26.6.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 180/4

(1)

Nos termos do artigo 126.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2)

O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas enquanto meio de reforçar as condições propícias à estabilidade dos preços e a um crescimento sólido e sustentável, favorável à criação de emprego.

(3)

Em 27 de abril de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 104.o, n.o 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), que existia um défice excessivo em Espanha, tendo adotado uma recomendação no sentido de este défice excessivo ser corrigido até 2012 (1) («Recomendação do Conselho, de 27 de abril de 2009»), nos termos do artigo 104.o, n.o 7, do TCE e do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (2).

(4)

Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, que Espanha tinha tomado medidas eficazes e que, após a adoção da Recomendação do Conselho, de 27 de abril de 2009 tinham ocorrido acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas. Tal prendia-se nomeadamente com uma deterioração acentuada das perspetivas de crescimento, na sequência da crise económica e financeira mundial, com uma importante incidência orçamental negativa. Em consequência, o Conselho decidiu adotar uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.o, n.o 7, do TFUE («Recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009»), tendo em vista a correção do défice excessivo até 2013, de forma credível e sustentável, mediante a adoção de medidas num quadro a médio prazo.

(5)

Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que as autoridades espanholas tinham tomado medidas eficazes, nos termos da Recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB, pelo que considerou não serem necessárias outras medidas no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE).

(6)

Em 10 de julho de 2012, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, que haviam sido tomadas medidas eficazes, no entanto verificaram-se acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas após a adoção da Recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009. Tal prendia-se, nomeadamente, com uma deterioração das perspetivas de crescimento, tendo também a transição para uma menor componente de receitas fiscais na composição do crescimento produzido uma incidência orçamental negativa significativa. Por conseguinte, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.o, n.o 7, do TFUE («Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012»), tendo em vista a correção pela Espanha do seu défice excessivo até 2014, o mais tardar. A fim de reduzir o défice nominal público para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB até 2014, foi recomendado a Espanha que assegurassem uma melhoria do saldo estrutural de 2,7 % do PIB em 2012, de 2,5 % do PIB em 2013 e de 1,9 % do PIB em 2014, com base nas previsões atualizadas da primavera de 2012 dos serviços da Comissão. Os objetivos do défice nominal foram fixados em 6,3 % do PIB para 2012, em 4,5 % do PIB para 2013 e em 2,8 % do PIB para 2014. Foi igualmente recomendado a Espanha que aplicassem as medidas estabelecidas no orçamento de 2012 e nos planos de reequilíbrio das Comunidades Autónomas e adotassem o plano orçamental plurianual anunciado para 2013-2014 até ao final de julho de 2012, incluindo uma estratégia orçamental a médio prazo, que definisse plenamente as medidas estruturais necessárias para assegurar a correção do défice excessivo até 2014.

(7)

Em 14 de novembro de 2012, a Comissão concluiu, com base nas previsões do outono de 2012 elaboradas pelos seus serviços, que a Espanha tinha tomado medidas eficazes nos termos da Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012, pelo que não eram necessárias outras medidas no âmbito do PDE.

(8)

Nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, o Conselho pode decidir adotar, sob recomendação da Comissão, uma recomendação revista nos termos do artigo 126.o, n.o 7, do TFUE, caso tenham sido tomadas medidas eficazes mas, após a adoção dessa recomendação inicial, tenham ocorrido acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto orçamental desfavorável significativo deve ser avaliada com base nas previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(9)

Nos termos do artigo 126.o, n.o 7, do TFUE e do artigo 3.o, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, o Conselho deve dirigir recomendações ao Estado-Membro em causa, para que este ponha termo à situação de défice excessivo num determinado prazo. A recomendação deve fixar um prazo máximo de seis meses para que o Estado-Membro em causa tome as medidas necessárias para corrigir o défice excessivo. Além disso, nas recomendações relativas à correção de défices excessivos, o Conselho deve exigir que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base nas previsões subjacentes às recomendações, sejam consentâneos com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas pontuais ou temporárias, de 0,5 % do PIB, como valor de referência.Nos termos do artigo 9.o, n.o1, e do artigo 17.o, n.o2, do Regulamento (CE) n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira (3), a Espanha deverá apresentar um programa de parceria económica.

(10)

Após uma breve retoma em 2011, a economia entrou de novo em recessão, com um crescimento trimestral do PIB real negativo desde o terceiro trimestre de 2011. Em termos anuais, o PIB diminuiu 1,4 % em 2012. De acordo com as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, a recessão deverá perdurar em 2013, dado que as exportações líquidas positivas não são ainda suficientes para compensar a contração em curso da procura interna. Prevê-se que a produção apenas estabilizará no final de 2013. É assim projetada uma contração do PIB real de 1,5 % em 2013, devendo assistir-se a um crescimento de 0,9 % em 2014 (num cenário de políticas inalteradas). Aquando da última recomendação do Conselho, previa-se uma contração do PIB real de 1,9 % e 0,3 % em 2012 e 2013, respetivamente, e um crescimento de 1,1 % em 2014. Os resultados menos negativos em 2012 em matéria de crescimento resultaram sobretudo de uma procura interna ligeiramente mais resistente e, possivelmente também, da liquidez injetada na economia através do plano de reembolso das dívidas comerciais acumuladas pelas regiões e pelas autoridades locais até 1 de janeiro de 2012 (num montante de 27,4 mil milhões de EUR, ou seja, cerca de 2,6 % do PIB). Em relação a 2013 e 2014, as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para uma contração mais acentuada do PIB real em 2013 e, em seguida, para uma retoma mais modesta em 2014. Estas previsões incluem uma descida mais acentuada da procura interna em ambos os anos e uma depressão mais prolongada a nível do emprego. A deterioração das perspetivas macroeconómicas previsões prende-se, em parte, com a tomada em consideração das medidas de consolidação suplementares previstas no âmbito do plano orçamental de 2013-2014 e do orçamento de 2013.

(11)

Segundo as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o défice das administrações públicas atingiu 10,6 % do PIB em 2012, face a um objetivo do Governo e do PDE de 6,3 % do PIB, e a um resultado de 9,4 % do PIB em 2011. Se forem excluídas as transferências de capitais a favor dos bancos (consideradas como operações extraordinárias), os défices correspondentes foram, respetivamente, de 7,0 % e 9,0 % do PIB em 2012 e 2011. A diminuição do saldo nominal corresponde a uma melhoria do saldo primário de 2,4 pontos percentuais (excluindo as transferências de capitais a favor dos bancos), num contexto de desaceleração económica e de uma menor componente de receitas fiscais na composição do crescimento. As previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para uma melhoria do défice estrutural de 1,8 pontos percentuais em 2012, contra uma melhoria recomendada de 2,7 pontos percentuais. Se os dados forem corrigidos a fim de ter em conta uma ligeira revisão em baixa do produto potencial desde a última recomendação do Conselho, o esforço orçamental estimado mantém-se inalterado. Todavia, a variação estimada do saldo estrutural foi gravemente afetada por uma descida inesperada das receitas, correspondente a cerca de 1 ponto percentual. No conjunto, tendo em conta esses efeitos, o esforço orçamental ajustado aumentaria para 2,9 pontos percentuais, o que se situa acima do esforço recomendado no âmbito da Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012. Para além das medidas de recapitalização, o desvio orçamental verificado em 2012 prende-se com a conjugação de um menor volume de receitas do que o previsto (tendo em conta o impacto das medidas discricionárias e do efeito de base) e de um maior consumo intermédio e transferências sociais mais elevadas. A menor componente de receitas fiscais na composição do crescimento e uma maior deterioração do mercado de trabalho implicaram grandes quebras nas receitas, nomeadamente dos impostos diretos e indiretos, bem como o aumento das despesas sociais. A Espanha adotou medidas de consolidação importantes em 2012, correspondentes a cerca de 4 % do PIB, incluindo cerca de 1 ½% do PIB do lado das receitas e 2 1/2 % do PIB do lado das despesas. Estas medidas também compensaram parcialmente a deterioração subjacente do saldo estrutural, decorrente de um aumento dos pagamentos de juros e das prestações sociais.

(12)

Em 2013, segundo as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o défice orçamental deverá diminuir para 6,5 % do PIB, enquanto o objetivo ao abrigo do PDE era de 4,5 % do PIB. Prevê-se uma melhoria do saldo primário de 4,5 pontos percentuais (0,9 pontos percentuais, excluindo as transferências de capitais a favor dos bancos). Na sequência da última recomendação do Conselho, o Governo espanhol apresentou, em agosto de 2012, um plano orçamental plurianual para 2013-2014, nele delineando alguns aspetos da estratégia de consolidação a médio prazo. No total, estima-se que o impacto orçamental das medidas discricionárias em 2013 deverá rondar, do lado das despesas, 1 % do PIB e, do lado das receitas, 1 1/2 % do PIB. O desvio orçamental previsto de cerca de 2 % do PIB em relação ao objetivo preconizado no âmbito do PDE explica-se, em parte, pela situação inicial menos favorável. No entanto, o principal fator na base do desvio é a composição desfavorável do crescimento, com uma contração mais acentuada do consumo privado e um pior desempenho do mercado de trabalho face ao previsto na Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012. As previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para uma nova diminuição do défice estrutural de 1,1 pontos percentuais em 2013, face a um esforço recomendado de 2,5 pontos percentuais. Se os dados forem corrigidos a fim de ter em conta a variação do crescimento potencial estimado e a quebra mais substancial das receitas do que a antecipada, o esforço orçamental estimado melhora em 1,4 pontos percentuais, pelo que o esforço orçamental ajustado se eleva a 2,5 % do PIB, em consonância com os esforços previstos na Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012. No seu Programa de Estabilidade de 2013, o Governo espanhol anunciou um objetivo de défice das administrações públicas de 6,3 % do PIB para 2013, com base em medidas de consolidação suplementares correspondentes a cerca de 3 mil milhões de EUR (0,3 % do PIB), as quais devem ainda ser adotadas e aplicadas este ano.

(13)

Em 2014, segundo as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão prevê-se que o défice nominal aumente para 7,0 % do PIB, enquanto o objetivo ao abrigo do PDE se cifrava em 2,8 % do PIB. O défice primário deverá aumentar em 0,4 % do PIB. Para além do efeito de base, o desvio previsto resulta principalmente do termo da vigência das medidas temporárias adotadas em anos anteriores e do facto de as medidas de consolidação previstas para 2014 não terem sido suficientemente especificadas no plano orçamental plurianual anunciado em agosto, pelo que não puderam ser incluídas nas previsões dos serviços da Comissão. Além disso, a composição do crescimento económico continua a ter uma fraca componente fiscal, não havendo um aumento das contribuições para a segurança social e dos impostos indiretos plenamente proporcional ao do PIB nominal. O valor dos juros a pagar continuará também a aumentar, devido ao aumento da dívida. De acordo com as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o défice estrutural deverá deteriorar-se em 1,1 pontos percentuais, contra uma melhoria recomendada de 1,9 % do PIB. Tendo em conta a variação do crescimento potencial estimado e a queda inesperada das receitas, o diferencial agrava-se em mais 0,2 pontos percentuais.

(14)

Em relação à governação orçamental, registaram-se progressos significativos na apresentação de informações sobre a execução orçamental das administrações descentralizadas. Todavia, as disposições da Lei relativa à estabilidade orçamental no que se refere aos mecanismos de alerta precoce e de correção que visam limitar os desvios orçamentais não foram plenamente eficazes, sendo desejável uma melhoria da transparência em termos da sua aplicação. Não obstante os progressos realizados no que se refere à apresentação de informações relativas à execução orçamental a nível regional, uma maior transparência orçamental exigiria a transmissão atempada de dados mais exaustivos e coerentes, bem como dos planos orçamentais, numa base consolidada a nível das administrações públicas em conformidade com o Sistema Europeu de Contas. Continua pendente a criação de um conselho orçamental, com plena independência institucional e financeira.

(15)

A dívida bruta das administrações públicas aumentou para cerca de 84 % do PIB em 2012, contra os 80,9 % do PIB projetados nas previsões atualizadas da primavera de 2012 dos serviços da Comissão. O aumento do rácio da dívida deveu-se a um défice superior ao esperado, a um menor crescimento do PIB nominal, aos custos associados às operações de recapitalização dos bancos e aos pagamentos em atraso da administração pública. De acordo com as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o rácio dívida/PIB deverá continuar a aumentar e ultrapassar 95 % em 2014, com base num cenário de políticas inalteradas, excedendo assim o valor de referência previsto no Tratado no que se refere a todos os anos em consideração.

(16)

Em 10 de abril de 2013, a Comissão concluiu, com base na sua análise aprofundada de 2013 relativa à Espanha, no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (4), que este país regista desequilíbrios macroeconómicos excessivos. A correção destes desequilíbrios acumulados durante os anos de crescimento acelerado, nomeadamente a absorção dos níveis muito elevados da dívida privada e da dívida externa, têm vindo a ter uma importante incidência negativa no crescimento económico, na estabilidade financeira e nas finanças públicas. Uma correção sustentável do défice excessivo a médio prazo requer a realização em simultâneo de progressos com vista a assegurar a correção dos desequilíbrios macroeconómicos, apoiados por reformas estruturais destinadas a estimular o crescimento e a criação de emprego e a reduzir os fatores de rigidez estrutural que dificultam o ajustamento.

(17)

Segundo as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, a Espanha não atingirá os objetivos orçamentais nominais fixados na Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012. Em 2012 e 2013, a Espanha desenvolveu, contudo, esforços estruturais que, à luz da inesperada conjuntura económica negativa em relação à prevista aquando da adoção da recomendação do Conselho, são consentâneos com a Recomendação do Conselho, de 10 de julho de 2012. Esta inesperada conjuntura económica adversa acarretou enormes consequências negativas para as finanças públicas. Em especial, a importante perda de receitas devido ao processo em curso de recentragem da economia no sentido de uma estrutura de crescimento com uma menor intensidade fiscal e os efeitos negativos daí resultantes a nível das elasticidades das receitas conduziram a uma deterioração substancial da situação orçamental. Além disso, a recessão económica afetou o emprego de forma muito negativa, tendo o desemprego aumentado drasticamente. Em conformidade com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, tendo em conta todos estes fatores e, nomeadamente, a necessidade de corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos que se traduzem em importantes repercussões negativas para as finanças públicas, parece justificar-se uma prorrogação por mais dois anos do prazo concedido à Espanha para corrigir o seu défice excessivo até 2016, em vez da prorrogação por um ano prevista no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(18)

Num contexto caracterizado por um elevado grau de incerteza quanto à evolução económica e orçamental, o objetivo orçamental recomendado para o último ano do período de correção deve ser fixado a um nível claramente inferior ao valor de referência, a fim de garantir uma correção efetiva e duradoura do défice no prazo previsto para o efeito.

(19)

Os objetivos intermédios no que se refere aos défices nominais, tendo em vista a correção do défice excessivo até 2016, são fixados em 6,5 % do PIB para 2013, em 5,8 % do PIB para 2014, em 4,2 % do PIB para 2015 e em 2,8 % do PIB para 2016. A realização destes objetivos pressupõe uma melhoria anual do saldo primário (excluindo as medidas extraordinárias) de 1,3 % do PIB, em média, no período de 2013-2016 e, com base nas previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, prolongadas até 2016, uma melhoria do saldo orçamental estrutural de 1,1 % do PIB em 2013, de 0,8 % do PIB em 2014, de 0,8 % do PIB em 2015 e de 1,2 % do PIB em 2016. Esta trajetória de ajustamento mais progressivo tem em conta a atual conjuntura económica difícil e a importante transformação estrutural em curso da economia espanhola, devendo apoiar-se em reformas estruturais ambiciosas. Como tal, prevê-se que esta trajetória de ajustamento contribuirá para corrigir os desequilíbrios macroeconómicos internos e externos e para atenuar a incidência negativa, a curto prazo, da consolidação orçamental no crescimento económico, assegurando simultaneamente a estabilização e a inversão da evolução em alta da dívida pública.

(20)

Segundo as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, prolongadas até 2016 e assentes num cenário de políticas inalteradas, não se afiguram necessárias quaisquer medidas adicionais na fase atual para alcançar a melhoria recomendada do saldo estrutural em 2013 (e o novo objetivo de um défice correspondente a 6,5 % do PIB), mas os planos orçamentais deverão ser rigorosamente executados a todos os níveis da administração pública. Em relação ao período de 2014-2016, a redução do défice para um nível inferior ao valor de referência do Tratado numa base sustentável exigirá medidas orçamentais estruturais significativas, para além das já incluídas nas previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão. Estas medidas, correspondentes a cerca de 2 % do PIB em 2014, a 1 % do PIB em 2015 e a 1 1/2 % do PIB, em 2016, deverão ter em conta a necessidade de compensar os efeitos secundários negativos, o crescimento negativo do produto potencial, bem como o aumento dos pagamentos de juros e das prestações sociais.

(21)

O Programa de Estabilidade de 2013 prevê uma trajetória de ajustamento globalmente consentânea com a correção do défice excessivo até 2016, visando défices nominais de 6,3 % do PIB em 2013, de 5,5 % em 2014, de 4,1 % em 2015 e de 2,7 % em 2016. Em relação a 2013, o objetivo assenta em medidas de consolidação adicionais num montante aproximado de 3 mil milhões de EUR, previstas no programa, mas que devem ainda ser plenamente definidas.

(22)

As medidas de consolidação orçamental deverão assegurar uma melhoria duradoura do saldo das administrações públicas, visando igualmente garantir o reforço da qualidade das finanças públicas e do potencial de crescimento da economia.

(23)

A Espanha enfrenta riscos elevados em termos de sustentabilidade das finanças públicas numa perspetiva de médio prazo, sendo os riscos médios a longo prazo. O restabelecimento de um saldo estrutural primário mais elevado, em torno de – 0,5 % do PIB, como sucedia, em média, no período de 1998-2012, contribuiria para conter esses riscos. A revisão dos regimes de reforma antecipada em 2013 deverá contribuir para a sustentabilidade a longo prazo do sistema de segurança social. No entanto, afiguram-se necessárias novas medidas para travar o aumento das despesas relacionadas com o envelhecimento da população, por exemplo, através da regulamentação adequada do fator de sustentabilidade previsto na reforma de 2011 do sistema de pensões, devendo ser nomeadamente aumentada a idade de reforma em função do aumento da esperança de vida.

(24)

Atendendo à natureza descentralizada das suas finanças públicas, a trajetória de ajustamento orçamental da Espanha deve basear-se numa estratégia de consolidação credível a médio prazo que inclua: i) um plano orçamental plurianual pormenorizado que defina todas as medidas previstas para 2014-2016; ii) um maior reforço da eficácia do quadro institucional (melhorando em maior grau a transparência na aplicação da lei relativa à estabilidade orçamental e criando um conselho orçamental independente); iii) medidas concretas para travar o crescente défice estrutural do sistema de segurança social; e iv) uma maior ênfase a ser atribuída a uma consolidação favorável ao crescimento (nomeadamente através da realização de análises sistemáticas das despesas, bem como do sistema fiscal).

(25)

Paralelamente às análises periódicas da assistência financeira do MEE a favor da recapitalização das instituições financeiras em Espanha (5), e tal como acordado no Memorando de Entendimento assinado em 23 de julho de 2012, os progressos realizados no que se refere ao cumprimento dos compromissos assumidos pela Espanha no quadro do PDE devem ser controlados numa base trimestral.

(26)

A Espanha preenche as condições para a prorrogação do prazo de correção do défice excessivo das administrações públicas, nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 1467/97,

1.

A Espanha deve pôr termo à atual situação de défice excessivo até 2016.

2.

A Espanha deve atingir um objetivo de défice nominal de 6,5 % do PIB em 2013, de 5,8 % do PIB em 2014, de 4,2 % do PIB em 2015 e de 2,8 % do PIB em 2016 o que é consistente com uma melhoria do saldo estrutural de 1,1 %, 0,8 %, 0,8 % e 1,2 % do PIB de 2013 a 2016, respetivamente, tendo por base as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, prolongadas até 2016.

3.

A Espanha deve executar as medidas adotadas no âmbito dos planos orçamentais de 2013 a todos os níveis da administração pública e estar preparada para tomar medidas corretivas em caso de desvios em relação a esses planos orçamentais. As autoridades devem reforçar a estratégia orçamental a médio prazo através de medidas estruturais claramente definidas para o período de 2014-2016 e que sejam necessárias para assegurar a correção do défice excessivo até 2016.

4.

O Conselho fixa a data-limite de 1 de outubro de 2013 para a tomada de medidas eficazes pelo Governo espanhol e, nos termos do artigo 3.o, n.o 4-A, do Regulamento (CE) n.o 1467/97, para a apresentação de um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos.

a)

reforçar a eficácia do quadro institucional, melhorando em maior grau a transparência na aplicação da lei relativa à estabilidade orçamental e criando um conselho orçamental independente incumbido de analisar e de controlar a conformidade da política orçamental com as regras orçamentais nacionais e da União, e de formular conselhos neste sentido;

b)

tomar medidas concretas para travar o aumento do défice estrutural do sistema de segurança social; e

c)

atribuir uma maior ênfase à consolidação favorável ao crescimento, nomeadamente através da realização de análises sistemáticas das despesas e do sistema fiscal.