2.6.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 143/6

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A 26 de Abril de 2010, o Conselho examinou o Programa de Convergência actualizado da Lituânia relativo ao período 2009-2012.

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A Lituânia está a sair de uma das mais acentuadas recessões da UE. Anos consecutivos de crescimento rápido e cada vez mais insustentável, impulsionado sobretudo pela procura interna e pela expansão do mercado imobiliário, chegaram ao fim em 2008, quando ao rebentamento da bolha especulativa interna se aliou o impacto da crise financeira mundial, reduzindo a procura externa e limitando drasticamente o acesso ao crédito. A diminuição abrupta da procura interna e a libertação de capacidades disponíveis ajudaram a atenuar os desequilíbrios existentes, a reduzir a inflação e a eliminar o défice externo, em grande parte devido a uma forte descida das importações.

A balança de transacções correntes, substancialmente negativa nos anos de crescimento e financiada por injecções de capital associadas ao sector bancário (o que conduziu a um rápido aumento da dívida externa líquida), alcançou em 2009 um excedente estimado em 3,1 % do PIB. A Lituânia encontra-se confrontada com desafios orçamentais consideráveis, em virtude da forte quebra nas receitas do Estado, provocada pela contracção económica, juntamente com as consequências de uma política orçamental expansionista antes das eleições parlamentares de 2008. O Governo reagiu energicamente, procurando a consolidação orçamental para conter a deterioração das finanças públicas e limitar o endividamento, o que teve, entre outros, o efeito de apoiar a credibilidade do regime de comité monetário. Dados os enormes desequilíbrios internos e externos acumulados durante os anos de crescimento e a dificuldade em assegurar novos financiamentos internacionais quando a crise financeira mundial se instalou, tratou-se de uma reacção prudente, coadunada com o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). No entanto, o país foi sujeito a um PDE (procedimento por défice excessivo), concluindo o Conselho, em 7 de Julho de 2009, que existia um défice excessivo. As recomendações revistas do Conselho (emitidas a 16 de Fevereiro de 2010, nos termos do artigo 126.o, artigo 7.o) preconizavam a correcção do défice excessivo até 2012. É, pois, necessária uma consolidação orçamental ambiciosa (esforço orçamental médio de 2,25 % do PIB por ano), sustentada em reformas estruturais. Para apoiar a economia fragilizada, a Lituânia intensificou e antecipou a absorção de Fundos Estruturais da UE. Ao longo da crise, a economia revelou um elevado grau de flexibilidade, porquanto ocorreu um ajustamento significativo através de descidas nos preços e nos salários. O forte aumento do desemprego, que pode tornar-se estrutural, suscita, ainda assim, riscos graves para a convergência a longo prazo. Para retomar um crescimento positivo e sustentável e evitar qualquer recaída em desequilíbrios internos e externos insustentáveis, os principais desafios económicos consistem em garantir que a evolução dos salários acompanhe a produtividade, melhorar a competitividade e fomentar a transição sectorial para sectores comercializáveis, bem como continuar a estimular a reorientação para produtos de média e alta tecnologia. Foi já iniciado um grande ajustamento das finanças públicas em função do baixo crescimento que se espera para os próximos anos, mas continuam por garantir novos progressos a médio prazo.

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Apesar de grande parte do declínio do PIB real registado no contexto da crise ser cíclica, o nível do produto potencial foi também negativamente afectado. A crise poderá também afectar o crescimento potencial a médio prazo, devido à redução do investimento, a restrições na disponibilidade de crédito e ao aumento do desemprego estrutural. Além disso, o impacto da crise económica acentua os efeitos negativos do envelhecimento demográfico no produto potencial e na sustentabilidade das finanças públicas. Neste contexto, será essencial acelerar o ritmo das reformas estruturais, em apoio do crescimento potencial. No caso concreto da Lituânia, importa aumentar as capacidades administrativas e acelerar a aplicação de reformas nas áreas da saúde e do sistema de segurança social, bem como melhorar a qualidade do ensino superior e da formação permanente, em benefício dos níveis de competências e do aumento da produtividade.

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O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o PIB real, após uma queda de 15,0 % em 2009, cresça 1,6 % em 2010 e acelere para 3,2 % em 2011, embora abrandando para 1,2 % em 2012. O cenário prevê que a procura interna continue a contrair-se em 2010, dado que a situação do mercado de trabalho se mantém fraca, as condições de crédito se mantêm restritivas e a consolidação orçamental tem de ser prosseguida. O crescimento em 2010 depende, pois, de uma forte retoma da procura externa, ajudada por ganhos de quotas de mercado, e da retoma do investimento em capital fixo, apoiada sobretudo pela acelerada absorção dos Fundos Estruturais da UE. A prossecução da consolidação orçamental por parte das autoridades reflecte-se no cenário macroeconómico. A procura interna deverá contribuir positivamente para o crescimento em 2011. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (2), este cenário parece basear-se em hipóteses favoráveis de crescimento para 2010. Se bem que a taxa de crescimento média de 2,2 % prevista para os dois últimos anos do programa se afigure, em si, realista, o perfil e a composição do crescimento entre esses dois anos é-o muito menos. As previsões do programa em relação à inflação mostram-se realistas. De acordo com o programa e também com as previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão, as actuais descidas nominais dos preços e dos salários deverão continuar em 2010.

Dado o colapso das importações, causado pela recessão, o défice externo, anteriormente elevado, evoluíu para um excedente. Prevê-se que este excedente se mantenha também em 2011, até o saldo se tornar ligeiramente negativo em virtude da retoma da procura interna. Este cenário é globalmente plausível, embora o superavit externo previsto para 2010 seja bastante maior do que o previsto pelos serviços da Comissão. O desemprego deverá aumentar em 2010, começando a diminuir a partir de 2011. Os pressupostos monetários e cambiais do programa são coerentes com o restante cenário macroeconómico.

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O programa estima em 9,1 % do PIB o défice das administrações públicas em 2009. Esta deterioração significativa, em relação aos 3,2 % de 2008, reflecte essencialmente uma perda substancial de receitas fiscais por os resultados económicos terem sido consideravelmente piores (contracção do PIB nominal, estimada em 16,9 %, contra os 0,9 % de crescimento previstos na anterior actualização do programa), apesar de importantes medidas de consolidação orçamental no valor aproximado de 8 % do PIB, adoptadas no decurso do ano. As receitas diminuíram substancialmente, reflectindo uma actividade económica muito inferior à prevista, e essa diminuição foi ainda maior do que as elasticidades normais fariam crer. Em resultado de cortes significativos no consumo público, nomeadamente nos salários da função pública, as despesas foram também bastante inferiores às de 2008. A política de restrição da despesa foi, pois, insuficiente para compensar as consequências da crise económica do lado da receita. A estimativa da deterioração do saldo estrutural em 2009 deve ser interpretada com cautela, uma vez que a excepcional volatilidade da conjuntura económica pode levar a que as elasticidades normais captem insuficientemente o impacto da enorme recessão. De acordo com o programa, a política orçamental deverá manter-se restritiva em 2010 e nos anos seguintes. Dada a situação orçamental e económica relativamente desfavorável da Lituânia, a continuação da austeridade orçamental em 2010 é adequada e conforme com o PREE. Em consonância com a estratégia de saída da crise advogada pelo Conselho, e com vista à correcção do défice excessivo até 2012, a austeridade orçamental deverá contribuir para uma situação significativamente mais sustentável das finanças públicas.

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O programa prevê que o défice nominal desça para 8,1 % do PIB em 2010. Comparado com o objectivo de 9,5 % constante do orçamento adoptado em Dezembro de 2009, este valor traduz uma melhoria nas perspectivas macroeconómicas consideradas. A melhoria, em comparação com a evolução prevista para 2009, deve-se principalmente a novos cortes substanciais nas despesas (cerca de 4 % do PIB), sobretudo na despesa pública corrente, incluindo os salários do sector público e as prestações sociais. Prevê-se, ainda assim, que o rácio despesas/PIB aumente cerca de 1 ponto percentual no programa, devido sobretudo ao aumento previsto do investimento e a juros mais elevados, enquanto as restantes categorias de despesas deverão diminuir. Do lado das receitas, as mudanças limitam-se a uma redução da taxa de imposto sobre as sociedades e a aumentos de receitas não fiscais. O orçamento de 2010 reflecte também o impacto, em base anual, das medidas de consolidação da receita e da despesa tomadas no segundo semestre de 2009. Prevê-se que a parte das receitas não fiscais no programa aumente significativamente, devido sobretudo a uma maior absorção dos Fundos Estruturais da UE. Embora o rácio entre os impostos sobre produção e importações e o PIB deva manter-se a um nível idêntico ao de 2009, o rácio dos impostos correntes sobre os rendimentos e o património deverá ainda baixar, devido à contínua diminuição dos salários nominais e à descida dos lucros. Entre as medidas de natureza extraordinária e temporária em 2010, conta-se a suspensão de uma parte das transferências para os fundos de pensões do segundo pilar. A orientação orçamental geral em 2010, medida pela variação do saldo estrutural, deverá ser restritiva, indicando uma melhoria de 0,5 ponto percentual. Contudo, isto parece subestimar significativamente os esforços de consolidação empreendidos pelo Governo, num montante total de 4 % do PIB. A estimativa da consolidação com base no saldo estrutural deve ser tratada com grande prudência, já que assenta em estimativas do hiato do produto que, nas circunstâncias actuais, estão longe de ser sólidas.

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A estratégia orçamental do programa para médio prazo consiste em reduzir o défice para valores abaixo do limite de 3 % até 2012, em consonância com a recomendação do Conselho de 16 de Fevereiro de 2010. De acordo com o programa, o saldo estrutural calculado segundo a metodologia comum melhorará em 2,25 % do PIB por ano durante o período 2011-2012, embora o ajustamento se concentre nos últimos anos. A melhoria deverá ser conseguida sobretudo por uma nova redução substancial do rácio das despesas (cerca de 4,75 pontos percentuais), prevendo-se uma redução nominal na maioria das categorias de despesas primárias, nomeadamente as remunerações dos trabalhadores e as prestações sociais, ao mesmo tempo que o rácio receitas/PIB deverá aumentar (cerca de 1,5 pontos percentuais). O programa reconhece explicitamente que a realização dos seus objectivos orçamentais e a correcção do défice excessivo até 2012 exigem medidas adicionais no montante aproximado de 4,5 % do PIB. O programa refere algumas medidas gerais destinadas a contribuir para a realização dos objectivos orçamentais para além de 2010. Este ajustamento tem lugar paralelamente a uma melhoria gradual das condições cíclicas, embora o hiato do produto negativo (recalculado) não seja colmatado até ao final do período do programa. Em comparação com a anterior actualização do programa, o objectivo a médio prazo (OMP) foi substancialmente reforçado para um excedente estrutural geral de 0,5 % do PIB, a fim de aumentar a confiança no regime de comité monetário, limitar o aumento da dívida pública e melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Todavia, o programa não menciona um ano específico em que se concretizará o OMP. Tendo em conta as projecções mais recentes e o nível da dívida, o OMP reflecte de forma plenamente adequada os objectivos do Pacto.

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Ao longo de todo o período do programa, os resultados orçamentais poderão revelar-se piores do que o programa prevê. Deve-se isso, em 2010, sobretudo à dependência de uma retoma da actividade económica mais rápida do que parece credível. Os objectivos orçamentais para além de 2010 estão sujeitos a riscos, dada a limitação das informações fornecidas no programa sobre as medidas de apoio à realização desses objectivos e a necessidade de medidas suplementares para os atingir. Por outro lado, o recurso a uma nova redução substancial das despesas públicas e, de forma limitada, a medidas de aumento das receitas nos últimos anos do período do programa parece sujeito a riscos de aplicação. Prevê-se que as remunerações da função pública desçam ainda 3 pontos percentuais entre 2011 e 2012, na sequência de cortes salariais já substanciais adoptados em 2009 e 2010, podendo ser difícil conseguir essa descida. Quanto aos aspectos positivos, o historial relativamente favorável das autoridades lituanas no cumprimento dos seus objectivos, com uma notável excepção em 2008 devida sobretudo ao ciclo eleitoral, e a decisiva consolidação posta em prática em 2009, apesar de uma recessão sem precedentes na actividade económica, reduzem aqueles riscos. Acresce que o Governo tem uma agenda de reformas ambiciosas para 2010 e anos seguintes, o que deve também contribuir para a obtenção das ambiciosas metas orçamentais que se impõem. As previsões macroeconómicas para 2012, aparentemente fracas, também oferecem a possibilidade de um crescimento das receitas um pouco mais expressivo nesse ano, se o programa for apoiado por medidas concretas ao longo de toda a sua vigência.

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A dívida pública bruta está estimada em 29,5 % do PIB em 2009, uma subida substancial em relação aos 15,6 % do ano precedente. Além do aumento do défice e da queda no crescimento do PIB nominal, o aumento do rácio resulta também de um significativo ajustamento défice-dívida que reflecte o financiamento de uma parte do défice de 2008 em 2009. Prevê-se que o rácio da dívida aumente ainda 11,5 pontos percentuais ao longo do período de vigência do programa, para 41 % do PIB em 2012, devido sobretudo a défices públicos continuamente elevados. Perante os riscos negativos para os objectivos orçamentais derivados de incertezas sobre o ajustamento défice-dívida, a evolução do rácio da dívida poderá também ser menos favorável do que a prevista no programa. Não obstante, o nível da dívida deverá manter-se abaixo do valor de referência do Tratado ao longo do período de vigência do programa.

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As previsões da dívida a médio prazo, que partem do princípio de que haverá uma recuperação gradual das taxas de crescimento do PIB para os valores projectados antes da crise, de que os rácios fiscais regressarão aos níveis anteriores à crise, e que incluem o aumento projectado da despesa ligada ao envelhecimento, mostram que a estratégia orçamental prevista no programa, em termos nominais e sem ulteriores alterações de política, não é suficiente para estabilizar o rácio da dívida até 2020.

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O impacto orçamental do envelhecimento demográfico, a longo prazo, é ligeiramente superior à média da UE, devido em especial ao previsto aumento da despesa com pensões nas próximas décadas. A situação orçamental em 2009, conforme a estimativa do programa, agrava o impacto orçamental do envelhecimento demográfico a nível da sustentabilidade. Procurar melhorar o saldo primário a médio prazo, como prevê o programa, e reformar os sistemas de segurança social, incluindo o sistema de pensões, a fim de inverter o aumento das despesas associadas ao envelhecimento demográfico, ajudaria a reduzir os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, que o relatório da Comissão sobre a sustentabilidade, em 2009, avaliou como elevados (3).

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Nos anos de elevado crescimento que precederam a recessão actual, o quadro orçamental de médio prazo da Lituânia não conseguiu evitar derrapagens nas despesas. O crescimento dinâmico das receitas facilitou repetidas revisões em alta dos objectivos relativos às despesas. A fim de reforçar o quadro, foi adoptada em Novembro de 2007 a lei relativa à disciplina orçamental da administração central, que se centra na preparação e execução do orçamento anual, não introduzindo, portanto, novos elementos prospectivos a médio prazo. O mecanismo de aplicação é bastante fraco, além de omisso quanto a sanções. As deficiências mais importantes incidem, em geral, na falta de transparência do processo orçamental, nomeadamente quanto à comunicação adequada da execução de receitas e despesas e à comparabilidade dos indicadores orçamentais com base na contabilidade de caixa e de exercício.

O programa de convergência de 2010 propõe várias medidas destinadas a reforçar a transparência, incluindo a comunicação de dados e o acompanhamento dos melhoramentos na execução orçamental. Se forem aplicadas, estas propostas poderão melhorar sensivelmente as características institucionais das finanças públicas.

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A composição da despesa pública na Lituânia é propícia ao crescimento, porquanto a despesa produtiva, como o investimento público e a despesa na educação e na saúde, é relativamente elevada. Contudo, os resultados, entre médios e maus, e os indicadores de desempenho nos domínios da educação e da saúde apontam para a existência de uma margem considerável para ganhos de eficiência. Para tal, foram lançadas importantes reformas estruturais nos sistemas de ensino e de saúde. Além disso, a revogação das isenções fiscais e das taxas preferenciais aplicadas em 2009 e os esforços em curso contra a evasão fiscal e a favor da simplificação e racionalização da administração fiscal contribuem para melhorar a qualidade das finanças públicas, assim como para reduzir os riscos em relação às perspectivas orçamentais.

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A estratégia que assegura uma participação harmoniosa no MTC II tem por base a garantia da estabilidade cambial, mantendo suficientes amortecedores monetários, estabilidade financeira e orçamental e preservando a flexibilidade dos mercados de trabalho e de produtos. Desde o final de 2008, a resposta política, com medidas tendentes a manter a estabilidade macroeconómica na Lituânia, tem sido firme; contudo, a situação continua a ser delicada. Entre finais de 2008 e finais de 2009, o Governo levou a cabo uma forte consolidação orçamental através da adopção de vários pacotes de consolidação avultados, num total de cerca de 12 % do PIB. O elevado grau de flexibilidade dos salários e dos preços contribui também para recuperar uma parte da deteriorada competitividade económica. Apesar dos prejuízos provocados pelas depreciações de activos, o sector bancário permaneceu bem capitalizado. O Governo lançou também grandes reformas estruturais nos domínios da educação, da saúde e da segurança social. A Lituânia reviu a legislação laboral para aumentar a flexibilidade do mercado de trabalho, facilitando o ajustamento da economia. No futuro, o desafio consiste em evitar a recaída em desequilíbrios internos e externos consideráveis, uma vez estabelecida a recuperação.

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Globalmente, em 2010, a estratégia orçamental definida no programa está conforme com a recomendação do Conselho de 16 de Fevereiro de 2010 nos termos do artigo 126.o, n.o 7. A partir de 2011, tendo em conta os riscos, a estratégia orçamental poderá não ser coerente com a recomendação do Conselho. Os riscos referem-se, nomeadamente, a perspectivas macroeconómicas eventualmente optimistas para 2010 e a uma especificação incompleta das medidas com vista à consolidação prevista nos dois últimos anos do programa, a que se aliam incertezas quanto à aplicação das reduções programadas para as despesas. O esforço orçamental médio de 1⅔% previsto para o período 2010-2012 fica também aquém da recomendação do Conselho nos termos do artigo 126.o, n.o 7, e terá de ser reforçado por medidas adicionais caso não se concretize o crescimento relativamente robusto admitido para 2010 e 2011, a fim de assegurar uma correcção do défice excessivo até 2012, conforme recomenda o Conselho.

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No que respeita aos requisitos em matéria de dados, especificados no Código de Conduta para os Programas de Estabilidade e Convergência, o programa omite certos dados facultativos. Nas suas recomendações de 16 de Fevereiro de 2010 nos termos do artigo 126.o, n.o 7, tendentes a pôr termo às situações de défice excessivo, o Conselho convidou igualmente a Lituânia a comunicar os progressos alcançados na execução das recomendações do Conselho num capítulo específico das actualizações do programa de convergência. Com algumas lacunas no fornecimento de dados facultativos, a Lituânia cumpriu, em traços gerais, esta recomendação.

i)

estudar, se necessário, medidas correctivas adicionais em 2010 para atingir a consolidação pretendida, além da aplicação rigorosa das previstas no orçamento;

ii)

especificar as medidas necessárias para apoiar plenamente o ajustamento requerido durante o período do programa recomendado pelo Conselho nos termos do artigo 126.o, n.o 7 e estar preparada para adoptar outras medidas de consolidação, na eventualidade de se materializarem riscos decorrentes de o cenário macroeconómico do programa ser mais favorável do que o cenário subjacente à recomendação nos termos do artigo 126.o, n.o 7;

iii)

aplicar ao sistema de segurança social as reformas projectadas, incluindo a das pensões, de modo a diminuir os elevados riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, a longo prazo, em consequência do aumento considerável da despesa com as pensões, previsto para as próximas décadas;

iv)

reforçar a governação e a transparência orçamentais, aperfeiçoando o quadro orçamental de médio prazo e melhorando a transmissão dos dados orçamentais, garantindo simultaneamente a comparabilidade dos indicadores orçamentais com base na contabilidade de caixa e de exercício.