7.12.2004   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 302/86

1.1

Na passada Primavera, o Conselho solicitou a emissão da Comunicação em apreço e reuniu-se para examinar os progressos na melhoria e modernização dos sistemas de protecção social, com o objectivo de dar-lhes uma configuração mais propícia ao emprego. O objectivo é atribuir um papel mais importante à eficácia dos incentivos (a saber, os regimes de segurança social dos Estados-Membros, a conciliação entre a família e a vida profissional, as pensões de reforma e as subvenções para reduzir a pobreza e a exclusão social). Esta reunião seguiu-se à publicação do relatório final transmitido à Comissão Europeia pela task-force sobre o Emprego (1) em Novembro de 2003. As comunicações resultantes destes dois importantes eventos salientam os principais desafios que a Europa enfrenta no domínio do emprego e identificam as reformas a empreender para que a UE cumpra os objectivos que se fixou no âmbito da estratégia de Lisboa.

É consensual que a União Europeia se encontra atrasada no cumprimento do ambicioso objectivo definido na Cimeira de Lisboa de 2000, de se tornar, até 2010, na economia mais competitiva e dinâmica do mundo, baseada no conhecimento, com capacidade de crescimento sustentável, criação de mais e melhores empregos e maior coesão social. Ambos os documentos reconhecem que, embora os objectivos de Lisboa sejam ambiciosos, a Europa não pode deixar de os cumprir e que a condição necessária para a sua concretização é o redobrar de esforços por parte dos Estados-Membros.

Nesta conjuntura, todos os indicadores oficiais indicam que o êxito na criação de mais e melhor emprego dependerá de quatro requisitos essenciais:

Embora estes requisitos muito do lado da oferta estejam claramente na esfera de acção dos governos nacionais, o presente parecer introduz o requisito adicional de uma verdadeira parceria público-privado para tornar o trabalho compensador incluindo as responsabilidades do empregador neste importante esforço.

1.2

Subjacente às avaliações recentes está a motivação adicional de assegurar que os incentivos ao aumento da oferta de trabalho sejam eficazmente contrabalançados por medidas para proporcionar protecção social adequada a todos, mantendo a eficácia da despesa pública nesta área. Este equilíbrio é crucial se se pretende que os países evitem o risco potencial a longo prazo do envelhecimento da população europeia, perspectiva com sérias implicações para a manutenção de uma força de trabalho óptima mas que também pode pôr em risco a viabilidade dos próprios sistemas sociais europeus. Aumentar a vinculação ao mercado de trabalho dos grupos menos favorecidos, especialmente mães, minorias raciais, pessoas com deficiência e jovens com emprego precário, é uma meta importante na eficaz combinação da protecção social com a expansão do emprego. O presente parecer põe estes grupos em evidência porque faz menos sentido para a política um registo exaustivo de todas as desvantagens concebíveis e porque os grupos atrás identificados consideram difícil ultrapassar a sua desvantagem precisamente por causa das imprecisas tradições políticas que continuam a pôr em pé de igualdade todas as desvantagens existentes no mercado de trabalho.

1.3

Na UE, os esforços dos Estados-Membros no sentido de reformar os sistemas de protecção social para os tornar mais propícios ao emprego são desenvolvidos através da coordenação reforçada das políticas económica, de emprego e social. Foram estabelecidas, ao nível da UE, metas ambiciosas para 2010: aumentar a taxa global de emprego para 70 %, a taxa de emprego das mulheres para 60 % e a taxa de emprego das pessoas na faixa etária dos 55 aos 66 anos de idade para 50 %. Estas metas são apoiadas por várias orientações e recomendações, inclusivamente nas Orientações Gerais de Política Económica e nas Orientações para o Emprego, bem como nos objectivos comuns do método aberto de coordenação nos domínios das pensões e da inclusão social.

2.1

É importante que esta revisão seja abordada de uma perspectiva de médio a longo prazo, pois trazer mais pessoas para o mercado de trabalho tem custos associados, tanto para os desempregados ou economicamente inactivos como para os governos, de modo que as reformas podem implicar custos acrescidos antes de o encargo económico do subemprego ou desemprego para o governo acabar por diminuir. São o investimento público e privado na preparação das pessoas para uma economia assente no conhecimento e o contínuo desenvolvimento do capital humano em idade activa, apesar de serem processos de longo prazo, que podem levar 20 anos a amadurecer plenamente, que proporcionam a maior rentabilidade do investimento destinado a transformar o mercado de trabalho do país. São sobretudo os trabalhadores com menos competências que mais carecem dos investimentos públicos e privados em melhores qualificações e de oportunidades de aperfeiçoamento profissional oferecidas quer pelas instituições públicas quer pelas entidades patronais, sendo esta a forma de os qualificar para satisfazerem as novas exigências de uma economia assente no conhecimento. Os efeitos das medidas de produtividade de mais longo prazo do lado da oferta são a redução da oferta de pessoas com poucas competências ou competências de baixo gabarito, a redução do desemprego (especialmente o desemprego de longa duração), o aumento das taxas de participação na força de trabalho (especialmente das mulheres) e o aumento da produtividade geral. Trata-se de resultados permanentes. Porém, uma estratégia orientada para a oferta não é por si só suficiente. Terá de ser acompanhada pelo reforço da procura de mão-de-obra, ou seja, pelo aumento da oferta de postos de trabalho graças a uma política económica e financeira enérgica e promotora do emprego. Todavia, alguns Estados-Membros que privilegiaram os ganhos rápidos de porem a trabalhar as pessoas com menos competências em detrimento do desenvolvimento do capital humano provavelmente não encontrarão soluções duradouras para o dilema de baixo salário ou nenhum salário para este tipo de trabalhadores em vários momentos das suas vidas activas. Assim, os efeitos podem aparecer instantaneamente mas desaparecer também rapidamente, porque a subsistência com poucas competências ou competências de baixo gabarito não é sustentável na economia global de hoje em dia. Por isso a eficiência de custos é uma divisa tão importante como a redução de custos, neste particular.

2.2

Ao mesmo tempo que os incentivos financeiros implícitos nos sistemas fiscais e de benefícios continuam a ser o fulcro das políticas para tornar o trabalho compensador, outras iniciativas, como os cuidados a crianças, o acesso e medidas especiais para pessoas com deficiência, vantagens educacionais e de saúde pública, são cada vez mais aceites como tendo uma função complementar a desempenhar. Por isso, são de recomendar abordagens nacionais globais que envolvam um vasto leque de incentivos financeiros e outros que apoiem a consecução e a manutenção do emprego de preferência a uma abordagem que só privilegie um ou o outro dos métodos. De uma perspectiva de longo prazo da sustentabilidade, os aspectos dos cuidados e do investimento no capital humano devem ser considerados do ponto de vista do receptor (isto é, os filhos de pais que trabalham e não os próprios pais), porque estes direitos e dispositivos constituem um alicerce imutável para o desenvolvimento acelerado do capital humano num quadro de mercado de trabalho daqui a alguns anos. Dever-se-ia recorrer aos fundos estruturais europeus para melhor ajudar as pessoas com reduzidas competências ou com competências de baixo gabarito à procura de emprego e para investimentos essenciais a longo prazo no capital humano e na infra-estrutura social.

2.3

Enquanto muitos Estados-Membros, juntamente com os parceiros sociais, aumentaram o investimento em medidas activas de ajuda aos que reentram ou progridem no mercado de trabalho, melhorando as suas competências e a sua empregabilidade, tem de ser dada muito mais atenção aos determinantes da procura, inclusivamente à utilização dos incentivos fiscais e à promoção das melhores práticas dos empregadores para auxiliar os grupos vulneráveis da economia, como os trabalhadores mais idosos e os trabalhadores com deficiência. O CESE insta com as autoridades apropriadas da UE para que promovam e melhorem as políticas de incentivo da procura que influenciem positivamente os níveis e a qualidade do emprego e insiste na inclusão de exemplos e perspectivas sobre o papel da responsabilidade social das empresas na consecução dos objectivos de Lisboa para o emprego. Tanto os empregadores como os trabalhadores precisam de tomar parte em tornar o trabalho compensador. As políticas de incentivo da procura requerem, por conseguinte, uma abordagem equilibrada com que todos ganhem e que permita aos empregadores concentrarem-se nas suas actividades empresariais nucleares e criarem emprego, sem deixar de possibilitar que quem procura emprego encontre trabalho com um nível de remuneração superior ao que receberia como subsídio de desemprego ou outro subsídio da segurança social e que garanta a sua subsistência. Como o Comité já afirmou: «Os sistemas fiscais e de prestações sociais dos Estados-Membros devem ser orientados de forma que, para os trabalhadores, seja compensador entrar no mercado de trabalho, nele permanecer e avançar na carreira profissional. […] tal política só pode ter êxito se for acompanhada de medidas destinadas a aumentar o número de postos de trabalho disponíveis […]» (2).

2.4

O apoio público à conciliação do trabalho com a vida familiar pretende ajudar as famílias na realização de tarefas fundamentais para a própria organização e perpetuação da sociedade. Em especial, tal implica apoiar as famílias quando geram, cuidam e educam crianças e quando cuidam de membros dependentes da família, principalmente doentes, portadores de deficiência e idosos. No contexto do envelhecimento da população, estas políticas estão a tornar-se cada vez mais importantes como meio de inverter a tendência de declínio das taxas de fertilidade.

2.5

Mas é importante que os mecanismos utilizados para pagar os benefícios às famílias não interfiram desfavoravelmente com os incentivos à actividade laboral. Em alguns países, a separação entre os complementos familiares para os dependentes e os subsídios de desemprego ajuda a reforçar os incentivos financeiros para a aceitação de emprego, especialmente para as mães e mulheres que cuidam de parentes idosos. A indisponibilidade de cuidados abordáveis às crianças, devido aos custos ou à inacessibilidade física, é considerada um obstáculo-chave à participação dos pais, especialmente das mulheres. Assim, o papel essencial da prestação subsidiada, adequada e acessível de cuidados às crianças na promoção da participação no emprego, em particular das mulheres, deve ser vivamente saudado e apoiado. Em alguns Estados-Membros, as mulheres em idade de serem mães estão a perder o empenho em procriar por os custos pessoais associados à maternidade serem demasiado elevados, tendo como resultado o que equivale a um imposto sobre as mães trabalhadoras. Podendo estas atitudes ser curtas de vistas de um ponto de vista nacional, são ainda mais uma falsa economia da parte dos decisores políticos, que podem fazer mais para parar o contínuo declínio das taxas de natalidade europeias através da garantia de que a taxa de participação das mulheres no trabalho aumentará graças a incentivos financeiros e não financeiros.

2.6

A mobilidade laboral e a geográfica são cruciais para um elevado nível de eficiência económica, por isso é necessário tomar medidas para assegurar que se mantenham os direitos de segurança social e os regimes de pensões profissionais, no caso de mudança de empregador ou de domicílio dentro do território da União Europeia. É também importante visar os que entram no mercado de trabalho ou mudam de trabalhadores para empresários para garantir que sejam adequadamente apoiados pela protecção social. Tem igualmente cabimento a redução da mobilidade laboral de último recurso, estimulando as economias locais estagnadas através de parcerias de investimento público-privado que maximizem os mercados locais de emprego. Se um aspecto da mobilidade profissional em aumento pode ser a perda de competências particulares de uma zona para a outra, a outra face da mobilidade é serem os indivíduos livres de se deslocarem para onde haja real procura das suas competências assim como oportunidades de experimentarem o tipo de transferência de tecnologia que acrescenta valor à sua base actual de competências. Portanto, a mobilidade não pode ser entendida de maneira estreita como representando uma perda, mas antes como uma atribuição mais eficaz de competências e talentos pertinentes no local onde eles são mais necessários.

2.7

A incapacidade física e mental reduz significativamente a oferta de mão-de-obra, particularmente no caso dos trabalhadores de 50 ou 60 anos de idade, que são o alvo primordial da estratégia europeia «Tornar o trabalho compensador». Em alguns Estados-Membros cerca de um quinto ou mesmo um quarto das pessoas dos grupos etários dos 55-59 anos e dos 60-64 recebem prestações de invalidez ou estão fora do mercado de trabalho. Este facto evidencia a existência de pressões enormes no actual mundo laboral que acarretam um elevado desgaste físico e psíquico. Este problema, que pode ter a ver com a saúde no trabalho, requer a adopção de estratégias adequadas de protecção preventiva da saúde dos trabalhadores e a melhoria das condições de trabalho. Enquanto não existir uma total incapacidade mas apenas uma redução da capacidade para o trabalho, são poucas as possibilidades de as pessoas envolvidas conseguirem um emprego em harmonia com as suas limitações. Será, pois, necessário aumentar a oferta de empregos deste tipo para dar uma oportunidade às pessoas com uma capacidade de trabalho reduzida. Todavia, muitas pessoas que estão nesta situação de desemprego disfarçado prefeririam continuar a ter uma actividade remunerada, no caso de ainda terem capacidade de trabalho significativa. Os Estados-Membros devem adoptar as medidas necessárias para garantir que o emprego e as prestações de invalidez não levam os trabalhadores com deficiência a cair na armadilha do desemprego, mas antes reforçam a complementaridade de diferentes vertentes da política social em prol dos trabalhadores com deficiência. Há que reconhecer, porém, que a deficiência se insere num espectro de capacidades e uma nova maneira de pensar define a deficiência como a resposta da sociedade a um indivíduo que se está a incapacitar e não como a limitação física, ou outra, em si mesma, que determina se uma pessoa está ou não incapacitada. Neste contexto, o Comité é crítico de políticas que acabam, inadvertidamente, por ocultar os níveis reais de emprego. É vital que, sem prejuízo da protecção e do apoio em resposta às necessidades das pessoas com deficiência, se estabeleça uma cooperação mais estreita para a observação e o reforço do intercâmbio de melhores práticas, de país para país, em matéria de política de invalidez. O mesmo se dirá da necessidade de um quadro aberto de coordenação das boas práticas e das acções positivas que proporcione benefícios relacionados com a promoção do emprego e do trabalho independente entre os que se situam ao longo do espectro de capacidade física e mental.

2.8

Em relação aos trabalhadores maduros, o Conselho Europeu de Estocolmo estabeleceu o objectivo ambicioso de aumentar a taxa de emprego das pessoas entre os 55 e os 64 anos de idade para 50 % (40,1 %, em 2002, para esta faixa etária; um quarto das pessoas de 60 a 64 anos, tão pouco quanto isto). O Conselho Europeu de Barcelona introduziu uma meta complementar ambiciosa a alcançar pelos Estados-Membros – adoptar medidas, até 2010, tendo em vista o aumento em cinco anos da idade média de saída efectiva do mercado de trabalho. A consecução destes objectivos será crucial para garantir a sustentabilidade financeira futura da protecção social, nomeadamente para garantir um rendimento de nível adequado para os futuros pensionistas. O Comité aprova o exposto, contanto que o mercado de trabalho permita aos trabalhadores mais idosos exercer uma actividade e que sejam aprovadas medidas específicas relativas àqueles de modo a melhorar, de forma sustentável, as suas oportunidades no mercado de trabalho. Na ausência de suficientes postos de trabalho ocupados por esta faixa da população, a consequência desta disposição seria sobretudo um desemprego crescente da população idosa e uma redução das pensões.

3.1

A par de políticas económicas específicas e precisamente direccionadas, tornar o trabalho compensador é também uma questão de processos. Uma área que está madura para a reforma do sector público é a situação dos trabalhadores que abandonam prematuramente a vida activa antes de atingir a idade da reforma. Por exemplo, em muitos Estados-Membros as pessoas com longas carreiras contributivas podem pedir a reforma ou a aposentação muito antes de atingirem a idade normal de reforma ou aposentação, o que está, porém, frequentemente aliado a consideráveis desvantagens financeiras. Estes trabalhadores podem eventualmente ter um contributo económico a prestar, devendo esta decisão ser facilitada, sobretudo através da criação no mercado laboral de condições a pensar nesta faixa etária. No caso das mulheres, o abandono precoce do mercado de trabalho nem sempre é voluntário, mas está com frequência ligado à discriminação das mulheres no local de trabalho e repercute-se nos direitos à pensão de todas aquelas cujas carreiras laborais foram interrompidas devido à maternidade e a cuidarem das crianças ou dos idosos, foram vítimas de segregação profissional ou lançadas em profissões «femininizadas» inseguras e mal remuneradas, sujeitas à disparidade salarial entre os sexos, tudo factores de redução da duração e do montante das contribuições para os regimes de reforma ou aposentação e de deterioração das perspectivas económicas das mulheres na reforma ou aposentação ao truncar prematuramente o seu emprego remunerado. De há muito que a feminização da pobreza é motivo de preocupação e o processo de envelhecimento na Europa exige uma atenção premente tendo em vista melhorar a autonomia económica das mulheres ao longo de toda a vida. Seria essencial que no cálculo dos direitos à pensão os períodos de substituição pela prestação de cuidados a um filho fossem mais valorizados, o que permitiria atenuar durante a reforma os efeitos da discriminação sofrida pelas mulheres durante a sua vida profissional.

3.2

Outro exemplo de casos em que reformas administrativas apropriadas têm de ter precedência sobre a inércia pública é quando se trata de garantir que os esforços para tornar o trabalho compensador sejam equitativos para ambos os sexos. Enquanto alguns novos Estados-Membros se empenham em políticas sociais e de emprego que restringem o acesso das mulheres ao emprego, outros têm impostos complementares e políticas sociais que promovem um alto nível de presença das mulheres na força de trabalho. As taxas de emprego, antes excepcionalmente altas, foram diminuindo durante a transição para uma economia de mercado. É importante que as conquistas que as mulheres trabalhadoras conseguiram na via para o pleno emprego não sejam sacrificadas num esforço, cego em relação aos sexos, de restruturação das economias dos países aderentes. Os decisores políticos nacionais têm de ser encorajados a dar prioridade aos trabalhadores para quem tornar o trabalho compensador representa o maior desafio em vez de continuarem a actuar como se todos os desempregados/subempregados fossem igualmente desfavorecidos.

4.1

O CESE considera (1.a lição) que a hipótese da «introdução de novos instrumentos de segurança social» em conjunto com uma melhor utilização dos já existentes não deve ser afastada mas, pelo contrário, aprofundada, tornando os dois objectivos complementares. Por exemplo, os sistemas muito fragmentados e muito heterogéneos de ajudas e de prestações dirigidos à juventude já não parecem corresponder ao actual prolongamento, sem precedentes, desta fase da vida. A ausência de um instrumento de segurança social mais especificamente dedicado a esta faixa etária obriga uma parte dos jovens a efectuar escolhas demasiado apressadas em matéria de formação e de inserção profissionais muito pouco qualificadas, com consequências estruturais muito pesadas para toda a duração da sua trajectória de vida, bem como para as correlativas despesas sociais. Igualmente, a ausência de instrumentos novos que possam assegurar uma segurança social profissional ao longo da vida – fazendo alternar, sem exclusão nem pobreza, os períodos de formação, de actividade e de exercício de responsabilidades familiares ou outras – trava consideravelmente a mobilidade e a flexibilidade no mercado de trabalho (6.o lição).

4.2

O CESE considera extremamente importante dar uma atenção muito particular às consequências a médio prazo geradas pela multiplicidade das iniciativas que foram tomadas pelos Estados-Membros no sentido de uma «activação» das prestações sociais.

4.3

O CESE considera que chegou o momento de lançar incentivos europeus fortes (nomeadamente para e em cooperação com os parceiros sociais) a favor de uma coordenação dos regimes de segurança social complementar que, como sublinha a Comissão, se tornam elementos importantes da protecção social (7.a lição).

5.1

O Comité apela à convergência dos esforços dos Estados-Membros para tornar o trabalho compensador fazendo verdadeiramente do emprego uma opção economicamente atraente em relação ao desemprego ou à segurança social através do combate focado a todo o leque de barreiras ao trabalho remunerado. As políticas internas devem oferecer aos trabalhadores mal remunerados e com poucas competências a possibilidade de escaparem à pobreza e ao desemprego através do trabalho. Donde o aspecto essencial com que os Estados-Membros estão confrontados para tornarem o trabalho compensador ser conceber um sistema comum e de nível razoável de apoios ao emprego e ao abandono do emprego que mantenha os incentivos às pessoas para que se sintam ligadas ao mercado de trabalho. O Comité distinguiu entre as contribuições das políticas de ganhos rápidos que proporcionam benefícios a curto prazo, mas terminais, para as pessoas com poucas competências ou competências de baixo gabarito e os investimentos de mais longo prazo no capital humano, que são a chave para tornar o trabalho compensador (especialmente para os mais vulneráveis) no longo prazo sustentável.

5.2

O Comité salienta a margem substancial que há de contribuição das empresas e dos empregadores privados para a consecução dos objectivos de emprego europeus. Devem fazer-se esforços para identificar políticas de emprego exequíveis que visem mudar o comportamento dos empregadores de modo a promover a realização dos objectivos de Lisboa de emprego sustentável de qualidade por toda a Europa. A Comissão deve proporcionar e disseminar provas e experiências de como o bom comportamento das empresas tem melhorado a quantidade e a qualidade dos empregos, assim como procurar meios de reproduzir os casos de êxito.

5.3

Além de apoiar as boas práticas, devem aplicar-se sanções a comportamentos inapropriados dos empregadores, incluindo a discriminação com base no género, na raça, na orientação sexual, na religião ou na idade, para apoiar a inovação, o aumento da oferta de força de trabalho e a possibilidade de ter uma vida de trabalho mais longa nas economias europeias. A discriminação no emprego empurra pessoas talentosas para o sector ilegal ou informal onde a produtividade é baixa, os incentivos à formação e ao investimento são escassos e a protecção social é inexistente. Este comportamento económico irracional não só priva a Europa de competitividade económica, como rouba às economias nacionais muito do rendimento fiscal necessário.

5.4

Assim sendo, é preciso aplicar uma série de instrumentos e de sistemas de benefícios, nos Estados-Membros, respaldada por uma forte coordenação nacional que equilibre os instrumentos de oferta e de procura de mão-de-obra. Os efeitos combinados nas famílias dos benefícios e dos níveis de tributação do rendimento têm de ser cuidadosamente equilibrados e previstos, dando especial atenção às estruturas de incentivos que criam para as famílias pobres. Também foram salientadas outras medidas, como a prestação de cuidados às crianças, o tempo de trabalho flexível, a segurança do emprego, a mobilidade de emprego e as oportunidades de formação, como essenciais para um quadro global de política que vise tornar o trabalho compensador.