Processo C-505/09 P

Comissão Europeia

contra

República da Estónia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Ambiente — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão, para a República da Estónia, para o período de 2008 a 2012 — Competências respetivas da Comissão e dos Estados-Membros — Artigos 9.°, n.os 1 e 3, e 11.°, n.o 2, da Diretiva 2003/87 — Igualdade de tratamento — Princípio da boa administração»

Sumário do acórdão

1. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (PNA) — Repartição das competências entre a Comissão e os Estados-Membros — Competências dos Estados-Membros

   (Artigo 226.o CE; Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.os 1 e 3, 10.° e 11.°, n.o 2, e anexo III)

2. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (PNA) — Repartição das competências entre a Comissão e os Estados-Membros — Competências dos Estados-Membros

   (Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.o 1 e 3, 10.° e 11.°, n.o 2, e anexo III)

3. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Objetivo — Redução das emissões de gases com efeito de estufa — Poder de fiscalização da Comissão

   (Artigo 5.o CE; Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, segundo, quinto e sétimo considerandos, artigos 1.°, 9.° e 11.°, e anexo III)

1.  Resulta claramente do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61 que apenas o Estado-Membro é competente, por um lado, para elaborar o plano nacional de atribuição através do qual se propõe atingir os objetivos definidos [por essa] diretiva relativamente às emissões de gases com efeito de estufa, [e que] notifica à Comissão, e, por outro, para tomar as decisões finais que fixam a quantidade total de licenças que atribuirá para cada período de cinco anos e a repartição dessa quantidade entre os operadores económicos. Em contrapartida, decorre de modo unívoco do artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87 que o papel da Comissão se limita a uma fiscalização da conformidade do plano nacional de atribuição do Estado-Membro com os critérios enunciados no anexo III da diretiva e com as disposições do artigo 10.o desta última. Esta está habilitada a verificar essa conformidade e a rejeitar o plano nacional de atribuição, por motivo de incompatibilidade com estes critérios ou com estas disposições, por decisão fundamentada. Em caso de rejeição do seu plano pela Comissão, o Estado-Membro só pode tomar uma decisão nos termos do n.o 2 do artigo 11.o da referida diretiva se as alterações propostas tiverem sido aceites pela Comissão.

   É verdade que pode haver grandes diferenças quanto ao tipo de obrigações que as diretivas impõem aos Estados-Membros e quanto aos resultados que estes devem alcançar e é igualmente pacífico que as disposições das diretivas que apenas dizem respeito às relações entre um Estado-Membro e a Comissão podem não precisar de medidas de transposição, não se pode negar que os artigos 9.° e 11.° da Diretiva 2003/87 regulam os papéis respetivos da Comissão e dos Estados-Membros, no âmbito do procedimento de adoção dos planos nacionais de atribuição, a saber, a questão da repartição de competências entre estes. Estas disposições permitem determinar se os Estados-Membros gozam ou não de margem de manobra para elaborar o seu plano e, se for caso disso, qual o alcance desta.

   No caso concreto, não se pode negar que a Diretiva 2003/87 não prescreve um método específico para a elaboração de um plano nacional de atribuição e para a determinação da quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir. Bem pelo contrário, o anexo III, n.o 1, da referida diretiva prevê expressamente que os Estados-Membros devem fixar a quantidade total de licenças a atribuir, tendo em conta, designadamente, a política energética nacional e o programa nacional em matéria de alterações climáticas.

   Assim, os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de manobra para escolher as medidas que consideram mais adaptadas para atingir, no contexto específico do mercado energético nacional, o resultado prescrito pela referida diretiva.

   Quanto ao facto de, em conformidade com o artigo 9.o da Diretiva 2003/87, os planos nacionais de atribuição serem avaliados pela Comissão quando de uma fiscalização ex ante, é certo que esse poder difere, em múltiplos aspetos, da fiscalização ex post prevista no artigo 226.o CE. Esta circunstância não pode, contudo, implicar que a fiscalização ex ante deva ir mais longe do que uma fiscalização da legalidade.

   (cf. n.os 49, 51 a 54)

2.  A necessidade de respeitar esse princípio não pode, contudo, alterar a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comissão, conforme prevista por uma disposição da União, como o artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61, confere à Comissão unicamente um poder de fiscalização da legalidade dos planos nacionais de atribuição, que lhe permite rejeitar um plano que não esteja em conformidade com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 ou com as disposições do seu artigo 10.o

   Quanto ao grau desta fiscalização, que os Estados-Membros continuam livres de utilizar os dados e os métodos de avaliação da sua escolha, desde que estes não conduzam a resultados que não sejam conformes a esses critérios ou a essas disposições. Ao exercer o seu poder de fiscalização nos termos do artigo 9.o, n.o 3, desta diretiva, a Comissão deve respeitar a margem de manobra de que os Estados-Membros dispõem. Assim, não pode rejeitar um plano nacional de atribuição unicamente pelo motivo de os dados inseridos neste não estarem em conformidade com os dados que privilegiou.

   As eventuais diferenças quanto aos dados e aos métodos de avaliação seguidos pelos Estados-Membros são uma manifestação da sua margem de manobra, que a Comissão deve respeitar no âmbito da sua fiscalização de conformidade.

   Neste contexto, a Comissão pode assegurar a igualdade de tratamento dos Estados-Membros de forma adequada, ao examinar, com o mesmo grau de diligência, o plano apresentado por cada um deles. Há que recordar igualmente que a Comissão pode escolher um ponto comum de comparação entre os planos elaborados por cada um desses Estados. Como o Tribunal de Primeira Instância observou no n.o 63 do acórdão recorrido, para o efeito, aquela pode designadamente elaborar o «seu próprio modelo económico e ecológico», assente em dados por si escolhidos, e utilizá-lo como meio de comparação para verificar se os planos nacionais de atribuição são compatíveis com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 ou com as disposições do seu artigo 10.o

   (cf. n.os 65 a 66, 68 e 69)

3.  O objetivo principal declarado da Diretiva 2003/87 é reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa, para cumprir os compromissos da União e dos Estados-Membros para com o Protocolo de Quioto. Este objetivo deve ser alcançado com observância de uma série de subobjetivos e com recurso a certos instrumentos. O instrumento principal para este efeito é constituído pelo regime comunitário de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa, como decorre do artigo 1.o e do segundo considerando da Diretiva 2003/87. O referido artigo 1.o expõe, assim, que este regime promove a redução das referidas emissões em condições que ofereçam uma boa relação de custo-eficácia e que sejam economicamente eficientes. Os outros subobjetivos a que o referido regime deve dar resposta são, designadamente, conforme mencionado no quinto e sétimo considerandos desta diretiva, a preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como da integridade do mercado interno e das condições de concorrência.

   No caso em apreço, ainda que se admita que a abordagem preconizada pela Comissão seja suscetível de melhorar o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União e permita assim atingir, de maneira mais eficaz, o objetivo de reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa, esta circunstância não pode alterar a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comissão, conforme prevista nos artigos 9.° e 11.° da Diretiva 2003/87.

   Com efeito, num domínio de competência partilhada, como o da proteção do ambiente, cabe ao legislador da União determinar as medidas que considera necessárias para alcançar os objetivos pretendidos, no respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade consagrados no artigo 5.o CE.

   A vontade do legislador da União de conferir à Comissão unicamente um poder de fiscalização da conformidade dos planos nacionais de atribuição com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 e com as disposições do artigo 10.o desta, e não um poder de substituição ou de uniformização que inclua o poder de fixar uma quantidade máxima de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir, decorre tanto do artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87 como dos trabalhos preparatórios desta diretiva. Assim, considerar que a Comissão pode fixar essa quantidade máxima ultrapassaria os limites de uma interpretação teleológica desta diretiva e equivaleria a conferir a esta instituição poderes desprovidos de base jurídica.

   Contudo, a Comissão não excede as suas competências se, no dispositivo de uma decisão de rejeição de um plano, anunciar, sem determinar de forma vinculativa a quantidade máxima dessas licenças, que não irá rejeitar as alterações introduzidas nesse plano, desde que estejam em conformidade com as propostas e as recomendações feitas nessa decisão de rejeição. Este procedimento está em conformidade com o princípio da cooperação leal entre os Estados-Membros e a Comissão e responde igualmente a objetivos de economia processual.

   (cf. n.os 79 a 82, 86)

Processo C-505/09 P

Comissão Europeia

contra

República da Estónia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Ambiente — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão, para a República da Estónia, para o período de 2008 a 2012 — Competências respetivas da Comissão e dos Estados-Membros — Artigos 9.°, n.os 1 e 3, e 11.°, n.o 2, da Diretiva 2003/87 — Igualdade de tratamento — Princípio da boa administração»

Sumário do acórdão

1. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (PNA) — Repartição das competências entre a Comissão e os Estados-Membros — Competências dos Estados-Membros

   (Artigo 226.o CE; Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.os 1 e 3, 10.° e 11.°, n.o 2, e anexo III)

2. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (PNA) — Repartição das competências entre a Comissão e os Estados-Membros — Competências dos Estados-Membros

   (Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.o 1 e 3, 10.° e 11.°, n.o 2, e anexo III)

3. Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87 — Objetivo — Redução das emissões de gases com efeito de estufa — Poder de fiscalização da Comissão

   (Artigo 5.o CE; Diretiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, segundo, quinto e sétimo considerandos, artigos 1.°, 9.° e 11.°, e anexo III)

1.  Resulta claramente do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61 que apenas o Estado-Membro é competente, por um lado, para elaborar o plano nacional de atribuição através do qual se propõe atingir os objetivos definidos [por essa] diretiva relativamente às emissões de gases com efeito de estufa, [e que] notifica à Comissão, e, por outro, para tomar as decisões finais que fixam a quantidade total de licenças que atribuirá para cada período de cinco anos e a repartição dessa quantidade entre os operadores económicos. Em contrapartida, decorre de modo unívoco do artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87 que o papel da Comissão se limita a uma fiscalização da conformidade do plano nacional de atribuição do Estado-Membro com os critérios enunciados no anexo III da diretiva e com as disposições do artigo 10.o desta última. Esta está habilitada a verificar essa conformidade e a rejeitar o plano nacional de atribuição, por motivo de incompatibilidade com estes critérios ou com estas disposições, por decisão fundamentada. Em caso de rejeição do seu plano pela Comissão, o Estado-Membro só pode tomar uma decisão nos termos do n.o 2 do artigo 11.o da referida diretiva se as alterações propostas tiverem sido aceites pela Comissão.

   É verdade que pode haver grandes diferenças quanto ao tipo de obrigações que as diretivas impõem aos Estados-Membros e quanto aos resultados que estes devem alcançar e é igualmente pacífico que as disposições das diretivas que apenas dizem respeito às relações entre um Estado-Membro e a Comissão podem não precisar de medidas de transposição, não se pode negar que os artigos 9.° e 11.° da Diretiva 2003/87 regulam os papéis respetivos da Comissão e dos Estados-Membros, no âmbito do procedimento de adoção dos planos nacionais de atribuição, a saber, a questão da repartição de competências entre estes. Estas disposições permitem determinar se os Estados-Membros gozam ou não de margem de manobra para elaborar o seu plano e, se for caso disso, qual o alcance desta.

   No caso concreto, não se pode negar que a Diretiva 2003/87 não prescreve um método específico para a elaboração de um plano nacional de atribuição e para a determinação da quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir. Bem pelo contrário, o anexo III, n.o 1, da referida diretiva prevê expressamente que os Estados-Membros devem fixar a quantidade total de licenças a atribuir, tendo em conta, designadamente, a política energética nacional e o programa nacional em matéria de alterações climáticas.

   Assim, os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de manobra para escolher as medidas que consideram mais adaptadas para atingir, no contexto específico do mercado energético nacional, o resultado prescrito pela referida diretiva.

   Quanto ao facto de, em conformidade com o artigo 9.o da Diretiva 2003/87, os planos nacionais de atribuição serem avaliados pela Comissão quando de uma fiscalização ex ante, é certo que esse poder difere, em múltiplos aspetos, da fiscalização ex post prevista no artigo 226.o CE. Esta circunstância não pode, contudo, implicar que a fiscalização ex ante deva ir mais longe do que uma fiscalização da legalidade.

   (cf. n.os 49, 51 a 54)

2.  A necessidade de respeitar esse princípio não pode, contudo, alterar a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comissão, conforme prevista por uma disposição da União, como o artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61, confere à Comissão unicamente um poder de fiscalização da legalidade dos planos nacionais de atribuição, que lhe permite rejeitar um plano que não esteja em conformidade com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 ou com as disposições do seu artigo 10.o

   Quanto ao grau desta fiscalização, que os Estados-Membros continuam livres de utilizar os dados e os métodos de avaliação da sua escolha, desde que estes não conduzam a resultados que não sejam conformes a esses critérios ou a essas disposições. Ao exercer o seu poder de fiscalização nos termos do artigo 9.o, n.o 3, desta diretiva, a Comissão deve respeitar a margem de manobra de que os Estados-Membros dispõem. Assim, não pode rejeitar um plano nacional de atribuição unicamente pelo motivo de os dados inseridos neste não estarem em conformidade com os dados que privilegiou.

   As eventuais diferenças quanto aos dados e aos métodos de avaliação seguidos pelos Estados-Membros são uma manifestação da sua margem de manobra, que a Comissão deve respeitar no âmbito da sua fiscalização de conformidade.

   Neste contexto, a Comissão pode assegurar a igualdade de tratamento dos Estados-Membros de forma adequada, ao examinar, com o mesmo grau de diligência, o plano apresentado por cada um deles. Há que recordar igualmente que a Comissão pode escolher um ponto comum de comparação entre os planos elaborados por cada um desses Estados. Como o Tribunal de Primeira Instância observou no n.o 63 do acórdão recorrido, para o efeito, aquela pode designadamente elaborar o «seu próprio modelo económico e ecológico», assente em dados por si escolhidos, e utilizá-lo como meio de comparação para verificar se os planos nacionais de atribuição são compatíveis com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 ou com as disposições do seu artigo 10.o

   (cf. n.os 65 a 66, 68 e 69)

3.  O objetivo principal declarado da Diretiva 2003/87 é reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa, para cumprir os compromissos da União e dos Estados-Membros para com o Protocolo de Quioto. Este objetivo deve ser alcançado com observância de uma série de subobjetivos e com recurso a certos instrumentos. O instrumento principal para este efeito é constituído pelo regime comunitário de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa, como decorre do artigo 1.o e do segundo considerando da Diretiva 2003/87. O referido artigo 1.o expõe, assim, que este regime promove a redução das referidas emissões em condições que ofereçam uma boa relação de custo-eficácia e que sejam economicamente eficientes. Os outros subobjetivos a que o referido regime deve dar resposta são, designadamente, conforme mencionado no quinto e sétimo considerandos desta diretiva, a preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como da integridade do mercado interno e das condições de concorrência.

   No caso em apreço, ainda que se admita que a abordagem preconizada pela Comissão seja suscetível de melhorar o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União e permita assim atingir, de maneira mais eficaz, o objetivo de reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa, esta circunstância não pode alterar a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comissão, conforme prevista nos artigos 9.° e 11.° da Diretiva 2003/87.

   Com efeito, num domínio de competência partilhada, como o da proteção do ambiente, cabe ao legislador da União determinar as medidas que considera necessárias para alcançar os objetivos pretendidos, no respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade consagrados no artigo 5.o CE.

   A vontade do legislador da União de conferir à Comissão unicamente um poder de fiscalização da conformidade dos planos nacionais de atribuição com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 e com as disposições do artigo 10.o desta, e não um poder de substituição ou de uniformização que inclua o poder de fixar uma quantidade máxima de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir, decorre tanto do artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87 como dos trabalhos preparatórios desta diretiva. Assim, considerar que a Comissão pode fixar essa quantidade máxima ultrapassaria os limites de uma interpretação teleológica desta diretiva e equivaleria a conferir a esta instituição poderes desprovidos de base jurídica.

   Contudo, a Comissão não excede as suas competências se, no dispositivo de uma decisão de rejeição de um plano, anunciar, sem determinar de forma vinculativa a quantidade máxima dessas licenças, que não irá rejeitar as alterações introduzidas nesse plano, desde que estejam em conformidade com as propostas e as recomendações feitas nessa decisão de rejeição. Este procedimento está em conformidade com o princípio da cooperação leal entre os Estados-Membros e a Comissão e responde igualmente a objetivos de economia processual.

   (cf. n.os 79 a 82, 86)