Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a aplicação do pacote de medidas relativas à economia circular: opções para examinar a relação entre as legislações relativas aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos»

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Relator:

Brian CURTIS

Consulta pela Comissão Europeia	12.2.2018
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Decisão da Mesa	19.9.2017 (na previsão de consulta)
Competência	Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Adoção em secção	3.5.2018
Adoção em plenária	23.5.2018
Reunião plenária n.o	535
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	185.1.1

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE congratula-se com a abordagem adotada pela Comissão de análise sistemática do leque pertinente de opções que poderiam contribuir para resolver uma série de problemas identificados na relação entre as legislações relativas aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos.

1.2.

Uma visão proativa e de longo prazo como a adotada pela Comissão nesta matéria é louvável. O processo de transição será inevitavelmente longo, mas exigirá um incentivo constante para avançar, bem como a tomada em consideração da evolução em curso nas tecnologias de identificação e tratamento.

1.3.

Garantir a saúde pública em geral e a dos consumidores finais de produtos é fundamental para reforçar a confiança nos princípios da economia circular.

1.4.

A saúde e a segurança dos trabalhadores das unidades de reciclagem estão também em risco se não forem adotadas medidas globais, nomeadamente no que diz respeito à questão das substâncias com histórico. Por conseguinte, é fundamental fornecer informações completas aos sindicatos.

1.5.

Há que dar prioridade à plena aplicação do Regulamento REACH e da restante legislação já em vigor em matéria de produtos químicos. A legislação existente para impedir a entrada inicial de produtos químicos perigosos no ciclo de materiais ainda não é plenamente aplicada, nomeadamente no que diz respeito à entrada na UE de produtos de países terceiros.

1.6.

O CESE reconhece e apoia o maior investimento das empresas de reciclagem em equipamento de triagem adaptado, preconizando que se considere a adoção de medidas de apoio económico e técnico neste domínio.

1.7.

O Comité apoia firmemente o ponto de vista segundo o qual uma melhor informação sobre a presença, localização e concentração de produtos químicos perigosos nos produtos e materiais recuperados a partir de resíduos pode reduzir os problemas com que deparam os operadores na cadeia de valorização.

1.8.

A identificação das potenciais fontes de valor ou das medidas de proteção necessárias relativas a produtos químicos perigosos no fluxo de resíduos servirá de base à análise custo-benefício que deverá ser realizada para justificar as medidas legislativas e as intervenções concretas.

1.9.

É fundamental melhorar e reforçar, se necessário, os requisitos em matéria de identificação e rastreabilidade dos produtos importados que possam conter substâncias que suscitam elevada preocupação, a fim de aplicar tanto a proibição, se for caso disso, como mecanismos de rastreio adequados ao longo do ciclo de vida do produto.

1.10.

O enquadramento jurídico deve oferecer uma proteção idêntica independentemente de um produto ser fabricado a partir de materiais virgens ou de materiais recuperados.

2.   Introdução

2.1.

No seu parecer sobre o pacote de medidas relativas à economia circular (1), (2), o CESE identificou a necessidade de facilitar mais a valorização de materiais a partir do fluxo de resíduos e observou que era necessário dar resposta a uma série de obstáculos de natureza jurídica, técnica e financeira. A presença de substâncias perigosas nos resíduos é um desses obstáculos, e a comunicação em apreço inscreve-se num processo de identificação de objetivos, desafios e soluções no âmbito da política para aumentar a circularidade da economia. Alguns domínios deverão ser abordados por via não legislativa, mas o objetivo global consiste em exercer influência sobre a política futura.

3.   Síntese da proposta da Comissão

3.1.

A comunicação expõe uma série de objetivos políticos e questões conexas e convida as partes interessadas a tomar posição sobre os desafios identificados, a fim de ajudar a definir um caminho a seguir para uma economia verdadeiramente circular. As questões estão divididas em quatro grandes categorias, sendo a sua abordagem exploratória e não prescritiva. O presente parecer, que tem em conta o documento de trabalho dos serviços da Comissão e os contributos dos membros do CESE e de organizações de partes interessadas da sociedade civil, responde ao pedido de identificação das opções preferenciais para fazer face aos principais desafios. Por este motivo, o conteúdo principal do parecer é apresentado na secção final relativa às observações na especialidade.

3.2.

A Comissão está agora a lançar uma consulta pública e a incentivar o debate com o Parlamento Europeu, o Conselho e as partes interessadas a fim de escolher opções e definir ações específicas de âmbito geral ou setorial para o desenvolvimento de mercados para matérias-primas secundárias sustentáveis. As ações subsequentes serão levadas a cabo em consonância com os princípios do Programa Legislar Melhor e serão realizadas avaliações de impacto antes da apresentação de quaisquer propostas concretas suscetíveis de ter um impacto significativo.

4.   Observações na generalidade

4.1.

A legislação da UE pertinente sobre a matéria abrange os domínios dos produtos químicos, dos produtos e dos resíduos (3). Em particular, o enquadramento jurídico atual apresenta fragilidades por não conseguir assegurar que as informações sobre os produtos químicos perigosos sejam transmitidas ao longo de todo o ciclo de materiais e eventuais ciclos de vida subsequentes.

4.2.

A nossa sociedade, cada vez mais complexa, depende de forma crescente da utilização de produtos químicos (4). Os pilares da legislação da UE em matéria de produtos químicos são o Regulamento CRE (5), o Regulamento REACH (6) e o Regulamento POP (7), que se complementam e são aplicáveis independentemente do setor de utilização.

4.3.

A legislação em matéria de produtos pode concentrar-se na segurança dos produtos e também na sua sustentabilidade. A DSGP (8) estabelece obrigações gerais de segurança para os bens de consumo não alimentares. Há um leque de atos legislativos específicos sobre os produtos, como a Diretiva Brinquedos, o Regulamento Embalagens dos Alimentos, a Diretiva RSP (9) e a Diretiva Conceção Ecológica, que são igualmente relevantes. No seu parecer sobre esta matéria (10), o CESE apoia uma «abordagem integrada» da conceção ecológica, defendendo o alargamento do seu âmbito de aplicação. Uma abordagem integrada deste tipo teria em consideração tanto a eficiência energética e o desempenho dos produtos como a eficiência e o desempenho em termos da utilização de recursos e de materiais.

4.4.

Há vários atos legislativos em matéria de resíduos que são igualmente pertinentes. A Diretiva-Quadro Resíduos foi tema de diversos pareceres do CESE, tendo o Comité apoiado continuamente a obrigação de os Estados-Membros adotarem uma ordem de prioridades para os resíduos, começando pela prevenção dos resíduos, passando pela sua preparação para reutilização, reciclagem ou outro tipo de valorização, e terminando, em último recurso, na sua eliminação por incineração ou deposição em aterro. O CESE apelou igualmente à obrigatoriedade da adoção dos regimes de responsabilidade alargada do produtor nos Estados-Membros. Além disso, preconizou também o reforço da disposição que exige a recolha seletiva (11).

4.5.

É possível tecer algumas considerações gerais que devem orientar as ações futuras: — Uma melhor informação sobre a presença, localização e concentração de produtos químicos perigosos nos produtos e materiais recuperados a partir de resíduos pode reduzir os problemas com que deparam os operadores na cadeia de valorização e promover a proteção do ambiente e da saúde humana. — É essencial impedir a entrada inicial dos produtos químicos perigosos no ciclo de materiais. A legislação existente sobre a matéria ainda não é plenamente aplicada. — O enquadramento jurídico deve oferecer uma proteção idêntica independentemente de um produto ser fabricado a partir de materiais virgens ou de materiais recuperados.

4.6.

Cabe assinalar que estão em curso trabalhos de apoio nesta matéria. Por exemplo, a questão das substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrónicos está a ser abordada pela Diretiva RSP que, ao promover a substituição de determinadas substâncias perigosas nos equipamentos elétricos e eletrónicos, aumenta a possibilidade e a rentabilidade económica da reciclagem dos resíduos provenientes desses equipamentos. Além disso, o Parlamento Europeu e o Conselho também estão a debater quatro propostas legislativas conexas (12), (13), (14), (15). O CESE assinala o recente acordo político sobre esta matéria (16).

4.7.

Algumas das questões levantadas na comunicação em apreço são conceptualmente complexas, nomeadamente as que dizem respeito aos problemas criados pela falta de harmonização e alinhamento das regras. Na perspetiva do Comité, importa dar prioridade às questões mais concretas relativas à informação e às substâncias com histórico.

4.8.

No entanto, o resumo das questões apresentadas na comunicação e o vasto leque de iniciativas em curso ou em desenvolvimento para obter uma economia verdadeiramente circular demonstram que o processo de transição necessário para eliminar as substâncias perigosas dos resíduos e durante a sua valorização ou reciclagem não vai ser completado rapidamente. Por conseguinte, uma visão proativa e de longo prazo como a adotada pela Comissão é adequada.

5.   Observações na especialidade

Necessidade de informação

5.1.

O objetivo consiste em garantir a disponibilidade de informações adequadas sobre substâncias que suscitam preocupação presentes em produtos a todos os intervenientes na cadeia de abastecimento e, em última instância, também aos operadores de resíduos. A melhor forma de proteger a saúde humana e o ambiente é, claramente, limitar, desde o início, a entrada de produtos químicos perigosos no ciclo económico. Tal pode igualmente permitir a valorização de materiais a partir de resíduos e reforçar a economia circular.

5.2.

O fornecimento de informações completas aos sindicatos pode desempenhar um papel crucial na proteção da saúde dos trabalhadores e é, por conseguinte, fundamental.

5.3.

O Regulamento REACH rege o fabrico, a utilização e a colocação de produtos químicos no mercado da UE. O seu principal objetivo é assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente. De acordo com algumas associações de consumidores e com a Comissão, as poucas obrigações de comunicação nas cadeias de abastecimento impostas pelo Regulamento REACH não estão a ser devidamente aplicadas.

5.4.

A Comissão está a lançar um estudo de viabilidade sobre a utilização de diferentes sistemas de informação, assim como de tecnologias e estratégias de rastreabilidade inovadoras que facilitem a circulação da informação relevante ao longo das cadeias de abastecimento dos produtos, permitindo-lhe chegar aos operadores de reciclagem. É colocada a seguinte questão: será que um sistema de informação obrigatório oferece valor acrescentado, e de que forma se devem gerir os produtos importados para a UE suscetíveis de conter substâncias não autorizadas?

5.5.

O CESE considera que, em grande medida, já existem instrumentos jurídicos que podem limitar a entrada de substâncias que suscitam elevada preocupação no ciclo de materiais. Em especial, destacam-se as disposições jurídicas que privilegiam e incentivam a sua substituição por produtos químicos não perigosos. O Comité defende a plena aplicação do Regulamento REACH e a sua atualização de acordo com a evolução dos conhecimentos científicos sobre as propriedades perigosas dos produtos químicos, nomeadamente das matérias-primas secundárias. Tal assegurará a proteção da saúde e segurança dos trabalhadores, assim como da saúde pública dos consumidores finais, além de reforçar a credibilidade da economia circular.

5.6.

No que se refere aos produtos importados, os importadores já são obrigados a identificar as substâncias que suscitam elevada preocupação. Poder-se-ia reforçar o cumprimento da obrigação dos fabricantes e importadores, ao abrigo do Regulamento REACH, de descreverem pormenorizadamente, nos respetivos dossiês de registo e fichas de dados de segurança, os cenários de exposição que abranjam o estádio de resíduo. Além disso, poder-se-ia exigir informações mais pormenorizadas, nomeadamente uma descrição dos diferentes cenários de fim de vida útil para a reciclagem, preparação para reutilização ou eliminação. Tal deve ser feito em conjunto com a aplicação da obrigação de os fabricantes e importadores de produtos informarem os operadores económicos da cadeia de abastecimento sobre a presença de substâncias que suscitam elevada preocupação nos produtos, e com o requisito de identificação da localização da substância no produto.

5.7.

É fundamental melhorar e reforçar, se necessário, os requisitos em matéria de identificação e rastreabilidade dos produtos importados que possam conter substâncias que suscitam elevada preocupação, a fim de aplicar tanto a proibição, se for caso disso, como mecanismos de rastreio adequados ao longo do ciclo de vida do produto.

5.8.

O Comité receia que possa surgir um problema particular na plena identificação das substâncias que suscitam elevada preocupação no âmbito de acordos de comércio livre e acordos de parceria económica.

5.9.

De uma forma geral, será necessário um maior investimento das empresas de reciclagem em equipamento de triagem adaptado, devendo ser ponderadas medidas de apoio económico e técnico.

Resíduos que contêm substâncias que já não são permitidas em novos produtos

5.10.

Desde o século XIX que os Estados-Membros dispõem de legislação restritiva sobre as substâncias químicas perigosas, sendo os novos produtos químicos sujeitos a um rigoroso exame da perigosidade. Todavia, o processo contínuo de avaliação de riscos significa que os produtos que foram fabricados no respeito das normas no passado contêm substâncias que suscitam elevada preocupação e os produtos que são fabricados atualmente podem conter substâncias que venham a ser proibidas no futuro. Na fase de tratamento e valorização de resíduos, tal pode traduzir-se em «substâncias com histórico» perigosas.

5.11.

O objetivo consiste em facilitar a reciclagem e aumentar a utilização de matérias-primas secundárias, promovendo ciclos de materiais não tóxicos. Além disso, ao ponderar eventuais restrições de produtos químicos e isenções a essas restrições, importa dar mais atenção ao seu impacto na reciclagem e reutilização futuras.

5.12.

A Comissão afirma que a questão das substâncias com histórico continua a constituir um obstáculo à economia circular e que se deve desenvolver uma metodologia de tomada de decisões específica para apoiar as decisões relativas à reciclabilidade dos resíduos que contêm substâncias que suscitam preocupação. Este trabalho está em curso, prevendo-se a sua conclusão em meados de 2019. Em conjugação com este trabalho, é necessário preparar orientações, a fim de garantir que a presença de substâncias que suscitam elevada preocupação em materiais recuperados seja mais bem abordada nas fases iniciais da preparação de propostas para a gestão dos riscos dessas substâncias, estando ainda a ser ponderada a aprovação de legislação de execução de modo que se permita um controlo eficaz do recurso à atual isenção do registo REACH para as substâncias recuperadas.

5.13.

A realidade das substâncias com histórico levanta a questão de saber se será possível conciliar a ideia de que os resíduos são um recurso que devemos reciclar assegurando, ao mesmo tempo, que os resíduos que contêm substâncias que suscitam elevada preocupação só serão recuperados em materiais que podem ser utilizados de forma segura. Devemos permitir que os materiais reciclados contenham produtos químicos que já não são permitidos em materiais primários? Em caso afirmativo, em que condições?

5.14.

O objetivo para os materiais reciclados é que o seu desempenho e a sua composição química sejam o mais próximos possível dos de materiais primários comparáveis. Os fatores económicos e técnicos desempenham um papel importante na determinação da viabilidade da remoção de substâncias que suscitam preocupação e variam consideravelmente de caso para caso. As opções políticas consistem em exigir que todas as matérias-primas primárias e secundárias cumpram as mesmas regras ou permitir que os materiais secundários sejam objeto de derrogações específicas e limitadas no tempo.

5.15.

O CESE defende que qualquer critério aplicado neste contexto deve evitar que os produtos químicos perigosos estejam presentes nos materiais recuperados em concentrações que ultrapassem o nível permitido para os materiais virgens.

Falta de alinhamento das regras que determinam quais os resíduos e produtos químicos que são perigosos

5.16.

Esta questão está estreitamente relacionada com as observações relativas à harmonização acima referidas, sendo ambas as questões conceptualmente complexas. Como indicado acima, a produção e a utilização de produtos (químicos) perigosos estão sujeitas a regras rigorosas da UE, adotadas para proteger os trabalhadores, os cidadãos e o ambiente. A gestão dos resíduos é regulada igualmente por regras da UE concebidas para alcançar o mesmo objetivo. Todavia, a investigação mostrou que os dois conjuntos de regras não estão totalmente alinhados (17).

5.17.

Há que garantir uma abordagem mais coerente entre as regras de classificação dos produtos químicos e dos resíduos. Por exemplo, mediante a adoção de regras, semelhantes às da Diretiva REEE (18), para outros grupos de produtos ou fluxos de materiais específicos (como mobiliário ou têxteis), prevendo um tratamento adequado dos resíduos que contêm produtos químicos perigosos antes de poderem ser recuperados e utilizados em novos produtos. A Comissão pretende publicar um documento de orientação sobre a classificação de resíduos para ajudar os operadores de resíduos e as autoridades competentes a seguirem uma abordagem comum da caracterização e classificação de resíduos. Também se realizarão intercâmbios de boas práticas relativas a métodos de ensaio. Convidam-se as partes interessadas a ponderar se as regras sobre a classificação de perigo devem ser alinhadas para que os resíduos sejam considerados perigosos de acordo com as mesmas regras dos produtos.

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(1)  Parecer — Pacote de medidas relativas à economia circular (JO C 264 de 20.7.2016, p. 98).

(2)  Pacote de medidas relativas à economia circular, adotado pela Comissão em 2 de dezembro de 2015.

(3)  As definições de resíduos perigosos podem ser consultadas em: «Guidance document on the definition and classification of hazardous waste» [Documento de orientação sobre a definição e a classificação de resíduos perigosos], junho de 2015.

(4)  Relatório n.o 2/2016 da AEA, p. 33-34.

(5)  Regulamento (CE) n.o 1272/2008 relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas.

(6)  Regulamento (CE) n.o 1907/2006 relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas (REACH).

(7)  Regulamento relativo a poluentes orgânicos persistentes — ver http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8)  Diretiva 2001/95/CE relativa à segurança geral dos produtos (DSGP).

(9)  Diretiva 2011/65/UE relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrónicos.

(10)  Parecer — Plano de trabalho em matéria de conceção ecológica para 2016-2019 (JO C 345 de 13.10.2017, p. 97).

(11)  Parecer — Pacote de medidas relativas à economia circular (JO C 264 de 20.7.2016, p. 98).

(12)  Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens.

(13)  Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Diretivas 2000/53/CE, relativa aos veículos em fim de vida, 2006/66/CE, relativa às pilhas e acumuladores e respetivos resíduos, e 2012/19/UE, relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos.

(14)  Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2008/98/CE relativa aos resíduos.

(15)  Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 1999/31/CE relativa à deposição de resíduos em aterros.

(16)  Declaração do comissário Karmenu Vella sobre o acordo político alcançado para modernizar as regras em matéria de resíduos.

(17)  Por exemplo: «Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances» [Manter o ciclo limpo: como proteger a economia circular das substâncias perigosas]. Gabinete Europeu do Ambiente.

(18)  Diretiva 2012/19/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos.