(1)

O Tratado da União Europeia (TUE) visa facilitar a livre circulação de pessoas, sem deixar de garantir a segurança dos seus povos, através da criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, nos termos das disposições do TUE e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

(2)

A cidadania da União confere a cada cidadão da União o direito à livre circulação, sob reserva de determinadas restrições e condições. A Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (2) consubstancia esse direito. O artigo 45.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («Carta») consagra igualmente a liberdade de circulação e de permanência. A liberdade de circulação comporta o direito de entrar e sair dos Estados-Membros mediante a apresentação de bilhete de identidade ou passaporte válido.

(3)

Nos termos da Diretiva 2004/38/CE, os Estados-Membros devem emitir e renovar os bilhetes de identidade ou passaportes dos seus nacionais de acordo com a legislação nacional. Além disso, essa diretiva estabelece que os Estados-Membros podem exigir aos cidadãos da União e seus familiares que se registem junto das autoridades competentes. Os Estados-Membros são obrigados a emitir certificados de registo aos cidadãos da União nas condições aí definidas. Nos termos da referida diretiva, os Estados-Membros são igualmente obrigados a emitir cartões de residência aos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro e, mediante pedido, a emitir documentos que certifiquem a residência permanente, bem como a emitir cartões de residência permanente.

(4)

A Diretiva 2004/38/CE estabelece que os Estados-Membros podem adotar as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito conferido pela referida diretiva em caso de abuso de direito ou de fraude. A falsificação de documentos ou a apresentação de factos materiais falsos relativos às condições associadas ao direito de residência foram consideradas casos típicos de fraude para efeitos da referida diretiva.

(5)

Antes da adoção de regras a nível da União, existiam diferenças consideráveis entre os níveis de segurança dos bilhetes de identidade nacionais e dos títulos de residência dos cidadãos da União e dos respetivos familiares residentes noutro Estado-Membro. Tais diferenças aumentam o risco de falsificação e fraude documental e colocam dificuldades de ordem prática aos cidadãos que exercem o seu direito à livre circulação.

(6)

É crucial dispor de documentos de viagem e de identidade seguros sempre que seja necessário confirmar de forma inequívoca a identidade de uma pessoa. Um elevado nível de segurança dos documentos é importante para prevenir os abusos e as ameaças à segurança interna, em especial no contexto do terrorismo e da criminalidade transnacional. No passado, os bilhetes de identidade nacionais insuficientemente seguros figuravam entre os documentos falsos mais frequentemente detetados em viagens no interior da União.

(7)

A fim de dissuadir a fraude de identidade, os Estados-Membros deverão assegurar que a falsificação e a contrafação de documentos de identificação, bem como a utilização desses documentos falsificados ou contrafeitos, sejam devidamente sancionadas pelo direito nacional.

(8)

A emissão de bilhetes de identidade autênticos e seguros exige um processo de registo de identidade fiável e documentos de base seguros que sirvam de apoio ao pedido. A Comissão, os Estados-Membros e as agências competentes da União deverão continuar a trabalhar em conjunto para tornar os documentos de base menos vulneráveis à fraude, dada a utilização crescente de documentos de base falsos.

(9)

O presente regulamento não prevê que os Estados-Membros introduzam bilhetes de identidade ou títulos de residência que não se encontrem previstos na legislação nacional, tal como não prejudica a competência dos Estados-Membros para emitir, nos termos do direito nacional, outros títulos de residência que não sejam abrangidos pelo âmbito de aplicação do direito da União, designadamente cartões de residência emitidos a todos os residentes do território, seja qual for a nacionalidade. Além disso, o presente regulamento não afeta o princípio, decorrente da jurisprudência do Tribunal de Justiça, de que o direito à livre circulação e o direito de residência podem ser atestados por qualquer meio de prova.

(10)

O presente regulamento não impede os Estados-Membros de aceitarem, de forma não discriminatória, outros documentos para além dos documentos de viagem para efeitos de identificação, tais como cartas de condução.

(11)

Os documentos de identificação emitidos a cidadãos cujo direito à livre circulação tenha sido restringido de acordo com o direito da União ou o direito nacional, e que indiquem expressamente que não podem ser utilizados como documentos de viagem, não deverão ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente regulamento.

(12)

Os documentos de viagem que cumpram os requisitos constantes do documento 9303, parte 5, da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) relativo aos documentos de viagem legíveis por máquina (sétima edição, 2015) («documento 9303 da OACI»), que não sejam válidos para efeitos de identificação nos Estados-Membros emitentes, como o passaporte emitido pela Irlanda, não deverão ser considerados como abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente regulamento.

(13)

A referência no presente regulamento ao documento 9303 da OACI não deverá ser entendida como impedindo os Estados-Membros de aplicarem as especificações de edições subsequentes.

(14)

O presente regulamento não prejudica a utilização pelos Estados-Membros de bilhetes de identidade e títulos de residência com a função de identificação eletrónica para outros fins, tal como não prejudica as regras estabelecidas no Regulamento (UE) n.o 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (3), que prevê o reconhecimento mútuo das identificações eletrónicas a nível da União no acesso aos serviços públicos e apoia os cidadãos que se deslocam ou se instalam noutro Estado-Membro, ao exigir, sob determinadas condições, o reconhecimento mútuo dos meios de identificação eletrónica. Com melhores bilhetes de identidade deverá ser possível efetuar uma identificação mais fácil e, ao mesmo tempo, contribuir para um melhor acesso aos serviços.

(15)

A verificação adequada dos bilhetes de identidade e dos títulos de residência exige que os Estados-Membros utilizem o título correto para cada tipo de documento abrangido pelo presente regulamento. A fim de facilitar o controlo dos documentos abrangidos pelo presente regulamento noutros Estados-Membros, o título do documento deverá também figurar pelo menos noutra língua oficial da União. Os Estados-Membros que já utilizem, para os bilhetes de identidade, outras designações bem estabelecidas que não «Bilhete de identidade» deverão poder continuar a fazê-lo na sua língua ou línguas oficiais. No entanto, não deverão ser introduzidas novas designações no futuro.

(16)

Os elementos de segurança são necessários para verificar se o documento é autêntico e confirmar a identidade de uma pessoa. A aplicação de normas mínimas de segurança e a inclusão de dados biométricos nos bilhetes de identidade e cartões de residência dos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro constituem passos importantes para reforçar a segurança da sua utilização na União. A inclusão dos referidos identificadores biométricos deverá permitir aos cidadãos da União exercer plenamente o seu direito à livre circulação.

(17)

O armazenamento de dados biométricos, na aceção do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), nomeadamente a imagem facial e duas impressões digitais do titular, nos documentos de identidade e de residência, tal como já previsto para os passaportes biométricos para os cidadãos da União e os títulos de residência para os nacionais de países terceiros, é o método mais adequado para combinar uma identificação e uma autenticação fiáveis com um risco de fraude reduzido, de modo a reforçar a segurança dos documentos de identidade e de residência. Tal como confirmado pelo Tribunal de Justiça, a inclusão obrigatória das impressões digitais no suporte de armazenamento é compatível com os direitos fundamentais do respeito pela vida privada e da proteção dos dados pessoais conforme garantidos nos artigos 7.o e 8.o da Carta.

(18)

Como prática geral, para efeitos de verificação da autenticidade do documento e da identidade do titular, os Estados-Membros deverão, em primeiro lugar, verificar a imagem facial e, caso seja necessário para confirmar, sem que subsistam dúvidas, a autenticidade do documento e a identidade do titular, verificar igualmente as impressões digitais.

(19)

Os Estados-Membros deverão assegurar que, nos casos em que a verificação dos dados biométricos não confirme a autenticidade do documento ou a identidade do seu titular, seja efetuado um controlo manual obrigatório por pessoal qualificado.

(20)

O presente regulamento não estabelece uma base jurídica para a criação ou a manutenção de bases de dados a nível nacional para o armazenamento de dados biométricos nos Estados-Membros, questão regida pelo direito nacional que deve ser conforme com o direito da União em matéria de proteção de dados, incluindo no que diz respeito aos requisitos de necessidade e proporcionalidade. O presente regulamento também não estabelece uma base jurídica para a criação ou a manutenção de uma base de dados centralizada a nível da União.

(21)

A imagem facial armazenada no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade e títulos de residência só deverá ser consultada por pessoal devidamente autorizado das autoridades nacionais competentes, das agências da União e das entidades privadas para efeitos de verificação da autenticidade do documento ou de verificação da identidade do titular nos casos em que a apresentação do documento for exigida por lei. Esse acesso deverá respeitar o direito da União em matéria de proteção de dados. Além disso, as entidades privadas deverão ser obrigadas a obter o consentimento do titular para aceder à imagem facial, a menos que o direito da União ou o direito nacional preveja que tal acordo não é necessário no caso específico. O consentimento do titular dos dados deverá, por conseguinte, ser entendido como uma salvaguarda adicional e não deverá constituir, por si só, um fundamento jurídico para o tratamento por entidades privadas. O presente regulamento não prevê regras sobre a retenção de imagens faciais, após consulta, fora do suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade e dos documentos de residência. Essa retenção deverá ser prevista por outras disposições do direito da União ou do direito nacional, as quais terão de respeitar o direito da União em matéria de proteção de dados, e deverá limitar-se aos fins de verificação da autenticidade do documento ou da identidade do titular. Além disso, as imagens faciais não deverão ser conservadas durante mais tempo do que o necessário para esses fins, deverão ser apagadas logo que tenha sido efetuada a verificação e não deverão ser transferidas para países terceiros ou para organizações internacionais, a menos que o direito da União em matéria de proteção de dados o permita. Tais salvaguardas destinam-se a garantir uma proteção adequada da imagem facial, sem proibir a sua utilização em benefício do titular, nomeadamente no contexto de viagens transfronteiras.

(22)

A verificação das impressões digitais armazenadas no suporte de armazenamento só deverá ser efetuada por pessoal devidamente autorizado das autoridades nacionais competentes e das agências da União, e apenas quando o direito da União ou o direito nacional exigir a apresentação do documento. As impressões digitais a que se aceda para esse fim não deverão ser conservadas.

(23)

Os dados biométricos armazenados para efeitos de personalização dos bilhetes de identidade ou dos títulos de residência deverão ser conservados de forma altamente segura e não mais de 90 dias a contar da data de emissão impressa no documento durante a personalização. Após esse período, os referidos dados biométricos deverão ser imediatamente apagados ou destruídos. O presente regulamento não deverá ser entendido como proibindo o tratamento desses dados quando exigido pelo direito da União ou pelo direito nacional, em conformidade com o direito da União em matéria de proteção de dados.

(24)

Para efeitos do presente regulamento, deverão ser tidas em conta as especificações estabelecidas no documento 9303 da OACI, que asseguram a interoperabilidade a nível mundial, incluindo no caso de leitura por máquina e recurso a inspeção visual.

(25)

Os Estados-Membros deverão poder decidir incluir ou não o género de uma pessoa num documento abrangido pelo presente regulamento. Se um Estado-Membro incluir o género de uma pessoa nesse documento, deverá utilizar as especificações previstas no documento 9303 da OACI «F», «M» ou «X» ou a inicial correspondente na língua ou línguas desse Estado-Membro, consoante o caso.

(26)

A fim de assegurar que as futuras normas de segurança e especificações técnicas adotadas nos termos do Regulamento (CE) n.o 1030/2002 do Conselho (5) são devidamente tidas em conta, se necessário, no caso dos bilhetes de identidade e dos cartões de residência, deverão ser conferidas competências de execução à Comissão. Essas competências deverão ser exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.o 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (6). Para esse efeito, a Comissão deverá ser assistida pelo Comité criado pelo artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1683/95 do Conselho (7). Se necessário, os atos de execução adotados deverão poder permanecer secretos, a fim de evitar o risco de contrafação e falsificação.

(27)

Os Estados-Membros deverão certificar-se da existência de procedimentos adequados e eficazes de recolha de identificadores biométricos que sejam conformes com os direitos e princípios definidos na Carta, na Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais do Conselho da Europa e na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança. Os Estados-Membros deverão assegurar que o superior interesse da criança seja a principal consideração ao longo de todo o processo de recolha. Para o efeito, o pessoal qualificado deverá receber a devida formação sobre práticas respeitadoras das crianças na recolha de identificadores biométricos.

(28)

Se forem encontradas dificuldades na recolha de identificadores biométricos, os Estados-Membros deverão assegurar a aplicação de procedimentos adequados para respeitar a dignidade da pessoa em causa. Por conseguinte, deverão ser tidas em conta considerações específicas relacionadas com o género e as necessidades específicas das crianças e das pessoas vulneráveis. O pessoal qualificado deverá receber formação sobre as melhores práticas para a recolha de identificadores biométricos de crianças e pessoas vulneráveis.

(29)

A adoção de normas mínimas de segurança e de modelos de bilhetes de identidade deverá constituir garantia de fiabilidade desses documentos para os outros Estados-Membros sempre que os cidadãos da União exerçam o direito à livre circulação. A introdução de normas de segurança reforçadas deverá proporcionar garantias suficientes às autoridades públicas e às entidades privadas que lhes permitam confiar na autenticidade dos bilhetes de identidade utilizados pelos cidadãos da União para efeitos de identificação.

(30)

Um símbolo distintivo, sob a forma do código de país de duas letras do Estado-Membro que emite o documento, rodeado de 12 estrelas amarelas e impresso em negativo num retângulo azul, facilita a inspeção visual do documento, em particular quando o titular exerce o direito à livre circulação.

(31)

Embora se mantenha a possibilidade de adotar elementos nacionais adicionais, os Estados-Membros deverão assegurar que esses elementos não diminuem a eficácia dos elementos de segurança comuns nem comprometem a compatibilidade transfronteiriça dos bilhetes de identidade, designadamente a possibilidade de serem legíveis por máquina fora do Estado-Membro emissor.

(32)

A introdução de normas de segurança nos bilhetes de identidade e cartões de residência dos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro não pode gerar um aumento desproporcionado das taxas a pagar pelos cidadãos da União ou pelos nacionais de países terceiros. Os Estados-Membros deverão ter este princípio em consideração aquando da publicação de concursos.

(33)

Os Estados-Membros deverão tomar todas as medidas necessárias para assegurar que os dados biométricos identificam corretamente a pessoa a quem é emitido um bilhete de identidade. Para o efeito, é dada aos Estados-Membros a possibilidade de recolherem os identificadores biométricos, em especial a imagem facial, através do registo presencial pelas autoridades nacionais que emitem os bilhetes de identidade.

(34)

Os Estados-Membros deverão trocar entre si as informações que sejam necessárias para consultar, autenticar e verificar as informações incluídas no suporte de armazenamento seguro. Os formatos utilizados para o suporte de armazenamento seguro deverão ser interoperáveis, incluindo no que respeita aos pontos de passagem de fronteira automatizados.

(35)

A Diretiva 2004/38/CE dispõe que se os cidadãos da União, ou os familiares de cidadãos da União que não sejam nacionais de um Estado-Membro, não dispuserem dos documentos de viagem necessários devem ser-lhes dadas todas as oportunidades razoáveis para provar por outros meios a sua qualidade de titular do direito à livre circulação. Esses meios podem incluir os documentos de identificação utilizados a título provisório e os cartões de residência emitidos a esses familiares.

(36)

O presente regulamento respeita as obrigações impostas pela Carta e pela Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Por conseguinte, os Estados-Membros são incentivados a cooperar com a Comissão para integrar elementos adicionais que tornem os bilhetes de identidade mais acessíveis e fáceis de utilizar pelas pessoas com deficiência, nomeadamente as pessoas com deficiência visual. Os Estados-Membros deverão explorar a utilização de soluções, tais como dispositivos de registo móveis, para a emissão de bilhetes de identidade a pessoas incapazes de se apresentar junto das autoridades responsáveis pela emissão dos bilhetes de identidade.

(37)

Os títulos de residência emitidos aos cidadãos da União deverão incluir informações específicas que garantam a sua identificação nessa qualidade em todos os Estados-Membros. Será assim facilitado o reconhecimento do exercício do direito à livre circulação e dos direitos inerentes a esse exercício pelos cidadãos da União em mobilidade, embora a harmonização não deva exceder o necessário para suprir as insuficiências dos documentos atuais. Os Estados-Membros podem escolher o formato em que esses documentos são emitidos e podem emiti-los num formato conforme com as especificações do documento 9303 da OACI.

(38)

No que diz respeito aos títulos de residência emitidos aos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro, é conveniente aplicar o mesmo modelo e os mesmos elementos de segurança que os previstos no Regulamento (CE) n.o 1030/2002, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2017/1954 do Parlamento Europeu e do Conselho (8). Para além de provarem o direito de residência, esses documentos dispensam igualmente os respetivos titulares, que, de outro modo, estariam sujeitos à obrigação de visto, da necessidade de obter um visto sempre que acompanharem ou se reunirem ao cidadão da União no território da União.

(39)

A Diretiva 2004/38/CE estabelece que os documentos emitidos aos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro devem ser denominados «Cartão de residência de membro da família de um cidadão da União». A fim de facilitar a sua identificação, os cartões de residência de um familiar de um cidadão da União deverão ostentar um título e um código normalizados.

(40)

Tendo em conta o risco para a segurança e os custos suportados pelos Estados-Membros, os bilhetes de identidade e os cartões de residência dos familiares de cidadãos da União que não cumpram os requisitos do presente regulamento deverão ser gradualmente suprimidos. Para os documentos que não integrem elementos de segurança importantes, ou que não sejam legíveis por máquina, torna-se necessário, por motivos de segurança, um período de supressão gradual mais curto.

(41)

O Regulamento (UE) 2016/679 é aplicável no que diz respeito aos dados pessoais a tratar para efeitos da aplicação do presente regulamento, incluindo, por exemplo, a obrigação que incumbe aos responsáveis pelo tratamento e aos subcontratantes de aplicarem as medidas técnicas e organizativas adequadas para assegurar um nível de segurança adequado ao risco associado ao tratamento desses dados pessoais. É necessário prever salvaguardas adicionais aplicáveis aos dados pessoais tratados e, sobretudo, aos dados sensíveis, como os dados biométricos. Deverá ser dada a conhecer aos titulares dos dados a existência, nos documentos, de um suporte de armazenamento que contém os seus dados biométricos, incluindo o respetivo acesso sem contacto, assim como todos os casos em que os dados incluídos nos bilhetes de identidade e títulos de residência são utilizados. De qualquer forma, os titulares dos dados deverão ter acesso aos dados pessoais tratados nos respetivos bilhetes de identidade e títulos de residência, e deverão poder solicitar a sua retificação mediante a emissão de um novo documento nos casos em que esses dados estejam incorretos ou incompletos. O suporte de armazenamento deverá garantir um elevado nível de segurança e proteger de forma eficaz os dados pessoais nele contidos contra o acesso não autorizado.

(42)

Os Estados-Membros deverão ser responsáveis pelo tratamento adequado dos dados biométricos, desde a recolha até à integração dos dados no suporte de armazenamento com elevado nível de segurança, nos termos do Regulamento (UE) 2016/679.

(43)

Os Estados-Membros deverão ser especialmente prudentes quando cooperarem com um prestador de serviços externo. Essa cooperação não deverá excluir qualquer responsabilidade dos Estados-Membros decorrente do direito da União ou do direito nacional em caso de incumprimento das obrigações em matéria de dados pessoais.

(44)

É necessário prever no presente regulamento a base para a recolha e o armazenamento dos dados no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade e dos títulos de residência. Nos termos do direito da União ou do direito nacional e no respeito dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, os Estados-Membros deverão poder armazenar outros dados num suporte de armazenamento para utilização em serviços eletrónicos ou para outros fins relacionados com o bilhete de identidade ou o título de residência. O tratamento desses outros dados, incluindo a sua recolha e os fins para que podem ser utilizados, deverá ser autorizado pelo direito da União ou pelo direito nacional. Todos os dados nacionais deverão estar física ou logicamente separados dos dados biométricos a que o presente regulamento se refere e deverão ser tratados em conformidade com o Regulamento (UE) 2016/679.

(45)

Nos termos do Acordo Interinstitucional, de 13 de abril de 2016, sobre legislar melhor (9), a Comissão deverá, no prazo de seis anos a contar da data de início da aplicação do presente regulamento, realizar uma avaliação do presente regulamento, inclusive tendo por base as informações recolhidas por meio de disposições de monitorização específicas, a fim de aferir os efeitos reais do presente regulamento e a necessidade de medidas adicionais. Para efeitos da monitorização, os Estados-Membros deverão recolher informações estatísticas sobre o número de bilhetes de identidade e de títulos de residência que tenham emitido.

(46)

Atendendo a que os objetivos do presente regulamento, a saber, reforçar a segurança e facilitar o direito à livre circulação dos cidadãos da União e dos seus familiares, não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, mas podem, devido à dimensão e aos efeitos da ação, ser mais bem alcançados a nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o do TUE. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esses objetivos.

(47)

Nos termos dos artigos 1.o e 2.o do Protocolo n.o 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao TUE e ao TFUE, a Dinamarca não participa na adoção do presente regulamento e não fica a ele vinculada nem sujeita à sua aplicação.

(48)

Nos termos do artigo 3.o do Protocolo n.o 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao TUE e ao TFUE, a Irlanda notificou, por ofício de 18 de outubro de 2024, a sua intenção de participar na adoção e na aplicação do presente regulamento.

(49)

O presente regulamento respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, designadamente, na Carta, incluindo a dignidade humana, o direito à integridade da pessoa, a proibição de tratamentos desumanos ou degradantes, o direito à igualdade perante a lei e à não discriminação, os direitos da criança, os direitos das pessoas idosas, o respeito pela vida privada e familiar, o direito à proteção de dados pessoais, o direito à livre circulação e o direito à ação. Ao aplicarem o presente regulamento, os Estados-Membros deverão respeitar a Carta.

(50)

A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados foi consultada em conformidade com o disposto no artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2018/1725 do Parlamento Europeu e do Conselho (10) e emitiu parecer em 13 de setembro de 2024,