19.3.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 64/1

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Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da França relativo ao período de 2008-2012.

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Em 2008, a crise financeira global amplificou a desaceleração do crescimento devido a uma menor confiança por parte dos consumidores e das empresas e a condições de crédito mais restritivas. No seguimento de uma acentuada queda da produção industrial no último trimestre de 2008, prevê-se uma forte contracção do PIB anual em 2009. Os principais desafios políticos neste contexto são estabilizar o sector financeiro, restaurar a confiança dos consumidores e das empresas e apoiar o investimento. A contracção económica terá um impacto significativo nas finanças públicas, uma vez que o défice ultrapassou 3 % do PIB em 2008, conforme indicou o Ministro francês da Economia, Indústria e Emprego, numa carta dirigida ao Comissário dos Assuntos Económicos e Financeiros em 6 de Fevereiro de 2009, e prevendo-se que ultrapasse 5 % do PIB em 2009, de acordo com as previsões intercalares dos serviços da Comissão de Janeiro de 2009. Estas previsões reflectem igualmente o impacto de 0,8 % do PIB produzido sobre o saldo orçamental pelo plano de recuperação aprovado em Dezembro, cujas principais medidas consistem em adiantamentos para investimentos públicos e no fornecimento de assistência financeira às empresas. As autoridades puseram em prática algumas reformas estruturais, que deverão ter um impacto positivo no crescimento potencial da economia.

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O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento do PIB seja positivo durante o período de vigência do programa. Após uma desaceleração para cerca de 1 % em 2008, espera-se uma nova desaceleração para 0,2-0,5 % em 2009, antes de um aumento para cerca de 2 % em 2010 e de novo para 2,5 % para o resto do período de vigência do programa. Considerando as informações actualmente disponíveis (2), este cenário parece basear-se em pressupostos de crescimento marcadamente optimistas. Esta avaliação tem em conta a forte contracção do PIB no último trimestre de 2008 e as sombrias perspectivas económicas baseadas no baixo nível dos indicadores de confiança e na previsão de uma acentuada contracção do investimento e do comércio, mas também o impacto do plano de recuperação e da lei sobre a modernização da economia sobre o crescimento (3). À luz da mais recente evolução dos preços do petróleo e da intensidade da contracção económica global, as projecções do programa para 2009 no que respeita à inflação afiguram-se demasiado elevadas, mas podem ser consideradas realistas depois disso. A 6 de Fevereiro, as autoridades francesas informaram a Comissão de que seriam revistas as previsões macroeconómicas e em matéria de finanças públicas.

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Para 2008, o défice das administrações públicas é estimado em 3,2 % do PIB nas previsões intercalares dos serviços da Comissão, um valor 0,3 % pior que o indicado no programa, mas confirmado pela já referida carta de 6 de Fevereiro (4). A diferença de 0,9 % do PIB em relação ao objectivo da actualização precedente (2,3 % do PIB) pode em grande medida ser explicada por: i) resultados piores que os previstos em 2007 (0,3 % do PIB), ii) um crescimento real do PIB em 2008 claramente mais fraco que o esperado na actualização precedente, baixando as receitas fiscais relativamente ao planeado (em 0,3 % do PIB), e iii) pagamentos mais elevados de juros, reflectindo o impacto da subida da inflação em 2008 sobre os custos do serviço da dívida relativa a obrigações indexadas à inflação (0,2 % do PIB).

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A actualização contém um objectivo para o défice de 2009 de 3,9 % do PIB, contra uma projecção de 5,4 % nas previsões intercalares dos serviços da Comissão. A deterioração do défice de 2009 reflecte o efeito dos estabilizadores automáticos em resposta à contracção económica, mas também o impacto do pacote de incentivo orçamental de Dezembro de 2008, equivalente a 0,8 % do PIB. Mais recentemente, as autoridades anunciaram um objectivo de défice mais elevado, de 4,4 % do PIB (5). O défice estrutural (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias), de acordo com a informação facultada no programa de estabilidade actualizado e recalculado pelos serviços da Comissão, atinge, em projecção, 3 % do PIB em 2009, em comparação com 2,5 % em 2008. A orientação orçamental pode ser considerada expansionista e inteiramente explicada pelo impulso orçamental associado ao pacote de incentivo.

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O objectivo da estratégia orçamental da França a médio prazo, definido no programa, é alcançar o objectivo de médio prazo de uma situação orçamental equilibrada em termos estruturais em 2012. De acordo com as projecções do programa revistas pela referida carta de 6 de Fevereiro, prevê-se que o défice das administrações públicas atinja um pico em 2009, ao nível de 4,4 % do PIB (antes da revisão: 3,9 % do PIB) e caia depois outra vez para 3,1 % do PIB em 2010 (antes da revisão: 2,7 % do PIB), à medida que se for extinguindo o impacto orçamental do plano de recuperação. Estes valores são comparáveis com as previsões intercalares dos serviços da Comissão, que calculam para o défice geral das administrações públicas um aumento para 5,4 % do PIB em 2009, passando depois para 5,0 % do PIB em 2010. De acordo com as projecções revistas pela carta anteriormente citada, o défice deverá continuar a melhorar após 2010, passando para 1,5 % do PIB em 2012. O saldo primário segue um padrão semelhante. Prevê-se que o défice estrutural desça para 3 % do PIB em 2009, melhorando cerca de 1 % do PIB em 2010 e 0,5 % do PIB por ano nos últimos anos do programa. Para além da extinção progressiva do plano de recuperação, prevê-se que tal seja possível através de uma redução específica da despesa. O programa actualizado prevê que o rácio dívida/PIB aumente para 69,1 % em 2009 e estabilize largamente a 69,4 % em 2010, descendo depois ligeiramente nos dois anos seguintes. Para além da orientação orçamental, inclui-se o impacto de recapitalizações de bancos e a participação no Fundo para o Investimento Estratégico (6), que monta a cerca de 0,75 % do PIB, mas excluem-se potenciais responsabilidades resultantes do regime de garantia. De acordo com as previsões intercalares dos serviços da Comissão, o rácio da dívida alcançaria 72,4 % do PIB em 2009 e 76 % do PIB em 2010, sendo a diferença em relação ao programa de estabilidade actualizado explicada pelos valores divergentes do crescimento e do défice das administrações públicas.

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Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma revisão em baixa durante o período de vigência do programa. Em primeiro lugar, não reflectem ainda o agravamento do resultado de 2008 (em 0,3 % do PIB) confirmado recentemente pela carta anteriormente citada. Este resultado reflecte igualmente o facto de ter havido uma falta de consolidação orçamental nos períodos económicos bons ou neutros (7) e explica parte da revisão do objectivo de défice de 2009, subindo-o para 4,4 % do PIB (que tem igualmente em conta uma revisão em baixa dos impostos sobre as sociedades). Mais importante é o facto de as perspectivas macroeconómicas não compreenderem a recessão agora esperada para 2009, implicando riscos orçamentais substanciais, mesmo para o último objectivo anunciado para o défice pelas autoridades. Acresce que, para além do impacto dos estabilizadores automáticos, há riscos de derrapagens nas despesas com os cuidados de saúde (8). Finalmente, dado o historial das autoridades locais, há o risco de as metas de despesas planeadas não serem cumpridas. Os riscos do cenário da dívida podem também crescer, reflectindo os riscos para o saldo orçamental, bem como os eventuais efeitos das medidas de estabilização do sector financeiro.

(8)

O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico é ligeiramente inferior à média da União Europeia e as despesas com as pensões registam um aumento ligeiramente mais limitado, na sequência das reformas do sistema de pensões já adoptadas, entre quais a reforma dos regimes especiais de pensão, que visa o alinhamento entre o período de contribuição exigido e as regras de outros regimes. A situação orçamental em 2008, tal como estimada no programa, que é pior que a posição inicial do programa anterior, agrava o impacto orçamental do envelhecimento da população sobre o hiato da sustentabilidade. Se a situação orçamental das previsões intercalares dos serviços da Comissão para 2009 fosse tomada como ponto de partida, agravar-se-ia o hiato da sustentabilidade. O actual nível da dívida bruta situa-se acima do valor de referência previsto no Tratado. Os já referidos regimes de estabilização do sector financeiro instituídos pela França poderiam ter um impacto sobre a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, no caso de os custos do apoio estatal não virem a ser inteiramente recuperados no futuro. Garantir, a médio prazo, excedentes primários mais elevados, como já previsto no programa, contribuiria para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas.

(9)

O historial da França mostra que as ultrapassagens nas despesas das administrações públicas não foram excepcionais durante a última década, indicando pontos fracos nas regras orçamentais em vigor. A reforma da Constituição aprovada em 23 de Julho de 2008 estabeleceu um objectivo geral de equilíbrio orçamental para as administrações públicas (9). Contudo, o carácter não vinculativo do objectivo de equilíbrio orçamental levanta a questão de saber se é possível fazer um controlo eficaz do seu cumprimento. A reforma introduz igualmente um orçamento plurianual, a aprovar pelo Parlamento, com início em 2009, para o período de 2009-2012, ou seja, a mesma duração que o programa de estabilidade. Esta reforma deveria contribuir para uma melhor gestão das finanças públicas e ajudar à disciplina orçamental.

Além disso, no seguimento do lançamento do reexame geral das políticas públicas em meados de 2007, foram adoptadas algumas medidas para aumentar a eficácia das despesas públicas, incluindo uma redução do número de funcionários públicos. Entrou em vigor em 2008 uma nova regulamentação das dívidas aplicada ao subsector da segurança social (10).

(10)

Em resposta à crise financeira, as autoridades francesas adoptaram algumas medidas destinadas a assegurar a estabilidade do sector financeiro. A fim de atenuar as suas consequências para a capacidade creditícia dos bancos franceses, o Governo decidiu (11) comprar a dívida subordinada dos bancos até ao montante de 40 mil milhões de EUR, sem adquirir direitos de voto. Como contrapartida, os bancos comprometeram-se a aumentar os empréstimos à economia, a fim de garantir um grau de financiamento correspondente às necessidades dos agentes económicos. Além disso, foi autorizada por lei uma rubrica de 320 mil milhões de EUR (12) para garantir as dívidas dos bancos. Este regime de garantias visa a melhoria do acesso dos bancos ao financiamento, no contexto da forte pressão que o mercado de empréstimos interbancários tem sido obrigado a enfrentar desde o início da crise financeira. Os bancos pagarão um prémio pela garantia do Estado aos seus empréstimos, prestando eles próprios garantias ao Estado.

(11)

Em reacção à crise económica, as autoridades francesas anunciaram em 4 de Dezembro um plano de recuperação, que pode ser descrito como uma combinação equilibrada de instrumentos de receita e de despesa e que está em conformidade com o plano de relançamento da economia europeia. As suas medidas incluem investimento público (principalmente em empresas públicas, infra-estruturas, investigação e defesa), medidas relativas ao mercado de trabalho (como uma isenção total de contribuições das pequenas empresas para a segurança social relativamente a novas contratações), apoio a empresas (como ajudas aos sectores da construção e da indústria automóvel, assim como uma aceleração dos pagamentos do Estado às empresas, especialmente às PME) e apoio ao poder de compra das famílias (principalmente subsídios de 200 EUR em Abril de 2009 às famílias com mais baixos rendimentos). O pacote pode ser considerado como orientado e oportuno. As medidas anunciadas são temporárias, pelo que reversíveis, sem custos para as finanças públicas depois de 2010. O Governo está a aplicar igualmente algumas reformas estruturais, que deverão ter um impacto positivo no crescimento potencial da economia e, por conseguinte, nas finanças públicas a longo prazo. Quanto aos mercados de bens e de serviços, a lei anteriormente citada sobre a modernização da economia visa aumentar o crescimento potencial, nomeadamente mediante a promoção do empreendedorismo individual e a redução dos obstáculos existentes à concorrência, nomeadamente no sector retalhista. Também na frente do mercado de trabalho foram ainda aprovadas novas leis, nomeadamente no que respeita à flexigurança. A lei sobre a modernização do mercado de trabalho, que foi aprovada em Junho de 2008 e representa a transposição do primeiro acordo interprofissional dos parceiros sociais, tem como objectivo desenvolver contratos mais seguros e mais flexíveis. Foi igualmente aprovada uma reforma importante dos procedimentos de diálogo social para facilitar acordos de maioria. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e com as recomendações específicas para cada país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego.

(12)

Após uma deterioração das finanças públicas em 2007 e 2008, quando as condições económicas eram mais favoráveis, a orientação orçamental é expansionista em 2009 (reflectindo a reacção do Governo francês ao plano de relançamento), que é um período difícil. A partir daí, as finanças públicas serão consolidadas de acordo com o programa; contudo, tendo em conta os riscos significativos para os objectivos orçamentais, que implicam um défice bastante acima de 3 % em 2009 e 2010, o objectivo de médio prazo de um orçamento equilibrado em termos estruturais não será alcançado até 2012.

Neste contexto, a França pode reduzir o risco de derrapagens das despesas através da aplicação do seu quadro das finanças públicas, bem como do aperfeiçoamento deste último, em especial no que toca às regras das despesas. Finalmente, tendo em conta os riscos para as projecções da dívida mencionadas anteriormente, o rácio da dívida, reflectindo a orientação expansionista em 2009, será elevado e será necessária uma acção decisiva nos próximos anos para inverter esta tendência.

(13)

No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos facultativos (13).

(i)

aplicar, como previsto, as medidas orçamentais em 2009, nomeadamente as medidas de incentivo em conformidade com o plano de relançamento e no quadro do Programa de Estabilidade e Crescimento, mantendo sempre o objectivo de evitar nova deterioração das finanças públicas;

(ii)

à luz das previsões de retoma da actividade económica, fazer um esforço de consolidação em 2010 e, a partir daí, acelerar o ritmo dos ajustamentos, a fim de assegurar que o défice desça rapidamente abaixo do valor de referência, imprimindo assim uma trajectória descendente ao rácio dívida/PIB;

(iii)

aplicar eficazmente as regras em vigor em matéria de despesas, a adoptar novas medidas, a fim de garantir que todos os subsectores das administrações públicas respeitem os objectivos plurianuais de redução de despesas e a continuar a aplicar medidas no contexto do reexame geral das políticas públicas; aplicar o programa de reformas estruturais, em especial no que respeita à sustentabilidade do sistema de pensões.