CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

M. POIARES MADURO

apresentadas em 30 de Setembro de 2009 ¹(1)

Processo C‑135/08

Janko Rottmann

contra

Freistaat Bayern

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Alemanha)]

«Cidadania europeia – Perda – Perda da nacionalidade do Estado‑Membro de origem no momento da aquisição da nacionalidade de outro Estado‑Membro – Revogação da nova nacionalidade devido a fraude na sua aquisição»

1.        O presente reenvio prejudicial coloca, pela primeira vez, a questão da extensão do poder discricionário de que os Estados‑Membros dispõem para determinar quem são os seus nacionais. Na medida em que a cidadania da União Europeia, que depende, é certo, do gozo do estatuto de nacional de um Estado‑Membro, foi instituída pelo Tratado, poderá a competência dos Estados‑Membros para estabelecer as condições de aquisição e de perda da nacionalidade ainda ser exercida sem direito de fiscalização nenhum por parte do direito comunitário? Tal é, em substância, a questão em litígio neste processo. Este obriga‑nos a precisar as relações entre os conceitos de nacionalidade de um Estado‑Membro e de cidadania da União, questão, sublinhe‑se, largamente determinante da natureza da União Europeia.

I –    O litígio no processo principal e as questões prejudiciais

2.        O recorrente no processo principal, J. Rottmann, nasceu em Graz (Áustria), em 1956, e adquiriu a nacionalidade austríaca em virtude de ter nascido em território austríaco. Por efeito da adesão da República da Áustria à União, em 1 de Janeiro de 1995, tornou‑se igualmente cidadão da União, enquanto nacional austríaco.

3.        Na sequência de um inquérito aberto pela Polícia Federal de Graz, por suspeitas de burla profissional agravada, o recorrente foi ouvido na qualidade de arguido, em Julho de 1995, pelo Landesgericht für Strafsachen (Tribunal Criminal de Graz). Em seguida, deixou a Áustria e instalou‑se em Munique (Alemanha). Em Fevereiro de 1997, o Landesgericht für Strafsachen de Graz emitiu contra ele um mandado de detenção nacional.

4.        Em Fevereiro de 1998, o recorrente no processo principal requereu a sua naturalização na Alemanha, junto da Cidade de Munique. No formulário que preencheu para esse efeito, escondeu o facto de ser alvo de um processo criminal na Áustria. O documento de naturalização de 25 de Janeiro de 1999 foi entregue ao recorrente em 5 de Fevereiro de 1999. Por efeito da aquisição da nacionalidade alemã, M. Rottmann perdeu a nacionalidade austríaca, em conformidade com o direito austríaco da nacionalidade (2).

5.        Em Agosto de 1999, a Cidade de Munique foi informada pelas autoridades austríacas de que M. Rottmann era objecto de um mandado de detenção no seu país e que já tinha sido ouvido na qualidade de arguido, em Julho de 1995, pelo Landesgericht für Strafsachen de Graz. Perante estas informações, o recorrido no processo principal, o Land da Baviera, revogou a naturalização, por decisão de 4 de Julho de 2000, com o fundamento de que o recorrente ocultara ser alvo de um inquérito‑crime na Áustria e que, por consequência, obtivera fraudulentamente a nacionalidade alemã. Para tomar esta decisão de revogação da nacionalidade, as autoridades alemãs basearam‑se no artigo 48.°, n.° 1, do Código do Processo Administrativo do Land da Baviera (BayVwVfG), segundo o qual «um acto administrativo ilegal pode, mesmo depois de se ter tornado definitivo, ser revogado, no todo ou em parte, com efeitos para o futuro ou retroactivos […]».

6.        O recorrente interpôs um recurso de anulação contra essa decisão, alegando que a revogação da sua naturalização o colocaria, em violação do direito internacional público, em situação de apatridia e que o estatuto de apátrida acarretaria igualmente a perda da cidadania da União, em violação do direito comunitário. Uma vez que o seu recurso não obteve provimento nem na primeira nem na segunda instância, M. Rottmann interpôs recurso de «Revision» para o Bundesverwaltungsgericht.

7.        Tendo dúvidas sobre a compatibilidade da decisão de revogação da nacionalidade em litígio e do acórdão impugnado com o direito comunitário, especialmente com o artigo 17.°, n.° 1, CE, devido à perda da cidadania europeia, que acompanha normalmente a perda da nacionalidade alemã, e à apatridia dela resultante, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:

«1)      O direito comunitário opõe‑se à consequência jurídica da perda da cidadania da União (e dos correspondentes direitos e liberdades fundamentais), [que resulta do] facto de a revogação, em si mesma válida face ao direito nacional (alemão), de uma naturalização obtida dolosa, astuciosa e fraudulentamente na federação de um Estado‑Membro (Alemanha), conjugada com o direito da nacionalidade [do] outro Estado‑Membro (Áustria), gerar uma situação de apatridia, na sequência da não renovação da nacionalidade austríaca de origem, como acontece com o recorrente?

2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: Deve o Estado‑Membro (Alemanha) que naturalizou o cidadão da União e que pretende revogar a naturalização fraudulenta [...] abster‑se [de o fazer, se] ou na medida em que a mesma tiver [como] consequência jurídica [a] perda da cidadania da União (e dos correspondentes direitos e liberdades fundamentais) [...], ou é o [...] Estado‑Membro (Áustria) [...] da nacionalidade [inicial] obrigado pelo direito comunitário a interpretar, aplicar ou mesmo adaptar o seu direito nacional de modo a [evitar] [...] essa consequência jurídica [...]?»

II – Quanto à admissibilidade do pedido prejudicial

8.        Antes de tentar dar uma resposta às questões colocadas, há que afastar a objecção, suscitada por alguns Estados‑Membros e pela Comissão das Comunidades Europeias, de que a situação em causa, por ter uma dimensão puramente interna, não está abrangida pelo âmbito do direito comunitário, pelo que o reenvio prejudicial seria inadmissível.

9.        A cidadania da União, mesmo que constitutiva de um «estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros» (3), não tem, é certo, por objectivo alargar o âmbito de aplicação material do Tratado a situações internas sem conexão alguma com o direito comunitário (4). Não pode, portanto, ser alegada em situações como esta.

10.      Contudo, seria manifestamente errado considerar, como parece resultar das observações de alguns Estados‑Membros, que estamos perante uma situação puramente interna, com o pretexto de que a matéria objecto do litígio, no caso concreto, a aquisição e a perda da nacionalidade, é exclusivamente regulada pelo direito nacional. Basta recordar que já foi declarado que o facto de as normas que regulam o nome de uma pessoa serem da competência dos Estados‑Membros não lhes permite necessariamente subtraírem‑se ao direito comunitário (5). É certo que, sob pena de se alargar o âmbito do Tratado, as disposições nacionais relativas à aquisição e à perda da nacionalidade não podem entrar no âmbito de aplicação do direito comunitário, pelo simples motivo de que podem conduzir à aquisição ou à perda da cidadania da União. Contudo, mesmo que uma situação esteja relacionada com uma matéria cuja regulamentação é da competência dos Estados‑Membros, essa situação está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito comunitário, ratione materiae, desde que contenha um elemento de exterioridade, ou seja, uma dimensão transfronteiriça. Com efeito, só constitui uma situação puramente interna uma situação em que todos os elementos estejam acantonados no interior de um único Estado‑Membro (6).

11.      A este respeito, não se pode legitimamente contestar a presença de um elemento de exterioridade, alegando que, uma vez adquirida a nacionalidade alemã, as relações jurídicas do recorrente no processo principal com a República Federal da Alemanha se tornaram relações de um nacional desse Estado e que, em particular, a revogação da naturalização é um acto administrativo alemão dirigido a um nacional alemão residente na Alemanha. Fazê‑lo seria ignorar a origem da situação de M. Rottmann. Por ter exercido a sua liberdade de circulação e de permanência associada à cidadania da União de que beneficiava na qualidade de cidadão austríaco é que M. Rottmann foi para a Alemanha e aí fixou residência, em 1995, a fim de iniciar um processo de naturalização. Se adquiriu o estatuto de cidadão alemão em conformidade com as condições impostas pelo direito nacional e perdeu o estatuto de cidadão austríaco, foi na sequência do exercício de uma liberdade fundamental (7) que o direito comunitário lhe confere. Ora, segundo jurisprudência assente, as situações relativas ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, designadamente as que integram a liberdade de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros, tal como conferida pelo artigo 18.° CE, não devem ser consideradas situações internas sem ligação ao direito comunitário (8).

12.      Assim, foi considerada abrangida pelo âmbito do direito comunitário a situação de um contribuinte residente na Alemanha que não podia, nos termos da regulamentação alemã, deduzir do seu rendimento tributável nesse Estado‑Membro a pensão alimentar paga à ex‑mulher residente na Áustria, ao passo que teria esse direito se ela continuasse a residir na Alemanha. A decisão foi essa porque, embora não tenha sido o próprio contribuinte a exercer o direito de livre circulação, o exercício pela sua ex‑mulher do direito de que era titular, ao abrigo do artigo 18.° CE, de circular e de permanecer livremente noutro Estado‑Membro, influenciou a possibilidade de o seu ex‑marido deduzir do respectivo rendimento tributável na Alemanha a pensão alimentar que lhe pagava (9). Do mesmo modo, não constitui uma situação puramente interna a recusa de pagamento, a uma cidadã polaca, por parte das autoridades polacas, de uma pensão de invalidez a favor das vítimas civis de guerra, uma vez que foi justificada pelo facto de a interessada residir na Alemanha e de, por consequência, o exercício do seu direito de circulação e de permanência associado à sua cidadania da União ter tido efeitos sobre o direito ao pagamento da referida prestação (10).

13.      É verdade que, no caso em apreço, o nexo entre a revogação da naturalização e a liberdade fundamental comunitária é menos directo: a revogação da nacionalidade tem como fundamento não o exercício daquela liberdade mas a fraude intencional do recorrente no processo principal. Mas nem por isso o exercício por M. Rottmann do seu direito, enquanto cidadão da União, de circular e de permanecer noutro Estado‑Membro deixou de ter efeitos sobre a alteração do seu estatuto civil: por ter transferido a sua residência para a Alemanha é que pôde preencher as condições para adquirir a nacionalidade alemã, a saber, uma permanência regular e habitual no país. A existência desse nexo é suficiente para reconhecer a ligação ao direito comunitário. Esta conclusão é corroborada por um caso em que a recusa de alteração do apelido foi ligada ao direito comunitário, apesar de ter sido oposta por autoridades belgas a crianças nascidas e sempre residentes na Bélgica e de nacionalidade belga, com o fundamento de que eram também nacionais espanhóis que, nessa qualidade, podiam ser considerados nacionais de um Estado‑Membro a residir legalmente noutro Estado‑Membro. A recusa da alteração do apelido não estava ligada à liberdade de circulação inerente à cidadania da União, mas ao facto de o direito belga só aceitar tradicionalmente o apelido do pai para apelido dos filhos (11).

III – Quanto à regulamentação estatal das questões da nacionalidade «no respeito do direito comunitário»

14.      O reenvio prejudicial tem por objecto, em substância, a questão de saber se o direito comunitário restringe o poder estatal de regular as questões de nacionalidade, quando uma pessoa, que originalmente tinha a nacionalidade de um Estado‑Membro e a perdeu em consequência da aquisição da nacionalidade de outro Estado‑Membro por via de naturalização, vê ser‑lhe retirada esta última nacionalidade pelo facto de a ter obtido fraudulentamente e, consequentemente, se torna apátrida e perde a cidadania da União. Em caso afirmativo, é a ordem jurídica da nacionalidade de origem ou a da nacionalidade revogada que deve evitar, à luz do direito comunitário, a consequência jurídica da apatridia?

15.      As interrogações suscitadas pelo juiz a quo baseiam‑se nas seguintes considerações: a cidadania da União tem carácter derivado e complementar relativamente à nacionalidade, como resulta da letra do artigo 17.°, n.° 1 CE, segundo a qual «é cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui» (12). Daqui resulta a inexistência de um modo autónomo de aquisição e de perda da cidadania da União. A aquisição e a perda da cidadania da União são função da aquisição e da perda da nacionalidade de um Estado‑Membro; a cidadania da União pressupõe a nacionalidade de um Estado‑Membro.

16.      Esta relação entre os dois estatutos (a nacionalidade estatal e a cidadania da União) explica‑se pela própria natureza e significado da cidadania da União. Enquanto a cidadania era tradicionalmente entendida, em ligação com a nacionalidade, como designando a condição jurídica e política de que gozam os nacionais de um Estado no interior da sua comunidade política, a cidadania europeia remete para o estatuto jurídico e político reconhecido aos nacionais de um Estado, para além da sua comunidade política estatal. O carácter derivado da cidadania da União relativamente à nacionalidade de um Estado‑Membro decorre da sua compreensão como «cidadania inter‑estatal» (13), que confere aos nacionais de um Estado‑Membro direitos nos outros Estados‑Membros, essencialmente o direito de circulação e de permanência e o direito à igualdade de tratamento (14), e também face à própria União. É portanto totalmente lógico que seja a nacionalidade de um Estado que faz com que um indivíduo seja, simultaneamente, cidadão desse Estado e da União Europeia. Ela confere aos nacionais dos Estados‑Membros uma cidadania para além do Estado.

17.      Neste contexto, está adquirido que a determinação das condições de aquisição e de perda da nacionalidade – e portanto da cidadania da União – é da competência exclusiva dos Estados‑Membros. Com efeito, é sabido que a nacionalidade se pode definir como o vínculo jurídico de direito público que liga um indivíduo a um determinado Estado, de que resulta que o referido indivíduo se torna titular de um conjunto de direitos e de obrigações. A característica desta relação de nacionalidade consiste no facto de ela se fundar num laço particular de solidariedade relativamente ao Estado em causa e na reciprocidade dos direitos e dos deveres (15). Com a nacionalidade, o Estado define o seu povo. O que está em causa, mediante a relação de nacionalidade, é a constituição de uma comunidade nacional e, assim, é evidente que um Estado pode livremente desenhar os contornos dessa comunidade, determinando as pessoas que considera seus nacionais.

18.      Assim o determina tradicionalmente o direito internacional. Já o Tribunal Permanente de Justiça Internacional tinha declarado que as questões de nacionalidade estão, em princípio, incluídas na competência reservada dos Estados (16). O Tribunal Internacional de Justiça confirmou em seguida que o direito internacional deixa a cada Estado a tarefa de regular a atribuição da sua própria nacionalidade e de a conferir mediante naturalização concedida pelos seus próprios órgãos de acordo com a sua legislação (17). Por último, mais recentemente, a Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada em 6 de Novembro de 1997 pelo Conselho da Europa e entrada em vigor em 1 de Março de 2000, reiterou, no seu artigo 3.°, n.° 1, que cabe a cada Estado determinar quem são os seus nacionais através do seu direito interno.

19.      A União não se afasta da solução admitida em direito internacional, que considera constituir um «princípio de direito internacional consuetudinário» (18). Assim o quiseram os Estados‑Membros. É o que resulta expressamente da Declaração n.° 2, relativa à nacionalidade de um Estado‑Membro, aditada pelos Estados‑Membros à Acta Final do Tratado da União Europeia (19), não podendo objectar‑se validamente que as declarações anexas aos Tratados, ao contrário dos protocolos, não têm o mesmo valor jurídico que os Tratados. Com efeito, a jurisprudência comunitária reconhece‑lhes, pelo menos, valor interpretativo (20). Basta recordar, em especial, que se considerou que uma declaração unilateral do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, através da qual este Estado‑Membro precisou que pessoas deviam ser consideradas seus nacionais na acepção do direito comunitário, devia ser tida em conta na interpretação do Tratado, mais precisamente, para determinar o seu campo de aplicação ratione personae (21). Valor semelhante deve, a fortiori, ser conferido a uma declaração emanada do conjunto dos Estados‑Membros, como a Declaração n.° 2, relativa à nacionalidade de um Estado‑Membro. Além disso, nenhuma disposição de direito primário, nem nenhum acto de direito derivado regulam o processo e as condições de aquisição e de perda da nacionalidade de um Estado‑Membro ou da cidadania da União. Finalmente e sobretudo, jurisprudência constante confirma que, no estado actual do direito comunitário, esta matéria se inclui na competência dos Estados‑Membros (22). Deste princípio, o Tribunal de Justiça inferiu, em especial, que, em duas declarações sucessivas anexas ao tratado de adesão, o Reino Unido pôde determinar livremente que categorias de cidadãos britânicos deviam ser considerados cidadãos nacionais na acepção e para o efeito da aplicação do direito comunitário (23).

20.      Não deixa, porém, de ser um facto que, a partir do momento em que uma situação recai no âmbito do direito comunitário, o exercício pelos Estados‑Membros das competências que mantêm não pode ser discricionário. Tal exercício é condicionado pela obrigação de respeitar as normas comunitárias. A jurisprudência neste sentido é constante e conhecida. Limitar‑me‑ei a recordar, a título ilustrativo, que já foi declarado que as questões de fiscalidade directa (24), de apelido (25), de pensões concedidas a vítimas civis de guerra (26), embora do domínio da competência nacional, devem ser reguladas pelos Estados‑Membros, no respeito do direito comunitário. Muito logicamente, a solução não é diferente no caso da regulamentação das condições de aquisição e de perda da nacionalidade. O Tribunal de Justiça já teve ocasião de precisar, no acórdão Micheletti e o., que a competência nesta matéria «deve», também ela, ser exercida «no respeito pelo direito comunitário» (27).

21.      No entanto, até ao momento, o Tribunal de Justiça, ainda não precisou suficientemente o alcance desta reserva. Limitou‑se a inferir dela o princípio de que os Estados‑Membros não podem restringir os efeitos da atribuição da nacionalidade de outro Estado‑Membro, mediante o estabelecimento de uma condição suplementar para o reconhecimento dessa nacionalidade com vista ao exercício de uma liberdade fundamental prevista no Tratado (28).

22.      Mas que dizer, entretanto, do alcance desta obrigação de respeito do direito comunitário relativamente à perda da cidadania europeia do recorrente no processo principal, sabendo que tal perda resulta da revogação da sua naturalização na Alemanha, obtida com fraude, e da impossibilidade de recuperar a nacionalidade austríaca que adquiriu legalmente pelo nascimento? Noutros termos, que deduzir da referida obrigação quanto à regulamentação de um Estado‑Membro que só diz respeito à sua própria nacionalidade, e não à de outro Estado‑Membro, em especial quando a aplicação dessa regulamentação implica a perda do estatuto fundamental de cidadão da União, legalmente adquirido enquanto cidadão de um primeiro Estado‑Membro?

23.      Tentar dar uma resposta implica compreender bem as relações entre a nacionalidade de um Estado‑Membro e a cidadania da União. Trata‑se de duas noções, ao mesmo tempo, inextrincavelmente ligadas e autónomas (29). A cidadania da União pressupõe a nacionalidade de um Estado‑Membro, mas é também um conceito jurídico e político autónomo relativamente ao de nacionalidade. A nacionalidade de um Estado‑Membro não dá apenas acesso ao gozo dos direitos conferidos pelo direito comunitário, torna‑nos cidadãos da União. A cidadania europeia é mais que um conjunto de direitos que, em si mesmos, poderiam ser concedidos mesmo a quem não a possui. Pressupõe a existência de um vínculo de natureza política entre os cidadãos europeus, embora não se trate de um vínculo de pertença a um povo. Pelo contrário, este vínculo político une os povos da Europa e decorre do seu compromisso recíproco de abrir as suas comunidades políticas respectivas aos outros cidadãos europeus e de construir uma nova forma de solidariedade cívica e política à escala europeia. Tal vínculo não exige a existência de um povo, mas baseia‑se na existência de um espaço político europeu, do qual emergem direitos e deveres. Na medida em que não implica a existência de um povo europeu, a cidadania procede conceptualmente de uma decomposição da nacionalidade. Como alguém observou, o carácter radicalmente inovador do conceito de cidadania europeia reside no facto de «a União pertencer a e ser composta por cidadãos que, por definição, não partilham da mesma nacionalidade» (30). Pelo contrário, ao fazerem da nacionalidade de um Estado‑Membro uma condição para se ser cidadão europeu, os Estados‑Membros quiseram frisar que esta nova forma de cidadania não põe em causa a pertença primacial às nossas comunidades políticas nacionais. Desta forma, este vínculo com a nacionalidade dos diferentes Estados‑Membros constitui um reconhecimento do facto de que pode existir (e de facto existe) uma cidadania que não é determinada pela nacionalidade. É este o milagre da cidadania da União: ela reforça os laços que nos unem aos nossos Estados (na medida em que somos cidadãos europeus precisamente por sermos nacionais dos nossos Estados) e, simultaneamente, emancipa‑nos (na medida em que, presentemente, somos cidadãos para além dos nossos Estados). O acesso à cidadania europeia passa pela nacionalidade de um Estado‑Membro, que é regulada pelo direito nacional, mas, como toda e qualquer forma de cidadania, constitui a base de um novo espaço político de que emergem direitos e deveres que são fixados pelo direito comunitário e não dependem do Estado. É isto que, por sua vez, legitima a autonomia e a autoridade da ordem jurídica comunitária. É por esta razão que, embora seja verdadeiro que a nacionalidade de um Estado‑Membro condiciona o acesso à cidadania da União, não é menos certo que o conjunto de direitos e deveres a esta associados não pode ser limitado injustificadamente por aquela. Por outras palavras, não é que a aquisição e a perda da nacionalidade (e, com isso, da cidadania da União) sejam, em si mesmas, reguladas pelo direito comunitário, mas as condições da aquisição e da perda devem ser compatíveis com as regras comunitárias e respeitar os direitos e deveres do cidadão europeu.

24.      Contudo, daqui não se pode razoavelmente deduzir a impossibilidade absoluta de revogar a nacionalidade, no caso de essa revogação conduzir à perda da cidadania europeia. Tal equivaleria a excluir a competência dos Estados‑Membros para regular as condições da nacionalidade do seu próprio Estado e afectaria, na sua essência, a autonomia dos Estados‑Membros na matéria, fazendo tábua rasa do artigo 17.°, n.° 1, CE. Chegar‑se‑ia assim a uma solução paradoxal em que o acessório determinaria o principal: a manutenção da cidadania da União permitira exigir a manutenção da nacionalidade de um Estado‑Membro.

25.      Tal solução infringiria igualmente o dever, imposto à União pelo artigo 6.°, n.° 3, UE, de respeitar as identidades nacionais dos Estados‑Membros, das quais a composição da comunidade nacional constitui manifestamente um elemento essencial.

26.      Ao invés, não se pode razoavelmente sustentar, à semelhança de alguns Estados‑Membros, que só o exercício dos direitos decorrentes da cidadania da União conferida pela posse da nacionalidade de um Estado‑Membro está sob a alçada do direito comunitário, mas não as condições de aquisição e de perda da nacionalidade de um Estado‑Membro, enquanto tais. Na medida em que a posse da nacionalidade de um Estado‑Membro determina a posse da cidadania da União e, portanto, o benefício de direitos e liberdades que lhe estão expressamente associados pelo Tratado, bem como o benefício das prestações sociais a que a mesma permite aceder (31), não se pode negar qualquer efeito à obrigação de respeitar o direito comunitário no exercício da competência dos Estados‑Membros em matéria de nacionalidade. A referida obrigação não pode deixar de constituir uma restrição para o acto estatal de revogação da nacionalidade, uma vez que este acto implica a perda da cidadania da União, sob pena de afectar a competência da União para determinar os direitos e os deveres dos seus cidadãos.

27.      A doutrina perfilha esta opinião (32). Certos indícios jurisprudenciais deixam desde já perceber que a nacionalidade deve ser regulada pelos Estados‑Membros no respeito do direito comunitário. Em especial, o Tribunal de Justiça recusou‑se a ter em conta, para efeitos da aplicação do Estatuto dos Funcionários, a naturalização italiana de uma funcionária de nacionalidade belga, com o fundamento de que a nacionalidade lhe tinha sido imposta, nos termos do direito italiano, sem possibilidade de renúncia, por efeito do seu casamento com um italiano, o que constituía uma violação do princípio comunitário da igualdade de tratamento entre funcionários do sexo masculino e do sexo feminino (33).

28.      Seria também errado considerar que, devido às especificidades do direito da nacionalidade, só algumas regras comunitárias, essencialmente os princípios gerais do direito e os direitos fundamentais, podem ser opostas ao exercício da competência estatal na matéria. Em teoria, qualquer norma da ordem jurídica comunitária pode ser invocada, a partir do momento em que as condições de aquisição e de perda da nacionalidade estabelecidas por um Estado‑Membro entrem em conflito com ela.

29.      Os Estados‑Membros estão, sem dúvida, especialmente obrigados a respeitar o direito internacional. Com efeito, a obrigação que impende sobre os Estados‑Membros, de respeitar o direito internacional quando legislam em matéria de nacionalidade, constitui uma regra geralmente admitida, que foi objecto de codificação no artigo 1.° da Convenção da Haia, de 12 de Abril de 1930, sobre determinadas questões relativas aos conflitos de leis sobre a nacionalidade (34). Ora, as regras do direito internacional geral e o costume internacional constituem normas vinculativas para a Comunidade Europeia e integram a ordem jurídica comunitária (35). É o caso da norma que impõe aos Estados que legislam em matéria de nacionalidade que respeitem o direito internacional. É, porém, difícil de perceber qual a norma de direito internacional que a revogação da naturalização em causa no presente processo infringiu. É certo que, mesmo admitindo que estes dois diplomas possam, na falta de ratificação por todos os Estados‑Membros da União, ser considerados como a expressão de regras gerais de direito internacional, quer a Convenção sobre a Redução dos Casos de Apatridia, de 30 de Agosto de 1961, quer a Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada em 6 de Novembro de 1997 pelo Conselho da Europa, pretendem consagrar o princípio segundo o qual deve ser evitada a apatridia. Contudo, autorizam, excepcionalmente, os Estados a retirar a nacionalidade a um indivíduo, mesmo quando tal conduza à apatridia, sempre que a nacionalidade tenha sido adquirida, como no caso do processo principal, através de fraude ou de prestação de falsas informações (36).

30.      Entre as regras susceptíveis de limitar o poder legislativo dos Estados‑Membros em matéria de nacionalidade figuram igualmente as normas do direito comunitário primário e os princípios gerais do direito comunitário. É o caso, mencionado pela doutrina (37) e pela República Helénica nas suas observações, do princípio da lealdade comunitária, estabelecido no artigo 10.° CE, que poderia ser afectado se um Estado‑Membro procedesse, sem consulta da Comissão e dos seus parceiros, a uma naturalização maciça injustificada de nacionais de Estados terceiros.

31.      No que toca à revogação da naturalização em causa no presente processo, alguns poderiam opor‑lhe o princípio da protecção da confiança legítima na manutenção do estatuto de cidadão da União. Contudo, não se vê em que medida essa norma teria sido violada, na falta de uma confiança digna de protecção por parte do interessado que prestou falsas informações ou praticou fraudes para obter ilegalmente a nacionalidade alemã. Como vimos, o direito internacional autoriza a perda da nacionalidade em caso de fraude, e a cidadania da União está associada à posse da nacionalidade de um Estado‑Membro.

32.      A revogação da naturalização em litígio poderia, em especial, contravir às disposições do Tratado relativas à cidadania da União e aos direitos e liberdades que lhes estão associados. Com efeito, as regras estatais em matéria de nacionalidade não podem restringir sem justificação o gozo e o exercício dos direitos e liberdades constitutivos do estatuto de cidadania da União. É o que sustenta a doutrina (38). A própria jurisprudência parece já orientar‑se neste sentido. Refira‑se, em particular, a justificação da solução inferida, no processo Micheletti e o., da obrigação de respeito do direito comunitário: a proibição de os Estados‑Membros imporem, para efeitos do exercício de uma liberdade fundamental prevista pelo Tratado, uma condição suplementar para o reconhecimento da nacionalidade atribuída por outro Estado‑Membro foi baseada na preocupação não só de proteger a competência dos Estados‑Membros para determinar a qualidade de cidadão nacional mas também de evitar a variação do âmbito de aplicação pessoal das liberdades fundamentais comunitárias de Estado‑Membro para Estado‑Membro, consoante as regras por eles estabelecidas em matéria de nacionalidade (39). Assim, constituiria, sem dúvida, uma violação do direito de livre circulação e de permanência conferido ao cidadão da União pelo artigo 18.° CE uma regra estatal que previsse a perda da nacionalidade em caso de mudança de residência para outro Estado‑Membro (40).

33.      No caso em apreço, a revogação da nacionalidade não está ligada ao exercício dos direitos e liberdades decorrentes do Tratado, e a condição estabelecida pela República Federal da Alemanha, que implicou, in casu, a perda da nacionalidade, não viola nenhuma regra comunitária. Pelo contrário, parece‑me que o facto de um Estado revogar a nacionalidade obtida fraudulentamente corresponde a um interesse legítimo, que é assegurar a lealdade dos seus nacionais. Com efeito, demonstrar lealdade para com o Estado de que se possui a nacionalidade é um dos deveres constitutivos do estatuto de que goza um indivíduo na sua qualidade de nacional, e este dever constitui‑se a partir do momento da aquisição da nacionalidade. Ora, um indivíduo que, no processo de obtenção da nacionalidade, presta deliberadamente falsas informações não pode ser considerado leal para com o Estado que escolheu. É esta, aliás, a razão pela qual o direito internacional não proíbe a perda da nacionalidade neste caso, mesmo quando tal perda conduza à apatridia.

34.      Finalmente, no que toca à devolução da nacionalidade austríaca, o direito comunitário não impõe nenhuma obrigação deste tipo, mesmo que, se essa devolução não se verificar, o recorrente no processo principal fique apátrida e, portanto, privado da cidadania da União. Decidir de outra forma seria ignorar que a perda da cidadania austríaca é fruto da decisão pessoal do cidadão da União de adquirir deliberadamente outra nacionalidade (41) e que o direito comunitário também não se opõe à regulamentação austríaca segundo a qual um austríaco perde a sua nacionalidade quando adquire, a seu pedido, outra nacionalidade (42). É certo que se pode considerar que, uma vez que a revogação da naturalização alemã produz efeitos retroactivos, J. Rottmann nunca teve a nacionalidade alemã, pelo que o facto que desencadeou a perda da nacionalidade austríaca nunca se verificou. Por consequência, teria direito à reaquisição automática da nacionalidade austríaca. Mas é ao direito austríaco que compete decidir se se aplica ou não este raciocínio. Nenhuma norma comunitária o impõe. Só assim não seria se o direito austríaco previsse já uma solução semelhante para casos similares e, nesse caso, em nome do princípio comunitário da equivalência.

IV – Conclusão

35.      Atentas as considerações que precedem, há que responder às questões colocadas pelo Bundesverwaltungsgericht, da seguinte forma:

«1)      O direito comunitário não se opõe à perda da cidadania da União Europeia (e dos direitos e liberdades que lhe estão associados), que resulte do facto de a revogação da naturalização num Estado‑Membro ter como consequência que a pessoa em causa se torna apátrida, em virtude de não recuperar a sua nacionalidade de origem por força das disposições aplicáveis do direito do outro Estado‑Membro, uma vez que a revogação da naturalização não é motivada pelo exercício dos direitos e liberdades decorrentes do Tratado nem se baseia noutro motivo proibido pelo direito comunitário.

2)      O direito comunitário não impõe a recuperação da nacionalidade de origem.»

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1 – Língua original: francês.

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2 – Nos termos do § 27, n.° 1, da Lei federal austríaca da nacionalidade (Staatsbürgerschaftsgesetz, BGBl. 1985, p. 311), «quem adquirir, a seu pedido, em consequência de declaração ou mediante o seu consentimento expresso, uma nacionalidade estrangeira perde a nacionalidade austríaca, se não lhe tiver sido expressamente concedido o direito de a manter».

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3 – Acórdãos de 20 de Setembro de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Colect., p. I‑6193, n.° 31), e de 11 de Setembro de 2007, Schwarz e Gootjes‑Schwarz (C‑76/05, Colect., p. I‑6849, n.° 86).

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4 – V. acórdãos de 5 de Junho de 1997, Uecker e Jacquet (C‑64/96 e C‑65/96, Colect., p. I‑3171, n.° 23); de 2 de Outubro de 2003, Garcia Avello (C‑148/02, Colect., p. I‑11613, n.° 26); de 12 de Julho de 2005, Schempp (C‑403/03, Colect., p. I‑6421, n.° 20); de 26 de Outubro de 2006, Tas‑Hagen e Tas (C‑192/05, Colect., p. I‑10451, n.° 23); de 1 de Abril de 2008, Governo da Comunidade Francesa e Governo da Valónia (C‑212/06, Colect., p. I‑1683, n.° 39); e de 22 de Maio de 2008, Nerkowska (C‑499/06, Colect., p. I‑3993, n.° 25).

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5 – V. acórdão Garcia Avello, já referido (n.^os 20 a 29).

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6 – V. acórdãos de 16 de Janeiro de 1997, USSL n.° 47 di Biella (C‑134/95, Colect., p. I‑195, n.° 23); de 11 de Outubro de 2001, Khalil e o. (C‑95/99 a C‑98/99 e C‑180/99, Colect., p. I‑7413, n.° 69); e de 25 de Julho de 2008, Metock e o. (C‑127/08, Colect., p. I‑6241, n.° 77).

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7 – Como o Tribunal de Justiça a qualificou expressamente (v. acórdão de 11 de Julho de 2002, D’Hoop, C‑224/98, Colect., p. I‑6191, n.° 29).

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8 – V. acórdãos Garcia Avello, já referido (n.° 24); Schwarz e Gootjes‑Schwarz, já referido (n.° 87); de 15 de Março de 2005, Bidar (C‑209/03, Colect., p. I‑2119, n.° 33); Schempp, já referido (n.^os 7 e 18); e Nerkowska, já referido (n.^os 26 a 29).

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9 – V. acórdão Schempp, já referido (n.^os 13 a 25).

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10 – V. acórdão Nerkowska, já referido (n.^os 20 a 29).

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11 – V. acórdão Garcia Avello, já referido (n.^os 20 a 39).

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12 – A segunda frase do artigo 17.° CE foi acrescentada pelo Tratado de Amesterdão.

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13 – Sobre este ponto, v. análise de Schönberger, C. – «European Citizenship as Federal Citizenship. Some Citizenship Lessons of Comparative Federalism», REDP, vol. 19, n.° 1, 2007, p. 61; do mesmo autor, Unionsbürger:Europasföderales Bürgerrecht in vergleichender Sicht, Tübingen, 2005.

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14 – Sobre este ponto, v. síntese de Iliopoulou, A. – Libre circulation et non‑discrimination, éléments du statut de citoyen de l’Union européenne, ed. Bruylant 2008.

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15 – Como o próprio Tribunal de Justiça fez questão de salientar (v. acórdão de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, 149/79, Colect., p. 3881, n.° 10) e, já anteriormente, o Tribunal Internacional de Justiça [v. processo Nottebohm (segunda fase), acórdão de 6 de Abril de 1955, TIJ, Colectânea, p. 4, especialmente p. 23: «a nacionalidade é um vínculo jurídico que tem na sua base um facto social de pertença, uma solidariedade efectiva de existência, de interesses, de sentimentos, conjuntamente com uma reciprocidade de direitos e de deveres»].

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16 – V. parecer consultivo de 7 de Fevereiro de 1923 sobre os decretos de nacionalidade promulgados na Tunísia e em Marrocos, série B, n.° 4 (1923), especialmente p. 24.

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17 – V. processo Nottebohm (segunda fase), já referido, especialmente pp. 20 e 23.

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18 – V. acórdão de 20 de Fevereiro de 2001, Kaur (C‑192/99, Colect., p. I‑1237, n.° 20).

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19 – V. texto (JO 1992, C 191, p. 98): «A Conferência declara que, sempre que no Tratado que institui a Comunidade Europeia, é feita referência aos nacionais dos Estados‑Membros, a questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de determinado Estado‑Membro é exclusivamente regida pelo direito nacional desse Estado‑Membro. Os Estados‑Membros podem indicar, a título informativo, mediante declaração a depositar junto da Presidência, quais as pessoas que devem ser consideradas como seus nacionais, para efeitos comunitários; podem, se for caso disso, alterar esta última declaração.»

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20 – Sobre o valor jurídico das declarações, v. minhas conclusões no processo que deu lugar ao acórdão de 18 de Dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, Colect., p. I‑11389, n.° 34).

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21 – V. acórdão Kaur, já referido (n.° 24).

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22 – V. acórdãos de 7 de Julho de 1992, Micheletti e o. (C‑369/90, Colect., p. I‑4239, n.° 10); de 11 de Novembro de 1999, Mesbah (C‑179/98, Colect., p. I‑7955, n.° 29); e Kaur, já referido (n.° 19).

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23 – V. acórdão Kaur, já referido.

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24 – V. acórdão de 13 de Dezembro de 2005, Marks & Spencer (C‑446/03, Colect., p. I‑10837, n.° 29).

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25 – V. acórdão Garcia Avello, já referido (n.° 25).

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26 – V. acórdãos, já referidos, Tas‑Hagen e Tas (n.^os 21 e 22) e Nerkowska (n.° 23).

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27 – Acórdão Micheletti e o., já referido (n.° 10). No mesmo sentido, acórdãos, já referidos, Mesbah (n.° 29) e Kaur (n.° 19).

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28 – V. acórdão Micheletti e o., já referido. Recorde‑se que, nesse processo, o Reino de Espanha negou o exercício da liberdade de estabelecimento a um nacional italiano que tinha também a nacionalidade argentina, invocando que a legislação espanhola o considerava cidadão argentino, país da sua residência habitual. V., igualmente, acórdãos Garcia Avello, já referido (n.° 28), e de 19 de Outubro de 2004, Zhu e Chen (C‑200/02, Colect., p. I‑9925, n.° 39).

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29 – Para uma análise aprofundada dos nexos e diferenças entre a nacionalidade e a cidadania, v. Closa, C. – «Citizenship of the Union and Nationality of the Member States», CMLRev, 1995, p. 487.

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30 – Weiler, J. – The Constitution of Europe, Cambridge University Press 1999, p. 344.

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31 – V., nomeadamente, acórdãos D’Hoop, já referido; de 23 de Março de 2004, Collins (C‑138/02, Colect., p. I‑2703); de 7 de Setembro de 2004, Trojani (C‑456/02, Colect., p. I‑7573); Bidar, já referido; e de 18 de Novembro de 2008, Förster (C‑158/07, Colect., p. I‑0000).

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32 – V., neste sentido, Hall, S. – «Loss of Union Citizenship in Breach of fundamental Rights», ELR, 1996, p. 129; Kotalakidis, N. – Von der nationalen Staatsangehörigkeit zur Unionsbürgerschaft: die Person und das Gemeinwesen, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden Baden, 2000, especialmente pp. 305 a 316.

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33 – V. acórdão de 20 de Fevereiro de 1975, Airola/Comissão (21/74, Recueil, p. 221, Colect., p. 99).

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34 – Esta disposição reza: «Cabe a cada Estado determinar, através da sua legislação, quem são os seus nacionais. Essa legislação deve ser aceite pelos outros Estados, desde que não contrarie as convenções internacionais, o costume internacional e os princípios de direito geralmente reconhecidos em matéria de nacionalidade» (Colectânea dos Tratados da Sociedade das Nações, vol. 179, p. 89).

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35 – V., nomeadamente, acórdãos de 24 de Novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation (C‑286/90, Colect., p. I‑6019, n.^os 9 e 10), e de 16 de Junho de 1998, Racke (C‑162/96, Colect., p. I‑3655, n.^os 45 e 46).

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36 – V., respectivamente, artigo 8.°, n.° 2, alínea b), da Convenção sobre a Redução dos Casos de Apatridia e artigo 7.°, n.° 1, alínea b), da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade.

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37 – V. de Groot, G. R. – «The relationship between nationality legislation of the Member States of the European Union and European citizenship», in La Torre, M. (ed.), European citizenship: an institutional challenge, Kluwer Law International 1998, p. 115, especialmente pp. 123 e 128 a 135; Zimmermann, A. – «Europaïsches Gemeinschaftsrecht und Staatsangehörigkeitsrecht der Mitgliedstaaten unter besonderer Berücksichtigung der Probleme mehrfacher Staatsangehörigkeit», EuR, 1995, n.° ½, p. 54, especialmente pp. 62, 63.

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38 – V. de Groot, G. R., op. cit., especialmente pp. 136 a 146.

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39 – V. acórdão Micheletti e o., já referido (n.^os 10 a 12).

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40 – Para outros exemplos, v. de Groot, G. R., loc. cit.

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41 – Decidir outra coisa equivaleria também, de certa forma, a considerar que o vínculo inicial de nacionalidade não foi inteiramente dissolvido pela aquisição da nacionalidade alemã. De outro modo, dificilmente se compreenderia por que razão, com o pretexto de evitar a apatridia e a perda consecutiva da cidadania da União, a República da Áustria seria o único Estado‑Membro a estar sujeito a obrigações relativamente à recuperação da nacionalidade de um Estado‑Membro pelo recorrente no processo principal.

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42 – Poder‑se‑ia conceber que, no futuro, os Estados‑Membros decidissem que a aquisição da nacionalidade de um Estado‑Membro não pudesse nunca implicar a perda da nacionalidade de outro Estado‑Membro. Mas não é uma obrigação que, em minha opinião, possa ser deduzida dos actuais Tratados (v., quanto às razões que poderiam justificar essa iniciativa dos Estados‑Membros, Kochenov, D. – A Glance at State Nationality/EU Citizenship Interaction (Using the Requirement to Renounce One's Community Nationality upon Naturalising in the Member State of Residence as a Pretext) talk at the 11^th bi-annual EUSA Conference, Abril de 2009, Los Angeles CA, ainda não publicado].