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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Tributação dos combustíveis para aeronaves

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Tributação dos combustíveis para aeronaves

Contexto

Actualmente, a estrutura da tributação dos óleos minerais é regida na Comunidade pela Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais [1]. O nº 1, alínea b), do artigo 8º dessa directiva prevê uma isenção obrigatória para os carburantes para fins comerciais. O nº 7 do referido artigo estabelece que o Conselho analisará as isenções "com base num relatório da Comissão e tendo em conta os custos externos provocados por esses meios de transporte e o respectivo impacte ecológico e, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, decidirá se essas isenções devem ser suprimidas ou alteradas".

[1] JO L 316 de 31.10.1992, p. 12.

Esta análise foi realizada em 1996 e no seu relatório [2] a Comissão recomendou que os impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais fossem alargados ao querosene para aeronaves "logo que a situação jurídica internacional permitisse à Comunidade a sua imposição a todas as companhias aéreas, incluindo as dos países terceiros". O nº 1, alínea c), do artigo 13º da proposta de directiva do Conselho, apresentada pela Comissão, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos [3] e que deverá substituir a Directiva 92/81, reflecte esta conclusão. O nº 2 do artigo 13º faculta igualmente aos Estados-membros a possibilidade de tributarem os voos nacionais e intracomunitários com base em acordos bilaterais.

[2] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu nos termos do nº 6 do artigo 8º da Directiva 92/81/CEE do Conselho, respeitante às isenções ou reduções motivadas por considerações específicas relacionadas com políticas prosseguidas, como previsto no nº 4 do artigo 8º da Directiva 92/81/CEE e referente à isenção obrigatória dos óleos minerais utilizados como combustível na navegação aérea, com excepção da aviação de recreio privada, e às eventuais isenções ou reduções aplicáveis na navegação em águas interiores, com excepção da navegação de recreio privada, prevista na alínea b) do nº 1 e na alínea b) do nº 2 do artigo 8º da mesma directiva (COM(96)549 final, 14.11.1996).

[3] JO C 139 de 6.5.1997, p.14.

Tanto a análise como a proposta subsequente relativa à tributação dos produtos energéticos foram objecto de debate no âmbito de vários grupos de trabalho do Conselho. Na sequência desses debates, o Conselho solicitou à Comissão, na sua Resolução de 9 de Junho de 1997, relativa à tributação de combustíveis para aeronaves, que fornecesse informações suplementares sobre todos os aspectos relativos à tributação de combustíveis para aeronaves.

Em resposta a este pedido, a Comissão levou a efeito um vasto estudo sobre a matéria [4], tendo recorrido a consultores externos. A presente comunicação expõe os resultados desse estudo e a posição da Comissão sobre o assunto [5].

[4] Análise sobre a tributação de combustíveis para aeronaves, Resource Analysis, Delft 1998.

[5] Ver igualmente a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, "Transportes aéreos e ambiente - por uma resposta aos desafios do desenvolvimento sustentável", COM (1999)640 final, 1.12.1999.

Descrição geral do estudo

O estudo analisou cinco níveis possíveis de incidência do imposto, desde a tributação exclusiva dos voos nacionais até à tributação de todos os voos de todas as companhias aéreas para todos os destinos do mundo. Para cada uma destas alternativas foram definidos três níveis de tributação possíveis (baixo, médio e elevado), totalizando 15 opções de tributação. Estas opções foram subsequentemente analisadas através de um sistema sofisticado de modelização econométrica, a fim de prever os efeitos prováveis da tributação em cinco áreas específicas, abrangendo tanto os aspectos sócio-económicos como os ambientais.

Além disso, realizou-se ainda uma análise da actual situação legislativa a nível internacional, comunitário e nacional, juntamente com uma análise das eventuais medidas de evasão fiscal e, por último, uma avaliação comparativa da internalização dos custos no sector dos transportes aéreos e de outros meios de transporte.

Os resultados são apresentados sob a forma de uma análise quantitativa completa para 2005, tendo por base o ano de 1992 e pressupondo a entrada em vigor da tributação em 1998. Além disso, foi realizada uma análise de sensibilidade para o mesmo ano e, numa perspectiva a mais longo prazo, uma análise quantitativa selectiva para o ano 2015.

Síntese das conclusões

Considerações gerais

Segundo as conclusões do estudo, os efeitos sobre o ambiente, as receitas fiscais e outros dependem principalmente de dois factores: o nível de tributação e o âmbito da incidência. O estudo conclui ainda que, em termos comparativos, o impacto geral no ambiente resultante da tributação seria pouco significativo, a não ser que fossem tributados todos os voos para todos os destinos [6]. As consequências ambientais positivas resultariam de um abrandamento significativo do ritmo previsto para o aumento da procura. Alguns dos cenários estão também sujeitos a limitações jurídicas. É seguidamente apresentada uma síntese dos resultados, que figuram igualmente nos quadros em anexo.

[6] Além disso, os efeitos ambientais positivos de tributação podem ser atenuados, em qualquer dos cenários, por formas de evasão fiscal como o "tankering" ou a mudança de transportadora ou de destino.

Efeitos sócio-económicos

O estudo analisa os efeitos da tributação nalguns domínios, nomeadamente sobre a procura de transporte aéreo para passageiros e carga, a oferta de transporte aéreo, a exploração das aeronaves e a rendibilidade da exploração, bem como sobre a coesão regional. O estudo também avalia os efeitos económicos para determinados agentes económicos (companhias aéreas, fabricantes de aeronaves e consumidores) e os efeitos macroeconómicos (valor acrescentado bruto, emprego e receitas dos impostos sobre os combustíveis). Por último, analisa ainda os eventuais efeitos da tributação no que se refere à tendência a favor dos transportes terrestres.

Como era de esperar, o estudo conclui que, num cenário de não aumento da tributação, os efeitos das diferentes opções de tributação sobre a procura aumentam com níveis de tributação mais elevados e um maior âmbito da incidência. A incidência nas receitas por toneladas/quilómetro (Revenue Tonne Kilometres) [7] no que respeita às rotas intracomunitárias vai desde uma redução de 0,5% para as opções de tributação mais baixas até 7% para as mais elevadas. No entanto, os efeitos sobre a competitividade das companhias aéreas comunitárias dependem, em larga escala, da aplicação de um tratamento equitativo aos concorrentes não comunitários. A tributação das companhias aéreas comunitárias não só afectaria a sua competitividade como agravaria o rácio entre os benefícios ambientais e o impacto sócio-económico para a indústria aeronáutica comunitária.

[7] Trata-se das receitas por tonelada de carga útil transportada numa distância de um quilómetro. (1 passageiro=100 kg).

Muito embora a análise económica refira que o impacto sócio-económico negativo na indústria aeronáutica comunitária é ligeiramente compensado por um impacto positivo nos outros agentes económicos, caso as actuais limitações jurídicas se mantenham, as implicações do tratamento discriminatório da indústria nacional continuam a representar um problema de monta.

Os efeitos nos países beneficiários do Fundo de Coesão foram especificamente analisados para determinar se a tributação dos combustíveis é contrária à política deste instrumento financeiro, tendo-se chegado à conclusão que nada leva a inferir que os efeitos directos no transporte aéreo sejam mais importantes nestes países do que nos restantes Estados-membros. Porém, uma análise mais aprofundada revelou que uma dada variação percentual da procura por parte dos passageiros poderá trazer desvantagens económicas relativamente maiores para os países beneficiários do Fundo de Coesão devido à sua maior dependência do transporte aéreo.

Efeitos sobre o ambiente

Não obstante as diversas formas de evasão fiscal, os efeitos ambientais positivos aumentam em consonância com os níveis dos impostos e o âmbito da incidência. O estudo demonstra que a redução líquida das emissões de CO2 em 2005 oscila entre 55000 toneladas, no caso de se aplicar uma taxa de tributação de EUR 10/1000 litros nas rotas nacionais, e apenas 15 milhões de toneladas, no caso de se aplicar uma taxa de tributação de EUR 245/1000 litros em todas as rotas. Os valores mais altos correspondem a uma redução de aproximadamente 1,4% das emissões de CO2 na União Europeia provocadas pelos transportes e de 0,34% do total das emissões de CO2 a nível comunitário, quando comparados com o cenário de referência. Os valores equivalentes para as emissões de NOx são de 110 toneladas e 70 000 toneladas, respectivamente. Também neste caso o valor mais elevado corresponde a uma redução da ordem dos 0,84% e 0,47%, respectivamente. Caso a tributação fosse aplicada exclusivamente aos voos intracomunitários efectuados pelas companhias aéreas comunitárias, as reduções correspondentes limitar-se-iam a 0,26% (CO2) e a 0,12% (NOx) do total das emissões provocadas pelos transportes.

Limitações jurídicas

A Convenção de Chicago de 1944 rege o tratamento do combustível que já se encontra a bordo de uma aeronave. O combustível fornecido a uma aeronave está sujeito às disposições de inúmeros acordos bilaterais sobre serviços aéreos (ASA) celebrados entre os Estados-membros e entre os Estados-membros e países terceiros. Geralmente, estes acordos contêm uma cláusula que prevê a isenção de impostos para o combustível em trânsito e para o combustível fornecido no território das Partes Contratantes. Evidentemente, é possível renegociar os acordos bilaterais ASA actualmente em vigor, a fim de suprimir a isenção de que beneficia o combustível fornecido no território das Partes Contratantes. Porém, este processo poderia revelar-se moroso e complicado.

Enquanto a renegociação dos acordos bilaterais ASA e das regras pertinentes da Convenção de Chicago não alterar o estatuto fiscal dos combustíveis em trânsito, continuará a existir o risco de evasão fiscal. Além disso, a actual isenção obrigatória prevista na Directiva 92/81 manter-se-á em vigor até ser substituída pela disposição da tributação facultativa prevista na proposta sobre a tributação dos produtos energéticos.

Evasão fiscal

Os efeitos da tributação podem ser evitados de várias maneiras, sendo a principal o "tankering". Trata-se de um método que consiste em transportar a bordo da aeronave uma quantidade de combustível superior à necessária para uma etapa de voo, evitando assim o reabastecimento. Para os trajectos curtos dentro da UE, será possível transportar combustível suficiente para os voos de ida/volta, em vez de proceder ao reabastecimento no final da primeira etapa. Nos voos para a América do Norte, o sistema de "tankering" pode cobrir apenas cerca de 25% do combustível necessário para o voo de regresso. Mesmo assim, continuaria a haver uma redução de 25% do imposto sobre o combustível.

As vantagens desta medida para os operadores dependeriam do nível de tributação e da disponibilidade de combustível isento de impostos ao longo do trajecto em questão. Além disso, o transporte suplementar de combustível implica um maior consumo do mesmo, o que, por seu turno, reduziria as vantagens da medida em termos de benefícios ambientais. Outro método de evasão consiste em propor aos passageiros uma mudança da companhia aérea, no caso de nem todas estarem sujeitas a impostos, e a alteração dos destinos dos voos.

Internalização dos custos

Foi tida em conta a cobertura dos custos externos, com especial destaque para certos aspectos como a poluição atmosférica (incluindo a formação de "smog" e a acidificação) e as alterações climáticas provocadas pelas emissões de CO2 e de NOx. Além disso, foram tomados em consideração outros mecanismos mais específicos, tais como as emissões de água a grandes altitudes, as emissões de SOx e a fuligem, bem como os efeitos do NOx na redução da camada de ozono.

Sujeito a uma série de incertezas científicas na determinação exacta do nível dos custos externos, o estudo conclui que, tendo em conta todos os factores, incluindo os custos para a sociedade resultantes de acidentes, poluição sonora, poluição atmosférica e encargos com infra-estruturas, para além das diferenças evidentes relativamente ao tratamento fiscal e à cobertura destes custos, o transporte aéreo não cobre actualmente estes custos. A Comissão considera que é necessário aprofundar a análise sobre os custos externos das viagens por via aérea e sobre as implicações a longo prazo para o ambiente, com vista a uma melhor compreensão e uma melhor orientação da política a aplicar.

Conclusões

Os resultados do estudo confirmam as conclusões da Comissão expressas no seu relatório de 1996. Essencialmente por razões "económicas", não seria viável ou conveniente que a Comunidade, no seu conjunto, só tributasse o combustível para aeronaves nos voos intracomunitários efectuados actualmente por companhias aéreas comunitárias. Esta conclusão mantém-se inalterada à luz dos outros resultados do estudo, segundo os quais os efeitos dessa medida unilateral no ambiente seriam muito menos significativos.

Por outro lado, o estudo confirma igualmente que os benefícios ambientais seriam substancialmente maiores com a introdução da tributação do querosene em todas as operações efectuadas a partir de aeroportos comunitários. Além disso, os apreciáveis aumentos de receitas resultantes dessa medida permitiriam aos Estados-membros reduzir a carga fiscal, nomeadamente sobre o factor trabalho, tal como preconizado no artigo 2º da proposta da Comissão relativa à tributação dos produtos energéticos.

Por conseguinte, a Comissão recomenda que:

1. O Conselho adopte a proposta de directiva do Conselho, apresentada pela Comissão, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos permitindo aos Estados-membros tributarem o combustível para aeronaves utilizado nos voos nacionais ou, mediante um acordo bilateral, nas rotas intracomunitárias.

2. Os Estados-membros, em estreita colaboração com a Comissão, intensifiquem os trabalhos desenvolvidos no âmbito do OAIC com vista à introdução de impostos sobre o combustível para aeronaves e de outros instrumentos de efeitos semelhantes.

3. O Conselho reanalise a situação com base num relatório da Comissão sobre os resultados dos debates e das negociações em curso no âmbito do OAIC, tendo em vista a 33ª Assembleia do OAIC.

ANEXO

Quadro síntese: Resumo dos principais efeitos das opções de tributação para 2005 - EURO 245/1000 litros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro: Efeitos económicos e ambientais das opçõesno contexto do cenário UE 2005 (nível da tributação de EURO 245/1000 litros).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1) Tanto para o cenário UE 2005 como para as várias políticas os resultados de exploração são apresentados em percentagem das receitas.

2) Para estes indicadores, "UE" e "Outros" referem-se às regiões geográficas da UE e às outras regiões geográficas, respectivamente.

Para todos os outros indicadores "UE" e "Outros" referem-se a grupos de transportadoras aéreas.