52014DC0021

Introdução

As subidas dos preços da energia são uma preocupação política de peso. Geram encargos adicionais para os já sacrificados agregados familiares e indústria[1] e afetam a competitividade da Europa a nível mundial. A Comissão Europeia, em resposta a um pedido do Conselho Europeu, preparou uma análise aprofundada dos preços e custos da energia na Europa, para ajudar os responsáveis políticos a compreenderem o contexto, o impacto das recentes subidas dos preços para os consumidores e as implicações políticas.

O relatório fornece dados exaustivos e detalhados, com origem numa ampla gama de fontes. Avalia as tendências em matéria de preços e de custos da energia, procura determinar as suas causas possíveis, e extrai conclusões com o objetivo de  ajudar a tomada de decisões sobre as medidas políticas necessárias para dar resposta a esta questão[2]. O relatório é apresentado em anexo à presente comunicação[3].

O relatório tem por foco os preços da eletricidade e do gás. Nos mercados mundiais de petróleo e de carvão, os consumidores de energia de todo o mundo pagam, sensivelmente, o mesmo preço. Portanto, os diferenciais de preços — que podem aumentar os custos para os consumidores e gerar vantagens ou desvantagens em termos de competitividade — são uma preocupação menor, razão pela qual nem estes dois combustíveis nem o setor dos transportes são abrangidos extensivamente pelo relatório.

Os preços dos produtos energéticos, com destaque para os combustíveis fósseis, têm aumentado nos últimos anos. A subida dos preços e custos da energia não é um fenómeno novo. A Europa tem, desde há séculos, travado uma luta constante para garantir um abastecimento suficiente em energia e a preços acessíveis. A diferença, hoje em dia, é que o setor energético europeu está a afastar-se decisivamente dos combustíveis fósseis importados e precisa de níveis elevados de investimento, mesmo num momento de incerteza económica. Acresce que a diferença entre a UE e os principais parceiros económicos, a nível de preços de energia, se agravou por várias razões, muitas das quais a Europa pouco pode influenciar. As medidas no sentido de «descarbonizar» a produção de eletricidade conduziram a um forte crescimento da energia eólica e da energia solar, em especial, o que teve grande impacto sobre as redes e os custos de produção de energia. Estão também a ser desenvolvidas alternativas para o aprovisionamento em gás, como o gás de xisto e o gás do mar Cáspio, o que exigirá novos investimentos. Ao mesmo tempo, os setores europeus do gás e da eletricidade estão a passar de monopólios públicos para mercados liberalizados, em que os intervenientes são empresas privadas concorrenciais, e em que quem suporta o custo de novos investimentos são mais os utentes do que os contribuintes.

Há várias maneiras de interpretar e antever o impacto que todas estas alterações têm entre si. Prevê-se que a liberalização do mercado gere mais concorrência e, por conseguinte, energia mais eficiente e barata. As políticas em matéria de ambiente e de clima e a descarbonização destinam-se a garantir um setor energético sustentável a longo prazo, com custos reconhecidamente mais elevados a curto prazo, nomeadamente de investimento. As autoridades governamentais esperam que estas alterações produzam a curto prazo benefícios para os consumidores — postos de trabalho e qualidade de vida — bem como objetivos de sustentabilidade a mais longo prazo. A própria indústria da energia terá de se adaptar a normas ambientais, comerciais, regulamentares e tecnológicas muito diferentes. O que não se previra foi o grande e prolongado declínio da confiança económica.

Para que a Europa possa gerir todas estas mudanças, embora continuando a assegurar aos seus cidadãos acesso a uma energia sustentável e abordável e mantendo a competitividade industrial, são necessários esforços, a nível das políticas quer europeias quer nacionais, bem como ação por parte da indústria e dos consumidores.

Para compreendermos que medidas serão mais eficazes, as secções seguintes analisam como os preços e custos da energia estão a evoluir e o que está a condicionar estas mudanças. Seguidamente, analisa-se o impacto na competitividade mundial da UE e as futuras tendências dos preços e custos. 

Em conclusão, a Comissão propõe uma série de medidas com vista a assegurar que os cidadãos e a indústria europeus possam enfrentar eficazmente o desafio do preço da energia e que a UE possa manter a sua competitividade, hoje, até 2030 e para além desse horizonte.

Como é constituída a nossa fatura de energia?

Em introdução à análise económica que se segue, importa compreender o que se entende por preços e custos da energia. As nossas faturas de energia dependem, parcialmente, da quantidade de energia que consumimos — pelo que os custos da energia podem ser reduzidos através da utilização de produtos energeticamente mais eficientes ou de outras práticas tendentes a poupar energia. Mas, nas faturas de energia, o elemento preço é muitas vezes considerado mais decisivo e difícil de compreender. O preço que os consumidores pagam pela eletricidade e pelo gás reflete vários elementos, influenciados tanto pelas forças de mercado como pela política governamental.

O elemento «energia» na fatura consiste em duas partes. Em primeiro lugar, o elemento grossista dos preços, que reflete, normalmente, os custos suportados pelas empresas no fornecimento de energia à rede. Incluem os custos da compra ou produção, do transporte e da transformação do combustível, bem como os custos de construção, exploração e desmantelamento das centrais. Em segundo lugar, o elemento retalhista, que cobre os custos relacionados com a venda de energia aos consumidores finais. Os custos da rede refletem os custos infraestruturais de transporte e de distribuição, relacionados com a manutenção e a expansão das redes, os serviços da rede e as perdas na rede. Às tarifas da rede são muitas vezes adicionadas taxas para cobrir outros custos, como os relacionados com obrigações de serviço público e com apoio tecnológico. Por último, são aplicados impostos e taxas, que podem fazer parte da tributação geral (IVA, impostos especiais de consumo) ou constituir taxas específicas para apoio a políticas concretas de energia e/ou clima.

Elementos dos preços no consumidor

1. Preços da energia na Europa

Nos mercados do gás e da eletricidade, não obstante um certo grau de negociabilidade dos combustíveis e equipamentos à escala mundial (como navios de transporte de gás, turbinas eólicas, etc.), existem, na melhor das hipóteses, preços regionais e, mais frequentemente, preços nacionais ou subnacionais que afetam os custos de venda a retalho e os preços para os consumidores e que podem prejudicar o mercado único.

Os preços da eletricidade e do gás para os consumidores europeus têm vindo, e continuam, a aumentar[4]. Embora quase todos os Estados-Membros tenham assistido a um aumento sistemático dos preços da eletricidade e do gás no consumidor, as diferenças entre preços nacionais mantêm-se elevadas: nos Estados-Membros em que os preços são mais elevados, os consumidores pagam 2,5 a 4 vezes mais do que nos Estados-Membros em que os preços são mais baixos[5]. A desproporção entre os preços mais altos e mais baixos da eletricidade e do gás pagos pelos consumidores, de Estado-Membro para Estado-Membro, tem vindo a acentuar-se, especialmente no caso do gás para uso doméstico. Portanto, em vez de os preços convergirem e de os mercados se tornarem mais eficientes, são as diferenças a nível nacional que persistem.

Evolução dos preços a retalho para as famílias

Na UE, os preços da eletricidade de uso doméstico subiram, em média, 4% ao ano durante os últimos cinco anos (2008-2012)[6], o que, na maioria dos Estados-Membros, representa um aumento superior ao da inflação. No caso do gás, os preços para os consumidores domésticos aumentaram 3% ao ano, uma vez mais acima da inflação na maioria dos Estados-Membros. Dito isto, por trás destas médias há nítidas variações a nível nacional na forma como os preços foram evoluindo:

Preços da eletricidade para os consumidores domésticos (€c/kWh incluindo impostos)

F

Fonte: Estatísticas do Eurostat relativas à energia

Preços do gás natural para os consumidores domésticos (€c/kWh incluindo impostos)

Fonte: Estatísticas do Eurostat relativas à energia

Evolução dos preços a retalho para a indústria

Para a indústria, os preços retalhistas da eletricidade aumentaram aproximadamente 3,5% ao ano durante o mesmo período — acima da inflação em metade dos Estados-Membros; os preços do gás menos de 1% ao ano durante o mesmo período — abaixo da inflação na maior parte dos Estados-Membros.

Preços da eletricidade para a indústria (€c/kWh excl. IVA e impostos e taxas recuperáveis mas também eventuais isenções)

Fonte: Estatísticas do Eurostat relativas à energia

Preços do gás para a indústria (€c/kWh excl. IVA e impostos e taxas recuperáveis mas também eventuais isenções)

Fonte: Estatísticas do Eurostat relativas à energia

Tarifas grossistas

Em contraste com esta evolução do retalho, os preços grossistas da eletricidade diminuíram entre 35% e 45% durante o período 2008-2012 nos principais mercados europeus de referência. Os preços grossistas do gás flutuaram, ora caindo, ora regressando a níveis anteriores, pelo que não foram evidentes aumentos ao longo de todo o período.

Repartição dos preços por componentes

Estes aumentos médios europeus dos preços escondem variações significativas entre Estados-Membros, entre setores de atividade e ao longo do tempo. Alguns setores registaram uma volatilidade muito maior dos preços: por exemplo, os aumentos a nível nacional dos preços da eletricidade para os consumidores domésticos oscilam entre -34% e +55%; e, embora os preços médios do gás industrial tenham subido menos de 1% ao ano entre 2008 e 2012, certas indústrias com utilização intensiva de energia comunicaram subidas entre 27% e 40% no período de 2010 a 2012. O relatório que acompanha a presente comunicação analisa estas diferenças, designadamente entre setores industriais, e sublinha que os preços e os impactos das políticas diferem consoante os utilizadores. A fim de compreender melhor a relação entre os preços da energia e a política, é útil separar os preços nos vários elementos que os compõem:

Evolução dos preços da eletricidade a retalho, por componente

O peso relativo do elemento «energia» no preço de venda de eletricidade a retalho tem, em geral, diminuído ao longo do tempo, o que se deve ao facto de, desde 2008, ter sido a componente «impostos e taxas» que registou o maior aumento[7], com os elementos relativos ao custo da energia a registarem o menor.  Desde 2008, os custos da rede de eletricidade aumentaram 18,5% para os agregados familiares e 30% para os consumidores industriais; os impostos e taxas aumentaram 36% para os agregados familiares e 127% para a indústria, antes de isenções. Embora não disponhamos de dados nacionais consistentes sobre isenções, vários Estados-Membros concedem isenções fiscais consideráveis a algumas indústrias com elevada intensidade energética, o que atenua substancialmente os aumentos de impostos e taxas.

Evolução dos preços da eletricidade, por componente, em 2008-1012

Fonte: Eurostat. Inclui impostos no caso das famílias; exclui IVA e outros impostos recuperáveis no caso da indústria, mas também não estão incluídas outras isenções (dados não disponíveis).

Evolução dos preços do gás por componente

No que respeita aos preços do gás a retalho, desde 2008, a componente energia também se manteve estável, ao passo que o aumento médio da componente rede na UE foi de 17% para as famílias e de 14% para a indústria; a tributação subiu 12-14% para as famílias e 12% para a indústria.

Evolução dos preços do gás, por componente, em 2008-1012

Fonte: CE, metadados dos Estados-Membros. Inclui impostos no caso das famílias; exclui IVA e outros impostos recuperáveis no caso da indústria.

Fatores determinantes do elemento «energia» no preço

Dos três elementos dos preços da energia (energia, custos da rede e impostos e taxas), o elemento «custo da energia» é, em geral, o de maior peso, embora a sua proporção esteja a diminuir. Tal como atrás foi referido, ao contrário do que acontece com o elemento «energia» nos preços retalhistas, verificou-se uma convergência e uma queda dos preços grossistas da eletricidade. Este fenómeno poderá estar associado às políticas de energia da UE: o aumento da concorrência a seguir ao acoplamento dos mercados, a separação entre a produção de eletricidade e o funcionamento do sistema, a queda dos preços do carbono no RCLE da UE[8] e o crescimento da capacidade de geração de energia com baixos custos de exploração (como a energia eólica e a energia solar, a juntar às já existentes energia nuclear e energia hidráulica). 

Contudo, a queda dos preços grossistas não se traduziu numa redução do elemento «energia» nos preços retalhistas, se bem que esta seja a parte da fatura energética em que os fornecedores de energia deveriam poder competir. O resultado poderá querer dizer que, em vários mercados retalhistas, a concorrência de preços é fraca, permitindo que os fornecedores evitem transmitir aos preços retalhistas a redução dos preços grossistas[9].

A relação entre preços grossistas e retalhistas pode ser reduzida por níveis elevados de concentração do mercado. Acresce que a regulação universal dos preços de retalho aplicada em alguns Estados-Membros tende a prejudicar a concorrência nos mercados retalhistas, pois desencoraja os concorrentes de entrarem no mercado e investirem. Poderá, por conseguinte, contribuir para reduzir a sensibilidade dos preços retalhistas[10]. Por outro lado, os Estados-Membros deveriam estudar outras medidas políticas em resposta às preocupações dos agregados familiares ou setores de atividade vulneráveis.

No que se refere ao gás, além da concentração do mercado e da regulamentação dos preços, é ainda frequente uma restrição do abastecimento (pequeno número de fornecedores e pouca concorrência) e, não raro, os preços do gás são ainda indexados aos preços do petróleo[11]. Esta prática dissocia os preços grossistas do gás da oferta e da procura reais de gás, impedindo os fornecedores de energia de responderem com flexibilidade à evolução das condições do mercado ou de transmitirem os custos reais aos consumidores. Nestes casos, o aumento dos preços do petróleo, em anos recentes, contribuiu diretamente para o aumento dos preços do gás em mercados determinados e limitados, com prejuízo para os consumidores e a indústria das regiões em causa.

Fatores determinantes do elemento «impostos e taxas» no preço

Dentro deste elemento, importa distinguir entre medidas gerais de tributação da energia e custos relativos ao sistema energético financiados por taxas. Os impostos e taxas para o financiamento de políticas em matéria de energia e de clima são, em geral, o elemento menos expressivo na maior parte dos Estados-Membros, mas as taxas, em especial, aumentaram consideravelmente mais do que outros. Este elemento alcançou, e até ultrapassou, a parte correspondente aos custos da rede, constituindo agora a parte mais avultada dos preços da eletricidade para os consumidores domésticos em três Estados-Membros, embora noutros continue a ser marginal. Na maioria dos Estados-Membros, os impostos e taxas financiam medidas de política energética e climática, incluindo a promoção da eficiência energética e da produção de energia renovável. Com efeito, adicionado aos preços de retalho, o custo das energias renováveis representa 6% do preço médio da eletricidade para as famílias da UE[12] e cerca de 8% do preço para a indústria, antes de isenções. Também aqui se verifica um amplo espetro de custos, com as partes espanhola e alemã a atingirem 15,5% e 16% dos preços da eletricidade para os consumidores domésticos, em contraste com menos de 1% na Irlanda, na Polónia e na Suécia.

Embora algumas políticas nacionais de energia e clima sejam financiadas através de taxas, os custos do RCLE-UE refletem-se no elemento «grossista» do preço da energia. As taxas nacionais, independentemente do ponto da cadeia em que forem aplicadas, irão alterar os preços e, por conseguinte, causar diferenças entre os diversos mercados nacionais. Para minimizar essas distorções, é importante que as intervenções públicas no setor da energia (financiamento de infraestruturas ou da produção, por exemplo, de energias renováveis, custos da energia nuclear ou capacidade flexível de combustíveis fósseis) são tão eficazes quanto possível em termos de custos[13].

O quadro europeu relativo à tributação da energia não prevê uma harmonização plena, pelo que os Estados-Membros podem alterar os seus impostos e taxas de imposto individualmente, indo além dos elementos centrais ou dos níveis mínimos previstos no direito da UE[14]. Uma vez mais, utilizando a eletricidade como exemplo, são visíveis diferenças significativas entre os Estados-Membros no que respeita às proporções relativas e aos valores absolutos da componente «imposto/taxa» nos preços da energia, conforme atrás foi descrito. Os Estados-Membros utilizam impostos e taxas para múltiplos fins, entre os quais a obtenção de receitas gerais (por exemplo, para a saúde e a educação), mas também para internalizar os custos externos da produção e do consumo de energia e financiar políticas específicas no domínio da energia, como as políticas em matéria de clima e de energia ou o ajustamento setorial de combustíveis fósseis.

Os dados sobre isenções fiscais e outras bonificações concedidas pelos Estados-Membros, em especial para as indústrias com utilização intensiva de energia, são atualmente fragmentados e pouco consistentes[15]. Por este motivo, a Comissão está a preparar um estudo aprofundado para reunir dados consistentes e completos sobre os custos e subsídios totais das diversas tecnologias no setor da eletricidade.

Fatores determinantes do elemento «rede» no preço

O peso relativo e os níveis absolutos dos custos de transporte e distribuição variam consideravelmente entre os Estados-Membros, por razões que nem sempre são de fácil compreensão. Os dados sobre os fatores determinantes destes parâmetros e a sua evolução são escassos, em especial no caso do gás. Por conseguinte, o que se segue refere-se apenas à eletricidade.

Nota: Alguns Estados-Membros acrescentam aos encargos da rede custos alheios à rede, o que não é detetável nestes dados.

Desde 2008, os custos da rede de eletricidade aumentaram 30% e 18,5% para os consumidores industriais e domésticos, respetivamente. O aumento sustentado dos custos da rede, em especial para os agregados familiares, não é inesperado no contexto da transformação do setor da energia, mas poderiam ser atenuados através de uma melhor administração da rede.                                   

Com valores absolutos entre 2€c/kWh e 7€c/kWh[16], é manifesto que tais custos podem ter um impacto significativo nos preços totais da eletricidade e, por conseguinte, nas diferenças dos preços totais da energia entre os Estados-Membros e com os parceiros comerciais. Estas diferenças são também parcialmente condicionadas pelas grandes diferenças entre as práticas nacionais de regulamentação das tarifas e de repartição dos custos da rede, bem como por diferenças físicas nas redes e na eficiência do seu funcionamento.

2. Custo da energia na Europa

Embora os níveis dos preços da energia sejam objeto de maior atenção, os custos da energia são, na prática, mais importantes para os agregados familiares e para a indústria, uma vez que refletem as faturas efetivamente pagas. Os aumentos dos preços podem incentivar ganhos de eficiência energética e a redução do consumo, sendo assim, em certa medida, compensados. Esta situação ocorre em resultado de melhoramentos no processo, no produto ou na eficiência energética das famílias ou em resultado de reduções na intensidade energética setorial, ou mesmo global, da indústria. No entanto, as descidas dos preços podem também ser neutralizadas pelo aumento do consumo: por exemplo, ao serem utilizados mais aparelhos elétricos.

No setor das famílias, foram observadas melhorias significativas da eficiência energética em todas as utilizações de energia, mas talvez de forma mais visível no aquecimento doméstico:

Tendência do consumo de energia para aquecimento doméstico (koe/m2).

 Fonte: Odyssee

Globalmente, o consumo de eletricidade das famílias diminuiu 1% no período 2008-2011 e o consumo de gás 15%. Não obstante, houve um aumento dos custos de energia das famílias, devido, por exemplo, a baixas taxas de renovação das habitações ineficientes, e as taxas de substituição do equipamento ineficiente não foram suficientes para compensar a subida dos preços. Os dados relativos a todos os Estados-Membros mostram que a parte da energia no consumo das famílias[17] aumentou 15% ao longo do período 2008-2012, de 5,6% para 6,4% do consumo total. Como os custos da energia constituem frequentemente uma parte maior dos custos dos agregados familiares mais pobres, aquele aumento tem também consequências distributivas negativas para os agregados «vulneráveis».

Fonte: Eurostat

Durante o período 2008-2011, as melhorias constantes na eficiência energética da indústria europeia e as quedas da produção devido à crise económica e à concorrência internacional levou a uma redução de 4% no consumo de eletricidade. Contudo, os aumentos dos preços da eletricidade neutralizaram essas melhorias e provocaram aumentos de custos de cerca de 4% para a indústria em geral, antes das isenções fiscais. Em contrapartida, no caso do gás, cujo consumo industrial caiu 5,3%, os custos diminuíram globalmente 6,8% no período 2008-2011.

No seu conjunto, a indústria europeia é um ator mundial de primeiro plano em termos de eficiência. Contudo, há ainda potencial para novas medidas de eficiência energética (em parte já em curso com a aplicação da nova Diretiva Eficiência Energética e com o melhoramento dos produtos energéticos), tendo sobretudo em conta as grandes diferenças entre Estados-Membros e no interior destes. O acesso a dados normalizados sobre custos da energia não é fácil. Os valores disponíveis apontam desempenhos muito divergentes quando se analisa a proporção dos custos da energia nos custos de produção. Por esta razão, vale a pena analisar em pormenor as indústrias com utilização intensiva de energia, incluindo setores da indústria transformadora como papel e indústria gráfica, produtos químicos, minerais não metálicos, ferro, aço e metais não-ferrosos, em todos os quais a proporção dos custos de energia é elevada, em comparação com a dos custos de produção. Empresas da UE que participaram em estudos paradigmáticos aprofundados sobre setores com utilização intensiva de energia comunicaram que os seus preços de eletricidade e de gás, após isenções, tinham aumentado entre 2010 e 2012.

Parte dos custos da energia nos custos de produção das indústrias com utilização intensiva de energia

(As barras representam subsetores[18], com os valores mínimos e máximos dos Estados-Membros e as médias da UE, em 2010)

Fonte: Eurostat, estatísticas estruturais das empresas

3. A energia e a competitividade internacional da Europa

A Europa nunca foi uma localização barata no tocante à energia, mas nos anos mais recentes a diferença de preços entre a UE e os seus principais parceiros económicos acentuou-se ainda mais: os preços do gás para a indústria da UE são hoje, em média, três a quatro vezes superiores aos preços correspondentes dos Estados Unidos, da Índia e da Rússia, 12% superiores aos da China, comparáveis aos do Brasil e inferiores aos do Japão.

A descida de preços regionais, resultante, por exemplo, da florescente produção de gás de xisto nos Estados Unidos e do aumento gradual do comércio de GNL, ainda não se traduziu por uma descida dos preços no mercado europeu. A razão está nos subsídios concedidos em certos países produtores, nas restrições comerciais e/ou nas limitações da infraestrutura, bem como nos efeitos da indexação ao petróleo. Por outro lado, o aumento da procura na Ásia, com destaque para o Japão após o acidente nuclear de Fucoxima, também alargou o fosso entre os preços da UE e dos Estados Unidos.

No respeitante à eletricidade, os preços grossistas praticados na Europa diminuíram durante o período em referência, são relativamente baixos e sensivelmente comparáveis aos dos Estados Unidos. Todavia, às taxas de câmbio atuais, os preços retalhistas da eletricidade industrial na UE[19] são mais do dobro dos dos Estados Unidos e da Rússia e 20% superiores aos da China, mas 20% inferiores aos do Japão. Também neste caso, os preços mais baixos do gás nos Estados Unidos e na Rússia (e, subsequentemente, os preços mais baixos do carvão) contribuíram para baixar os preços da eletricidade nestes países. Ainda assim, o fornecimento de eletricidade (se se tiverem em conta interrupções/flutuações) é mais fiável na maior parte dos Estados-Membros do que nos Estados Unidos, no Japão, na China ou na Rússia[20]. As interrupções também têm custos. Não estão disponíveis de imediato dados internacionais sobre custos da rede para validar a hipótese de as redes da UE serem mais caras mas mais fiáveis do que no resto do mundo. Há mais disponibilidade de dados sobre fiscalidade, os quais demonstram que, em média, a tributação da eletricidade e do gás na UE suplanta a de outras regiões do mundo.

Para avaliar o impacto que esta diferença crescente entre preços de energia representa para a competitividade industrial, são fundamentais dois indicadores: exportações e produção europeia de empresas com utilização intensiva de energia.

· Os bens produzidos na UE com utilização intensiva de energia ainda dominam os mercados mundiais de exportação, a despeito das disparidades crescentes entre os preços da energia desde 2008. Em anos recentes, porém, a UE reduziu significativamente a intensidade energética das suas exportações, enquanto economias emergentes, como o Brasil, a Rússia e a China, estão a tornar-se fontes cada vez mais importantes de componentes intermédios com utilização intensiva de energia. De acordo com a AIE[21], a crescente disparidade dos preços e custos da energia na UE e noutras regiões deverá reduzir a quota da UE nos mercados mundiais de exportação de bens produzidos com utilização intensiva de energia.

· Os níveis de produção nas indústrias com utilização intensiva de energia tem vindo a diminuir desde 2008, e a parte global das indústrias com utilização intensiva de energia no PIB europeu está a cair[22]. Na presente fase, não é, todavia, possível atribuir esta evolução apenas aos preços da energia, porquanto as isenções fiscais para as indústrias de energia intensiva, a recessão, as mudanças estruturais na economia mundial e as correspondentes alterações na procura por parte dos consumidores, à escala mundial, são fatores igualmente importantes. Na UE, a indústria transformadora tem de facto estado a reestruturar-se desde há décadas, no sentido de uma menor intensidade energética e de uma produção de maior valor acrescentado, o que atenua parcialmente a subida dos preços da energia. Além disso, muitos outros fatores tiveram também influência, incluindo os custos da mão de obra e a atratividade dos mercados fora da UE, impulsionando investimentos nesses mercados.

Há uma relação entre estas duas dimensões. Nos anos mais recentes, algumas indústrias europeias com utilização intensiva de energia voltaram-se para os mercados mundiais, a fim de compensar a recessão e a correspondente diminuição da procura na Europa, através de exportações ou investimentos internacionais, mesmo em indústrias locais como tijolos e telhas de cobertura. Nessas circunstâncias, estão mais sujeitas à concorrência internacional e têm de decidir se pretendem investir na Europa ou no estrangeiro, em países com uma dinâmica de mercado muito mais promissora. Como os concorrentes noutros países procuram melhorar a sua eficiência energética, os diferenciais de preços da energia têm mais impacto nas decisões de investimento e na capacidade das empresas para competirem e se desenvolverem. 

4. Futuras tendências dos preços e custos

O quadro de política da Comissão em matéria de clima e energia para 2030 reflete uma ampla gama de tarefas para compreender as expectativas futuras no tocante a custos e preços finais da energia, tendo em conta a dinâmica dos mercados europeu e mundial, as políticas governamentais e o comportamento dos consumidores e da indústria. A análise da Comissão confirma as conclusões do Roteiro da Energia para 2050: os preços dos combustíveis fósseis deverão continuar a subir e a condicionar os custos da energia. Especificamente no caso da eletricidade, os custos deverão crescer até 2020, devido ao aumento dos custos dos combustíveis fósseis, a que se juntam os investimentos necessários em infraestruturas e em capacidade de produção. A partir de 2020, os custos deverão estabilizar, para em seguida diminuírem ligeiramente, com a substituição dos combustíveis fósseis por energias renováveis. Os custos de capital, todavia, diminuem apenas ligeiramente, enquanto aumentam a fatura fiscal e a fatura dos leilões de licenças de emissão.

5. Conclusões: ações para reduzir os custos da energia

Analisando as tendências dos preços da energia desde 2008, podem tirar-se as seguintes conclusões principais:

Os preços e, mais importante ainda, os custos da eletricidade continuaram a aumentar na generalidade, tanto para os agregados familiares como para a indústria, apesar da queda ou da estabilização dos níveis de consumo. Os preços do gás flutuaram, mas não subiram apreciavelmente durante o período 2008-2012.

Este aumento dos preços é impulsionado, principalmente, pelo aumento dos impostos e taxas e dos custos da rede. A evolução da componente «energia» dos preços foi desigual; em países com elevada penetração de energia eólica e solar houve pressão no sentido da descida dos preços grossistas da eletricidade, mas não noutros. Os progressos alcançados no funcionamento do mercado interno da energia deveriam ter tido impacto positivo, assegurando a convergência dos preços no mercado grossista de toda a Europa. Não foi o que aconteceu com os preços retalhistas, onde os sistemas de distribuição em rede, a descoordenação das políticas nacionais de energia e clima, os impostos, as taxas e a regulamentação das tarifas de rede diferem, fragmentando o mercado interno.

As tendências da UE encobrem disparidades significativas entre os Estados-Membros e entre os diversos setores da indústria. Esta situação aponta para deficiências no mercado interno da energia, com grandes diferenças entre as políticas dos Estados-Membros em matéria de custos da rede e de impostos e taxas.

Quer no caso da eletricidade quer no do gás, está a aumentar a diferença de preços em relação aos concorrentes externos (sendo as principais exceções o Japão e a Coreia). A acentuada descida dos preços do gás nos Estados Unidos contrasta com a estabilidade na Europa durante o período de referência.

Até agora, a UE manteve a liderança na exportação de bens de grande intensidade energética. Mas os esforços da indústria europeia para compensar a subida dos custos da energia através de constantes melhorias na eficiência energética podem ter de ir ainda mais longe, sem descurar os limites físicos, porquanto os concorrentes também melhoram a sua eficiência e a indústria europeia decide investir no estrangeiro para estar mais próxima dos mercados em expansão.

Há uma grande falta de informação credível, comparável e verificável sobre certos aspetos dos preços e custos, em particular sobre os fatores determinantes dos custos de transporte e distribuição, sobre o impacto exato da energia nos custos a nível de instalações de produção e sobre os níveis de tributação e subsídios, designadamente para a indústria.

Com base no exposto, a Comissão considera importante manter o nosso empenho na realização do mercado interno da energia em 2014 e continuar a desenvolver a infraestrutura de energia. Graças à liberalização do mercado da UE, a indústria (nomeadamente PME) e os consumidores domésticos podem já reduzir os seus preços, subscrevendo melhores regimes tarifários com os fornecedores atuais ou mudando para fornecedores mais baratos, onde houver um número suficiente de fornecedores. São ainda necessários esforços para liberalizar o mercado, a fim de aumentar o investimento e a concorrência e gerar ganhos de eficiência que possam reduzir os preços. Ao mesmo tempo, a tarifação dinâmica e as tecnologias de medição inteligente permanecem fora do alcance da maioria dos agregados familiares europeus, o que limita a possibilidade de os consumidores controlarem as suas faturas de energia. Para resolver estes problemas, a Comissão tenciona lançar uma comunicação sobre os mercados retalhistas, antes do verão de 2014.

Nos casos em que os preços do combustível são mundiais (por exemplo, petróleo e carvão) e difíceis de influenciar, as políticas da UE no sentido de diversificar as fontes de energia e as rotas de aprovisionamento, de negociar com os grandes parceiros energéticos a uma só voz europeia e de promover a eficiência energética a nível internacional ajudam a reforçar a influência da UE. Além disso, a crescente produção de energias renováveis e o aumento da eficiência energética contribuem para reduzir a fatura de importação de combustíveis fósseis.

No que respeita à componente «taxas e impostos» dos preços na política de energia, que registou o maior aumento dos últimos anos, é importante refletir sobre o valor dessas medidas e garantir que as políticas financiadas por tais medidas são aplicadas o mais eficazmente possível em termos de custos. Importa, pois, que os Estados-Membros revejam as suas práticas nacionais e sigam as melhores, incluindo as orientações da Comissão sobre intervenções públicas no setor da energia, a fim de reduzir ao mínimo as consequências negativas para os preços da energia. A este respeito, como noutros domínios de intervenção, será decisiva uma abordagem eficaz em termos de custos às  políticas relativas às alterações climáticas, às energias renováveis e à eficiência energética para 2030[23].

O elemento «rede» dos preços aumentou na maioria dos Estados-Membros, com grandes variações entre eles, nomeadamente a nível dos custos de distribuição, o que aponta a necessidade de continuar a procurar marcos de referência para os custos e práticas de rede, desse modo assegurando que a convergência europeia a nível das práticas de rede melhora a eficiência dos mercados de distribuição e de retalho e, portanto, reduz o elemento de custo «rede» nos preços.

Para manter sob controlo os custos da energia, os agregados familiares e a indústria da Europa podem melhorar a sua eficiência energética e adotar tecnologias de resposta à procura e outras novas tecnologias e inovações no domínio da energia, para poupar energia e dinheiro. A atual crise económica e financeira agudiza a necessidade de vencer a pobreza e/ou vulnerabilidade energética, dado que as subidas do custo da energia estão a afetar mais duramente os agregados familiares pobres. Para os agregados familiares, podem ser ponderadas transferências orçamentais que assegurem proteção, tendo em conta que é geralmente mais eficaz proteger os consumidores vulneráveis por meio de medidas de política social (como transferências orçamentais) do que pela fixação dos preços da energia.

Para a indústria, a UE deve prosseguir os seus esforços no sentido de garantir equidade em relação aos preços da energia. Em particular, a concessão de subsídios relacionados com a energia às indústrias locais e as restrições à exportação de produtos energéticos deveriam ser abordadas com os seus parceiros internacionais, quer bilateralmente quer a nível da OMC. Estas medidas ajudarão também a indústria europeia a melhorar a sua competitividade internacional, apesar dos recentes aumentos dos preços relativos da energia na Europa e do crescente custo do financiamento dos investimentos necessários. Sempre que tais medidas sejam inadequadas, as transferências orçamentais e as isenções e reduções de impostos e taxas poderão servir para proteger certos consumidores industriais contra a subida dos custos da energia, desde que compatíveis com as regras relativas aos auxílios estatais e com as regras do mercado interno da energia. As orientações vigentes em matéria de medidas de auxílio estatal no contexto do regime de comércio de licenças de emissão autorizam auxílios estatais a empresas em certos setores com utilização intensiva de energia, a fim de compensar os custos indiretos do referido regime. Por outro lado, o texto proposto para a revisão das orientações relativas aos auxílios estatais no domínio da energia e do ambiente (atualmente em consulta pública) prevê que os Estados-Membros podem desejar conceder uma compensação parcial pelos custos adicionais decorrentes do financiamento do apoio às energias renováveis, a fim de facilitar o financiamento global do apoio à energia proveniente de fontes renováveis e evitar fugas de carbono. Este aspeto é particularmente relevante para a indústria com grande intensidade energética. Há, porém, que lembrar que as subvenções específicas devem ser financiadas por outros consumidores ou pelos contribuintes. Também reduzem o incentivo direto à tomada de medidas de eficiência energética e, uma vez que são geralmente aplicadas a nível nacional, dão origem a distorções da concorrência no mercado único da energia.

Através de esforços tripartidos da UE, dos Estados-Membros e dos agregados familiares e da indústria, a Europa tem de enfrentar os desafios, em termos de custos, que resultam da transformação da energia. Com sistemas energéticos flexíveis, a colaboração dos consumidores, mercados competitivos e instrumentos governamentais eficazes em termos de custos, a Europa ficará mais bem equipada para conter os aumentos dos preços, pagar investimentos e minimizar aumentos de custos. Poderá, deste modo, estabelecer um exemplo prático de como pode ser construída uma economia competitiva com base num sistema energético sustentável e a preços acessíveis.

[1]  No relatório, os conceitos «indústria» e «dados da indústria» abrangem, genericamente, a atividade comercial, não se restringindo aos setores da indústria transformadora e da indústria pesada.

[2]  EUCO 75/1/13 REV1, 23 de maio de 2013.

[3]  A recolha de dados coerentes e completos no setor da energia é difícil e condiciona os esforços analíticos para avaliar o estado da situação e os impactos da política. Os dados apresentados na presente comunicação e no relatório que a acompanha são os mais coerente e recentes disponíveis em toda a UE.

[4]  Preços industriais comunicados em conformidade com a Diretiva 2008/92/CE, no âmbito da recolha de dados sobre os preços industriais da eletricidade e do gás, e que podem incluir outros consumidores não residentes. No caso do gás, são tidas em conta todas as utilizações industriais. Contudo, o sistema exclui os consumidores que utilizam gás para produção de eletricidade em centrais, inclusive de cogeração, para fins não energéticos (por exemplo, na indústria química), acima de 4.000.000 GJ/ano.

[5]  O rácio é semelhante para todos os produtos energéticos (eletricidade ou gás); tipos de consumidores (domésticos ou industriais), faixas de consumidores (modestos, médios ou grandes), períodos (2008-2012) e unidades monetárias (euro, moeda nacional ou padrão de poder aquisitivo – PPA). Em relação a este último elemento, o rácio não muda significativamente, mas a ordenação dos Estados-Membros é consideravelmente afetada: um país com preço baixo em termos nominais poderá acabar por ter um preço relativamente alto em termos de PPA.

[6]  Este intervalo de tempo é muito usado em todo o relatório, pois a metodologia do Eurostat para os dados dos preços de retalho da energia foi alterada consideravelmente neste ponto e não é consistente com dados anteriores ou não é completa para todos os Estados-Membros.

[7]  Tanto para os agregados familiares como para a indústria (+36,5% e +127%), no preço médio ponderado da eletricidade. No caso da indústria, esta variação percentual não tem em conta o IVA e outros impostos recuperáveis. Esta percentagem não tem em conta isenções para a indústria.

[8]  Os preços do carbono, que constituem uma parte do preço grossista, diminuíram de 14-29 €/t em 2008 para 6-9 €/t em 2012. Não é, contudo, claro em que medida esta redução de preço se transmite ao preço grossista ou é relevante, tendo em conta o efeito de ordem de mérito das tecnologias com baixos custos de exploração.

[9]  A combinação entre uma procura fraca e a dinâmica dos preços grossistas da energia (estáveis ou em queda quando os preços dos hidrocarbonetos aumentavam) exerceu pressão sobre os ativos de produção convencionais. Em muitos casos, foram afetados negativamente quer as margens de lucro das empresas de produção quer os preços das ações, e o acesso ao financiamento foi mais difícil. De um modo geral, as empresas da UE têm de se adaptar a este novo ambiente, e fazem-no através de uma maior concentração em serviços a jusante, incluindo produção descentralizada e eficiência energética, e alienando gradualmente os seus ativos de produção de energia convencional.

[10] Nos mercados liberalizados, uma entrada mais fácil no mercado aumenta a concorrência, o que deve incentivar a redução dos custos e a descida dos preços para os consumidores. Este fenómeno é exemplificado pelos preços retalhistas mais baixos da eletricidade industrial que se registam no Reino Unido, na Bélgica e nos Países Baixos.

[11] Do gás consumido na Europa em 2012, 51% foram ainda indexados ao petróleo, contra 44% cujo preço foi estabelecido em função de uma concorrência gás-contra-gás (inquérito anual da UIIG relativo a 2012).

[12] Os impostos e taxas para o financiamento de energias renováveis, em percentagem dos preços da eletricidade para os consumidores domésticos, oscilam entre menos de 1% a 15,5% em Espanha e 16% na Alemanha. A percentagem está a subir, devido ao crescimento da parte das energias renováveis e à queda dos preços grossistas (o que agrava a discrepância entre preço grossista e apoio às energias renováveis). Contudo, se se tiver igualmente em conta o efeito de ordem de mérito (redução dos preços grossistas por efeito da energia hidráulica, eólica e solar), o efeito líquido das energias renováveis nos preços retalhistas pode ser de reduzir os preços, e não de os aumentar. Parece ser este o caso da Espanha e da Irlanda, mas não da Alemanha (cf. anexo do presente relatório). A diminuição dos preços grossistas deveria transmitir-se aos consumidores finais, sob a forma de custos mais baixos da componente «fornecimento de energia».

[13] Cf. Comunicação C(2013) 7243, relativa à realização do mercado interno da eletricidade e ao melhor aproveitamento possível da intervenção pública.

[14] Cf. Diretiva 2003/96/CE.

[15] Cf. secção 1.1.1.3 do relatório anexo, para mais pormenores.

[16] Custos da rede para os consumidores industriais. Para os agregados familiares, a variação é de 2,2 €c/kWh (Malta) a 9,7 €c/kWh (Espanha).

[17] Medida pelo índice harmonizado de preços no consumidor.

[18] Cf. relatório, figura 90.

[19] Não tendo em conta as isenções de impostos e taxas para indústrias com utilização intensiva de energia e assinalando a dificuldade de encontrar dados internacionalmente comparáveis sobre preços da eletricidade.

[20] Cf. capítulo 3 do documento de trabalho dos serviços da Comissão.

[21] IEA WEO 2013, fig. 8.17.

[22] Valor acrescentado bruto (2008-2011) e índice de volume da produção (2008-2012) para os setores papel e indústria gráfica, produtos químicos, outros produtos minerais não-metálicos (incluindo materiais de construção, vidro, cerâmica), metais de base (incluindo ferro e aço) e metais não-ferrosos (alumínio).

[23] «Pôr à prova» todas as políticas da UE em termos de competitividade.