(1)

Em 2006 e 2007, a Comissão recebeu várias denúncias relativas, essencialmente, aos dois regimes seguintes a que a Itália deu execução:

(2)

Por decisão de 12 de outubro de 2010 (1) («decisão de início do procedimento»), a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente aos dois regimes mencionados no considerando 1.

(3)

Em janeiro de 2012, a Itália substituiu o ICI pelo imposto municipal único («Imposta municipale unica», «IMU») e introduziu novas disposições que preveem uma isenção para as entidades não comerciais que exercem atividades específicas (2).

(4)

Na sequência da publicação da decisão de início do procedimento, a Comissão recebeu observações das autoridades italianas e de 80 partes interessadas. As observações dos autores da denúncia e das autoridades italianas referiam-se tanto à isenção ao abrigo do ICI como à isenção ao abrigo da nova legislação referente ao IMU.

(5)

Através da Decisão 2013/284/UE da Comissão (3) («decisão final»), a Comissão encerrou o procedimento formal de investigação. Na sua decisão final, a Comissão considerou que a isenção concedida ao abrigo das regras do ICI a entidades não comerciais que exerciam, no imóvel, exclusivamente as atividades enumeradas no artigo 7.o, n.o 1, alínea i), do Decreto Legislativo n.o 504/92 («medida» ou «isenção de ICI») constituía um auxílio estatal incompatível com o mercado interno e tinha sido aplicado ilegitimamente pela Itália, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Além disso, a Comissão considerou que, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso, seria absolutamente impossível para a Itália recuperar o auxílio ilegal. Por conseguinte, a Comissão não ordenou a recuperação do auxílio. A Comissão considerou ainda que nem o artigo 149.o, n.o 4, do TUIR nem a isenção prevista no novo regime do IMU constituíam auxílios estatais, na aceção do artigo 107.°, n.o 1, do TFUE.

(6)

Em 16 de abril de 2013, Pietro Ferracci e a Scuola Elementare Maria Montessori Srl interpuseram, cada qual, um recurso de anulação da decisão final. O Tribunal Geral da União Europeia («Tribunal Geral») negou provimento aos recursos na íntegra nos seus acórdãos de 15 de setembro de 2016 nos processos T-219/13 e T-220/13 (4).

(7)

Com o seu recurso no processo C-622/16 P, a Scuola Elementare Maria Montessori Srl pediu a anulação do acórdão do Tribunal Geral no processo T-220/13, que negou provimento ao recurso de anulação da decisão final. Com os seus recursos nos processos C-623/16 P e C-624/16 P, a Comissão pediu a anulação do acórdão proferido nos processos T-219/13 e T-220/13, na medida em que o Tribunal Geral julgou admissíveis os recursos em primeira instância.

(8)

No seu acórdão de 6 de novembro de 2018 nos processos apensos C-622/16 P a C-624/16 P («acórdão») (5), o Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal de Justiça») anulou o acórdão do Tribunal Geral no processo T-220/13, que negou provimento ao recurso de anulação da decisão final interposto pela Scuola Elementare Maria Montessori Srl, na medida em que a Comissão não ordenou a recuperação do auxílio ilegal concedido através da isenção de ICI. Além disso, o Tribunal de Justiça anulou parcialmente a decisão final, na medida em que a Comissão não ordenou a recuperação do auxílio ilegal concedido através da isenção de ICI. O Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso no processo C-622/16 P quanto ao restante; negou também provimento aos recursos nos processos C-623/16 P e C-624/16 P.

(9)

Na sequência do acórdão, a Comissão retomou o procedimento relativo à questão do erro de direito identificado pelo Tribunal de Justiça. Por carta de 1 de fevereiro de 2019, a Comissão convidou as autoridades italianas a apresentarem as suas observações sobre as modalidades de recuperação apresentadas pelos recorrentes perante o Tribunal Geral (utilizando as declarações do IMU, impondo uma obrigação de autocertificação e realizando controlos no local) (6) e a sugerirem modalidades alternativas para superar as dificuldades relacionadas com a recuperação do auxílio.

(10)

As autoridades italianas responderam por carta de 26 de março de 2019, recordando uma série de dificuldades que, na sua opinião, determinavam a impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio.

(11)

Por carta de 21 de junho de 2019, a Comissão informou as autoridades italianas de que, com base numa análise preliminar, considerava que as dificuldades alegadas pelas autoridades italianas não criavam uma impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio. Além disso, a Comissão convidou as autoridades italianas a apresentarem as suas observações sobre as modalidades de recuperação utilizando autodeclarações dos beneficiários e recorrendo a outras fontes de informação.

(12)

Por carta de 4 de novembro de 2019, a Comissão reiterou o seu pedido às autoridades italianas no sentido de identificarem e proporem modalidades alternativas de recuperação.

(13)

Em 5 de dezembro de 2019 foi organizada uma reunião técnica entre a Comissão e as autoridades italianas.

(14)

Por carta de 13 de fevereiro de 2020, as autoridades italianas apresentaram novas observações sobre as modalidades de recuperação, insistindo na existência de uma impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio.

(15)

No seu acórdão, o Tribunal de Justiça da União Europeia anulou a decisão final, apenas no que diz respeito ao facto da Comissão não ter ordenado a recuperação do auxílio ilegal concedido através da isenção de ICI.

(16)

Todos os outros aspetos da decisão final tornaram-se definitivos, o que inclui, em especial, as conclusões de que: i) a isenção de ICI constitui um auxílio ilegal e incompatível, ii) a isenção de IMU e o artigo 149.o do TUIR não constituem auxílios, iii) a Itália e os beneficiários do auxílio não tinham expectativas legítimas de que o auxílio era legal e iv) as informações disponíveis nas bases de dados fiscais e cadastrais não são suficientes, por si só, para permitir a recuperação do auxílio.

(17)

A presente decisão tem por objetivo reavaliar se deve ser ordenada a recuperação do auxílio ilegal concedido através da isenção de ICI. A esse respeito, a presente decisão complementa a decisão final e não pretende alterar qualquer outra conclusão nela alcançada.

(18)

A isenção de ICI é descrita em pormenor na secção 2.1 da decisão final. De acordo com o artigo 7.o, n.o 1, alínea i), do Decreto Legislativo n.o 504/92, os imóveis utilizados por entidades não comerciais destinados exclusivamente a atividades assistenciais, previdenciais, sanitárias, didáticas, de hospedagem, culturais, recreativas e desportivas, assim como a atividades religiosas e de culto, estavam isentos de ICI.

(19)

Nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alínea a), do Decreto-Lei n.o 203, de 30 de setembro de 2005 (7), a isenção prevista no artigo 7.o, n.o 1, alínea i), do Decreto Legislativo n.o 504/92 aplicava-se às atividades ali indicadas, mesmo se de natureza comercial. Nos termos do artigo 39.o do Decreto-Lei n.o 223, de 4 de julho de 2006 (8), esta isenção aplicava-se apenas se as atividades em questão não fossem exclusivamente de natureza comercial.

(20)

O ICI foi substituído pelo IMU a partir de 1 de janeiro de 2012.

(21)

Os motivos para dar início ao procedimento formal de investigação são descritos na secção 3 da decisão final. A presente decisão faz parte do mesmo procedimento formal.

(22)

Nos termos do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 e em resposta ao convite publicado no Jornal Oficial da União Europeia (9), a Comissão recebeu observações das autoridades italianas e de 80 terceiros interessados, que são descritas na secção 4 da decisão final. A presente secção resume apenas as observações recebidas em relação à recuperação do auxílio concedido através da isenção de ICI.

(23)

Duas das 80 partes interessadas («as duas partes interessadas» ou «os autores da denúncia») consideraram que, de qualquer modo, a Comissão deveria ordenar a recuperação dos auxílios ilegais concedidos entre 2006 e 2012 ao abrigo da isenção do ICI (ver considerando 90 da decisão final).

(24)

Nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento, as autoridades italianas argumentaram que não é possível identificar retroativamente os imóveis pertencentes a entidades não comerciais nos quais eram exercidas atividades de natureza não exclusivamente comercial e que beneficiaram de isenção de ICI, (ver considerando 93 da decisão final). Os elementos cadastrais de facto não fornecem informações sobre o tipo de atividades exercidas num imóvel. As outras bases de dados fiscais também não permitem identificar os imóveis utilizados por entidades não comerciais para atividades institucionais exercidas em moldes não exclusivamente comerciais.

(25)

Na sequência do acórdão, a Comissão convidou as autoridades italianas a apresentarem as suas observações sobre a existência de modalidades alternativas que permitissem superar as dificuldades relacionadas com a recuperação do auxílio (ver considerandos 9 a 14). Concretamente, a Comissão remeteu para as seguintes modalidades alternativas de recuperação: i) utilização das declarações apresentadas ao abrigo das regras do IMU para determinar se os imóveis poderiam ou não ter sido utilizados para fins comerciais no passado, ii) recurso a uma obrigação de autocertificação, iii) realização de controlos no local por intermédio de órgãos de inspeção, iv) utilização de autodeclarações dos beneficiários e v) recurso a outras fontes de informação e de prova.

(26)

No que diz respeito à utilização de autodeclarações, a Comissão observou que a autodeclaração parecia ser o método inicialmente utilizado para o pagamento do ICI (na ausência de isenção). No que diz respeito a outras possíveis fontes de informação e elementos de prova, a Comissão mencionou, a título de exemplo, os registos decorrentes de obrigações regulamentares (tais como licenças de atividade nacionais/regionais/municipais, declarações de início de atividade, licenças de construção/obras), registos de controlos (por exemplo, verificações dos requisitos de licenciamento, cumprimento de regulamentos específicos em matéria de construção, inspeções alimentares), descrição pormenorizada das suas atividades incluídas nos documentos contabilísticos anuais apresentados por algumas das entidades, bem como quaisquer outras informações mantidas a nível dos municípios ou por terceiros.

(27)

Além disso, a Comissão pediu às autoridades italianas que explicassem se existiriam outras modalidades alternativas de quantificar os auxílios a recuperar e que explicassem de que forma as autoridades italianas pretendiam efetuar controlos ex post para verificar se as condições para beneficiar da isenção de ICI foram cumpridas pelos beneficiários durante o período de cobrança do ICI.

(28)

As autoridades italianas consideram que, no seu acórdão, o Tribunal de Justiça esclareceu que a recuperação de auxílios ilegais pode ser considerada objetiva e absolutamente impossível se estiverem preenchidas duas condições cumulativas: i) as dificuldades invocadas pelo Estado-Membro em causa são reais e ii) não existem formas alternativas de recuperação. As autoridades italianas argumentam que estas duas condições se verificam no caso em apreço.

(29)

Além disso, as autoridades italianas consideram que as informações necessárias para identificar os beneficiários devem permitir determinar, em termos objetivos e absolutos, quais os imóveis pertencentes a entidades não comerciais que foram destinados a atividades não exclusivamente comerciais do tipo indicado nas disposições de isenção do ICI e calcular o montante do imposto a recuperar.

(30)

As autoridades italianas explicam que o ICI era gerido por autoridades locais, ou seja, pelos cerca de 8 000 municípios em que o país está dividido. O imposto era devido anualmente. Os proprietários de imóveis estavam, por princípio, obrigados a apresentar uma declaração, exceto se fosse aplicável alguma das isenções previstas no artigo 7.o, n.o 1 (10). As entidades não comerciais que exerciam atividades específicas estavam abrangidas pelo artigo 7.o, n.o 1, alínea i). O ICI foi instituído em 1992; de acordo com as autoridades italianas, a não apresentação de declarações por parte das entidades isentas do pagamento desse imposto respondia a uma necessidade de simplificação administrativa. Em contrapartida, o IMU, instituído em 2012, previa declarações eletrónicas e os beneficiários dessa isenção tinham de apresentar uma autodeclaração em todos os casos.

(31)

As autoridades italianas explicam como foi verificado o cumprimento das condições de isenção de ICI. A lei estabelece os procedimentos de seleção, verificação e avaliação que são da competência das autoridades locais. As autoridades locais podiam retificar declarações incompletas ou falsas ou pagamentos parciais ou em atraso. Nesses casos, procediam a uma avaliação automática das declarações ou dos pagamentos pendentes, mediante notificação fundamentada ao contribuinte. O prazo para essa avaliação expirava no prazo de cinco anos a contar da data em que o pagamento deveria ter sido efetuado. Na notificação fundamentada, os municípios podiam convidar os contribuintes a apresentar ou a submeter documentos, enviar questionários aos contribuintes e pedir-lhes que os devolvessem preenchidos e assinados. Podiam igualmente solicitar informações sobre contribuintes individuais às autoridades públicas competentes. Na sequência da análise dos elementos de prova recolhidos, poderiam ser efetuados controlos no local para efeitos da inspeção final. No entanto, as autoridades italianas argumentam que os controlos se destinavam a verificar o cumprimento das condições de isenção de ICI, o que seria diferente de verificar se os beneficiários individuais receberam efetivamente auxílios estatais à luz da decisão final.

(32)

Em primeiro lugar, as autoridades italianas argumentam que nem todos os beneficiários da isenção de ICI receberam auxílios estatais na aceção do artigo 107.o do TFUE e que não é possível distinguir os beneficiários que receberam auxílio dos que não receberam.

(33)

As autoridades italianas afirmam que nem todos os beneficiários da isenção de ICI devem ser considerados empresas, uma vez que nem todos exerceram atividades económicas. Recordam que a decisão final não estabeleceu que todas as atividades abrangidas pela isenção de ICI eram atividades económicas. A decisão final apenas estabeleceu que as entidades não comerciais que beneficiavam da isenção de ICI eram empresas, na medida em que exerciam atividades económicas (ver considerando 106 da decisão final). Além disso, as autoridades italianas indicam que seria necessário identificar os imóveis/partes de imóveis em que as entidades em questão exerciam atividades económicas durante o período abrangido pela recuperação.

(34)

As autoridades italianas consideram ainda que, mesmo nos casos em que os beneficiários exerciam atividades económicas, a vantagem concedida através da isenção de ICI nem sempre era suscetível de distorcer a concorrência.

(35)

Mais ainda, as autoridades italianas afirmam que os objetivos sociais prosseguidos pela isenção de ICI são intrínsecos ao sistema fiscal do ICI. Salientam que o ICI constitui a principal fonte de financiamento dos municípios, que são os principais intervenientes nas atividades sociais abrangidas pela isenção de ICI, e que a intervenção de organismos filantrópicos ou cooperativos, tal como reconhecido pela Constituição, complementa a intervenção pública. O objetivo da isenção de ICI era facilitar as atividades que respondem a necessidades sociais que nem sempre são satisfeitas por organismos públicos e que estão frequentemente fora da esfera de ação dos operadores privados.

(36)

As autoridades italianas argumentam ainda que se poderia presumir que a maioria dos beneficiários do auxílio seria abrangida pelo âmbito de aplicação dos regulamentos de minimis: i) Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado aos auxílios de minimis e ii) Regulamento (UE) n.o 360/2012 da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.o e 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de interesse económico geral.

(37)

As autoridades italianas argumentam que apenas um subconjunto limitado de beneficiários da isenção de ICI recebeu auxílios estatais na aceção do artigo 107.o do TFUE e que a recuperação não pode ser exigida aos beneficiários que não receberam auxílios estatais. Além disso, as autoridades italianas consideram que não é possível, com base nos elementos de prova disponíveis, distinguir os beneficiários da isenção de ICI que receberam auxílios estatais dos que não receberam.

(38)

As autoridades italianas argumentam que qualquer método de recuperação eficaz deve basear-se em informações conclusivas e objetivas. A recuperação deve ser efetuada no pleno respeito dos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e do direito dos contribuintes a serem ouvidos, tal como expressamente reconhecido na Carta dos Direitos Fundamentais. Na sua opinião, não podem ser utilizados elementos de prova circunstanciais para identificar os beneficiários do auxílio e os montantes a recuperar. As autoridades italianas consideram que não é possível proceder a uma liquidação fiscal com base em meras presunções.

(39)

Além disso, não se pode pedir aos contribuintes que provem que não receberam auxílio. Segundo as autoridades italianas, é provável que os contribuintes não disponham das informações necessárias para a realização dos controlos, em especial nos casos em que as obrigações de conservação de registos possam ter expirado (11). De acordo com as autoridades italianas, não se pode considerar que os contribuintes não agiram de boa-fé ao não manterem os registos pertinentes, uma vez que a decisão final, que estabelece a impossibilidade de recuperação, era considerada legítima para todos os efeitos até 8 de novembro de 2018, data em que foi proferido o acórdão do Tribunal de Justiça.

(40)

As autoridades italianas consideram que já foi reconhecido pela Comissão na sua decisão final e confirmado pelos acórdãos do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça que as informações constantes das bases de dados fiscais e cadastrais não podem ser utilizadas como modalidade de recuperação. Além disso, as autoridades italianas recordam, no essencial, os argumentos e explicações já apresentados e avaliados na decisão final (ver considerando 93 da decisão final).

(41)

Segundo as autoridades italianas, o IMU, introduzido a partir de 2012, é diferente do ICI e, por conseguinte, as condições de elegibilidade para as entidades não comerciais beneficiarem da isenção fiscal não se sobrepõem (12). As declarações do IMU apenas indicam se as atividades comerciais foram realizadas num determinado ano (a partir de 2012) (13). Uma vez que as condições de elegibilidade de isenção do ICI exigem a determinação da atividade efetiva exercida nos imóveis no momento em que a isenção foi concedida e que a utilização efetiva dos imóveis pode mudar de ano para ano, as informações constantes das declarações do IMU não podem ser projetadas retrospetivamente para identificar os beneficiários da isenção do ICI ou a utilização efetiva dos imóveis. Por estas razões, as informações contidas nas declarações do IMU poderiam, na melhor das hipóteses, fornecer elementos de prova presumidos que não seriam adequados, por si só, para proporcionar a segurança jurídica necessária de que os imóveis foram utilizados para fins comerciais nos anos em que a isenção ilegal de ICI esteve em vigor, ou seja, nos anos relevantes para a recuperação. Além disso, não existiriam informações disponíveis sobre os beneficiários da isenção de ICI que cessaram ou alteraram a sua atividade ou deixaram de ser proprietários do imóvel.

(42)

Segundo as autoridades italianas, a realização de controlos no local pode fornecer informações sobre o presente, mas não sobre o passado, a menos que sejam limitadas à documentação conservada por força de obrigações legais.

(43)

Além disso, tratar-se-ia de um processo extremamente longo e invasivo, uma vez que estes controlos teriam de ser efetuados por cada um dos quase 8 000 municípios, dentro dos limites das suas competências.

(44)

Os controlos no local exigiriam ainda a identificação prévia das pessoas e das informações a verificar e não poderiam ser utilizados para identificar as entidades que já não estão presentes no território de um determinado município ou que já não são entidades não comerciais.

(45)

As autoridades italianas reconhecem que o tipo de atividades elegíveis para a isenção fiscal do ICI estava sujeito a autorizações administrativas. No entanto, afirmam que a forma comercial ou não comercial de exercer as atividades não pode ser inferida da autorização. Acrescentam que a autorização para exercer a atividade não está necessariamente ligada à utilização do imóvel individual. Além disso, é necessário determinar a atividade efetivamente exercida no imóvel, incluindo a forma específica como essa atividade é exercida. Assim, esta informação não pode ser inferida exclusivamente a partir dos documentos que atestam a utilização prevista de um imóvel.

(46)

As autoridades italianas argumentam que a documentação contabilística também não podia fornecer informações sobre a utilização efetiva dos imóveis. Além disso, a maior parte da documentação não seria rastreável se os prazos de conservação pertinentes (normalmente dez anos) tivessem expirado. A este respeito, as autoridades italianas mencionam que a Comissão reconheceu em decisões anteriores que a expiração dos prazos de conservação conduz a uma impossibilidade absoluta de proceder à recuperação (14). Além disso, as autoridades italianas consideram que o exame da documentação contabilística pressupõe a identificação prévia das pessoas a controlar e não pode ser utilizado para identificar essas pessoas. Em qualquer caso, as autoridades italianas consideram que a recuperação não pode abranger os auxílios que prescreveram devido ao prazo de prescrição de dez anos previsto no artigo 17.o do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (15) («Regulamento Processual»).

(47)

Tendo em conta os artigos de imprensa que sugerem que os beneficiários da isenção de ICI eram, na sua maioria, entidades pertencentes à Igreja Católica, as autoridades italianas consideram necessário explicar que a filiação religiosa não pode ser utilizada para identificar os beneficiários do auxílio. Afirmam que a Constituição italiana e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia proíbem a discriminação em razão da religião, pelo que não é possível identificar os beneficiários com base na filiação religiosa. A Circular 2/DF, de 26 de janeiro de 2009, menciona «organismos eclesiásticos pertencentes à Igreja Católica e outras confissões religiosas» entre as entidades que podem ser abrangidas pela isenção em causa (ver considerandos 26 a 29 da decisão final). No entanto, segundo as autoridades italianas, a filiação religiosa não era um critério para determinar o âmbito subjetivo de aplicação da isenção de ICI. A Circular 2/DF, de 26 de janeiro de 2009, clarificou a noção de entidades não comerciais e identificou os critérios que as atividades pertinentes realizadas por essas entidades deviam cumprir para beneficiar da isenção de ICI. Além disso, salientam que a pertença à Igreja Católica não era uma condição para beneficiar da isenção de ICI.

(48)

As autoridades italianas reconhecem que, em teoria, seria possível identificar alguns beneficiários do auxílio através da imposição de uma obrigação de autocertificação (16) ou de autodeclaração. Essas modalidades não implicariam custos excessivos nem seriam invasivas.

(49)

No entanto, estas modalidades não são suficientes, por si só, para garantir a recuperação. Uma autocertificação pressupõe que a administração pública já sabe ou está em condições de saber o que está a ser autocertificado. Por conseguinte, a autocertificação não pode ser utilizada para factos que nenhuma autoridade pública conhece ou pode conhecer.

(50)

Uma autodeclaração pressupõe que a administração está em condições de verificar o que está a ser autodeclarado, no entanto, segundo as autoridades italianas, nenhuma administração italiana estaria em condições de controlar e verificar as informações declaradas ou certificadas. Assim sendo, esta solução originaria uma presunção irrefutável de exatidão da autodeclaração ou autocertificação, sem qualquer possibilidade de planear e verificar a eficácia da recuperação.

(51)

Além disso, existiria o risco de aprovar uma recuperação parcial ex ante dirigida apenas àqueles que decidissem declarar que tinham beneficiado do auxílio. As autoridades italianas não teriam forma de investigar as entidades que, intencionalmente ou involuntariamente, não declarassem o auxílio. Na opinião das autoridades italianas, tal conduziria a uma situação de injustiça e de tratamento desigual.

(52)

As autoridades italianas concluem que nenhum das modalidades, ou mesmo uma combinação das mesmas, poderia conduzir a uma recuperação «neutra» e plenamente verificável do auxílio. Na sua opinião, poderia ser possível obter algumas informações para fins estatísticos recorrendo a uma combinação das modalidades de recuperação sugeridas. No entanto, essas informações não poderiam ser utilizadas para a recuperação do auxílio, uma vez que este procedimento deve permitir identificar com exatidão os beneficiários do mesmo. Mesmo que fosse possível encontrar determinadas informações, tratar-se-iam apenas de resultados fortuitos.

(53)

Em qualquer caso, as autoridades italianas consideram que o procedimento de recuperação seria extremamente difícil de coordenar, tendo em conta o número de municípios, que são a administração competente para executar as injunções de recuperação do imposto em causa, a falta de informações harmonizadas e o número esmagador de potenciais beneficiários. Por conseguinte, a recuperação seria desproporcionada aos objetivos prosseguidos pelas disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais.

(54)

A avaliação da medida é descrita nos considerandos 96 a 150 da decisão final. Nos considerandos 96 a 136 da decisão final, a Comissão avaliou a existência de um auxílio estatal e concluiu que a medida preenche todas as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Em especial, nos considerandos 96 a 108 da decisão final, a Comissão concluiu que não se podia excluir que algumas das atividades que beneficiaram da medida fossem de natureza económica. A Comissão observou igualmente que, para qualificar um regime como auxílio estatal, não é necessário demonstrar que todas as concessões individuais de auxílio ao abrigo desse regime podem ser consideradas auxílios estatais. Nos considerandos 137 a 142 da decisão final, a Comissão estabeleceu que a medida devia ser classificada como um novo auxílio. Nos considerandos 143 a 150 da decisão final, a Comissão concluiu que a medida é incompatível com o mercado interno.

(55)

Tal como já referido nos considerandos 15 a 17, a presente decisão apenas diz respeito à recuperação do referido auxílio. Todos os outros aspetos da anterior decisão final tornaram-se definitivos e não é objetivo da presente decisão alterar nenhuma dessas conclusões.

(56)

Em conformidade com o primeiro período do artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento Processual, quando a Comissão verificar que um Estado-Membro concedeu um auxílio ilegal, deve ordenar a esse Estado-Membro que tome todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio (17). A este respeito, é jurisprudência constante que a adoção de uma injunção de recuperação de auxílios ilegais constitui a sequência lógica e normal da declaração da sua ilegalidade. O principal objetivo dessa injunção consiste, com efeito, em eliminar a distorção de concorrência provocada pela vantagem concorrencial obtida com o auxílio ilegal (18).

(57)

No entanto, nos termos do segundo período do artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento Processual, a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral do direito da União, como o princípio de que «ninguém está obrigado ao impossível» (19). Por conseguinte, a Comissão não pode adotar uma injunção de recuperação cuja execução seja, desde o início, objetiva e absolutamente impossível de realizar (20).

(58)

O Tribunal de Justiça clarificou as condições de aplicação desta exceção no seu acórdão. De acordo com o Tribunal de Justiça, um Estado-Membro que se depare, no decurso deste procedimento, com dificuldades na recuperação do auxílio em causa deve apresentar esses problemas para apreciação da Comissão e colaborar lealmente com esta instituição a fim de os superar, nomeadamente propondo formas alternativas que permitam recuperar, nem que seja apenas parcialmente, esses auxílios (21).

(59)

A Comissão está obrigada a examinar minuciosamente as dificuldades invocadas e as modalidades alternativas de recuperação propostas. Só se a Comissão concluir, no termo desse exame minucioso, que não há modalidades alternativas que permitam uma recuperação, mesmo que parcial, dos auxílios ilegais em causa, é que se poderá considerar de forma objetiva e absoluta que é impossível proceder à sua recuperação (22).

(60)

No caso em apreço, as autoridades italianas já tinham alegado a impossibilidade de proceder à recuperação com base na ausência de informações pertinentes nas bases de dados fiscais e cadastrais (ver considerando 24). A Comissão considerou que, nestas circunstâncias, não era possível obter as informações necessárias para calcular o montante do imposto a recuperar, pelo que a recuperação seria impossível em termos objetivos e absolutos (ver considerandos 93, 182 e 191 a 198 da decisão final).

(61)

Todavia, o Tribunal de Justiça considerou que «o requisito de uma impossibilidade absoluta de execução não está preenchido quando o [...] Estado-Membro demandado se limite a comunicar à Comissão dificuldades internas, de natureza jurídica, política ou prática e imputáveis ao próprio facto ou às omissões das autoridades nacionais, sem efetuar uma verdadeira diligência junto das empresas em causa para recuperar o auxílio e sem propor à Comissão formas alternativas de execução dessa decisão que tivessem permitido superar as dificuldades» (n.o 91 do acórdão).

(62)

Nas observações apresentadas na sequência do acórdão (ver considerandos 25 a 53), as autoridades italianas aprofundaram os seus argumentos sobre a impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio.

(63)

Nas secções seguintes, a Comissão examinará, portanto, as dificuldades e os argumentos invocados pelas autoridades italianas. Em especial, a Comissão avaliará se não há modalidades alternativas que permitam uma recuperação, mesmo que parcial, dos auxílios ilegais de modo que se possa considerar de forma objetiva e absoluta que é impossível proceder à sua recuperação.

(64)

O Decreto Legislativo n.o 504/92 introduziu o ICI, um imposto sobre imóveis cuja gestão era da responsabilidade das administrações locais. Todas as pessoas singulares e coletivas que possuíam imóveis estavam sujeitas ao pagamento do imposto, que era calculado com base no valor cadastral (ver considerando 22 da decisão final). As autoridades italianas explicam que os contribuintes eram, em princípio, obrigados a apresentar uma declaração para cumprir as obrigações decorrentes do ICI, com exceção dos beneficiários da isenção prevista no artigo 7.o, n.o 1, [incluindo as entidades não comerciais que exercem as atividades específicas previstas no artigo 7.o, n.o 1, alínea i)].

(65)

As autoridades locais dispunham de poderes para verificar o cumprimento, por parte dos contribuintes, das condições de isenção de ICI. No prazo de cinco anos a contar da data de vencimento do pagamento do imposto, podiam i) convidar os contribuintes a apresentar ou submeter documentos, ii) enviar questionários aos contribuintes relativos a informações específicas, iii) solicitar informações sobre contribuintes individuais a outras autoridades públicas competentes, iv) analisar os elementos de prova recolhidos e v) realizar controlos no local para a avaliação final.

(66)

A Comissão considera que os poderes conferidos às autoridades locais para verificar o cumprimento das condições de isenção de ICI não são significativamente diferentes das modalidades de recuperação sobre as quais a Comissão convidou as autoridades italianas a pronunciarem-se. A verificação do cumprimento das condições da isenção de ICI exigia, nomeadamente, que os poderes conferidos às autoridades locais lhes permitissem obter informações sobre a natureza das atividades exercidas nos imóveis e verificar se essas atividades não tinham caráter exclusivamente comercial. Uma vez que as autoridades locais podiam utilizar os seus poderes num prazo de cinco anos a contar da data de vencimento do pagamento do imposto, é evidente que o legislador italiano considerou viável que as autoridades locais obtivessem elementos de prova pertinentes mesmo vários anos após o período de referência em questão, ou seja, num momento em que a natureza da atividade poderia ter mudado.

(67)

As autoridades italianas argumentam que nem todos os beneficiários da isenção de ICI receberam auxílios estatais. Em especial, nem todos os beneficiários podem ser considerados empresas, uma vez que nem todos os beneficiários exerceram atividades económicas, e a vantagem individual concedida através da isenção de ICI não era, em todos os casos, suscetível de distorcer a concorrência. Além disso, afirmam que a maioria dos beneficiários do auxílio seria abrangida pelo âmbito de aplicação dos regulamentos de minimis: i) Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado aos auxílios de minimis ou ii) Regulamento (UE) n.o 360/2012 da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.o e 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de interesse económico geral. Adicionalmente, argumentam que os objetivos prosseguidos pela isenção de ICI são inerentes ao sistema fiscal do ICI (ver considerandos 32 a 37).

(68)

A Comissão concorda que podem existir situações em que a vantagem individual concedida através da isenção de ICI não é considerada um auxílio estatal porque os beneficiários não exerceram atividades económicas. Na sua decisão final, a Comissão não considerou — uma vez que tal não era necessário — que todas as atividades abrangidas pelo regime eram de natureza económica. A Comissão concluiu que pelo menos algumas destas atividades eram económicas e que algumas aplicações individuais do regime implicavam auxílios estatais (ver considerandos 96 a 108 da decisão final e considerando 54 da presente decisão). Por conseguinte, as conclusões da decisão final não são contrárias à possibilidade de as aplicações individuais da isenção de ICI não preencherem todas as condições para constituírem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Tais situações não devem ser objeto de recuperação.

(69)

Simultaneamente, tal como clarificado pela jurisprudência, a identificação das situações concretas em que a aplicação da medida envolveu um auxílio estatal pertence à fase de recuperação (23). As autoridades italianas não apresentam qualquer dificuldade específica em proceder à recuperação, para além da necessidade de avaliar se cada situação individual preenche as condições para constituir um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Comissão considera que este argumento, por si só, não é suficiente para estabelecer uma impossibilidade absoluta de recuperação.

(70)

O mesmo se aplica aos casos em que um beneficiário da isenção de ICI exerceu atividades não económicas e económicas no mesmo imóvel, sendo necessário, no procedimento de recuperação, identificar os imóveis/partes de imóveis que são utilizados para atividades económicas e os que são utilizados para atividades não económicas.

(71)

No que diz respeito à possibilidade de as aplicações individuais de isenção de ICI não serem suscetíveis de distorcer a concorrência ou de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, a Comissão já apreciou, na sua decisão final, os argumentos das autoridades italianas e de outras partes interessadas. A Comissão considerou que pelo menos alguns dos setores abrangidos pela isenção de ICI estavam expostos à concorrência e às trocas comerciais na União (ver considerandos 133 e 134 da decisão final). Uma vez que a Comissão não avaliou cada pedido individual ao abrigo do regime, não está excluída a priori a possibilidade de encontrar situações individuais que não conduzam a uma distorção da concorrência ou não afetem as trocas comerciais (24). Ao mesmo tempo, deve ficar claro que a identificação destas situações pertence à fase de recuperação.

(72)

O que precede não prejudica a consideração dos auxílios individuais ao abrigo dos regulamentos de minimis aplicáveis (25), se estiverem preenchidas as condições previstas nesses regulamentos.

(73)

As autoridades italianas argumentam, no essencial, que a recuperação do auxílio não pode ser efetuada se o beneficiário do auxílio e o montante do auxílio não puderem ser determinados com base em provas objetivas e no respeito dos direitos dos contribuintes, como o direito de ser ouvido, tal como reconhecido na Carta dos Direitos Fundamentais, e sem impor um ónus da prova desproporcionado aos contribuintes.

(74)

A Comissão concorda que a recuperação do auxílio deve ser efetuada no respeito dos direitos dos contribuintes, em especial os consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. No entanto, as autoridades italianas não demonstraram que a recuperação do auxílio ilegal conduziria necessariamente a uma violação desses direitos. A Comissão considera que o argumento apresentado pelas autoridades italianas é pertinente para a apreciação de situações individuais na execução da recuperação do auxílio. No entanto, não se pode aceitar que o risco de violação dos direitos fundamentais conduza a uma impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio em todos os casos, sem que sejam tomadas medidas efetivas para recuperar o auxílio junto das empresas em causa.

(75)

Nos termos do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento Processual, a recuperação é efetuada segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. A Comissão não pode concordar que os elementos de prova circunstanciais possam ser rejeitados a priori. A este respeito, as autoridades italianas devem ter em conta todos os tipos de elementos de prova disponíveis em cada caso individual, com vista a uma recuperação efetiva.

(76)

As autoridades italianas remetem igualmente para os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica. Em especial, consideram que os contribuintes não podem ser colocados em situação de suportar o ónus da prova de que não receberam o auxílio, especialmente quando existe a possibilidade de a obrigatoriedade de conservação de registos ter expirado. Este argumento será analisado na secção 7.2.

(77)

As autoridades italianas consideram que já foi estabelecido pela Comissão e confirmado pelos acórdãos do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça que as informações constantes das bases de dados fiscais e cadastrais não podem ser utilizadas como modalidade de recuperação. A Comissão reconhece que as informações disponíveis nas bases de dados fiscais e cadastrais não são suficientes, por si só, para permitir a recuperação do auxílio (ver considerando 16).

(78)

As autoridades italianas argumentam no essencial, que o IMU é diferente do ICI, pelo que as declarações do IMU não podem ser projetadas retrospetivamente para identificar os beneficiários e determinar a utilização efetiva dos imóveis. A utilização das informações constantes das declarações do IMU poderia, na melhor das hipóteses, fornecer elementos de prova presumíveis.

(79)

A Comissão concorda que as informações constantes das declarações do IMU não seriam, por si só, suficientes para determinar a utilização efetiva dos imóveis antes de 2012, uma vez que a utilização efetiva pode mudar de ano para ano e porque as condições de elegibilidade da isenção de ICI são diferentes das da isenção de IMU. Por conseguinte, esta modalidade de recuperação não podia ser utilizada isoladamente para recuperar o auxílio.

(80)

No entanto, a Comissão considera também que as informações constantes das declarações do IMU podiam fornecer informações sobre as atividades realizadas no imóvel a partir de 2012 (ou seja, a partir do primeiro ano de aplicação do IMU, que substituiu o ICI), pelo que poderiam ajudar a identificar, pelo menos, uma lista indicativa dos potenciais beneficiários da isenção de ICI. Se essas informações forem coerentes com outros elementos pertinentes, podem ajudar a estabelecer um conjunto de elementos de prova.

(81)

Segundo as autoridades italianas, basear a recuperação em controlos no local seria um processo extremamente longo, invasivo e exigiria a identificação prévia dos contribuintes a controlar através de outra modalidade. Além disso, na sua opinião, a realização de controlos no local pelos órgãos de inspeção pode fornecer informações sobre o presente, mas não sobre o passado. A qualidade das informações obtidas durante os controlos no local pode não permitir determinar a utilização dos imóveis de acordo com as normas legais exigidas.

(82)

A Comissão reconhece que os controlos no local podem ser onerosos tanto para as administrações como para os contribuintes. No entanto, sempre que seja objetiva e juridicamente viável, os controlos no local podem fornecer informações sobre a utilização efetiva dos imóveis no passado, em especial se a qualidade das informações obtidas por outros meios não satisfizer as normas jurídicas exigidas para efetuar a recuperação. As informações que se poderão obter através dos controlos no local vão variar de caso para caso. Embora seja razoável supor que a eficácia dos controlos no local diminui à medida que o tempo decorrido desde a ocorrência dos factos que devem ser apurados aumenta, não é possível concluir que nenhum dos controlos no local possa fornecer provas objetivas que satisfaçam os requisitos legais exigidos. Por exemplo, não se pode excluir que alguns beneficiários podem ter conservado documentação contabilística mesmo para além dos prazos de prescrição da conservação dos registos e que a disponibilizem às autoridades. A eficácia dos controlos no local estará geralmente ligada à identificação prévia de potenciais beneficiários através de outras modalidades de recuperação ou de outros elementos coerentes, a fim de estabelecer um conjunto de provas.

(83)

As autoridades italianas reconhecem que o tipo de atividades elegíveis para a isenção fiscal do ICI está sujeito a autorizações administrativas (ver considerando 45). No entanto, explicam que a forma comercial ou não comercial de exercer as atividades não está sujeita a autorização e que a autorização para exercer essas atividades não está necessariamente ligada à utilização efetiva do imóvel.

(84)

A Comissão considera que, mesmo que esses registos não sejam suficientes para estabelecer de forma conclusiva a utilização efetiva de um imóvel, não se pode excluir que possam fornecer informações úteis na preparação da lista de potenciais beneficiários, a confirmar posteriormente através de outras modalidades de recuperação.

(85)

As autoridades italianas explicam que os documentos contabilísticos não podem fornecer informações sobre a utilização efetiva dos imóveis. Referem também que a expiração dos prazos de conservação (normalmente dez anos) foi reconhecido pela Comissão como uma impossibilidade absoluta de proceder à recuperação na sua Decisão, de 14 de agosto de 2015, relativa às medidas SA.33083 e SA.35083 (26). Na sua opinião, o exame da documentação contabilística pressupõe a identificação prévia dos contribuintes a controlar e não pode ser utilizado para a sua identificação.

(86)

A Comissão reconhece que o termo das obrigações de conservação de registos pode levantar dificuldades na obtenção de informações junto dos beneficiários. No entanto, cada caso deve ser avaliado com base nos seus próprios méritos e o termo das obrigações de conservação de registos não cria, no caso em apreço, uma impossibilidade absoluta de recuperação.

(87)

A situação analisada pela Comissão na sua Decisão (UE) 2016/195, de 14 de agosto de 2015, [notificada com o número C(2015) 5549], relativa às medidas SA.33083 e SA.35083, não é, de todo, transponível para a recuperação no caso em apreço. Nas circunstâncias muito específicas desses processos, que, ao contrário do presente processo, diziam respeito a danos causados a empresas por calamidades naturais, os beneficiários individuais elegíveis para auxílios considerados compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b), do TFUE já não podiam dispor dos documentos necessários para provar os danos causados pela calamidade natural e para demonstrar se já tinham recebido uma compensação (total ou parcial) pelos danos sofridos. Além disso, as referidas calamidades naturais tinham ocorrido mais de dez anos antes da data de adoção da Decisão (UE) 2016/195, de 14 de agosto de 2015, [notificada com o número C(2015) 5549] (27).

(88)

Além disso, os beneficiários da isenção de ICI tinham conhecimento, ou pelo menos deveriam ter tido conhecimento, da adoção da decisão de início do procedimento de 2010 (ver considerando 2), que manifestava dúvidas quanto à legalidade e compatibilidade da medida com o mercado interno, da decisão final de 2012 (ver considerando 5), que concluía que a medida constituía um auxílio ilegal incompatível, bem como do litígio pendente no Tribunal Geral, em que foi contestada a impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio ilegal e incompatível (ver considerandos 6 e 7). Do mesmo modo, os beneficiários da isenção de ICI tinham conhecimento, ou pelo menos deveriam ter tido conhecimento, de que, no seu acórdão de 2018, o Tribunal de Justiça tinha anulado parcialmente a decisão final, na medida em que não ordenava a recuperação (ver considerando 8), e que a Comissão é obrigada a proceder a uma análise aprofundada das dificuldades invocadas e da existência de modalidades alternativas de recuperação (ver considerando 59).

(89)

Dadas as circunstâncias, os beneficiários razoavelmente sensatos poderiam ter mantido as suas contas.

(90)

Além disso, tal como explicado na secção 7.1.11 da presente decisão, não se pode excluir que, neste caso, a identificação dos potenciais beneficiários de auxílios ilegais possa ser efetuada por outros meios que não os registos dos beneficiários. Por último, a Comissão não pode aceitar o argumento das autoridades italianas de que a recuperação pode ter prescrito (ver considerando 46). Nos termos do artigo 17.o, n.os 1 e 2 do Regulamento Processual, a recuperação ordenada pela Comissão está sujeita a um prazo de prescrição de dez anos, a contar da data em que o auxílio ilegal é concedido ao beneficiário. Qualquer ação da Comissão relativa ao auxílio ilegal interrompe o prazo de prescrição e cada interrupção dá início a uma nova contagem do prazo. No caso em apreço, a Comissão enviou pedidos de informações às autoridades italianas em 5 de maio de 2006, 5 de novembro de 2007 e 24 de novembro de 2008 (ver considerandos 2, 8 e 12 da decisão de início do procedimento). A Comissão deu início ao procedimento formal de investigação em 12 de outubro de 2010 (ver considerando 2) e adotou a decisão final em 19 de dezembro de 2012 (ver considerando 5). Além disso, em conformidade com o artigo 16.o, n.o 2, do Regulamento Processual, o prazo de prescrição foi suspenso durante o processo nos tribunais da União (ver considerandos 6 e 7), até à data da prolação do acórdão em 6 de novembro de 2018 (ver considerando 8). Após o acórdão, a Comissão enviou novos pedidos de informação às autoridades italianas em 1 de fevereiro de 2019, 21 de junho de 2019 e 4 de novembro de 2019 (ver considerandos 9, 11 e 12). Tendo em conta o que precede, o prazo de prescrição de dez anos nunca foi atingido sem ser interrompido por uma ação da Comissão ou pela suspensão decorrente dos processos pendentes nos tribunais da União.

(91)

Segundo as autoridades italianas, a filiação religiosa não pode ser utilizada para identificar os beneficiários do auxílio, uma vez que tal poderia violar a Constituição italiana e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

(92)

A Comissão considera que ordenar a recuperação do auxílio não constitui uma violação da Constituição italiana nem da Carta dos Direitos Fundamentais. As características que permitem a identificação dos beneficiários são determinadas pelo âmbito de aplicação da isenção de ICI, tal como estabelecido e aplicado pelas autoridades italianas. Além disso, tal como explicado nos considerandos 68 a 72, a recuperação do auxílio depende da natureza das atividades desenvolvidas pela entidade. Na medida em que as atividades em causa podem ser qualificadas de económicas, o facto de serem exercidas por uma entidade religiosa não exclui a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais (28).

(93)

As autoridades italianas indicam que seria possível identificar os beneficiários do auxílio através da imposição de uma obrigação de autocertificação ou de autodeclaração e que esta modalidade não implicaria custos excessivos nem seria invasiva. No entanto, argumentam que a autocertificação pressupõe que a administração pública já saiba ou esteja em condições de saber o que está a ser autocertificado; e que a autodeclaração pressupõe a possibilidade de verificar o que está a ser autodeclarado. Em ambos os casos, haveria o risco de aprovar ex ante uma recuperação parcial que abrangeria apenas aqueles que decidissem declarar que tinham beneficiado do auxílio, o que conduziria a uma situação de injustiça e desigualdade de tratamento.

(94)

Além disso, as autoridades italianas já explicaram que o sistema fiscal italiano se baseia na obrigação de os contribuintes apresentarem declarações fiscais (ver considerando 92 da decisão final e considerandos 30 e 31 da presente decisão) e no dever da autoridade fiscal (ou do organismo público competente) de efetuar controlos ex post dessas declarações.

(95)

A Comissão concorda que existe o risco de alguns contribuintes poderem abusar do sistema ao não declararem a natureza real das suas atividades nos anos em causa. No entanto, o risco de abuso é inerente a qualquer sistema fiscal baseado em autodeclarações. As disposições que regulam o ICI já previam medidas destinadas a atenuar o risco de abuso, nomeadamente através da aplicação de coimas e da previsão de controlos ex post das autodeclarações. A Comissão considera que as verificações e os controlos necessários para proceder à recuperação do auxílio ilegal não diferem substancialmente dos que deveriam ter sido realizados para verificar se os contribuintes cumpriam as condições para beneficiar da isenção de ICI. Podem ser utilizadas outras modalidades (por exemplo, as declarações do IMU), juntamente com as autodeclarações, para identificar, pelo menos, alguns dos potenciais beneficiários, reduzindo assim ainda mais o risco de abuso.

(96)

A Comissão considera que o facto de alguns contribuintes poderem tentar fornecer informações incorretas nas suas autodeclarações não implica a aprovação ex ante de uma recuperação parcial que conduziria a uma situação de injustiça e de tratamento desigual. De acordo com a jurisprudência constante, existe discriminação i) quando situações comparáveis são tratadas de forma diferente ou ii) quando situações diferentes são tratadas da mesma forma (29). Um beneficiário que apresenta uma autodeclaração fraudulenta ou um beneficiário que não consegue obter as informações necessárias para a declaração não se encontra na mesma situação que um beneficiário que pode fornecer as informações exigidas e está disposto a fazê-lo. Além disso, um beneficiário que apresente uma autodeclaração fraudulenta corre o risco de ser detetado durante verificações adicionais e controlos ex post e pode ser sujeito a coimas a somar ao reembolso dos auxílios ilegais recebidos.

(97)

Além disso, a Comissão salienta que o Tribunal de Justiça aceitou a possibilidade de uma recuperação parcial no seu acórdão, no qual considerou que a recuperação só podia ser considerada objetiva e absolutamente impossível se «não existem modalidades alternativas que permitam a recuperação, nem que seja parcial, dos auxílios ilegais» (30). Por último, a recuperação de um auxílio ilegal tem por objetivo restabelecer a igualdade de condições entre os concorrentes. Não ordenar a recuperação quando esta era possível, ainda que parcialmente, manteria uma situação em que algumas empresas teriam sido indevidamente favorecidas em relação aos seus concorrentes e, por conseguinte, conduziria a uma maior discriminação.

(98)

As autoridades italianas consideram que nenhum das modalidades, ou mesmo uma combinação das mesmas, pode conduzir a uma recuperação do auxílio. Consideram que as informações disponíveis não podem ser utilizadas para identificar com certeza os beneficiários do auxílio e que, mesmo que fosse possível encontrar algumas informações, seria apenas um resultado fortuito.

(99)

A Comissão reconhece a existência de dificuldades para se proceder à recuperação do auxílio ilegal. No entanto, as dificuldades invocadas pelas autoridades italianas não são suficientes para demonstrar uma impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio, pelo menos parcialmente. Os argumentos apresentados pelas autoridades italianas não excluem completamente a possibilidade de obter pelo menos uma recuperação parcial, por exemplo utilizando as informações constantes das declarações do IMU e/ou solicitando autodeclarações aos potenciais beneficiários. É possível que existam outras modalidades (por exemplo, controlos no local) para complementar ou verificar as informações recolhidas através das modalidades de recuperação acima referidas.

(100)

A Comissão considera igualmente que a execução de uma recuperação parcial, caso não seja possível uma recuperação total, não conduz a uma situação de desigualdade de tratamento.

(101)

Por último, a Comissão considera que, embora a recuperação suscite certas dificuldades e exija provavelmente uma combinação de modalidades de recuperação, não é desproporcionada. Tal como explicado pelo Tribunal no seu acórdão de 29 de abril de 2004 no processo C-372/97, a recuperação é a consequência lógica do reconhecimento de que uma medida constitui um auxílio ilegal (31). Por conseguinte, a Comissão não excede os seus poderes ao ordenar a recuperação de auxílios ilegais, salvo em circunstâncias excecionais. A este respeito, o Tribunal declarou que as dificuldades internas enfrentadas por um Estado-Membro não constituem circunstâncias excecionais que tornem a recuperação desproporcionada (32). Por conseguinte, a Comissão considera que as dificuldades internas invocadas pelas autoridades italianas não tornam a recuperação desproporcionada no caso em apreço.

(102)

Pelas razões já expostas na decisão final (ver considerandos 183 a 190 da decisão final), a Itália e as 78 partes interessadas não receberam de nenhuma instituição da União qualquer garantia suscetível de justificar expectativas legítimas quanto à legalidade do auxílio.

(103)

A conclusão da decisão final de que a recuperação era absolutamente impossível (ver considerandos 191 a 200 da decisão final) também não poderia justificar expectativas legítimas de que o auxílio não seria recuperado. Com efeito, pouco depois da decisão final (33), foi interposto um recurso contra a conclusão de impossibilidade absoluta de recuperação junto dos tribunais da União, que resultou na sua anulação parcial pelo acórdão.

(104)

Os tribunais da União têm sistematicamente sustentado que a obrigação de um Estado-Membro de suprimir auxílio incompatível com o mercado interno se destina a restabelecer a situação previamente existente (34). Tal objetivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo assim a vantagem de que tinha beneficiado relativamente aos seus concorrentes no mercado interno, e a situação anterior à concessão do auxílio se encontrar reposta (35).

(105)

Dado que a isenção do ICI foi aplicada em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, e deve ser considerada um auxílio ilegal e incompatível, o auxílio deve ser recuperado a fim de restabelecer a situação existente no mercado interno antes da respetiva concessão. A recuperação deve abranger todo o período a partir do momento em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário até à sua recuperação efetiva. Ao montante a recuperar acrescem juros até à data da sua recuperação efetiva.

(106)

Segundo jurisprudência constante, a Comissão não é obrigada a identificar todos os beneficiários de um regime de auxílios e a analisar a situação individual de cada um deles na sua injunção de recuperação (36). Além disso, as autoridades italianas não forneceram à Comissão qualquer informação que lhe permitisse elaborar uma lista dos beneficiários junto dos quais o auxílio deve ser recuperado. Por conseguinte, a identificação dos beneficiários do auxílio deve ser efetuada durante a execução da recuperação.

(107)

O âmbito de aplicação da medida já foi estabelecido na decisão final. O montante do auxílio a recuperar corresponde ao montante da isenção fiscal de que os beneficiários usufruíram, ou seja, o montante do ICI que as entidades não comerciais que exerciam nos imóveis exclusivamente as atividades enumeradas no artigo 7.o, n.o 1, alínea i), do Decreto Legislativo n.o 504/92, na medida em que essas atividades sejam de natureza económica, teriam sido obrigadas a pagar na ausência da medida.

(108)

Dado que a Comissão apreciou um regime de auxílios (ver considerandos 107 e 129 da decisão final), as autoridades italianas são obrigadas a identificar os beneficiários e a examinar, em cada caso individual, se as vantagens individuais concedidas através da isenção do ICI constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Em especial, as autoridades italianas devem examinar se as subvenções individuais diziam respeito a atividades económicas, se são suscetíveis de distorcer a concorrência e de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros ou se preenchem todas as condições para serem abrangidas pelos regulamentos de minimis aplicáveis (ver considerandos 68 a 72), por um regime de auxílios aprovado ou por um regulamento de isenção.

(109)

O auxílio estatal que consiste na isenção do imposto municipal sobre imóveis (ICI) concedida a entidades não comerciais que exercem exclusivamente as atividades enumeradas no artigo 7.o, n.o 1, alínea i), do Decreto Legislativo n.o 504/92, a que a Itália deu execução ilegalmente em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, é incompatível com o mercado interno, tal como estabelecido na decisão final.

(110)

A Comissão considera que as autoridades italianas não demonstraram uma impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio ilegal concedido através da isenção fiscal do ICI. Nestas circunstâncias, a recuperação é a consequência normal da constatação da existência de auxílios estatais ilegais na decisão final,