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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Directiva 94/80/CE relativamente ao direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas

1. Introdução

Todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de ser eleitos nas eleições municipais do Estado-Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado [1].

[1] Artigo 40º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia - JO C 364 de 18.12.2000, p. 1.

Trata-se de um dos direitos que a cidadania da União, introduzida pelo Tratado de Maastricht em 1992, confere aos cidadãos da União. Os direitos específicos de participação na vida política no Estado-Membro de residência são estabelecidos no artigo 19º do Tratado que institui as Comunidades Europeias (a seguir designado "Tratado CE").

O nº 1 do artigo 19º estabelece que qualquer cidadão da União residente num Estado-Membro que não seja o da sua nacionalidade [2] goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais do Estado-Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adoptadas pelo Conselho. Essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado-Membro o justifiquem.

[2] A seguir designados por "cidadãos da União não nacionais" ou "cidadão eleitor não nacional".

As modalidades do exercício do direito de voto e de elegibilidade foram estabelecidas em 1994 pela Directiva 94/80/CE relativa às eleições autárquicas (a seguir designada "directiva") [3]. Esta foi alterada pela Directiva 96/30/CE [4], na sequência da adesão da Áustria, Finlândia e Suécia em 1995, para incluir na mesma uma referência às autoridades locais de base destes três países.

[3] Directiva 94/80/CE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1994, que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade - JO L 368 de 31.12.1994, p. 38.

[4] Directiva 96/30/CE do Conselho, de 13 de Maio de 1996, que altera a Directiva 94/80/CE, que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade - JO L 122 de 22.5.1996, p. 14.

O artigo 13º da directiva estabelece que a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação da directiva, incluindo a evolução do eleitorado verificada desde a sua entrada em vigor, no prazo de um ano a contar da realização em todos os Estados-Membros de eleições autárquicas com base nas disposições da directiva. Ao mesmo tempo, a Comissão propõe, eventualmente, as adaptações adequadas.

Os Estados-Membros deviam dar aplicação à directiva até 1 de Janeiro de 1996, porém, em vários Estados-Membros, a mesma foi transposta após esta data. Foi o que aconteceu igualmente em França, último Estado-Membro a realizar eleições autárquicas com base na directiva. A França aplicou a directiva pela primeira vez nas eleições autárquicas de 11 e 18 de Março de 2001, data a partir da qual a Comissão tem um ano para apresentar o relatório de 2002.

Este relatório destina-se a cumprir a obrigação de avaliação da aplicação da directiva do ponto de vista jurídico e prático [5]. O mesmo abrange o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Maio de 2001.

[5] Ver igualmente o 17º considerando da directiva.

2. Estrutura do relatório e fontes de informação sobre a aplicação

O relatório inicia com uma descrição das principais características da directiva e com a avaliação da sua aplicação do ponto de vista jurídico. A Comissão recebeu informações relativamente à transposição do ponto de vista jurídico, quando os Estados-Membros comunicaram as disposições nacionais de transposição à Comissão em conformidade com o artigo 14º da directiva. Esta avaliação na primeira parte do relatório abrange a situação em todos os Estados-Membros.

No que diz respeito à sua aplicação do ponto de vista prático, a directiva não impõe expressamente a obrigação de os Estados-Membros apresentarem um relatório à Comissão sobre a sua aplicação. Porém, a Comissão depende da colaboração dos Estados-Membros para proceder à avaliação da aplicação e da evolução a nível do eleitorado.

Por conseguinte, a fim de obter as informações necessárias, foi preparado um questionário [6] em cooperação com peritos em matéria eleitoral dos Estados-Membros e enviado a todos os Estados-Membros no primeiro trimestre de 2001 solicitando respostas até final de Maio de 2001. O questionário consistia em duas séries de perguntas, uma relativa às estatísticas a nível nacional e local e a outra relativa aos dados qualitativos sobre as campanhas eleitorais e a evolução do eleitorado.

[6] Ver anexo 2.

Treze Estados-Membros responderam a este pedido de informações: Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Portugal, Finlândia, Suécia e Reino Unido. Não foram recebidas informações da Dinamarca e da França. Por conseguinte, a segunda parte do relatório analisa a aplicação do ponto de vista prático da directiva nos treze Estados-Membros referidos.

O questionário solicitava informações estatísticas e qualitativas. O relatório contém a avaliação com base em informações estatísticas sobre a participação nas eleições autárquicas. Os quadros que sintetizam as respostas dos Estados-Membros encontram-se disponíveis no endereço Internet seguinte:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_pt.htm.

No que diz respeito à evolução do eleitorado, a avaliação da Comissão na terceira parte do relatório baseia-se nas informações recebidas dos Estados-Membros acima referidos através do questionário.

PARTE I: APLICAÇÃO DO PONTO DE VISTA JURÍDICO

3. Principais características da directiva

A directiva concretiza os objectivos definidos no nº 1 do artigo 19º da Tratado CE. A mesma baseia-se nos princípios seguintes:

Não harmonização dos regimes eleitorais

A directiva não se destina a harmonizar os regimes eleitorais dos Estados-Membros, mas a suprimir a condição da nacionalidade. Na maior parte dos Estados-Membros já era exigida a condição da nacionalidade para o exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas.

Liberdade de escolha

Os cidadãos da União têm a liberdade de escolher se participar ou não nas eleições autárquicas do Estado-Membro de residência. Dado que a directiva reconhece o direito de voto no Estado-Membro de residência sem o substituir pelo direito de voto no Estado-Membro de origem, os cidadãos da União podem ser automaticamente inscritos nos cadernos eleitorais dos Estados-Membros em que o voto não é obrigatório.

Igualdade de acesso aos direitos eleitorais

Em conformidade com o princípio da não discriminação, os cidadãos da União devem gozar dos direitos eleitorais nas mesmas condições que os nacionais do Estado-Membro em que residem. Por conseguinte, devem, por exemplo, ter acesso aos mesmos processos de recurso no que diz respeito às omissões ou aos erros registados nos cadernos eleitorais ou na declaração de candidatura ou à extensão do voto obrigatório aos não nacionais. Igualmente, após a inscrição nos cadernos eleitorais, o cidadão da União continua inscrito nas mesmas condições dos nacionais do Estado-Membro, excepto se o cidadão requerer a sua eliminação. É igualmente exigido que os cidadãos da União possam participar plenamente na vida política do Estado-Membro de residência, em especial no que diz respeito à filiação nos partidos políticos existentes ou mesmo à fundação de novos partidos políticos.

O dever informar

Os cidadãos da União residentes num Estado-Membro diferente do Estado-Membro de origem devem ser informados dos seus novos direitos. Por conseguinte, a directiva obriga o Estado-Membro de residência a informar os cidadãos da União não nacionais "com a devida antecedência e de forma adequada" das condições e regras de exercício desses direitos nas eleições nesse Estado.

Disposições derrogatórias caso a situação específica de um Estado-Membro o justifique

O artigo 12º autoriza a introdução de derrogações ao princípio da igualdade de tratamento, se problemas específicos de um Estado-Membro o justifiquem. Os Estados, em que a proporção de cidadãos da União em idade de votar neles residentes, sem ter a sua nacionalidade, ultrapassar 20% do conjunto dos eleitores, podem exigir um período mínimo de residência, quer dos eleitores quer dos candidatos, ou adoptar as medidas adequadas em matéria de composição das listas de candidatos, destinadas a facilitar a integração dos não nacionais e a evitar a polarização entre listas de candidatos "nacionais" e "não nacionais".

4. Aplicação da Directiva

4.1. Notificação das medidas nacionais de transposição

Em conformidade com o artigo 14º da directiva, os Estados-Membros deverão adoptar as disposições nacionais de transposição até 1 de Janeiro de 1996. A mesma data limite era aplicável à Áustria, Finlândia e Suécia com base nos artigos 2º et 168º do Acto de Adesão.

Quatro Estados-Membros, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo e Reino Unido [7], adoptaram todas as medidas de transposição dentro do prazo previsto.

[7] A directiva não é aplicável a Gibraltar.

Três Estados-Membros, Alemanha (em todos os Länder excepto Brema), Finlândia (no território continental) e Áustria (na Caríntia e no Tirol) transpuseram parcialmente a directiva dentro do prazo previsto.

Subsequentemente, a Comissão deu início em 1996, aos procedimentos de infracção previstos no artigo 226º do Tratado CE contra onze Estados-Membros, Bélgica, Alemanha (relativamente a Brema), Grécia, Espanha, França, Itália, Países Baixos, Áustria (relativamente a 7 Bundesländer), Portugal, Finlândia (relativamente às Ilhas Åland) e Suécia, por não terem notificado as medidas nacionais de transposição.

Estes Estados-Membros aplicaram a directiva e notificaram as medidas adequadas à Comissão durante o período de 1996-1999, tendo os procedimentos de infracção sido encerrados. Os procedimentos foram encerrados antes de serem remetidos para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, excepto relativamente à Bélgica, que foi condenada pelo Tribunal de Justiça por acórdão de 9 de Julho de 1998 proferido no processo C-323/97.

A Bélgica notificou as medidas nacionais de transposição à Comissão em 1999. Por conseguinte, a transposição ficou concluída em todos os Estados-Membros.

As medidas nacionais de transposição são apresentadas no anexo 1 ao relatório.

4.2. Conformidade da legislação nacional

Seguidamente, a Comissão avaliou a conformidade das disposições nacionais de transposição com a directiva.

A qualidade da legislação nacional é satisfatória e as disposições estão em conformidade com as exigências da directiva. Foi dado início apenas a três procedimentos de infracção, um contra a Grécia e dois contra a Alemanha, devido à não conformidade com a directiva [8].

[8] A Comissão está a examinar certas consequências da alegada não conformidade da legislação francesa com a directiva.

A maior parte dos problemas de conformidade detectados pela Comissão dizem respeito à inscrição nos cadernos eleitorais (documentos necessários ou manutenção da inscrição após o primeiro pedido). Por conseguinte, esses problemas dizem respeito à aplicação do nº 2 ou do nº 3 do artigo 8º da directiva. Registaram-se igualmente casos de não conformidade com o artigo 3º e com o nº 1 do artigo 4º da directiva.

Artigo 3º - Condições idênticas às aplicáveis aos nacionais

O artigo 3º da directiva garante o direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas no Estado-Membro de residência a qualquer cidadão da União e que, sem ter a nacionalidade, preencha, em todo o caso, as mesmas condições a que a legislação desse Estado sujeita o direito de voto e de elegibilidade dos seus nacionais.

A Comissão verificou que, em várias disposições, a legislação grega não estava em conformidade com a directiva. Por exemplo, segundo a legislação grega, só podiam exercer o direito de voto as pessoas que tivessem o conhecimento da língua grega. Esta condição é discriminatória e contrária ao artigo 3º da directiva. A Comissão enviou um parecer fundamentado à Grécia relativamente à não conformidade, tendo depois o problema sido solucionado mediante alterações à legislação nacional.

Nº 1 do artigo 4º - Período de residência

Nos termos do nº 1 do artigo 4º da directiva, se, para serem eleitores ou elegíveis, os candidatos do Estado-Membro de residência necessitarem de ter residido durante um período mínimo no território nacional, considera-se que os eleitores elegíveis referidos no artigo 3º preenchem esta condição quando tenham residido durante um período equivalente noutros Estados-Membros.

Outra disposição em que a legislação grega não estava em conformidade com a directiva previa que só podiam votar as pessoas residentes na Grécia há, pelo menos, dois anos. Esta disposição contraria o artigo 4º da directiva, que considera a residência noutros Estados-Membros equivalente à residência no território do Estado em questão. Também este ponto foi solucionado mediante alterações à legislação nacional.

Nº 2 do artigo 8º - Documentos para inscrição nos cadernos eleitorais

Nos termos do nº 2 do artigo 8º da directiva, para serem inscritos nos cadernos eleitorais, os eleitores não nacionais devem apresentar as mesmas provas que os eleitores nacionais. O nº 2 do artigo 8º estabelece, além disso, que o Estado-Membro de residência pode exigir que os eleitores não nacionais apresentem um documento de identidade válido, bem como uma declaração formal que especifique a sua nacionalidade e endereço no Estado-Membro de residência. Esta lista de documentos deve ser considerada exaustiva.

A legislação grega exige que o eleitor não grego apresente uma declaração escrita que indique que não se encontra privado do direito de voto no Estado-Membro de origem. O nº 2 do artigo 8º não prevê tal declaração relativamente à eventual privação do direito de voto no Estado-Membro de origem, não devendo a mesma ser, por conseguinte, exigida. Isto é confirmado pelo oitavo considerando da directiva, nos termos do qual é suficiente subordinar o direito de voto apenas ao regime de incapacidade eleitoral do Estado-Membro de residência. Está actualmente em curso um procedimento de infracção contra a Grécia, constituindo o único procedimento de infracção aberto relativamente à directiva [9].

[9] A Comissão decidiu dar início a uma acção contra a Grécia junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em 2001, mas a apresentação do pedido ao Tribunal foi adiada por forma a aguardar a alteração da legislação grega, que segundo as Autoridades gregas ficará concluída no início de 2002.

Na Alemanha, os Länder da Saxónia e da Baviera exigiam que os eleitores não nacionais apresentassem uma declaração sob juramento atestando que residiam na municipalidade em que desejavam votar há, pelo menos, três meses sem interrupção, e que era lá que exerciam a sua actividade principal. Esta exigência é abusiva, porque as Autoridades alemãs podem obter informações relativas ao período de residência de três meses consultando o registo da população, no qual devem estar inscritos todos os residentes. Posteriormente, a legislação alemã foi alterada, tendo sido suprimida a disposição que exigia uma declaração adicional.

Nº 3 do artigo 8º - Manutenção da inscrição nos cadernos eleitorais

O nº 3 do artigo 8º da directiva estabelece que os eleitores não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais mantêm a sua inscrição nas mesmas condições que os eleitores nacionais. Esta medida aplica-se até à sua eliminação automática dos cadernos eleitorais por terem deixado de preencher as condições necessárias para o exercício do direito de voto ou até solicitarem a sua eliminação dos cadernos eleitorais.

A legislação de transposição adoptada pelos dois Länder alemães, a Saxónia e a Baviera, exigiam que os cidadãos da União residentes na Alemanha solicitassem a sua inscrição nos cadernos eleitorais antes de cada eleição autárquica, o que constitui uma infracção ao nº 3 do artigo 8º da directiva. Após o início dos procedimentos de infracção, a legislação nacional foi alterada, sendo actualmente os cidadãos da União inscritos automaticamente nos cadernos eleitorais para todas as eleições autárquicas. Por conseguinte, o problema foi solucionado.

4.3. Denúncias

A Comissão recebeu apenas algumas denúncias durante os cinco anos de vigência da directiva. No total, as mesmas diziam respeito a menos de uma dezena de diferentes casos de eventual aplicação incorrecta da directiva. Nenhuma das denúncias deu origem a um procedimento de infracção. O número reduzido de denúncias parece indicar que os Estados-Membros aplicaram a directiva de maneira bastante satisfatória.

5. Derrogações aplicadas

O nº 1 do artigo 12º da directiva estabelece que o Estado-Membro pode, em derrogação ao disposto na directiva, fixar certas restrições ao direito de voto e de elegibilidade, se a proporção de cidadãos da União nele residentes, que não tenham a sua nacionalidade e que tenham atingido a idade de votar, ultrapassar 20% do conjunto dos cidadãos da União em idade de votar nele residentes.

O nº 2 do artigo 12º permite que a Bélgica, em derrogação ao disposto na directiva, aplique a restrição ao direito de voto a um número limitado de autarquias.

O nº 3 do artigo 12º autoriza, por derrogação ao disposto na directiva, o Estado-Membro a não aplicar os artigo 6º a 11º relativamente aos nacionais de um Estado-Membro que residam noutro Estado-Membro se estes tiverem neste último o direito de voto para o parlamento nacional e serem, por conseguinte, inscritos nos cadernos eleitorais exactamente nas mesmas condições que os eleitores nacionais [10].

[10] A Declaração nº 32 ao Acto de Adesão da Finlândia referiu a possibilidade do Conselho fixar as condições de aplicação do nº 1 do artigo 19º (antigo nº 1 do artigo 8º-B) à situação específica das Ilhas Åland no que diz respeito ao direito de voto e eligibilidade nas Ilhas Åland. Esta possibilidade foi considerada aquando da elaboração da Directiva 96/30/CE que altera a Directiva 94/80/CE não se tendo afigurada necessária qualquer derrogação. De acordo com o terceiro considerando da Directiva 96/30/CE, a Directiva 94/80/CE é aplicável nas Ilhas Åland, onde os nacionais finlandeses que não têm a cidadania regional das ilhas e os nacionais de outros Estados-Membros da União estão sujeitos a uma condição de período de residência para poderem exercer o direito de voto e de serem eleitos nas eleições municipais.

O único Estado-Membro que aplicou esta derrogação foi o Luxemburgo com base no nº 1 do artigo 12º. O Luxemburgo só confere o direito de voto aos cidadãos da União não nacionais que tenham residido no seu território durante seis anos no período dos últimos sete anos anteriores à inscrição. No que diz respeito ao direito de elegibilidade, o Luxemburgo exige que os cidadãos da União não nacionais tenham o seu domicílio legal no território do Luxemburgo e que aí tenham residido durante doze anos no período dos últimos quinze anos anteriores à apresentação do pedido.

No Luxemburgo, à data da transposição, os cidadãos da União não nacionais em idade de votar correspondiam a 28,7% do número de eleitores, o que justificava a derrogação. Em seguida, a Comissão verificou a existência de condições que justificavam a derrogação em 1999 [11]. A Comissão apurou que a proporção de eleitores não nacionais era de 32-34%, consoante as fontes, isto é, uma proporção significativamente superior ao limiar de 20% fixado na directiva. Por conseguinte, continuavam preenchidas as condições que justificavam a concessão de uma derrogação ao Luxemburgo.

[11] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a concessão da derrogação prevista no nº 1 do artigo 19º do Tratado - apresentado nos termos do nº 4 do artigo 12º da Directiva 94/80/CE- COM(1999)597 final.

PARTE II: APLICAÇÃO DO PONTO DE VISTA PRÁTICO

6. Potenciais eleitores e eleições autárquicas realizadas com base na directiva

A repartição por nacionalidade dos não nacionais varia consideravelmente entre Estados-Membros. Em 2000, viviam num Estado-Membro diferente daquele de que têm a nacionalidade 4,7 milhões de cidadãos da União com mais de 18 anos. A repartição entre Estados-Membros é bastante desigual, registando-se o maior número na Alemanha com mais de 1,5 milhões e na França com mais de 1 milhão [12].

[12] Eurostat, "Community Labour Force Survey 2000".

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O total destes 4,7 milhões de pessoas representa o potencial de eleitores nas eleições autárquicas abrangidos pela directiva, sem ter em conta as eventuais condições de duração de residência.

Em certos Estados-Membros, os nacionais de outros Estados-Membros já podiam votar nas eleições autárquicas, sob certas condições, antes da entrada em vigor da directiva. Era o caso na Dinamarca, Espanha, Irlanda, Países Baixos, Finlândia e Suécia. Por conseguinte, o número de novos eleitores que adquiriram, ao abrigo da directiva, o direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas no seu país de residência era de cerca de 4 milhões.

As primeiras eleições autárquicas ao abrigo da directiva foram efectuadas em 1996 na Alemanha (nos Länder da Baviera, Berlim, Hesse e Baixa Saxónia) e no Reino Unido. Embora a Bélgica tenha sido o ultimo Estado-Membro a transpor a directiva, o último a aplicá-la foi a França, país em que as primeiras eleições autárquicas com base na directiva foram realizadas em Março de 2001.

Eleições autárquicas realizadas após a entrada em vigor da directiva

Estado-Membro // Data

Alemanha // 1996 (eleições autárquicas realizadas nos Länder e diversas eleições em 16 Länder desde 1996 [13])

[13] Por exemplo, Bade-Vurtemberga 1999, Baviera 1996, Berlim 1996, Brema 1999, Hamburgo 1997, Hesse 1996, Baixa Saxónia 1996, 2001, Renânia do Norte-Vestefália 1999, Renânia-Palatinado 1999, Sarre 1999, Saxónia 1999 e Schleswig-Holstein 1998.

Reino Unido // 1996 (diversas eleições autárquicas realizadas depois de 1996 em função do tipo de autarquia)

Itália // 1997 (Maio) e 2001 (13-27 de Maio)

Dinamarca // 1997 (18 de Novembro) e 2001 (20 de Novembro)

Portugal // 1997 (14 de Dezembro) e 2001 (16 de Dezembro)

Áustria // 1998 (eleições autárquicas realizadas a nível dos Länder. Por exemplo [14]: 1998, 1999 e 2000)

[14] Tirol 1998, Salisburgo 1999 e Vorarlberg 2000.

Países Baixos // 1998 (Março)

Suécia // 1998 (20 de Setembro)

Grécia // 1998 (11 de Outubro)

Irlanda // 1999 (11 de Junho)

Espanha // 1999 (13 de Junho)

Luxemburgo // 1999 (Outubro)

Bélgica // 2000 (9 de Outubro)

Finlândia // 2000 (22 de Outubro)

França // 2001 (11-18 de Março)

Não se encontram disponíveis informações globais sobre as taxas de participação nas eleições autárquicas em todos os Estados-Membros. Os valores variaram entre 88% em Espanha (eleições de 1999), 75% na Suécia (eleições de 1998), 60% nos Países Baixos (eleições de 1998), 56% na Finlândia (eleições de 2000) e 34% no Reino Unido (eleições de 1996). Estes valores dão algumas indicações sobre a participação geral na vida política a nível autárquico.

Existem mais de 85 000 autarquias nos Estados-Membros da União Europeia [15]. O relatório analisará a aplicação da directiva nas eleições autárquicas em treze Estados-Membros, tal como referido no nº 2 supra. Para analisar a aplicação, em primeiro lugar, o questionário dizia respeito aos resultados das eleições autárquicas a nível nacional. Em segundo lugar, solicitava informações sobre as dez autarquias com maior percentagem de cidadãos da União não nacionais em idade de votar, pensando-se que tais dados são representativos da situação a nível local. De facto, tendo em conta o número considerável de autarquias, era impossível a análise dos dados relativamente a todas as autarquias. A Comissão considera que, mesmo que as informações relativas à situação a nível local se cinjam a dez autarquias por Estado-Membro, as mesmas são indicativas da situação geral e contribuem para a avaliação da aplicação.

[15] Eurostat, NUTS, Correspondência entre os níveis NUTS e as autoridades locais nacionais (os níveis NUTS comparados com as autoridades locais que figuram no anexo à directiva).

O presente relatório contém a avaliação qualitativa dos dados estatísticos relativos à participação nas eleições autárquicas. Os quadros pormenorizados que apresentam as respostas dos treze Estados-Membros, incluindo, por exemplo, a discriminação dos eleitores por Estado-Membro em cada Estado-Membro e as informações relativas às eleições nas dez autarquias de cada Estado-Membro, estão disponíveis no seguinte endereço Internet

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_pt.htm.

7. Participação nas eleições autárquicas de cidadãos da União não nacionais no Estado-Membro de residência

7.1. Direito de voto: síntese a nível nacional

Os cidadãos da União não nacionais devem solicitar a sua inscrição nos cadernos eleitorais na Bélgica, Grécia. Espanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Áustria, Portugal e Reino Unido. A proporção de cidadãos da União não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais do seu Estado-Membro de residência para as eleições autárquicas é apresentada no quadro infra.

Na Alemanha, Países Baixos, Finlândia e Suécia, todos os residentes, incluindo os cidadãos da União não nacionais, são inscritos automaticamente nos cadernos eleitorais.

Proporção de cidadãos da União não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais do seu Estado-Membro de residência (%)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* Inscritos automaticamente.

O quadro mostra que a proporção de cidadãos da União não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais é muito variável de um Estado-Membro para outro, não incluindo os Estados-Membros em que os eleitores são inscritos automaticamente. A média dos nove Estados-Membros que exigem que os eleitores se inscrevam por própria iniciativa era de 26,7%. A Grécia e Portugal registam as taxas de inscrição mais baixas, bem como o Luxemburgo que ficou muito aquém da média.

Não se encontram disponíveis dados completos sobre o número de cidadãos da União não nacionais que votaram efectivamente. Apenas a Finlândia indicou a taxa de participação efectiva dos cidadãos da União não nacionais. A nível nacional essa taxa foi de 30,2% .

Na Alemanha, não existe qualquer informação a nível nacional, mas as Autoridades alemãs comunicaram algumas informações sobre exemplos concretos de taxas de participação: por exemplo, a taxa de participação de cidadãos da União não nacionais nas eleições autárquicas foi de 21,5% em Estugarda (1996), entre 12-36% na Baviera (1996), 23% em Hamburgo (1997), 17,5% em Berlim (1999), 16,9% em Brema (1999) e 11% em Sarburgo (2001).

A Suécia indicou que não dispunha de informações exactas sobre a taxa de participação, mas que as Autoridades suecas podiam indicar também exemplos concretos com base em sondagens eleitorais. De acordo com este tipo de informações, a taxa de participação dos cidadãos dinamarqueses foi de 38%, dos cidadãos finlandeses de 35%, dos cidadãos britânicos de 39% e dos cidadãos alemães de 49%.

Partindo do princípio de que uma grande maioria dos cidadãos que solicitaram para ser inscritos nos cadernos eleitorais tem igualmente intenção de participar no acto eleitoral, as percentagens acima referidas de cidadãos não nacionais inscritos dão uma ideia bastante exacta da participação. É o que se verifica em especial relativamente à Bélgica e à Grécia em que o voto é obrigatório a partir do momento em que o cidadão da União se inscreve nos cadernos eleitorais.

Pode concluir-se que a participação dos cidadãos da União não nacionais nas eleições autárquicas do Estado-Membro de residência foi, em geral, bastante reduzida. Em dois Estados-Membros, Irlanda e Áustria, inscreveu-se nos cadernos eleitorais apenas metade dos cidadãos nacionais. Os bons resultados registados na Irlanda devem-se provavelmente ao facto de que neste Estado-Membro os cidadãos não nacionais nele residentes puderam votar em todas as eleições desde 1963. A participação foi especialmente reduzida na Grécia, Portugal e Luxemburgo, países em que a taxa de inscrições atingiu apenas cerca de 10%.

7.2. Direito de voto em dez autarquias

As informações que os Estados-Membros puderam fornecer relativamente às eleições nas dez autarquias com maior percentagem de cidadãos da União não nacionais em idade de votar são muito variáveis.

As informações disponíveis não são suficientemente completas para descrever a situação na Bélgica, Grécia, Irlanda, Países Baixos ou Reino Unido. Na Alemanha e na Suécia, todos os cidadãos da União são inscritos automaticamente nos cadernos eleitorais. Porém, não há informações disponíveis sobre as taxas de participação efectiva.

Em Espanha, a taxa de inscrição variou entre 5% e 50% nas dez autarquias. Por conseguinte, são significativas as variações a nível local. Em Itália, a taxa de inscrição situou-se entre 6 e 40% e no Luxemburgo entre 12 e 69%. Comparativamente com estes resultados, a taxa de inscrição nas dez autarquias em Portugal é muito baixa, situando-se a percentagem de cidadãos da União inscritos entre 0 e 1,7%.

Na Áustria, várias das dez autarquias escolhidas com base na proporção de eleitores não nacionais eram muito pequenas contando com algumas centenas ou milhares de habitantes. Por conseguinte, a proporção de inscritos foi muito variável, situando-se entre 1,5 e 100%.

Na Finlândia, as dez autarquias eram igualmente pequenas, contando apenas com algumas centenas de habitantes. A taxa de participação efectiva variou entre 31 e 76%.

Em síntese, pode concluir-se que a taxa de participação nas eleições autárquicas é muito variável consoante as condições a nível local.

7.3. Direito de elegibilidade: síntese a nível nacional

Os Estados-Membros puderam fornecer informações muito limitadas sobre o número de cidadãos não nacionais que se apresentaram como candidatos nas eleições autárquicas.

Os dados disponíveis são apenas os seguintes:

Finlândia: 65 candidatos Suécia: 1829 candidatos Luxemburgo: 138 candidatos

Além disso, candidatos não nacionais apresentaram-se também em Espanha, Países Baixos, Portugal, Alemanha e Áustria, mas não são conhecidos dados exactos.

No que diz respeito aos cidadãos da União não nacionais que foram eleitos para as autarquias, os dados disponíveis são os seguintes:

Espanha: 30 cidadãos da União não nacionais eleitos Países Baixos: 2 eleitos Portugal: 3 eleitos Finlândia: 5 eleitos Suécia: 408 eleitos.

Além disso, encontram-se disponíveis informações parciais relativamente aos países seguintes:

Alemanha: 319 eleitos em nove Länder, não havendo informações disponíveis relativamente aos outros sete Länder; Áustria: 20 eleitos em sete Länder, não havendo informações disponíveis relativamente aos outros dois Länder.

Por conseguinte, apresentaram-se como candidatos em diferentes Estados-Membros cidadãos da União não nacionais, mas não há informações disponíveis sobre a situação em todos os Estados-Membros. Pelo menos em oito Estados-Membros apresentaram-se como candidatos alguns não nacionais e em sete Estados-Membros alguns candidatos não nacionais tiveram sucesso e foram eleitos.

7.4. Direito de elegibilidade em dez autarquias

Em geral, o número de candidatos depende da dimensão da autarquia e, por conseguinte, do número de membros do órgão autárquico.

Na Bélgica, entre 0 e 25 cidadãos da União não nacionais apresentaram-se como candidatos em cada uma das dez autarquias. Na Alemanha, este valor situou-se entre 0 e 21 candidatos.

Em Itália, os candidatos eram menos numerosos, já que, no total, se apresentaram cinco candidatos nas dez autarquias, isto é, entre 0 e 2 por autarquia. No Luxemburgo a situação das autarquias foi muito semelhante, pois apresentaram-se entre 0 e 5 candidatos não nacionais por autarquia.

Na Áustria, o número de candidatos por autarquia variou entre 0 e 6, num total de 13 candidatos não nacionais nas dez autarquias, dos quais foram eleitos 6. Ao nível local, os resultados foram muito satisfatórios, tendo sido eleitos 4 sobre 5 candidatos. Todas as autarquias eram bastante pequenas (menos de 4 000 habitantes), contando a mais pequena com 100-200 cidadãos em idade de votar. A situação na Finlândia é semelhante à da Áustria, uma vez que as autarquias em causa eram muito pequenas. Apresentam-se 5 candidatos não nacionais (2 alemães e 3 suecos), não tendo sido eleito nenhum. Os candidatos estavam concentrados em duas das dez autarquias.

No que diz respeito às dez autarquias, não há informações disponíveis relativamente à Grécia, Espanha, Irlanda, Países Baixos, Portugal, Suécia e Reino Unido.

8. Campanhas de informação

As eleições autárquicas abrangidas pelo presente relatório foram as primeiras em que cidadãos da União não nacionais podiam participar no Estado-Membro de residência em conformidade com as disposições da directiva. Sem dúvida que foi necessário um enorme esforço informativo para garantir o exercício dos direitos conferidos - por força da cidadania europeia - a estes quatro milhões de europeus em idade de votar, residentes num Estado-Membro diferente do seu Estado-Membro de origem. É provável que estes cidadãos não estivessem familiarizados nem com os seus direitos nem com a forma de os exercer no Estado-Membro de residência. É de importância primordial conhecer os procedimentos de inscrição nos cadernos eleitorais em tempo útil. De facto, os procedimentos a seguir podem diferir consideravelmente dos do respectivo Estado-Membro de origem.

O quadro do anexo 3 mostra o tipo de campanha de informação conduzida em cada Estado-Membro e a percentagem de cidadãos da União não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais. Em geral, dado que a organização das eleições autárquicas compete geralmente às autoridades locais, é de considerar que as campanhas de informação são muitas vezes conduzidas a nível local. Por conseguinte, as medidas e meios utilizados diferem consideravelmente, inclusive no interior de um mesmo Estado-Membro. Devido à natureza local das campanhas de informação, é difícil avaliar o seu alcance global.

Nos termos do artigo 11º da directiva, o Estado-Membro de residência informará, com a devida antecedência e de forma adequada, os eleitores e elegíveis das condições e regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nesse Estado.

No que diz respeito à noção de informar "de forma adequada", a Comissão indicou em diferentes ocasiões que a única obrigação que incumbe aos Estados-Membros é a de informar os residentes de forma adequada, ficando a escolha das modalidades de transmissão da informação inteiramente ao critério dos próprios Estados-Membros [16]. Embora seja claro que é deixada uma grande margem de apreciação aos Estados-Membros, a informação deve, no entanto, ser comunicada no devido respeito do disposto no artigo e de acordo com os objectivos estabelecidos na directiva.

[16] A Comissão salientou isto recentemente na Comunicação sobre a aplicação da Directiva 93/109/CE (COM(2000)843 final). Esta directiva inclui uma disposição idêntica à do artigo 11º da directiva, considerando a Comissão que a mesma deve ser interpretada de forma idêntica.

A Comissão considera que os Estados-Membros devem informar especificamente os cidadãos da União residentes no seu território das modalidades e condições de exercício dos seus direitos eleitorais. Assim, um Estado-Membro não poderá respeitar integralmente a obrigação prevista no artigo 11º se se limitar às informações normalmente fornecidas aos seus nacionais. Por conseguinte, as informações devem ser concebidas por forma a responder às exigências específicas de informação desses eleitores.

A Comissão considera ainda que, para apreciar a correcta aplicação desta disposição da directiva, é necessário ter em conta os resultados práticos da informação prestada e das suas repercussões sobre a participação dos cidadãos da União nas eleições autárquicas. A este propósito, é mais conveniente uma apreciação caso a caso do que uma definição prévia de critérios ou de limiares de participação.

A Comissão regista o facto de nove Estados-Membros terem referido que, pelo menos, algumas autoridades locais enviaram informações directamente aos potenciais eleitores (Bélgica, Alemanha, Espanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Áustria, Finlândia e Suécia). A Comissão acredita na eficácia deste tipo de informação. Salienta-se que os dois Estados-Membros em que se verificou a taxa mais reduzida de inscrição dos cidadãos da União, a Grécia e Portugal, não fazem qualquer referência ao envio de cartas pessoais no quadro das suas campanhas de informação a nível local. A ausência de contacto pessoal pode ser uma das razões que explicam a reduzida taxa de inscrição.

Segundo a Comissão, os Estados-Membros em que a taxa de inscrição é reduzida deverão tomar medidas específicas de informação, que poderão passar pelo envio de informações personalizadas por correio ou pela transmissão de informações adequadas aos cidadãos da União nos seus contactos com as autoridades locais.

A Comissão considera que uma taxa de participação extremamente reduzida, muito inferior à media europeia, é indicativa de uma informação inadequada, podendo o Estado-Membro em causa ser responsabilizado pela incorrecta aplicação do artigo 11º da directiva, o que pode justificar o início do procedimento previsto no artigo 226º do Tratado CE.

Em resposta à pergunta colocada no questionário, todos os Estados-Membros consideraram que, em seu entender, a campanha de informação tinha sido suficiente e adequada.

PARTE III: EVOLUÇÃO DO ELEITORADO

9. Evolução do eleitorado

O artigo 13º da directiva exige que a Comissão avalie a evolução do eleitorado desde a entrada em vigor da directiva. Aquando da adopção da directiva, a Comissão fez uma declaração para a acta relativamente ao artigo 13º indicando que prestaria especial atenção à evolução do eleitorado após a entrada em vigor da directiva, o que poderia colocar problemas específicos a certos Estados-Membros. O Conselho tomou nota desta declaração na sua própria declaração para a acta.

Igualmente, a delegação grega fez uma declaração para a acta no sentido de que, tendo em conta a sua posição geográfica, a Grécia atribui uma importância especial ao relatório que a Comissão irá redigir em aplicação do artigo 13º. Espera que a Comissão, tendo em conta a evolução do eleitorado nos Estados-Membros, avalie os problemas específicos com que eventualmente terá que deparar após a entrada em vigor da directiva.

O questionário enviado aos Estados-Membros continha uma pergunta que se relacionava especificamente com a evolução do eleitorado. As respostas são apresentadas no anexo 4 ao relatório.

Doze dos treze Estados-Membros que responderam ao questionário consideram que, em geral, não se registou uma evolução significativa no eleitorado. Como formulado pelas autoridades alemãs, dado que o número de eleitores não nacionais varia muito tanto a nível local como regional, a entrada em vigor da directiva teve repercussões muitos díspares nas diferentes autarquias.

Esta opinião é corroborada pelas informações relativas às dez autarquias de cada Estado-Membro. De facto, observa-se que localmente a evolução do eleitorado pode ser considerada significativa.

Por exemplo, na Bélgica, de uma comparação com o eleitorado aquando das eleições autárquicas anteriores, resulta um aumento do eleitorado que varia entre 2 e 20%, sendo a média de 9,7% nas dez autarquias, o que é relativamente elevado. Comparando as dez últimas eleições em Espanha, verifica-se que o aumento do número de eleitores nas dez autarquias situou-se entre 21 e 35%, tendo a média sido de 29,3%, o que é indicativo de que a evolução do eleitorado a nível local foi realmente muito significativa.

Com base nas informações relativas ao eleitorado nas dez autarquias da Irlanda com maior número de eleitores de não nacionais (1991-1999), pode concluir-se que o aumento do número de eleitores não nacionais a nível local foi significativamente superior ao do eleitorado em geral. O eleitorado em geral aumentou num total que variava entre 0,6% e 20,1%, ou seja, uma média de 10,8%, mas o número de não nacionais inscritos aumentou entre 23,8% e 58,7%, isto é, uma média de 45,5%. Embora os cidadãos não nacionais possam votar na Irlanda desde 1963, verificou-se localmente um forte aumento do número de eleitores não nacionais inscritos no período em que foi aplicada a directiva. Esta subida dever-se-á às campanhas de informação específicas.

Porém, são bastante diferentes os resultados registados nos Países Baixos, país em que os cidadãos da União também tinham o direito de participar nas eleições mesmo antes da entrada em vigor da directiva, embora em condições um pouco diferentes. Em dez autarquias, o aumento do número de eleitores (1994 e 1998) variou consideravelmente entre 0 e 11%, sendo a média de 2,5%, o que não é significativo.

É obviamente impossível saber com certeza em que medida o aumento do número de eleitores a nível local, verificado nos casos apresentados supra, se deve em última análise à concessão do direito de voto aos não nacionais.

A Espanha foi o único Estado-Membro que indicou ter registado um aumento significativo de 6% do número de eleitores, que em parte se devia ao aumento de 93% da inscrição dos eleitores não nacionais. Porém, mesmo em Espanha, não se colocaram problemas específicos em relação à evolução do eleitorado.

Por conseguinte, pode concluir-se que não se registou qualquer problema específico nos Estados-Membros relativamente a um eventual aumento do número de eleitores. Consequentemente, a Comissão considera que não são necessárias alterações à directiva.

10. Conclusões

No que diz respeito à aplicação do ponto de vista jurídico, todos os Estados-Membros transpuseram a directiva, tendo apenas sido colocados alguns problemas de não conformidade. Por conseguinte, a aplicação da directiva serviu de base jurídica para alargar o direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas a quatro milhões de novos cidadãos da União. A aplicação do ponto de vista jurídico pode ser considerada satisfatória pelo que não se impõem alterações à directiva. Este argumento é corroborado pelo reduzido número de denúncias relativamente à aplicação da directiva.

Não se registaram resultados de vulto no que se refere à aplicação do ponto de vista prático, porque a percentagem de cidadãos da União não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais é, em geral, bastante reduzida nos treze Estados-Membros abrangidos pelo relatório. A Comissão está especialmente preocupada com a situação na Grécia e em Portugal. Considera, porém, que não são necessárias novas disposições legislativas, mas que a situação poderá ser melhorada através da aplicação correcta e eficaz das exigências da directiva, nomeadamente das que dizem respeito a campanhas de informação suficientes e adequadas. A fim de aumentar a sensibilização dos cidadãos da União não nacionais relativamente aos seus direitos políticos, a Comissão recomenda que sejam enviadas pessoalmente informações por correio ou transmitidas as informações adequadas aos cidadãos da União nos seus contactos com as autoridades locais.

Em terceiro lugar, pode concluir-se que não se colocou qualquer problema específico nos Estados-Membros na sequência do ligeiro aumento do número de eleitores. Por conseguinte, a Comissão considera que não são necessárias alterações à directiva.

ANEXO 1: Disposições nacionais de transposição

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anexo 2: Eleições autárquicas: questionário

A. Dados estatísticos

1. Estatísticas nacionais

1.1 Número total de cidadãos comunitários não nacionais em idade de votar residentes em Portugal-

1.1.1 Discriminação por Estado-Membro-

1.2 Número total de cidadãos comunitários não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais de Portugal-

1.2.1 Discriminação por Estado-Membro-

1.3 No caso de os cidadãos da União serem automaticamente inscritos nos cadernos eleitorais de Portugal, número de não nacionais que exerceram o seu direito de voto-

1.3.1 Discriminação por Estado-Membro-

1.4 Número de candidatos não nacionais-

1.5 Número de eleitos não nacionais-

2. Estatísticas locais

2.1 Quais são as dez (10) autarquias com a percentagem mais elevada de cidadãos da União não nacionais em idade de votar-

2.2 Em relação a cada uma destas dez autarquias, prestar as informações solicitadas a seguir relativamente às últimas eleições autárquicas realizadas antes da entrada em vigor da directiva e às eleições realizadas posteriormente:

2.2.1 Número total de eleitores-

2.2.2 Número total de votantes-

2.2.3 Número de cidadãos em idade de votar-

2.2.3.1 Discriminação por Estado-Membro-

2.2.4 Número de cidadãos da UE não nacionais inscritos nos cadernos eleitorais-

2.2.4.1 Discriminação por Estado-Membro-

2.2.5 5No caso de os cidadãos da União serem automaticamente inscritos nos cadernos eleitorais, número de não nacionais que exerceram o seu direito de voto-

2.2.5.1 Discriminação por Estado-Membro-

2.2.6 Resultados eleitorais-

2.2.7 Número de candidatos não nacionais-

2.2.8 Número de eleitos não nacionais-

B. Dados qualitativos

1. Informação

1.1. Indicar pormenorizadamente as acções desenvolvidas para informar os cidadãos da UE dos seus direitos de voto e de elegibilidade, bem como das modalidades do seu exercício.

1.2. Essa campanha de informação afigura-se suficiente-

2. Evolução do eleitorado

2.1 Na sequência da aplicação da Directiva 94/80/CE registou-se uma evolução significativa do eleitorado-

2.2 Na sequência da aplicação da directiva registaram-se alterações a nível da composição política dos órgãos eleitos dessas autarquias-

ANEXO 3: Campanha de informação

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anexo 4: Evolução do eleitorado

>POSIÇÃO NUMA TABELA>