcionamento dos fundos de pré-adesão.

7.3. O Comité entende que, concluída a primeira vaga de adesão, em 2004, os fundos de pré-adesão deverão ser reestruturados, a fim de passarem a prestar assistência a todos os países candidatos que, por essa altura, ainda estiverem fora da União.

8. Conclusões

8.1. Os fundos de pré-adesão prestaram uma assistência valiosa aos países beneficiários. Sem eles, seria de duvidar jamais ser possível progredir tanto no sentido da adesão. Em princípio, continuarão a ganhar importância, mas é possível e desejável melhorar mais ainda a sua administração e funcionamento. É lamentável que a constante falta de capacidade das estruturas administrativas dos países beneficiários continue a limitar seriamente a capacidade dos instrumentos para prestarem efectivamente ajuda. São precisas maior transparência e responsabilização. Não é aceitável que a participação pública e o acesso à informação estejam ao critério dos ministérios nacionais e da administração pública.

8.1.1. As organizações da sociedade civil têm um grande contributo a prestar para este processo, sobretudo na análise do possível impacto dos projectos, mas devem adoptar uma atitude mais pró-activa. Em especial os parceiros sociais e demais elementos da sociedade civil têm de reforçar o diálogo entre si e apresentar uma posição comum aos respectivos governos nacionais. Esse processo será facilitado pela criação de comités económicos e sociais nacionais, à semelhança do modelo europeu.

8.2. Há que valorizar o papel dos fundos enquanto instrumentos de promoção do desenvolvimento sustentável. Importará em especial facilitar o acesso dos pequenos agricultores e dos agricultores a tempo parcial ao Sapard - a melhoria da sua situação será maximamente benéfica à agricultura e ao desenvolvimento rural dos países em causa.

8.3. A opinião pública dominante na maioria dos países candidatos, embora não em todos, é de que existem problemas fundamentais na aplicação dos fundos de pré-adesão, e que estes se devem sobretudo à natureza extremamente burocrática das estruturas criadas pela UE e à insistência no envolvimento de empresas de consultoria estrangeiras. Tão equivocada que possa ser tal opinião, o facto é que existe e, enquanto existir, deteriorará o apoio dos países beneficiários ao objectivo da adesão. Seria perigoso ignorá-la simplesmente porque parece errada. Ao invés, urge empreender um exercício de relações públicas para fazer chegar a verdadeira imagem às populações desses países.

8.4. Pode parecer que a iminência da primeira vaga de adesão, que deverá alargar a União a 10 novos Estados-Membros, torne supérflua a abordagem destas questões. Nada seria mais falso. Não só é essencial restaurar a credibilidade e a utilidade da despesa de grandes montantes de fundos públicos, como também é vital que os países candidatos adquiram suficiente competência no manuseamento destes fundos e na elaboração dos respectivos projectos. Ora, de momento, isso está longe de ser o caso na maioria dos países, e, sem esse pressuposto, não poderá deixar de se pôr em causa a sua capacidade de absorver os montantes muito superiores da assistência pós-adesão prestada pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão, e, por conseguinte, o seu grau de preparação para integrarem a União. Conseguir colmatar o fosso entre a sua situação actual e o almejado grau de preparação será, na maioria dos casos, uma tarefa hercúlea, e já sobra pouco tempo para a finalizar.

8.5. O Comité elaborou uma série de recomendações específicas para melhorar este status quo. A lista não é exaustiva, mas precisa de ser aplicada com determinação e celeridade. O tempo é decisivo. Para ser eficaz, qualquer plano de acção terá de ser partilhado entre a Comissão, os governos dos países beneficiários e as respectivas sociedades civis. Resta esperar que haja suficiente vontade política para o realizar.

Bruxelas, 19 de Setembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Dados fornecidos num seminário realizado em Setembro de 1999 no Centro de Informação da UE em Budapeste - Exposição de Alain Bothorel, Chefe de Unidade do Phare, Delegação de Budapeste.

(2) Dados fornecidos num seminário realizado em Setembro de 1999 no Centro de Informação da UE em Budapeste - Exposição de Alain Bothorel, Chefe de Unidade do Phare, Delegação de Budapeste.

(3) Dados fornecidos num seminário realizado em Setembro de 1999 no Centro de Informação da UE em Budapeste - Exposição de Alain Bothorel, Chefe de Unidade do Phare, Delegação de Budapeste.

(4) Ofício do Tribunal de Contas sobre Phare (1999).

(5) Ofício do Tribunal de Contas sobre Phare (1999).

(6) "Special Report on Phare Cross Border Co-operation 1994-1998" (Relatório especial sobre o apoio do Phare à cooperação transfronteiriça 1994-1998).

(7) Ofício do Tribunal de Contas sobre Phare (1999).

(8) O processo de alargamento e os três instrumentos de pré-adesão - Phare, ISPA e Sapard - dados da conferência realizada em 5 de Março de 2000 pela DG "Alargamento" e Representações Permanentes da Suécia e da Áustria junto da União Europeia. Comissão Europeia, Direcção-Geral "Alargamento", Fevereiro de 2002.

(9) O processo de alargamento e os três instrumentos de pré-adesão - Phare, ISPA e Sapard - dados da conferência realizada em 5 de Março de 2000 pela DG "Alargamento" e Representações Permanentes da Suécia e da Áustria junto da União Europeia. Comissão Europeia, Direcção-Geral "Alargamento", Fevereiro de 2002.

(10) Relatório Anual Phare - 2000.

(11) Relatório Anual Phare - 2000.

(12) Relatório Anual Phare - 2000.

(13) Relatório Anual Phare - 2000.

(14) Relatório Anual Phare - 2000.

(15) Relatório Anual Phare - 2000.

(16) "Revisão do programa Phare 2000", C(2000) 3103/2, 27 de Outubro de 2000.

(17) Billions for Sustainability? Second briefing on the EU pre-accession funds and their environmental and social implications (Milhares de milhões para a Sustentabilidade? Segundo documento informativo sobre os fundos de pré-adesão e respectivas implicações ambientais e sociais), Amigos da Terra Europa/CEE Bankwatch Network.

(18) Sustainable Theory - Unsustainable Practice? Third briefing on the EU pre-accession funds and their environmental and social implications (Teoria Sustentável - Prática Insustentável? Terceiro documento informativo sobre os fundos de pré-adesão da UE e respectivas ambientais e sociais), Amigos da Terra Europa/CEE Bankwatch Network.

(19) Vd. Conclusões do COM(2002) 256 final.

(20) Na Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE.