52007SC1325

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.10.2007

SEC(2007) 1325

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento que acompanha a COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Uma rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadorias RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO

{COM(2007) 608 final}{SEC(2007) 1322}{SEC(2007) 1324}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Uma rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadoriasR esumo da análise de impacto

1. O CONTEXTO

1.1. Uma quota de mercado reduzida do transporte ferroviário de mercadorias

O transporte de mercadorias tem registado um crescimento significativo de 2,8% ao ano entre 1995 e 2005, sendo superior ao do PIB (2,3 % ao ano) há já vários anos.

Contudo, o modo ferroviário só tem absorvido uma reduzida parte deste crescimento, pelo que a sua quota de mercado não parou de diminuir, tendo atingido 10% em 2005[1] (ou 16,5% se considerarmos apenas os transportes terrestres), o seu nível mais baixo desde 1945.

1.2. O transporte ferroviário adapta-se de forma demasiado lenta aos novos modelos económicos

A produção industrial europeia está a mudar dos produtos de base, cujo transporte é frequentemente efectuado por caminho-de-ferro, para os produtos acabados. O transporte entre os diversos locais de produção no âmbito de um modelo de produção “just-in-time” exige, nomeadamente, uma grande fiabilidade no cumprimento rigoroso dos prazos, a que o transporte rodoviário responde com uma solução logística adaptada, com um bom desempenho e maior flexibilidade.

Actualmente, o segmento mais dinâmico é o transporte combinado, que cresceu 16% em 2004 no tráfego internacional. O crescimento elevado do tráfego de contentores[2] oferece ao transporte ferroviário um potencial de crescimento considerável. Os comboios completos podem ser rentáveis e competitivos em longas distâncias e, em certas condições, em curtas e médias distâncias.

Em contrapartida, o transporte por vagões isolados, raramente rentável, conhece por sua vez muitas dificuldades na Europa, embora represente 50% do tráfego ferroviário de mercadorias. Uma diminuição drástica da circulação de vagões isolados poderia ter efeitos muito preocupantes para todo o sistema de transportes da União, sendo o seu concorrente directo neste segmento o transporte rodoviário.

1.3. As dificuldades do transporte ferroviário de mercadorias

De um modo geral, os operadores ferroviários estão muito pouco sintonizados para as necessidades e expectativas dos seus clientes, que são cada vez mais imperiosas e dizem respeito principalmente à fiabilidade do transporte, ao nível de preços, às capacidades disponíveis, à gestão da informação, ao tempo de transporte e à flexibilidade. Por conseguinte, o transporte ferroviário de mercadorias apresenta actualmente uma série de dificuldades, que explicam em parte a sua incapacidade em aumentar a quota de mercado.

- Em geral, a velocidade comercial média no transporte ferroviário de mercadorias permanece muito reduzida comparativamente à do transporte rodoviário[3].

- As dificuldades do modo ferroviário em termos de capacidade prendem-se essencialmente com problemas de infra-estrutura (linhas e terminais) e com a fraqueza dos serviços (nos terminais e nas estações de triagem, no abastecimento de combustível, etc.)

- O transporte de mercadorias não é prioritário em caso de saturação da infra-estrutura, o que prejudica o seu desempenho. De facto, um comboio de mercadorias pode sofrer atrasos importantes devido aos próprios atrasos ou às paragens dos comboios de passageiros.

- Os sistemas de informação não permitem conhecer a posição das mercadorias transportadas e do material circulante em tempo real.

- Resulta daí uma fraca pontualidade, que é de 53%[4] para o transporte ferroviário combinado e menor ainda para o transporte ferroviário clássico.

- Uma parte muito significativa dos custos prende-se com a amortização do material (que é ainda muito caro) e a sua demasiado frequente imobilização.

- Uma certa rigidez a nível das operações transfronteiriças: a frequente falta de coordenação entre as autoridades nacionais e os diversos gestores de infra-estrutura coloca muitas vezes “obstáculos” administrativos à circulação dos comboios internacionais.

2. ACÇÕES JÁ REALIZADAS E SEU BALANÇO

Nos últimos 15 anos, a Comunidade Europeia tem vindo a aplicar uma política ferroviária que visa dar uma nova dinâmica ao sector e inverter o declínio do transporte ferroviário de mercadorias em relação ao rodoviário, com o intuito de construir um mercado único sólido que se apoie num sistema de transportes sustentável. Trata-se da abertura do mercado do transporte de mercadorias, total desde Janeiro de 2007, e das directivas relativas à interoperabilidade e à segurança. No âmbito da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T), a Comissão identificou eixos prioritários, na maioria ferroviários, que podem beneficiar de apoio comunitário, quer em termos financeiros[5] quer em termos de coordenação dos diferentes Estados-Membros atravessados por cada eixo.

No quadro da política da Comissão para a expansão do sistema europeu ERTMS, foram identificados seis corredores importantes para o transporte ferroviário de mercadorias e criadas estruturas comuns de coordenação pelos governos e gestores de infra-estrutura interessados. Mas há ainda muito a fazer antes de se chegar a um mercado ferroviário europeu integrado.

3. OBJECTIVOS DE UMA REDE VOCACIONADA PARA O TRANSPORTE DE MERCADORIAS

Face a estas dificuldades, torna-se necessário lançar novas iniciativas tendentes à criação de uma rede vocacionada para o transporte de mercadorias, a qual constitui um instrumento de melhoramento do desempenho do modo ferroviário na Europa e é necessária ao desenvolvimento do transporte ferroviário de mercadorias na Europa.

3.1. Objectivos específicos

A fim de responder ao objectivo geral, serão fixados três objectivos específicos destinados a melhorar o desempenho do transporte de mercadorias na rede ferroviária vocacionada: aumentar a velocidade comercial, melhorar a fiabilidade e aumentar as capacidades, o que permitirá ao modo ferroviário competir melhor com o modo rodoviário.

Além disso, uma velocidade comercial mais elevada e um aumento das capacidades permitirão diminuir os custos e aumentar a competitividade. Em contrapartida, não serão propostas medidas de melhoramento da flexibilidade do modo ferroviário, já que não é este o objecto da criação de corredores, nem à gestão da informação, que já é objecto de iniciativas comunitárias em curso.

3.2. Opções estudadas

Para se atingir os objectivos anteriormente enunciados, foram estudadas quatro opções:

3.2.1. Opção A: statu quo, sem novas iniciativas ao nível comunitário.

3.2.2. Opções B1 e B2: apoio político comunitário para corredores vocacionados para o transporte de mercadorias. A possibilidade de apoio financeiro às operações mais eficientes será analisada e proposta, no quadro do programa RTE-T ou nas futuras perspectivas financeiras, com a estruturação de financiamentos destinados à criação destes corredores. O alcance da acção legislativa e do financiamento distingue estas duas opções.

3.2.3. Opção C: compromisso político comunitário forte para a criação de uma rede exclusivamente reservada ao transporte de mercadorias. Financiamento da criação de corredores de transporte de mercadorias no âmbito de um programa comunitário específico. Proposta de regulamento sobre a rede reservada ao transporte de mercadorias.

3.3. Os principais eixos ferroviários de transporte de mercadorias: os corredores

A estrutura do caminho-de-ferro obriga-o a concentrar-se prioritariamente nas ligações entre as bacias económicas (entre os portos e os terminais), onde a sua produtividade suplanta a do transporte rodoviário. Esta iniciativa visa a massificação dos fluxos e a redução dos custos de produção ao longo dos eixos principais da rede ferroviária europeia, ou seja os corredores.

Os corredores em causa farão parte da rede ilustrada no mapa infra , definida com base nas redes europeias existentes: a rede RTE-T descrita na Decisão 884/2004/CE e a rede de transporte de mercadorias descrita na Directiva 2001/12/CE. A rede corresponde ou inclui as definidas no âmbito dos projectos europeus de investigação Trend, Reorient e New Opera e a rede de expansão do ERTMS-ETCS.

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4. AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES

4.1. Resposta aos objectivos da iniciativa

A lentidão do tráfego nas zonas de estrangulamento (em geral, na proximidade dos centros urbanos), a passagem das fronteiras, em que muito tempo pode ser perdido devido a condicionalismos administrativos ou técnicos, e os prazos de acesso aos serviços ferroviários (terminais, estações de triagem) representam três das maiores dificuldades encontradas pelo transporte ferroviário internacional de mercadorias. Estas dificuldades têm um impacto significativo na velocidade comercial média e, por outro lado, poderão estar na origem da limitação infra-estrutural da capacidade e da fiabilidade do transporte de mercadorias.

Tendo em conta as iniciativas em curso que visam, nomeadamente, a simplificação da passagem das fronteiras, a opção A produziria melhoramentos na totalidade da rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadorias, embora esses melhoramentos pudessem não ser homogéneos nem suficientes.

As opções B1 e B2 permitiriam encurtar sensivelmente o tempo de passagem das fronteiras no conjunto dos corredores. Conduziriam também a uma utilização coordenada (entre os gestores de infra-estrutura de ambos os lados da fronteira) e mais estruturada das infra-estruturas, permitindo assim uma elevação da velocidade comercial média ao longo dos corredores. Nesta matéria, a opção B2, mais ambiciosa em termos de coordenação transfronteiriça do que a opção B1, parece ser a mais eficaz na redução do impacto da passagem das fronteiras no tempo de trânsito.

As medidas propostas que visam a melhoria do acesso aos serviços ferroviários (mais transparência e mais capacidade destes serviços) permitiriam diminuir o tempo de espera ligados a estes serviços.

A opção C é, sem dúvida, a que responderia de forma mais cabal aos objectivos fixados. A ausência de tráfego misto nas linhas permitiria, de facto, optimizar de forma muito mais simples a sua utilização e colocar à disposição corredores exclusivamente destinados ao tráfego de mercadorias. Contudo, tal rede totalmente especializada estaria sobredimensionada face às necessidades de infra-estruturas da União nos próximos quinze anos, já que apenas algumas pequenas secções europeias poderiam vir a acolher um tal tráfego em 2020 que justifique toda a capacidade de uma linha de via dupla inteiramente consagrada ao tráfego de mercadorias.

4.2. Impacto económico, social e ambiental

Com a opção A, as tendências de evolução das quotas de mercado dos modos ferroviário e rodoviário sofrem apenas ligeiras alterações, continuando os custos externos do transporte (poluição do ar e aquecimento climático) a aumentar a um ritmo sustentado. Em contrapartida, não aumentará o ruído, ponto sensível do transporte ferroviário.

O impacto das opções B1 e B2 no transporte de passageiros representa um dos principais impactos a nível social e económico. Como a grande maioria das linhas que constituiriam a rede europeia vocacionada para o transporte de mercadorias não está saturada, o melhoramento da fiabilidade dos canais horários acarretaria poucos desvios de tráfego de passageiros. Este ganharia em fiabilidade (a optimização da atribuição de canais horários é tão importante no tráfego de passageiros como no de mercadorias), mas perderia um pouco em termos de desempenho (a duração dos trajectos aumentaria cerca de 10% na maioria dos casos).

No tocante aos aspectos ambientais, as opções B1 e B2 apresentam um saldo mais positivo, sendo a economia de custos externos ambientais bastante superior comparativamente aos custos evitados com a opção A.

Quanto aos aspectos económicos, as opções B1 e B2 afiguram-se as mais equilibradas, tendo em conta, nomeadamente, o seu menor custo para a sociedade comparativamente à opção C.

O impacto ambiental da opção C é matizado, visto que o custo da construção de novas linhas reduz a vantagem que esta opção apresenta relativamente às opções B1 e B2 em termos de custos externos economizados.

4.3. Outros critérios de avaliação

O statu quo da opção A não acarreta custos adicionais em relação às medidas e programas já iniciados, mas o processo de coordenação dos gestores de infra-estrutura que já se iniciou poderá ser moroso e deveria ser acelerado.

As intervenções operacionais previstas pelas medidas legislativas propostas nas opções B1 e B2, tais como as medidas e os instrumentos de optimização da utilização dos corredores e a expansão do ERTMS, podem ser exequíveis a curto/médio prazo e apresentar uma relação custos/benefícios mais elevada do que as intervenções ao nível da infra-estrutura, que só são viáveis a mais longo prazo e mediante recursos financeiros muito mais avultados. Os benefícios das intervenções operacionais têm, todavia, um limite, pelo que essas intervenções deverão ser acompanhadas, numa segunda fase, de intervenções estruturais.

As intervenções estruturais ao nível da infra-estrutura podem ser avaliadas em cerca de 80 000 milhões de euros. Destacam-se, por um lado, as intervenções estruturais de primeiro nível, visando a harmonização e melhoramento da capacidade do corredor em termos de comprimento máximo dos comboios e cujo custo totaliza 20 mil milhões de euros, e, por outro lado, as intervenções estruturais pesadas, destinadas à supressão dos estrangulamentos, que representam um custo de 60 000 milhões de euros.

A oposição de algumas autoridades locais, devido à necessidade de reorganizar o transporte de passageiros em certas zonas, poderia representar um dos riscos mais importantes para estas opções. Todavia, mais comboios de mercadorias a circular em torno dos centros urbanos significa também frequentemente menos camiões a contorná-las.

O custo de realização da rede na sua totalidade, tal como identificada no mapa (opção C), com uma extensão total de aproximadamente 25 000 km, elevar-se-á a cerca de 170 000 milhões de euros.

Numa perspectiva de custos globais, é mais proveitoso utilizar uma linha à sua capacidade máxima. Mesmo que o trajecto demore 33% mais, esta opção é menos onerosa do que uma ampliação da capacidade. Quando se afigura necessária uma ampliação de capacidade, é necessário verificar se não haverá soluções alternativas mais vantajosas (reactivação de certas linhas, by-pass ).

A necessidade de efectuar estes avultados investimentos para criar uma rede reservada, e apenas num horizonte longínquo, representa um risco importante. Com efeito, os recursos financeiros que os Estados-Membros, os gestores de infra-estrutura e a Comunidade podem mobilizar são limitados.

4.4. Conclusão da avaliação das opções

De modo geral, observa-se que as opções B1 e B2 representam as respostas mais equilibradas aos objectivos enunciados no capítulo 4 . Conseguem dar um novo impulso político, financeiro e legislativo, completando e reforçando as iniciativas já em curso. A opção A parece insuficiente e a opção C sobredimensionada em relação aos desafios a curto e médio prazo considerados nesta avaliação de impacto.

As opções B1 e B2 visam, de forma diferente, suprimir um certo número de obstáculos ao melhoramento da competitividade do transporte ferroviário de mercadorias. Será conveniente concentrarmo-nos, quer em termos financeiros quer em termos políticos e legislativos, nas acções mais eficazes e exequíveis nos prazos mais curtos (intervenções estruturais) .

As prioridades deverão assim centrar-se na reabsorção dos estrangulamentos operacionais e administrativos, que pode ser realizada a curto/médio prazo e não mobiliza recursos demasiado importantes , pelo menos do ponto de vista financeiro. A reabsorção dos estrangulamentos estruturais deverá ser objecto de medidas tomadas e financiadas pelas partes interessadas (Estados-Membros e gestores de infra-estrutura), com um apoio da Comunidade tal como previsto actualmente no âmbito da rede RTE-T e dos fundos de coesão.

Contudo, não se deve excluir totalmente a ideia de uma rede reservada ao transporte de mercadorias. A solução aqui preconizada é a da adopção de uma abordagem progressiva, que tenha em conta a viabilidade temporal e financeira das medidas. Assim, a execução das opções B1 e B2 constituiria uma primeira etapa, antes de se chegar, a mais longo prazo, à criação de corredores inteiramente destinados ao tráfego de mercadorias.

5. EXECUÇÃO DAS OPÇÕES ESCOLHIDAS: CALENDÁRIO E ACOMPANHAMENTO

5.1. Calendário previsional

Outubro 2007 | Aprovação da comunicação |

1.º semestre 2008 | Reflexão estruturada sobre as opções propostas na comunicação Avaliação do impacto das medidas escolhidas Proposta de medidas legislativas |

2009/2010 | Adopção das medidas legislativas |

5.2. Acompanhamento da execução

O acompanhamento consistirá essencialmente em aprofundar a análise das medidas aqui propostas, seleccionar as mais pertinentes, executá-las e assegurar a sua aplicação pelas partes interessadas. As principais partes interessadas, bem como os serviços da Comissão interessados neste dossier, serão consultadas e associadas a cada uma destas etapas.

Paralelamente ao lançamento desta iniciativa, será publicado um relatório de acompanhamento da evolução do mercado ferroviário (“Rail Market Monitoring Scheme”) que permitirá analisar, a intervalos regulares, em que medida a criação de uma rede vocacionada para o transporte de mercadorias favorece o crescimento do tráfego ferroviário de mercadorias.

[1] Eurostat.

[2] Prevê-se que o tráfego de contentores no porto de Roterdão passe de 9,2 milhões de TEU em 2005 para 22 milhões de TEU em 2020.

[3] A velocidade média do transporte rodoviário de mercadorias é de 50 km/h.

[4] De acordo com as estatísticas da UIRR, em 2006 apenas 53% dos comboios de transporte combinado chegaram ao destino com menos de 30 minutos de atraso.

[5] (está previsto um orçamento RTE-T no montante de 8000 milhões de euros para o período 2007-2013, grande parte do qual destinado a infra-estruturas ferroviárias)