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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL - A evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo: Regimes de pensões seguros e sustentáveis

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL -

A evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo: Regimes de pensões seguros e sustentáveis

1. Introdução

Os regimes de pensões integram simultaneamente regimes públicos e privados e assentam habitualmente em três pilares: os regimes gerais públicos, os regimes profissionais e os planos individuais de reforma. Cada um destes pilares apresenta vantagens e inconvenientes que lhe são próprios. Todavia, em todos os Estados-Membros, a parte essencial dos rendimentos dos idosos é garantida pelos regimes públicos. A articulação dos três pilares que sustentam os regimes de pensões proporciona aos idosos europeus um grau de prosperidade e de independência económica sem precedentes. As perspectivas de envelhecimento da população e a passagem à reforma da geração do "baby boom" representam um importante desafio para esta conquista histórica. O envelhecimento da população revestirá proporções tais que, se não forem lançadas as reformas oportunas, pesarão sérias ameaças sobre o modelo social europeu, o crescimento e a estabilidade económica na União Europeia. Em consequência, os Estados-Membros deverão definir estratégias claras para adequar os respectivos regimes de pensões sem desestabilizar as finanças públicas ou sobrecarregar a economia.

Embora cada Estado-Membro seja responsável pelo respectivo regime de pensões, a verdade é que todos têm muito a aprender uns com os outros. Acresce que a sustentabilidade dos regimes de pensões determinará até certo ponto a capacidade da União Europeia atingir a maior parte dos seus objectivos fundamentais consagrados no artigo 2º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, designadamente um elevado nível de protecção social, um crescimento duradouro e não inflacionista e a coesão social. Daí que o Conselho Europeu tenha apelado ao reforço do intercâmbio neste domínio. A presente comunicação propõe um quadro de acção para levar por diante esse trabalho.

O Conselho Europeu de Lisboa, que decorreu em 23 e 24 de Março de 2000 decidiu "mandatar o Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social, tomando em consideração os trabalhos empreendidos pelo Comité de Política Económica, (...) e, como primeira prioridade, preparar com base numa comunicação da Comissão, um estudo sobre a evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo, e prestando especial atenção à sustentabilidade dos sistemas de pensões em diferentes quadros temporais até 2020 e para além desta data, se necessário." [1] As conclusões de Lisboa, ao mencionar a necessidade de modernizar a protecção social, deixam claro que "o desafio pode ser enfrentado de forma mais efectiva se for integrado num esforço de cooperação".

[1] Decisão 2000/436/CE, do Conselho, de 29 de Junho de 2000 que institui um Comité da Protecção Social. Este comité substituirá o Grupo de Alto Nível.

Na Cimeira de Santa Maria da Feira, em 19-20 de Junho de 2000, o Conselho Europeu voltou a discutir a problemática dos regimes de pensões, sublinhando que "deverá prestar-se especial atenção à sustentabilidade dos regimes de pensões, mediante a definição de dois eixos de acção destinados a melhorar a previsão das futuras tendências e a obter um conhecimento aprofundado das estratégias nacionais recentes, actuais ou previstas para a reforma dos regimes de pensões".

A presente comunicação responde a estes desafios ao colocar a tónica sobre a problemática da sustentabilidade dos regimes de pensões, isto é, da sua capacidade para atingir os objectivos sociais numa base duradoura sem pôr em causa outros importantes objectivos de política, como a estabilidade das finanças públicas e a equidade intergeracional. A sustentabilidade não pode ser garantida com a intervenção isolada de um ou vários elementos. Elevadas taxas de crescimento económico e mais emprego são factores cruciais e contribuirão decisivamente para a sustentabilidade. Ao mesmo tempo, as reformas dos regimes de pensões contribuirão enquanto tal para garantir a respectiva sustentabilidade, designadamente no contexto das incertezas relacionadas com a dimensão de longo prazo da problemática. Tais reformas podem incidir sobre os parâmetros configurativos dos regimes de pensões bem como sobre a própria estrutura do sistema, isto é, o contributo dos três pilares.

Pretende ainda esta comunicação dar um contributo de carácter informativo para o trabalho do Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social em matéria de evolução numa perspectiva de longo prazo dos regimes de pensões. Retoma os principais desafios que se colocam aos sistemas de pensões e propõe um quadro de análise dos desafios e das respostas políticas.

As questões relacionadas com a reforma dos regimes de pensões ocupam já um lugar de destaque na agenda de vários Estados-Membros (ver em anexo quadro sinóptico dos regimes de pensões). Alguns Estados-Membros já empreenderam reformas susceptíveis de abranger os três pilares do sistema de pensões. As reformas dos regimes públicos de pensões incidem essencialmente sobre o controlo do crescimento das despesas, enquanto que são por vezes necessárias melhorias nos regimes profissionais e individuais para que estes dois pilares possam desempenhar um papel de maior relevo no apoio ao rendimento dos idosos. Uma vez que os regimes variam consoante o Estado-Membro, não se afigura desejável nem adequado configurar uma resposta global à escala da UE. A sustentabilidade dos regimes e a segurança do pagamento das pensões só podem ser asseguradas quando cada Estado-Membro tiver definido com exactidão as mudanças políticas necessárias e conseguido o consenso exigido para a sua efectivação.

Não obstante as consideráveis diferenças em termos de estratégias, os Estados-Membros acusam importantes problemas comuns. Em consequência do envelhecimento da população, as despesas públicas poderão vir a conhecer aumentos dramáticos. Se não forem empreendidas reformas, as despesas dos regimes gerais do Estado poderão em certos casos atingir 15 a 20% do PIB em 2030. As responsabilidades do Estado para com regimes de pensões não financiados por capitalização poderão em certos casos representar até 200% do PIB. [2]. Um aumento significativo do número de pensionistas exigirá inevitavelmente um aumento dos recursos postos em reserva pela população activa . As taxas de emprego e os níveis de produtividade da população activa continuarão por isso a ser os principais determinantes das condições de vida dos pensionistas. Todos os Estados-Membros terão de modernizar ou ajustar os respectivos sistemas de pensões e práticas laborais de modo a que se apoiem mutuamente e respondam aos imperativos da promoção do crescimento económico e da coesão social.

[2] Comunicação da Comissão "Para um mercado único dos regimes complementares de reforma" (COM(99) 134 final. O Comité de Política Económica deverá em breve apresentar dados mais actualizados sobre as implicações do envelhecimento para as despesas públicas.

Como o demonstrou a estratégia europeia de emprego, a reflexão colectiva à escala da UE pode motivar os Estados-Membros a colocar uma dada questão na respectiva agenda de política interna. A abertura que souberem demonstrar na troca de experiências e de ideias para captar a diversidade das práticas em toda a UE ajudará a ampliar a panóplia das opções de política. Por fim, a confiança do público nos regimes de pensões sairá reforçada se este processo de cooperação que deverá envolver todos os agentes lograr apontar o caminho da sustentabilidade desses mesmos regimes.

A modernização e a reforma dos regimes de pensões é um processo complexo que envolve um amplo leque de interesses e de intervenientes. A subsistência de uma parte importante e vulnerável da população depende do bom desenrolar deste processo. É necessário respeitar as legítimas aspirações dessa população e manter equilíbrios mais justos e sustentáveis entre direitos e obrigações. As reformas deverão responder aos desafios e ao mesmo tempo revelar credibilidade, transparência e clareza no respectivo impacte, dando às pessoas o tempo necessário para se adequarem. Este processo exigirá que todos os agentes relevantes apostem e participem na mudança, o que torna urgente a definição de estratégias globais de reforma, antes que se materializem problemas financeiros de grande envergadura.

O objectivo consiste pois em estimular um esforço conjunto para identificar formas práticas de viabilizar os regimes de pensões, mantendo o equilíbrio das finanças públicas e a equidade intergeracional. É vital para a consecução do objectivo estratégico global definido em Lisboa que a Comissão e os Estados-Membros sejam bem sucedidos neste esforço. Por seu lado, a presente comunicação, ao atender a todos os factores, designadamente o emprego e o desempenho económico, que determinam a evolução dos regimes de pensões e sem se confinar aos parâmetros configurativos das pensões, reafirma que a estratégia de Lisboa, de articulação das políticas económicas e sociais, dará à Europa as melhores perspectivas para, no futuro, garantir pensões seguras e regimes de reforma sustentáveis.

2. Os desafios

A maior parte dos recursos de que os idosos dispõem provêm das pensões de reforma, as quais representam a parte substancial do pacote global de apoio aos pensionistas e têm nos regimes públicos o seu principal alicerce. As prestações de velhice e de sobrevivência representam cerca de 45% do total das despesas de protecção social da UE, o equivalente a 12% do PIB (ver gráficos infra) [3]. A maior parte das despesas com pensões de velhice e de sobrevivência provêm do regime geral e são financiadas pelas contribuições para a segurança social e por receitas fiscais. Acresce que, uma vez que os idosos são os principais beneficiários das prestações de saúde e dos cuidados de longa duração, constituem o segmento da sociedade mais dependente dos sistemas de protecção social. A segunda grande componente das despesas de protecção social corresponde aos cuidados de saúde que representam mais de 7% do PIB.

[3] Os dados não têm em conta os impostos e contribuições sobre prestações sociais. Este tipo de apuramento estatístico para obter dados relativos a despesas sociais líquidas é difícil de realizar e não constitui ainda prática muito corrente.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

* não classificada noutra posição

Ao longo das últimas décadas, os regimes de pensões da Europa foram notavelmente bem sucedidos nos seus esforços de cumprimento dos objectivos sociais. As prestações de reforma que o Estado garante transformaram as condições de rendimento e a segurança do mesmo para os pensionistas idosos, tornando-os mais independentes e permitindo-lhes usufruir de um período mais prolongado de lazer, uma vez concluída a respectiva actividade profissional.

O risco de pobreza na velhice, em tempos muito comum, foi fortemente reduzido, diminuindo assim o número de pessoas obrigadas a depender dos respectivos descendentes ou das prestações da segurança social subordinadas a condições de recursos. Este resultado foi conseguido não obstante o acentuado aumento da esperança de vida e do número de pensionistas no passado recente.

O desafio mais importante e mais certo no longo prazo, com o qual os regimes de pensões terão de contar reside no envelhecimento da população. Todavia, a necessidade de reformar a protecção social não está só relacionada com a evolução demográfica. Existe uma interacção crítica entre a sustentabilidade das pensões, o crescimento económico e o emprego, a qual não deve ser negligenciada. Por outro lado, mais crescimento económico e mais emprego podem ser sinónimos de novas oportunidades. É preciso que haja mais pessoas a trabalhar para que se possam estabilizar ou mesmo reduzir os rácios de dependência económica. Por outro lado, os regimes de pensões têm de ser mais eficientes, em termos de resposta aos respectivos objectivos sociais e de apoio à estratégia europeia de crescimento e de emprego.

2.1. As implicações da mudança demográfica

As próximas décadas verão aumentar significativamente o número de idosos em relação à população em idade activa, não havendo medidas de política possíveis para contrariar esta mudança da estrutura demográfica da União Europeia. Todavia, não é o rácio demográfico de dependência dos escalões etários superiores que conta para a sustentabilidade das pensões, mas sim o rácio de dependência económica.

Maior esperança de vida resultante de padrões de bem-estar mais elevados, cuidados médicos mais eficazes e taxas de fertilidade mais baixas são os factores que determinam a tendência secular para o envelhecimento da população. Esta situação não é nova e deverá perdurar. Os progressos da medicina não param e as anteriores previsões demográficas tenderam a subestimar o aumento da esperança de vida. As taxas de fertilidade situam-se actualmente muito abaixo do nível necessário para uma total substituição da população actual. Um aumento é possível com a remoção parcial das barreiras e dos desincentivos à constituição de famílias e à procriação (relacionados designadamente com o mercado de trabalho, a habitação e as estruturas de acolhimento para as crianças). As taxas de fertilidade tendem a ser mais elevadas nos Estados-Membros que praticam políticas enérgicas de conciliação entre vida profissional e familiar. Não obstante, são ainda demasiado baixas para contrariar o envelhecimento da população.

A principal evolução que deverá marcar as próximas décadas decorre da passagem à reforma da geração do baby-boom, nascida após a Segunda Guerra Mundial. Em termos demográficos, esta situação começará por reflectir-se num envelhecimento da população activa, seguido, a partir de 2010, de um aumento acentuado do número de pensionistas, acompanhado de crescentes necessidades de cuidados prolongados de saúde e assistência.

O rácio de dependência dos idosos aumentará consideravelmente nos próximos 30 a 40 anos. De acordo com as projecções demográficas do Eurostat, o número de pessoas em idade activa por cada pensionista diminuirá de metade em 2050, passando de 3,5 para 1,8 na UE (ver Quadro 1). O impacte demográfico do baby boom do pós-guerra começará a diminuir em 2030, mas não deverá desaparecer antes do final da primeira metade do século [4].

[4] O grupo de trabalho que o Comité de Política Económica criou para estudar os efeitos do envelhecimento nas despesas públicas está actualmente a elaborar projecções das despesas públicas com pensões em relação ao PIB até 2050. Uma vez concluídas, servirão de indicadores para medir o peso do desafio demográfico nos regimes públicos de pensões.

O aumento do número de idosos será de tal forma importante que a evolução ascendente do rácio de dependência desta categoria não poderá ser contrariado por um aumento súbito da fertilidade nem por qualquer nível realista de fluxo imigratório. As alterações na fertilidade só produzem impacte no mercado de trabalho após vinte anos. Todavia, a imigração pode contribuir para aumentar os níveis de emprego, mas o seu impacte positivo depende da medida em que os migrantes puderem ser suficientemente integrados no mercado de trabalho.

Quadro 1: Projecções dos rácios de dependência dos idosos (proporção de pessoas com mais de 65 anos em relação ao escalão 20-64 anos) nos Estados-Membros da UE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

No entanto, a sustentabilidade das pensões não é influenciada pelo rácio de dependência demográfica, mas antes pela forma como este rácio se traduz em termos de dependência económica (e que é significativamente mais elevado) e de transferências. É pois mais correcto, para avaliar as perspectivas de viabilidade dos regimes de pensões, analisar o número efectivo de pessoas que exercem uma actividade profissional em relação às não-activas. Actualmente, o rácio de dependência económica (pessoas com mais de 20 anos sem emprego/total pessoas com emprego) é de 0,86 na União Europeia, o que significa que há quase tantas pessoas em idade activa sem emprego como com emprego. Na categoria dos adultos não-activos, 6 em cada 10 têm menos de 65 anos, sendo a maior parte beneficiários de prestações de vários tipos. O rácio de dependência económica é negativamente afectado pelo aumento do rácio de dependência dos idosos, mas se houver uma redução do número de inactivos na população em idade activa, será possível aliviar o ónus financeiro do envelhecimento que a população com emprego tem de suportar. Coloca-se então uma questão crucial: em que medida será possível contrariar o impacte do envelhecimento nos rácios de dependência económica por via de um aumento das taxas de emprego globais-

2.2. A dimensão política e económica da reforma das pensões

As reformas para tornar viáveis os regimes de pensões podem apresentar dificuldades no plano político. Deverão reunir um consenso tão vasto quanto possível, revestir carácter global e não se confinar exclusivamente às pensões. Uma estratégia de crescimento económico bem sucedida será o principal elemento deste processo. A viabilidade das pensões perante o rápido envelhecimento da população implicará um equilíbrio entre as contribuições pagas e os direitos adquiridos e entre população activa e a população reformada. Trata-se de um desafio político crucial.

Uma estratégia global para garantir pensões adequadas num contexto de alterações demográficas só pode ser concebida e implementada numa base de consenso intra e entre gerações. É importante que todos os intervenientes apostem e participem no processo, só assim os regimes de pensões terão maior estabilidade e se poderá prever a sua evolução futura.

A viabilidade dos regimes de pensões depende em grande medida da sua credibilidade e aceitação. Os regimes públicos financiados por sistemas de repartição são hoje motivo de preocupação, uma vez que as repercussões do envelhecimento neste tipo de sistemas são directas e claras, ao passo que, em relação aos regimes financiados por capitalização, o impacte é muito mais difícil de prever. Os governos nacionais poderão dissipar estas inquietações se definirem com determinação e clareza estratégias para viabilizar os regimes de pensões.

A viabilidade dos regimes de pensões pressupõe políticas macroeconómicas enérgicas e reformas estruturais propícias ao crescimento e geradoras de um clima favorável às empresas e à economia. A estratégia lançada na Cimeira de Lisboa cria um contexto excelente para que os Estados-Membros respondam a este desafio.

O crescimento económico é uma determinante crucial das finanças públicas. Embora os regimes de pensões, na sua maior parte, possuam fontes de receitas próprias sob a forma de contribuições para a segurança social, o contributo do Estado para a protecção social [5] representa perto de 10% do PIB para toda a União Europeia. A relação entre os orçamentos de Estado e os sistemas específicos de financiamento dos regimes de pensões faz com que um aumento descontrolado das despesas com as reformas possa desestabilizar as finanças públicas. Inversamente, a capacidade dos governos para viabilizarem os respectivos regimes de pensões depende de outros factores que determinam a solidez das finanças públicas.

[5] Os dados relativos às contribuições do Estado para os regimes de pensões não são conhecidos.

Do lado da receita, os governos têm de dar provas de eficiência na cobrança de impostos e contribuições. Esta eficiência pode ser posta em causa pela evasão fiscal, por diferenciais transfronteitiços ou ainda por uma maior mobilidade das bases tributáveis, resultante da possibilidade de as actividades económicas poderem migrar para outros países com um melhor equilíbrio entre impostos/contribuições e serviços públicos. A redução da carga fiscal global, em especial sobre o trabalho, como forma de promover o crescimento e o emprego, deve igualmente se considerada. Do lado da despesa, a evolução das outras componentes dos orçamentos públicos será também importante. Num contexto de políticas macroeconómicas sãs e de rigor orçamental, o desafio consiste em velar por que eventuais aumentos das despesas com os regimes de pensões não se façam à custa da depauperação de outras rubricas orçamentais. Uma importante componente das despesas correntes é o serviço da dívida que convirá reduzir, tendo em conta as perspectivas de evolução dos custos decorrente do envelhecimento. Será necessário preparar-se para um aumento dos custos decorrentes do envelhecimento.

O recurso a regimes privados de capitalização através dos regimes profissionais ou individuais pode constituir um instrumento útil para reduzir a pressão sobre as finanças públicas. Assim, a rendibilidade dos activos financeiros torna-se uma determinante mais importante do nível de vida das pessoas idosas. A dinâmica dos mercados financeiros será afectada pela evolução demográfica, com a procura de activos financeiros a aumentar na medida em que for grande o número de pessoas preocupadas em constituir poupanças para a reforma.

Em muitos Estados-Membros, o processo de reforma decorre já a bom ritmo. Procura-se o equilíbrio entre dois objectivos: garantir aos idosos rendimentos seguros e suficientes e assegurar a viabilidade dos regimes de pensões. Embora as medidas se distingam nos aspectos pontuais, têm em comum o facto de todas visarem limitar as transferências que ulteriormente serão necessárias, em particular as que dependem dos governos, ou reforçar os recursos financeiros disponíveis. Entre estas medidas, contam-se o aumento da idade da reforma ou prolongamento da carreira contributiva, a redução da pensão paga em proporção de remunerações anteriores ou ainda o estabelecimento de um vínculo mais directo entre a pensão e as contribuições, a criação de fundos especiais destinados a financiar as transferências futuras ou o incentivo ao desenvolvimento de regimes de pensões privados por capitalização [6]. Estas reformas poderiam ganhar com uma integração numa estratégia mais global que abrangesse a reforma da protecção social, a promoção do emprego e as políticas macroeconómicas. Seria oportuno tirar partido da actual conjuntura económica favorável para avançar com reformas mais abrangentes.

[6] A Comissão publica regularmente relatórios sobre as políticas dos Estados-Membros em matéria de protecção social. O mais recente intitula-se Relatório sobre a protecção social na Europa 1999 (COM(2000)163 final).

2.3. A interacção entre a sustentabilidade das pensões, a estratégia de Lisboa e o fomento do emprego

Os regimes de pensões actuais tendem a incentivar a antecipação da saída do mercado de trabalho e servem frequentemente para as empresas reduzirem efectivos sem terem de despedir pessoal, para além de que muitas vezes não têm em conta as diferentes necessidades dos indivíduos. Alguns regimes proporcionam uma cobertura insuficiente para os trabalhadores que dão provas de mais mobilidade e flexibilidade. Em termos gerais, é necessário rever a estrutura dos incentivos dos regimes de pensões, afim de os tornar mais favoráveis ao emprego.

O Conselho Europeu de Lisboa formulou uma estratégia global de crescimento económico com mais e melhores empregos e maior coesão social. A nova realidade demográfica implica que se consiga mais mão-de-obra num contexto de uma população activa envelhecida e em regressão, o que coloca novos desafios ao conjunto das políticas económica, social e de emprego. Os regimes de pensões devem ser compatíveis com todos os elementos da estratégia, para a realização da qual deverão contribuir de forma positiva. Os principais desafios neste contexto relacionam-se com a interacção destes regimes com os mercados do emprego. A viabilidade de todo o sistema, mas também a perspectiva de retracção dos mercados de mão-de-obra e de penúria de competências no futuro tornam urgente o desenvolvimento de uma estratégia de mobilização geral das potencialidades de pleno emprego da sociedade.

As conclusões do Conselho Europeu de Lisboa estabeleceram que, com base numa taxa de crescimento económico sustentável de 3%, os Estados-Membros deverão encaminhar-se para uma taxa de emprego média total de 70%, e de mais de 60% para as mulheres em 2010. O modelo de crescimento do emprego necessário para cumprir estes objectivos é decisivo para garantir a sustentabilidade dos regimes de pensões. Naturalmente que poderá vir a ser necessário ajustar outros parâmetros (por exemplo, a idade da reforma, o nível das contribuições ou os níveis relativos das pensões). Será essencial que as actuais taxas de actividade das mulheres e dos trabalhadores mais velhos evoluam em sentido ascendente. A reforma dos regimes de pensões tem um papel crucial a desempenhar neste domínio, por via da melhoria dos incentivos ao trabalho.

A participação das mulheres é uma questão crucial, já que persistem as dificuldades no seu acesso em plena igualdade com os homens ao mercado do emprego, na progressão na carreira profissional na remuneração e na conciliação da vida profissional e familiar. Embora a criação líquida de empregos na última década tenha revertido quase exclusivamente em favor das mulheres, este crescimento do emprego não logrou acompanhar o número crescente de mulheres que querem trabalhar e as taxas de emprego das mulheres permanecem abaixo das dos homens. Esta situação explica-se em parte pelas interrupções de carreira para fins assistenciais. Estes períodos poderiam merecer o devido reconhecimento nos regimes de pensões. Seria também necessário proceder a certos ajustamentos para reforçar os incentivos para que as mulheres entrem, regressem e permaneçam no mercado de trabalho. Por fim, a problemática da individualização dos direitos de pensão tem de ser considerada neste contexto.

Outra questão essencial reside no abandono prematuro do mercado de trabalho por parte dos trabalhadores mais velhos. Actualmente, na maior parte dos Estados-Membros, a idade de reforma situa-se muito abaixo daquela que os regimes gerais de pensões fixam por lei. Uma das principais razões que explicam esta tendência é o facto de os regimes de pensões continuarem a oferecer consideráveis incentivos para a reforma antecipada. Na maior parte dos regimes, continuar a trabalhar depois da primeira oportunidade de passar à reforma, significa continuar a pagar contribuições para a segurança social sem ganhar direitos acrescidos de reforma. Acresce que os rendimentos do trabalho são tributados a taxas mais elevadas do que as pensões. Os regimes fiscais e de prestações que subsidiam o abandono precoce do mercado de trabalho ao mesmo tempo que penalizam os que trabalham mais tempo, põem em causa o princípio de que o trabalho compensa. Tais estruturas, não só geram desperdício de recursos humanos, como também questionam os objectivos de emprego da União Europeia, ao mesmo tempo que induzem consideráveis aumentos de custos para os regimes de pensões.

Quadro 2: Taxa de emprego por escalão etário em 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Inquérito à Força de Trabalho - Eurostat

O problema do abandono precoce do mercado de trabalho é agravado não só pelas dificuldades objectivas (como a desactualização das competências) que os trabalhadores mais velhos conhecem quando pretendem encontrar uma solução de reemprego após despedimento, mas também por práticas de gestão discriminatórias contra eles no local de trabalho e no mercado do emprego. Assim sendo, os regimes de reforma antecipada constituem por vezes uma opção viável para os empregadores, os sindicatos e os trabalhadores, quando é necessário proceder a reduções de efectivos. Este preconceito em matéria de idade reflecte-se com frequência nas próprias políticas de emprego que frequentemente excluem os trabalhadores mais velhos dos programas de colocação, activação e formação, geralmente concebidos para os jovens.

Com o envelhecimento, os regimes de pensões não poderão suportar os custos da assistência aos trabalhadores mais velhos cujas competências estão ultrapassadas ou que foram empurrados para a reforma antecipada por práticas laborais menos correctas. Acresce que os trabalhadores estão cada vez mais aptos a trabalhar até à idade da reforma e mesmo para além desta se o desejarem.

Para inverter a tendência para um abandono precoce do mercado de trabalho, será necessário encontrar novas possibilidades de emprego para os trabalhadores mais velhos, através do desmantelamento das barreiras que obstam ao prolongamento do período de actividade profissional sob a forma de opções de reforma antecipada e outros benefícios fiscais, colocando uma tónica mais acentuada na manutenção da empregabilidade. Os regimes de pensões deverão ser ajustados de várias formas para apoiar o prolongamento da vida activa.

Nesta perspectiva, a rigidez dos regimes actuais em matéria de idade de reforma afigura-se cada vez mais inadequada, tendo em conta o aumento da esperança de vida e as melhores condições de saúde dos idosos. Já em 1982, o Conselho recomendara a adopção de regimes de passagem à reforma mais flexíveis e progressivos [7], para aumentar as taxas de actividade, donde, o emprego, contribuindo assim para viabilizar a longo prazo os regimes de pensões.

[7] Recomendação do Conselho de 10 de Dezembro de 1982, relativa aos princípios de uma política comunitária de idade da reforma (82/857/CEE), JO L 357 de 18.12.1982, pp. 27 - 28.

Acresce que a promoção de uma participação activa deverá ter em conta as diferentes categorias de grupos desfavorecidos. Com efeito, uma estratégia de inclusão não se deve limitar a reduzir o desperdício de recurso humanos, mas também deve contribuir para a contenção de certos custos económicos e sociais ligados à exclusão social, libertando recursos financeiros e contribuindo para a sustentabilidade global do sistema.

Os regimes de pensões devem também ser adaptados de forma a melhor satisfazer as necessidades de uma mão-de-obra mais móvel e diversificada. Neste contexto, seria oportuno eliminar todas as medidas que penalizam os perfis de carreira irregulares ou a mobilidade geográfica e profissional. Muitos regimes de pensões profissionais, em particular, tendem a onerar excessivamente a mobilidade profissional e a interrupção de carreiras.

A longo prazo, é preciso encontrar formas para que o potencial de criação de empregos não fique circunscrito à sua dimensão em termos populacionais. É possível recorrer à imigração, designadamente de pessoas qualificadas, originárias de países terceiros. O emprego poderia ainda aumentar se as taxas de natalidade retomassem um percurso ascendente. Embora as determinantes da fertilidade permaneçam complexas, se houver empresas e políticas mais favoráveis à família, será mais fácil conciliar a vida profissional e familiar.

A mobilização geral do potencial económico e social constitui uma exigência política crucial face ao envelhecimento. Uma política integrada de crescimento da produtividade induzido pela tecnologia, mais e melhores empregos e maior coesão social, no espírito das conclusões da Cimeira de Lisboa, constituem os ingredientes necessários para esta mobilização.

2.4. Garantir adequação e equidade nas prestações de reforma

As prestações de reforma permitem que os mais velhos tenham hoje de níveis de vida razoáveis. Subsistem porém certas lacunas na situação dos idosos em matéria de rendimentos. As taxas de pobreza, em especial nas mulheres mais velhas, são superiores à média. Garantir direitos a pensões de reforma por assistência aos filhos ou prestação de cuidados constitui um importante elemento de solidariedade nos regimes de reforma, à semelhança das medidas que visam reduzir as contribuições sociais para os salários mais baixos. As lacunas em termos de adequação e de equidade dos regimes de pensões actuais põem em causa o objectivo de Lisboa relativamente ao reforço da coesão social. Será necessário colmatar tais carências, sob pena de as mesmas se agravarem no contexto do envelhecimento.

O rendimento médio líquido ponderado [8] das famílias que recebem pelo menos uma pensão (de reforma ou de sobrevivência) é muito próximo do rendimento médio da população em geral. Os regimes de pensões contribuem para cerca de 60% do rendimento líquido destas pessoas, contando-se entre as outras componentes do rendimento disponível as transferências sociais que não as pensões, os rendimentos da propriedade e os rendimentos do trabalho (em especial quando os beneficiários das pensões coabitam com pessoas que exercem uma actividade profissional).

[8] O rendimento líquido é ponderado por "equivalente adulto", a fim de ter em conta as diferenças na dimensão e na composição dos agregados familiares: o rendimento de uma família é dividido pela respectiva "dimensão equivalente", calculada utilizando a escala de equivalência da OCDE. A cada membro de um mesmo agregado familiar, criança ou adulto, é atribuído o mesmo rendimento equivalente.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Não obstante, subsistem casos em que os regimes de pensões não garantem recursos mínimos adequados para os idosos. As mulheres idosas, que constituem 2/3 dos pensionistas com mais de 75 anos, estão particularmente expostas a situações de pobreza em muitos Estados-Membros. Em alguns países, as taxas de pobreza permanecem mais importantes nas faixas etárias superiores do que no total da população, embora a diferença seja hoje mais reduzida. Na falta de um rendimento mínimo garantido, os curtos períodos de emprego e as frequentes interrupções de carreira estão na origem de prestações de reforma insuficientes, em especial quando se trata de mulheres sem direitos derivados adequados.

A crescente participação das mulheres no mercado de trabalho deveria traduzir-se numa protecção acrescida na velhice. Todavia, é cada vez mais frequente as mulheres comprometerem a respectiva carreira profissional por razões familiares e, em consequência, acumulam direitos de reforma inferiores aos dos homens. Enquanto as estruturas familiares permanecem estáveis, os regimes de pensões podem proporcionar uma protecção adequada através das prestações derivadas. Mas com a crescente instabilidade das estruturas familiares, a questão da partilha dos direitos de reforma entre os cônjuges torna-se cada vez mais importante.

As reformas dos regimes de pensões deverão ter presentes estas insuficiências. Os cortes nas despesas, em particular, poderão não revelar-se tão benéficas quanto previsto se implicarem um recurso crescente às prestações subordinadas a condições de recursos, já que assim sendo, os encargos passam dos regimes de pensões para outros vectores da protecção social. É certo que um recurso crescente à assistência social pode originar cortes nas despesas. Todavia, os modelos de protecção social que subordinam as prestações a condições de recursos e fazem as pessoas depender do apoio da família também contrariam os incentivos ao trabalho (a tempo parcial para um reformado que abandonou a sua actividade principal, ou a uma actividade remunerada para poder satisfazer necessidades de familiares idosos) e à provisão da própria reforma (as pessoas com salários baixos não podem esperar reformas acima do mínimo garantido pelos regimes de assistência social).

As reformas dos regimes de pensões destinadas a reforçar os regimes profissionais e individuais deverão corrigir certas insuficiências destes últimos. A excessiva duração do período de contribuições nos regimes profissionais dificilmente permite que pessoas que não façam parte dos quadros permanentes dos efectivos de uma empresa possam adquirir direitos à reforma suficientes. Os elevados custos da gestão dos planos individuais de reforma tornam-nos pouco atractivos para os salários mais baixos e a prática de fazer incidir as despesas sobre as primeiras contribuições (impondo um esforço particularmente intenso no início) impõe custos elevados aos que abandonam o sistema. Ao nível da União Europeia, o problema da falta de coordenação entre tais regimes, nomeadamente no domínio da fiscalidade, tem de ser solucionado, para que se possa acabar com os obstáculos à mobilidade transfronteiriça.

O reforço da correlação actuarial entre contribuições e prestações (medida que reforçaria os incentivos ao trabalho nos regimes de pensões) não enfraquece necessariamente a componente de solidariedade. Muitos regimes de pensões contêm elementos redistributivos em benefício das categorias mais desfavorecidas quando, por exemplo, garantem uma pensão mínima independentemente dos períodos de emprego e de contribuições ou se as contribuições incidem sobre a totalidade dos rendimentos mas as prestações são limitadas. Por outro lado, os regimes de pensões podem penalizar os trabalhadores manuais (em termos actuariais) se as pensões foram calculadas com base no último salário o num dado número de melhores anos sem ter em conta todas as anuidades e a esperança de vida mais curta.

2.5. A gestão do financiamento e das despesas

Uma estratégia para viabilizar os regimes de pensões deveria concentrar-se na mobilização geral de todo o potencial da sociedade [9], bem como na reforma dos próprios regimes de pensões. Se aumentar a taxa de emprego da população activa, é possível reduzir o impacte do envelhecimento demográfico nos rácios de dependência económica, o que pode contribuir para reduzir a pressão financeira decorrente do envelhecimento nos regimes públicos de pensões e evitar cortes nas prestações ou aumentos de contribuições e de impostos. É todavia necessário proceder a uma reforma dos regimes de pensões, a fim de os tronar mais consentâneos com a criação de emprego e, em especial, para motivar os trabalhadores mais velhos a permanecerem activos. Ao dar corpo à estratégia de Lisboa em matéria de coesão social, garantir-se-á a capacidade dos regimes de pensões para responder aos desafios da adequação.

[9] Os eventuais contornos de uma estratégia desta natureza em relação ao envelhecimento foram discutidos no documento COM(99) 221 final "Para uma Europa de todas as idades - Promover a prosperidade e a solidariedade entre as gerações", que tratava das políticas activas ligadas ao envelhecimento.

No relatório intercalar apresentado ao Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, o Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social sugeriu que a análise das estratégias de reforma dos regimes de pensões considerasse também a problemática da gestão e do financiamento das despesas.

Como já foi sublinhado, esta questão cruza-se com a problemática do emprego. Por um lado, um meio eficaz de reforçar a mobilização de recursos financeiros para os regimes de pensões consiste em aumentar o número de contribuintes através do crescimento do emprego. Por outro lado, a reforma dos regimes de pensões numa perspectiva de criar mais incentivos ao trabalho, contribuirá para aumentar os níveis de emprego. O aumento da idade de reforma poderá induzir importantes economias desde que se evitem acréscimos de despesas noutras áreas.

O estudo de viabilidade das pensões deverá também analisar os diversos métodos para garantir uma mais ampla base de recursos para os regimes de pensões mercê de uma diversificação para fontes de financiamento alternativas, da acumulação de activos financeiros e da redução da dívida pública. Haverá também que encontrar formas de conter a alta dos custos das pensões, melhorando a eficácia, adaptando as prestações e mantendo os objectivos sociais.

A resposta ao desafio do envelhecimento implica uma política global. Paralelamente à execução de políticas macroeconómicas enérgicas e de reformas estruturais globais passíveis de induzir crescimento económico, aumento do emprego e equilíbrio das finanças públicas, será necessário rever a estrutura das despesas, para garantir o crescimento futuro e o equilíbrio da repartição das despesas públicas entre as várias gerações. Neste contexto, é provável que venham a ser necessárias reformas ao nível dos modelos actuais de pensões para garantir um nível adequado e um equilíbrio financeiro, tornando simultaneamente os regimes de pensões mais favoráveis ao emprego. Estas reformas deveriam traduzir-se em soluções duradouras para os problemas de longo prazo, sem se limitar a respostas pontuais a problemas iminentes.

2.6. Princípios orientadores e objectivos para as reformas dos regimes de pensões

Incumbe aos Estados-Membros definir os regimes de pensões que pretendem e articular as várias políticas pertinentes em função das escolhas que fizerem, para garantir aos idosos níveis de rendimento adequados, sem pôr em causa a estabilidade das finanças públicas e os incentivos ao emprego e evitando hipotecar outras despesas públicas essenciais. Todavia, não obstante a considerável diversidade ao nível da União, os Estados-Membros conhecem os mesmos problemas em matéria de regimes de pensões e defendem um série de princípios comuns, entre os quais a equidade e a coesão social, características do modelo social europeu. A Comissão convida-os por isso a coordenar esforços e a trocar informações e experiências sobre práticas e reformas em curso ou previstas. As prioridades e as opções estratégicas nacionais, assim como os aspectos pontuais do processo de reforma continuam a ser da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros.

Esta cooperação poderá ser facilitada com a definição de objectivos e princípios comuns. É manifesta a conflitualidade entre alguns destes objectivos e princípios, cabendo aos Estados-Membros encontrar o necessário equilíbrio. Dando seguimento ao processo desencadeado na Cimeira de Lisboa, a Comissão põe agora à discussão os seguintes objectivos e princípios:

1. Manter as pensões a níveis adequados Os três pilares dos regimes de pensões, operando nos moldes estabelecidos pelos Estados-Membros, deverão permitir que as pessoas permaneçam financeiramente autónomas na velhice e, dentro de limites razoáveis, mantenham o nível vida que atingiram durante a vida activa.

2. Garantir equidade entre as gerações Os esforços necessários para enfrentar o desafio do envelhecimento demográfico deveriam ser repartidos equitativamente entre as gerações activas (empregadores e trabalhadores) e as reformadas.

3. Reforçar a dimensão de solidariedade dos regimes de pensões Ninguém deveria ser excluído dos regimes de pensões por razões de escassez de rendimentos ou devido a um perfil de risco desfavorável. Os regimes de pensões deveriam comportar um elemento de redistribuição favorável às pessoas com poucas possibilidades no mercado de trabalho ou que têm a cargo filhos, pessoas com deficiência ou idosos em situação vulnerável.

4. Manter o equilíbrio entre direitos e deveres As prestações deveriam corresponder às contribuições pagas por cada indivíduo para um dado regimes de pensões. Um adiamento da passagem à reforma poderia resultar num aumento das prestações.

5. Garantir a igualdade entre homens e mulheres nos regimes de pensões É necessário, designadamente, proceder a certas adaptações para reforçar os incentivos para que as mulheres entrem, regressem e evoluam no mercado de trabalho.

6. Assegurar transparência e previsibilidade Os beneficiários de qualquer regime de pensões deveriam conhecer com clareza aquilo que podem esperar em matéria de prestações, nas mais diversas circunstâncias.

7. Tornar os regimes de pensões mais flexíveis perante a mudança societal Os regimes de pensões deveriam ser capazes de se adaptar às mudanças previsíveis da conjuntura económica e demográfica.

8. Facilitar a adaptabilidade do mercado de trabalho Os regimes de pensões devem adequar-se à mobilidade profissional e geográfica e deixar suficiente margem de manobra aos indivíduos no que se refere por exemplo à idade da reforma, à organização da aprendizagem, aos períodos de trabalho e de lazer.

9. Garantir a coerência dos regimes de pensões no contexto do sistema global de pensões Os vários pilares do regime de pensões deveriam sustentar-se mutuamente e ser correctamente coordenados.

10. Garantir finanças públicas sãs e sustentáveis As reformas a levar a cabo deverão garantir que a carga fiscal dos regimes de pensões se situa a níveis adequados e que as outras despesas públicas essenciais não serão preteridas.

3. As próximas etapas

3.1. Iniciativas da Comissão

Para além do enquadramento apresentado na presente comunicação e no intuito de apoiar o intercâmbio em matéria de sustentabilidade das pensões, a Comissão empreenderá as seguintes iniciativas:

- Um inquérito Eurobarómetro sobre pensões e reforma dos regimes, em 2001, destinado a avaliar a sensibilização e as expectativas do público em relação à modernização dos sistemas de protecção social.

- Análise dos inquéritos estatísticos comunitários pertinentes para garantir que as questões inerentes à protecção social em geral e os problemas das pensões em particular estão a ser tratados de forma adequada.

- Proposta de intercâmbio de informações sobre as questões suscitadas pela presente comunicação com os países candidatos à adesão e, no âmbito da cooperação bilateral, com os Estados Unidos e o Japão.

A Comissão prosseguirá os seus esforços para contribuir para a melhoria do funcionamento dos regimes complementares de reforma:

- A "Proposta de directiva relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às instituições de realização de planos de pensões profissionais" permitirá aos regimes privados de pensões por capitalização aproveitar plenamente as possibilidades de investimento, estabelecer padrões elevados de protecção dos beneficiários e avançar na senda de uma gestão transfronteiriça dos regimes de pensões profissionais. O reforço da segurança e da eficácia destas instituições e a possibilidade de as mesmas aproveitarem plenamente o mercado único são factores de segurança e sustentabilidade para os regimes de pensões. [10]

[10] A inserir referência a um documento COM (aprovação prevista para a mesma data que a presente comunicação)

- De acordo com o que anunciou na comunicação intitulada "Para um mercado único das reformas complementares", de 11 de Maio de 1999 (COM(99)134 final), a Comissão tenciona apresentar uma proposta em matéria de regime fiscal das contribuições transfronteiriças dos trabalhadores migrantes para as instituições de reforma complementar.

- O Fórum das Pensões, criado na sequência de uma sugestão formulada pelo Grupo de Alto Nível sobre Livre Circulação de Pessoas, estudará formas de tratar os obstáculos à mobilidade transfronteira da mão-de-obra, em relação aos regimes complementares de reforma.

- Por fim, a Comissão lançará novas iniciativas relativamente à evolução futura da protecção social, com o intuito de apoiar os esforços de cooperação em relação a todos os objectivos de modernização e reforço da protecção social que o Conselho aprovou em 17 de Dezembro de 1999 (J.O. C 2000/C 8/7).

3.2. Definição do quadro de análise: o desafio de Lisboa

Conforme foi referido na Introdução do presente documento, o Conselho Europeu de Lisboa encarregou o Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social de "preparar com base numa comunicação da Comissão, um estudo sobre a evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo, e prestando especial atenção à sustentabilidade dos sistemas de pensões". O Grupo apresentará um relatório intercalar sobre essa trabalho ao Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000.

A Comissão sugere que o elenco dos desafios e as respostas políticas discutidas no âmbito do presente documento constitua a base de reflexão para os trabalhos do Grupo de Alto Nível, em termos de análise e troca de pontos de vista sobre a problemática da reforma das pensões.

Esta análise deveria assentar, tanto quanto possível, em fontes de dados e hipóteses harmonizadas. Neste contexto, os trabalhos empreendidos pelo Comité de Política Económica revestirão especial importância [11].

[11] O Comité de Política Económica está actualmente a estudar as implicações do envelhecimento para as finanças públicas, com o objectivo de elaborar uma avaliação quantitativa das finanças públicas e das consequências económicas do envelhecimento. As projecções em matéria de despesas públicas foram devidamente analisadas, estando actualmente em fase de elaboração projecções que envolvem indicadores comuns e hipóteses macroeconómicas e demográficas comuns, em cooperação com a OCDE. Os resultados serão apresentados ao Conselho Ecofin de Novembro e comunicados ao Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social.

Sempre que possível, seria oportuno utilizar dados longitudinais, tendo em conta todas as dimensões em causa (demografia, economia, emprego, social) e respectivas interacções. Na análise das tendências futuras, o estudo deveria igualmente ter em conta todos os objectivos políticos pertinentes ao nível da União Europeia e designadamente os objectivos de emprego definidos em Lisboa, assim como as conclusões que serão tiradas em Nice.

A análise deveria também tirar partido da experiência do processo de reformas em curso em muitos Estados-Membros. A Comissão sugere que o estudo constitua a base para uma actualização periódica das informações relativas à reforma dos regimes de pensões nos Estados-Membros.

Por fim, a análise deveria progressivamente incluir os países candidatos à adesão. A eficácia e a sustentabilidade dos regimes nos países que pretendem integrar a UE é motivo de preocupação em termos económicos e sociais. As reformas em curso nos países candidatos apresentam aspectos interessantes. Estas questões deveriam ser objecto de maior atenção na perspectiva do próximo alargamento, ficando embora claro que a problemática das pensões deve permanecer assunto da responsabilidade das autoridades nacionais.

Anexo: Quadro sinóptico dos regimes nacionais de pensões e das recentes medidas de reforma [12]

[12] Fonte: DG MARKT, Étude des régimes de retraite des États membres de l'Union européenne, Maio 2000, para a coluna "principais características dos regimes de pensões", Relatório da comissão sobre a implementação das Orientações Gerais para as Políticas Económicas de 1999 (COM(2000) 143 final) para a coluna "reformas recentes". Para mais informações, remete-se para o Relatório sobre a protecção social na Europa 1999 (COM(2000) 163 final) e para a publicação anual da DG EMPL MISSOC - A protecção social nos Estados-Membros da União Europeia.

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