62000J0409

1. Auxílios concedidos pelos Estados - Conceito - Carácter selectivo da medida

[Tratado CE, artigo 92.° , n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE)]

2. Auxílios concedidos pelos Estados - Conceito - Diferenciação entre empresas em matéria de encargos

[Tratado CE, artigo 92.° , n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE)]

3. Auxílios concedidos pelos Estados - Afectação das trocas comerciais entre Estados-Membros - Auxílios de pequena importância - Exclusão, pela Comissão, do sector dos transportes do benefício da regra dita de minimis - Alcance - Empresas que só efectuam transportes por conta própria

[Tratado CE, artigo 92.° , n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE)]

4. Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado - Caracterização da afectação das trocas comerciais entre Estados-Membros

[Tratado CE, artigo 92.° , n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE); artigo 253.° CE]

5. Auxílios concedidos pelos Estados - Afectação das trocas comerciais entre Estados-Membros - Violação da concorrência - Auxílio de pequena importância num sector que se caracteriza por uma forte concorrência

[Tratado CE, artigo 92.° , n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE)]

6. Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Recusa da Comissão em autorizar um auxílio de Estado no âmbito de um enquadramento que a vincula - Necessidade de qualificar um auxílio com base numa distinção essencial efectuada pelo enquadramento

[Tratado CE, artigo 92.° , n.° 3 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 3, CE); artigo 253.° CE]

1. O artigo 92.° , n.° 1, do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE) não faz a distinção segundo as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos. A sua aplicação apenas obriga assim a que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras empresas que se encontrem, na perspectiva do objectivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável. Na afirmativa, a medida em causa satisfaz a condição de selectividade constitutiva do conceito de auxílio de Estado previsto por essa disposição.

A circunstância de o número de empresas passível de beneficiar de uma medida estatal ser muito significativo, ou de essas empresas pertencerem a sectores de actividade diferentes, não bastava para pôr em causa a sua natureza selectiva e, portanto, para afastar a qualificação de auxílio de Estado. Deste modo, a economia do regime de auxílios, que efectivamente favoreceu pessoas singulares e pequenas e médias empresas que efectuam operações de transporte por conta própria ou por conta de outrem, possui natureza selectiva.

( cf. n.os 46-49 )

2. O conceito de auxílio de Estado não abrange medidas que introduzem uma diferenciação entre empresas em matéria de encargos, quando essa diferenciação resulta da natureza e da economia do sistema de encargos em causa. Cai todavia no âmbito deste conceito o apoio dado em particular a certas empresas para assegurar uma parte dos encargos que incidem normalmente nos seus orçamentos, tal como a necessidade de renovarem os seus veículos comerciais.

( cf. n.os 52, 55 )

3. A situação dos transportadores profissionais e a das empresas que só efectuam transportes por conta própria não são suficientemente homogéneas para caracterizar que as duas categorias fazem parte do mesmo sector e que intervêm num mesmo mercado. Deste modo, a exclusão do sector dos transportes do benefício, em matéria de auxílios de Estado, da regra de minimis, prevista pelos enquadramentos e comunicações adoptados pela Comissão, que se impõem, antes de mais, à própria Comissão, não se aplica aos auxílios concedidos, para a renovação dos seus veículos comerciais, às empresas que só efectuam transportes por conta própria. Esta exclusão deve, com efeito, enquanto excepção, ser objecto de uma interpretação estrita.

( cf. n.os 67, 69-70 )

4. Em certos casos, as próprias circunstâncias em que um auxílio foi concedido demonstram que esse auxílio é susceptível de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência. Nesses casos, compete à Comissão invocar essas circunstâncias na fundamentação da sua decisão. Satisfaz esta exigência uma fundamentação que assinala que auxílios de Estado, concedidos a certos beneficiários num montante superior ao limite de minimis, são susceptíveis de os beneficiar num sector em que a concorrência foi liberalizada entre os Estados-Membros.

( cf. n.os 74-75 )

5. Um auxílio de Estado de uma importância relativamente reduzida é susceptível de afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros quando o sector em que operam as empresas que dele beneficiam se caracteriza por uma forte concorrência. Ora, exceptuando o caso em que os actores do mercado em causa adoptam comportamentos anticoncorrenciais, um sector em situação de sobrecapacidade tem necessariamente uma situação de forte concorrência. Esse auxílio é deste modo abrangido pela proibição prevista no artigo 92.° , n.° 1, do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE).

( cf. n.os 76-77 )

6. Quando o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente que a Comissão adoptou em matéria de controlo dos auxílios de Estado, e que a vincula na medida em que não se afaste das normas do Tratado e na medida em que seja aceite pelos Estados-Membros, atribua uma importância essencial à qualificação do auxílio como auxílio ao investimento ou como auxílio ao funcionamento, a Comissão não pode decidir que um auxílio não pode ser autorizado no âmbito deste enquadramento, sem, na fundamentação da sua decisão, o classificar numa destas duas categorias.

( cf. n.os 95-97 )

No processo C-409/00,

Reino de Espanha, representado por M. López-Monís Gallego, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Triantafyllou e S. Pardo, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da Decisão 2001/605/CE da Comissão, de 26 de Julho de 2000, relativa ao regime de auxílios aplicado pela Espanha à aquisição de veículos comerciais através da Convenção de Colaboração, de 26 de Fevereiro de 1997, celebrada entre o Ministério da Indústria e Energia e o Instituto de Crédito Oficial (JO 2001, L 212, p. 34),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: J.-P. Puissochet (relator), presidente de secção, F. Macken e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,

advogado-geral: S. Alber,

secretário: H. A. Rühl, administrador principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 20 de Junho de 2002, em que o Reino de Espanha foi representado por S. Ortiz Vaamonde, na qualidade de agente, e a Comissão por D. Triantafyllou e S. Pardo,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Setembro de 2002,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Novembro de 2000, o Reino de Espanha solicitou, ao abrigo do artigo 230.° CE, a anulação da Decisão 2001/605/CE da Comissão, de 26 de Julho de 2000, relativa ao regime de auxílios aplicado pela Espanha à aquisição de veículos comerciais através da Convenção de Colaboração, de 26 de Fevereiro de 1997, celebrada entre o Ministério da Indústria e Energia e o Instituto de Crédito Oficial (JO 2001, L 212, p. 34, a seguir «decisão impugnada»).

Enquadramento factual do litígio e a decisão impugnada

2 Em 26 de Fevereiro de 1997, o Ministério da Indústria e Energia espanhol e o Instituto de Crédito Oficial (a seguir «ICO») celebraram uma convenção de colaboração que institui um regime de auxílios à aquisição de veículos comerciais (a seguir «convenção»). A convenção entrou em vigor retroactivamente, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1997, devendo vigorar até 31 de Dezembro de 1997.

3 A convenção sucedeu a um regime de auxílios análogo, que foi objecto da Decisão 98/693/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1998, relativa ao regime espanhol de auxílios à aquisição de veículos comerciais Plan Renove Industrial (Agosto de 1994 - Dezembro de 1996) (JO L 329, p. 23). Nos termos do artigo 2.° desta decisão, os auxílios concedidos, sob a forma de bonificação, a pessoas singulares ou a pequenas e médias empresas (a seguir «PME») que exerçam actividades distintas da actividade de transporte à escala exclusivamente local ou regional para a aquisição de veículos comerciais da categoria D não constituem auxílios estatais. Nos artigos 3.° e 4.° da mesma decisão, a Comissão considera que «[t]odos os outros auxílios concedidos a pessoas singulares e PME constituem auxílio estatal nos termos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado», que são ilegais e incompatíveis com o mercado comum e que, por conseguinte, o Reino de Espanha deve proceder à sua recuperação.

4 O Reino de Espanha submeteu ao Tribunal de Justiça um recurso de anulação dos artigos 3.° e 4.° da Decisão 98/693. Por acórdão de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão (C-351/98, ainda não publicado na Colectânea), o Tribunal de Justiça julgou procedente esse recurso.

5 No que respeita ao presente processo, a convenção visa promover a renovação do parque de veículos comerciais em Espanha, incentivando os trabalhadores por conta própria e as empresas que correspondem à definição comunitária de PME a adquirir veículos novos para substituir os veículos antigos que possuam.

6 Para o efeito, a convenção determina que as pessoas singulares sujeitas ao imposto de actividades económicas e as PME poderão beneficiar de um empréstimo concedido por um período máximo de quatro anos, sem período de carência, e que represente, no máximo, 70% dos custos elegíveis. Esse empréstimo foi objecto de uma bonificação máxima de 85 000 ESP por milhão de ESP emprestado, ou seja, cerca de 511 euros por 6 010 euros emprestados. O equivalente-subvenção desta medida é, assim, de 8,5%.

7 A concessão desse empréstimo está sujeita a três condições cumulativas. Em primeiro lugar, a pessoa singular ou a PME em causa deve adquirir um veículo comercial novo ou locá-lo com a intenção de o comprar. Em segundo, tem de apresentar um documento emitido pela Direcção-Geral de Tráfico que certifique a retirada definitiva e envio para a sucata de outro veículo comercial. É imperativo que o veículo em causa esteja matriculado em Espanha desde há pelo menos sete anos se tratar de uma unidade tractora ou há pelo menos dez anos em todos os outros casos. Em terceiro, o veículo enviado para a sucata deve, em princípio, possuir uma capacidade de carga equivalente à do veículo adquirido.

8 Para facilitar a apreciação da última condição indicada no número anterior, a convenção distingue seis categorias de veículos, ou seja, as unidades tractoras e camiões de massa superior a 30 toneladas (categoria A), os camiões de massa entre 12 e 30 toneladas (categoria B), os camiões de massa entre 3,5 e 12 toneladas (categoria C), os modelos obtidos a partir de automóveis particulares, furgonetas e camionetas de massa inferior a 3,5 toneladas (categoria D), os autocarros (categoria E) e os reboques e semi-reboques (categoria F).

9 Relativamente ao financiamento e às modalidades de concessão dos empréstimos, a convenção prevê que o ICO proceda à abertura de uma linha de crédito num montante máximo de 35 milhares de milhões de ESP e celebre contratos com entidades financeiras públicas e privadas, que concederão os empréstimos bonificados às pessoas singulares e às PME. A diferença entre a taxa de juro praticada pelo ICO e a taxa de juro normalmente aplicada nesse tipo de transacções será compensada, até um máximo de 4,5 pontos percentuais, pelo Ministério da Indústria e Energia. O montante total da intervenção do Reino de Espanha devia ser de 3 milhares de milhões de ESP, ou seja, cerca de 18 milhões de euros.

10 Por ofício de 26 de Fevereiro de 1997, as autoridades espanholas notificaram a convenção à Comissão, nos termos do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 88.° , n.° 3, CE).

11 Por ofício de 3 de Abril de 1997, a Comissão solicitou mais informações às autoridades espanholas. Estas solicitaram à Comissão, por três vezes, que o prazo para enviar as informações exigidas lhes fosse prorrogado. Porém, decorrido o último prazo que lhes fora concedido pela Comissão, as autoridades espanholas ainda não lhe haviam transmitido qualquer elemento de informação adicional.

12 Por ofício de 20 de Novembro de 1997, a Comissão informou as autoridades espanholas, por um lado, de que o regime de auxílios, retroactivo, seria considerado um auxílio não notificado e, por outro, da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93.° , n.° 2, do Tratado. A Comissão publicou esse ofício no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1999, C 29, p. 14) e convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.

13 Por ofício de 22 de Fevereiro de 1999, o Reino de Espanha apresentou as suas observações à Comissão. Nenhum outro Estado-Membro, nem qualquer terceiro interessado, apresentou observações. Foi nestas condições que a Comissão aprovou a decisão impugnada.

14 Após ter feito a apresentação do procedimento, a descrição da economia da convenção e recordado o teor das observações formuladas pelo Reino de Espanha, a Comissão considerou, na parte IV dos fundamentos da decisão impugnada, que o regime de auxílios à aquisição de veículos comerciais devia ser qualificado de auxílio de Estado na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE).

15 A Comissão sublinhou, em primeiro lugar, que os créditos afectados ao financiamento desse regime de auxílios provêm do orçamento do Ministério da Indústria e Energia. Assim, os auxílios financeiros em causa eram concedidos através de recursos estatais.

16 Em segundo lugar, a Comissão considerou que a convenção favorecia certas empresas. Sublinhou que o âmbito material da convenção está limitado às seis categorias de veículos comerciais aí enumeradas e que só as pessoas singulares ou colectivas que, através de um veículo pertencente a uma ou outra dessas categorias, efectuam operações de transporte por conta própria ou por conta de outrem podiam beneficiar dos empréstimos em causa. Assim, o regime de auxílios era selectivo tanto no plano material como pessoal.

17 Em terceiro lugar, a Comissão observou que o regime de auxílio põe em prática um mecanismo com efeitos equivalentes a uma subvenção, na medida em que implicava uma redução dos custos normalmente suportados pelas pessoas singulares e PME que dele beneficiam. Segue-se que o regime de auxílio falseava a concorrência em detrimento dos outros operadores económicos do sector.

18 Em quarto lugar, a Comissão alegou que o regime de auxílios cria uma discriminação entre transportadores estabelecidos em Espanha e transportadores não residentes e que essa discriminação se verifica no sector dos transportes rodoviários, cuja abertura à concorrência intracomunitária se processou através de medidas que abrangem tanto o transporte internacional como a cabotagem. Por conseguinte, a Comissão considerou que o regime de auxílios afectava o comércio entre Estados-Membros.

19 Todavia, no artigo 1.° da decisão impugnada, a Comissão reconheceu que, quando, por um lado, o beneficiário realiza a sua actividade em sectores diferentes do do transporte e a uma escala exclusivamente local ou regional e que, por outro, o auxílio financeiro concedido a esse beneficiário apenas abrange a aquisição de pequenos veículos comerciais da categoria D, que são normalmente utilizados em trajectos curtos, não há que considerar que esse auxílio afecte as trocas entre Estados-Membros. Daqui infere que os auxílios financeiros desse tipo não constituem auxílios de Estado na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado.

20 Por último, no que respeita aos auxílios financeiros que não integram a hipótese descrita no número anterior, a Comissão indicou não poderem justificar-se com base na regra de minimis, por força da qual os auxílios que não são susceptíveis de falsear a concorrência ou afectar as trocas entre Estados-Membros, atento o seu diminuto valor, não integram o âmbito do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado. Com efeito, da comunicação da Comissão de 1992 relativa ao enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas (JO C 213, p. 2, a seguir «enquadramento dos auxílios às PME de 1992» e da comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis (JO 1996, C 68, p. 9, a seguir «comunicação de minimis») resultava que essa regra não se aplica ao sector dos transportes por esse sector se caracterizar pela presença de um elevado número de pequenas empresas e por montantes relativamente pequenos poderem, consequentemente, ter repercussões a nível da concorrência e das trocas comerciais entre Estados-Membros. Ora, em definitivo, o regime de auxílios em causa beneficiava empresas que efectuam operações de transporte por conta própria ou por conta de outrem. Segue-se que a regra de minimis não é aplicável.

21 Daqui a Comissão concluiu que os auxílios financeiros concedidos ao abrigo da convenção a pessoas singulares sujeitas ao imposto de actividades económicas ou a PME, diferentes dos auxílios a que se refere o n.° 19 do presente acórdão, devem ser qualificados de auxílios de Estado e, em princípio, são incompatíveis com o mercado comum.

22 A Comissão afirmou, além disso, que esses auxílios são ilegais. Designadamente, não podiam beneficiar da derrogação prevista no artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, por força do qual os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, podem considerar-se compatíveis com o mercado comum. Com efeito, o regime de auxílios em causa não satisfazia as condições enunciadas nessa disposição. Segundo a Comissão, esse regime não visa facilitar o desenvolvimento de uma actividade económica e a sua incidência nas trocas excede o autorizado pelo interesse comum.

23 No que toca, por um lado, ao destino dos auxílios em causa, a Comissão recordou que da sua comunicação relativa ao enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (JO 1994, C 72, p. 3, a seguir «enquadramento dos auxílios ao ambiente») resulta que um auxílio de Estado só pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, por melhorar a segurança rodoviária e contribuir para a protecção do ambiente, se abranger os custos de investimento suplementares necessários para alcançar normas superiores às que impõe a lei ou para cumprir as novas normas em matéria de ambiente. Ora, o regime de auxílios em causa apenas visava favorecer a renovação do parque de veículos comerciais, sem atender a objectivos ambientais ou de segurança rodoviária.

24 No que respeita, por outro lado, à incidência dos auxílios em causa nas trocas comerciais, a Comissão considerou que, num mercado como o do transporte rodoviário, que se caracteriza por uma situação de excesso de capacidade, um auxílio à aquisição de veículos contraria, em princípio, o interesse comum, ainda que, efectivamente, o seu único objectivo fosse a substituição dos meios de transporte existentes. Ademais, os auxílios destinados a reduzir os custos de determinadas empresas, que normalmente os deveriam suportar no quadro das suas actividades comerciais, eram considerados, por natureza, contrários ao interesse comum. Assim, não podiam integrar o âmbito da derrogação prevista no artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado.

25 Em consequência, a Comissão decidiu, no artigo 2.° da decisão impugnada, que os auxílios controvertidos, com excepção dos indicados no n.° 19 do presente acórdão, eram incompatíveis com o mercado comum e, no artigo 4.° dessa mesma decisão, que cabia ao Reino de Espanha proceder de imediato à sua recuperação.

Pedidos das partes

26 O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- anular a decisão impugnada,

- condenar a Comissão nas despesas.

27 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- negar provimento ao recurso,

- declarar inadmissível o fundamento de anulação relativo à indeterminação da parte dispositiva da decisão impugnada e, a título subsidiário, inoperante ou improcedente,

- condenar o Reino de Espanha nas despesas.

Quanto ao recurso

28 O Reino de Espanha apresenta três fundamentos de anulação em apoio do seu recurso.

29 O primeiro decorre da indeterminação global da parte dispositiva da decisão impugnada na medida em que o artigo 1.° dessa decisão individualizava auxílios financeiros que não podiam ser qualificados de auxílios de Estado na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado e a ordem jurídica espanhola não permitia de modo algum distingui-los dos auxílios que, no artigo 2.° da mesma decisão, são considerados incompatíveis com o mercado comum e que, a esse título, devem ser objecto de recuperação.

30 Através do segundo fundamento, o Reino de Espanha sustenta que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que os auxílios controvertidos integram o âmbito do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, embora não possuam carácter selectivo e não impliquem qualquer distorção da concorrência.

31 O terceiro fundamento decorre da violação do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, na medida em que teria sido erradamente que a Comissão considerou que os auxílios controvertidos não podiam ser autorizados com base na derrogação prevista nessa disposição.

32 Como o exame do primeiro fundamento só tem utilidade se os segundo e terceiro forem julgados improcedentes, importa apreciar previamente estes últimos.

Quanto ao segundo fundamento, decorrente da violação do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado

33 O Reino de Espanha sustenta, no segundo fundamento, que os auxílios controvertidos não constituem auxílios de Estado na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado. Este fundamento articula-se em duas vertentes. Por um lado, os auxílios controvertidos não possuíam natureza selectiva. Por outro, não eram de natureza a falsear ou a poder falsear a concorrência e não tinham qualquer incidência nas trocas entre Estados-Membros.

Quanto à primeira vertente, decorrente do facto de a Comissão ter erradamente considerado que os auxílios controvertidos tinham natureza selectiva

Argumentos das partes

34 Em primeiro lugar, o Reino de Espanha critica a Comissão por ter considerado que a economia jurídica da convenção privilegia determinadas categorias de pessoas singulares ou colectivas.

35 Por um lado, o Reino de Espanha sustenta que a convenção visa genericamente um conjunto de beneficiários potenciais. Na verdade, a própria existência das condições expostas no n.° 7 do presente acórdão tem como consequência que uma pessoa singular ou colectiva que não as satisfaça não possa, por esse facto, beneficiar de um empréstimo, mas essa circunstância, na medida em que apenas conduz a que se exija que os beneficiários estejam numa situação objectivamente idêntica, não implica qualquer selectividade proibida pelo artigo 92.° , n.° 1, do Tratado.

36 Por outro lado, o Reino de Espanha, que não contesta o facto de a convenção expressamente excluir do seu âmbito as grandes empresas, afirma que o regime de auxílios em causa se inscreve no quadro de um sistema de apoio à protecção do ambiente, à segurança do tráfego rodoviário e à renovação do parque automóvel. A exclusão das grandes empresas, que renovam o seu parque de veículos de uma forma mais regular e sem necessidade de apoios, era necessária à economia do referido sistema, na acepção da Decisão 96/369/CE da Comissão, de 13 de Março de 1996, relativa a um auxílio fiscal na forma de amortização em benefício das companhias aéreas alemãs (JO L 146, p. 42). Nestas condições, a Comissão deveria ter concluído que daí não resultava qualquer selectividade.

37 Em segundo lugar, o Reino de Espanha sustenta que foi erradamente que a Comissão considerou que a convenção era selectiva por só abranger determinadas categorias de veículos comerciais. Alega que a convenção distingue entre seis categorias de veículos enumeradas no n.° 8 do presente acórdão apenas com o objectivo de permitir aos beneficiários assegurar-se de que satisfazem a condição de equivalência de capacidade de carga e, em seguida, às autoridades competentes controlar o respeito dessa condição. De qualquer modo, essas categorias cobriam o conjunto dos veículos comerciais.

38 Em terceiro lugar, o Reino de Espanha alega que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que, não sendo juridicamente selectivo, o regime de auxílios em causa era-o na prática. Com efeito, do acórdão de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão (C-75/97, Colect., p. I-3671, n.° 28), era necessário deduzir, por analogia, que o facto de os auxílios controvertidos beneficiarem efectivamente determinadas empresas não permitia concluir pela existência de auxílios de Estado. Esta conclusão estava em conformidade com a prática da Comissão, como enunciada, designadamente, na sua comunicação sobre o controlo dos auxílios estatais e redução do custo do trabalho (JO 1997, C 1, p. 10).

39 Em último lugar, importava, na apreciação dos auxílios controvertidos, ter em atenção o conceito de «subvenção específica» acolhido no Acordo sobre as Subvenções e Medidas de Compensação (a seguir «acordo sobre as subvenções») constante do anexo 1A do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio, aprovado em nome da Comunidade, em relação às matérias da sua competência, pela Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994 (JO L 336, p. 1). Por força do artigo 2.° , n.° 2.1, alínea b), do acordo sobre as subvenções «[n]o caso de a entidade que concede a subvenção, ou a legislação ao abrigo da qual actua a referida entidade, sujeitar a critérios ou a condições objectivos [...] o direito de beneficiar da subvenção e o montante desta última, considera-se que não se trata de uma subvenção específica». A expressão «critérios ou condições objectivos» referia-se, de acordo com a nota 2 do mesmo acordo, a «critérios ou condições neutros, que não favorecem certas empresas em relação a outras, de carácter económico e de aplicação horizontal, tais como o número de assalariados ou a dimensão da empresa». À luz destas disposições, importava reconhecer que os auxílios controvertidos não são específicos e escapam, por conseguinte, à qualificação de auxílios de Estado na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado.

40 A Comissão responde que os auxílios controvertidos têm natureza selectiva.

41 Relativamente, antes de mais, à economia da convenção, a Comissão sustenta, por um lado, que o argumento que o Reino de Espanha retira das condições de aplicação horizontais e objectivas do regime de auxílios em causa não pode ser acolhido. Com efeito, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultava que essas condições constituem um dos elementos característicos dos regimes de auxílios, por oposição aos auxílios individuais. Assim, o argumento em questão conduziria, se acolhido, a que todos os regimes de auxílios ficassem automaticamente excluídos do âmbito do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado.

42 Por outro lado, a Comissão sustenta que a justificação que decorre da existência de um sistema de encargos de interesse geral que exclui as grandes empresas por razões de racionalidade económica não podia ser acolhida. Em primeiro lugar, essa justificação podia ser aceite no quadro de sistemas de interesse geral, como um sistema fiscal ou de segurança social, mas não no de um regime de auxílios, embora este prosseguisse objectivos legítimos. A Comissão refere-se, a este respeito, aos acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão (C-56/93, Colect., p. I-723, n.° 79), de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão (C-241/94, Colect., p. I-4551, n.° 20), e de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, já referido (n.° 25), bem como ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Setembro de 2000, CETM/Comissão (T-55/99, Colect., p. II-3207, n.° 53). Em segundo lugar, admitindo que essa justificação fosse admissível, o Reino de Espanha não tinha, no caso em apreço, feito a prova da existência de um tal sistema de encargos de interesse geral. Em terceiro lugar, admitindo que baste demonstrar que o regime de auxílios em causa prossegue objectivos gerais para, por esse simples facto, ficar provada a existência de um sistema de encargos de interesse geral susceptíveis de escapar à qualificação de auxílio de Estado, esse Estado-Membro não demonstrou por que é que não se podia considerar que a exclusão das grandes empresas, na medida em que era necessária ao funcionamento do referido sistema, operava uma selecção.

43 A Comissão sustenta, em seguida, que também importava afastar o argumento segundo o qual as medidas que beneficiam mais determinadas empresas do que outras não são necessariamente selectivas na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado. Com efeito, esse argumento fora retirado do domínio específico das medidas de apoio ao emprego e não podia ser validamente transposto para o caso em apreço. Pelo contrário, havia que aplicar por analogia a posição do Tribunal de Justiça em matéria de auxílios à exportação (acórdãos de 10 de Dezembro de 1969, Comissão/França, 6/69 e 11/69, Colect. 1969-1970, p. 205, n.° 21, e de 7 de Junho de 1988, Grécia/Comissão, 57/86, Colect., p. 2855, n.° 8) e concluir que um regime de auxílios susceptível de beneficiar o conjunto das pessoas singulares e das PME utilizadoras de veículos comerciais, com exclusão das pessoas singulares e das PME que não utilizam esses veículos, pode constituir um auxílio de Estado. Esta perspectiva estava em conformidade com a posição adoptada na comunicação da Comissão de 1996 relativa ao enquadramento comunitário dos auxílios de Estado às pequenas e médias empresas (JO C 213, p. 4, a seguir «enquadramento dos auxílios às PME de 1996»).

44 Por último, a Comissão alega que a legalidade dos auxílios controvertidos não deve ser apreciada na perspectiva do acordo sobre as subvenções, que prossegue objectivos diferentes das finalidades do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado.

Apreciação do Tribunal de Justiça

45 O artigo 92.° , n.° 1, do Tratado define os auxílios de Estado em princípio incompatíveis com o mercado comum como os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

46 Importa, a título preliminar, sublinhar que essa disposição não faz a distinção segundo as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos (acórdãos, já referidos, de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão, n.° 79; França/Comissão, n.° 20, e de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, n.° 25).

47 Segue-se que a aplicação do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado apenas obriga a que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer «certas empresas ou certas produções» relativamente a outras empresas que se encontrem, na perspectiva do objectivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável (acórdão de 8 de Novembro de 2001, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C-143/99, Colect., p. I-8365, n.° 41; v. igualmente, neste sentido, acórdãos de 1 de Dezembro de 1998, Ecotrade, C-200/97, Colect., p. I-7907, n.° 41, e de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, já referido, n.° 26). Na afirmativa, a medida em causa satisfaz a condição de selectividade constitutiva do conceito de auxílio de Estado previsto por essa disposição.

48 A circunstância de o número de empresas passível de beneficiar da medida em causa ser muito significativo, ou de essas empresas pertencerem a sectores de actividade diferentes, não bastava para pôr em causa a sua natureza selectiva e, portanto, para afastar a qualificação de auxílio de Estado (acórdãos, já referidos, de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, n.° 32, e Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, n.° 48).

49 No caso em apreço, dos autos resulta, em primeiro lugar, que a economia do regime de auxílios estabelecido pela convenção, na medida em que esta visa favorecer, e efectivamente favoreceu, pessoas singulares e PME que efectuam operações de transporte por conta própria ou por conta de outrem, possui natureza selectiva. O argumento invocado pelo Reino de Espanha, segundo o qual a convenção se rege por critérios objectivos de aplicação horizontal, é irrelevante pois apenas servia para demonstrar que os auxílios controvertidos integram um regime de auxílios, não constituindo um auxílio individual.

50 Revela-se, em segundo lugar, que a convenção expressamente exclui do seu âmbito as grandes empresas, embora as referidas empresas tenham adquirido ou pudessem adquirir um veículo comercial novo durante o período de aplicação do regime de auxílio e tenham por essa mesma razão participado, ao mesmo título que as pessoas singulares e as PME, no objectivo de renovação do parque automóvel.

51 O Reino de Espanha sustenta, todavia, que nessa exclusão se devia ver a própria consequência do sistema de encargos de interesse geral em que se inscreviam os auxílios controvertidos.

52 Com efeito, de uma jurisprudência constante resulta que o conceito de auxílio de Estado não abrange as medidas estatais que introduzem uma diferenciação entre empresas quando essa diferenciação resulta da natureza e da economia do sistema de encargos em que se inscreve. Nessa hipótese, a medida em questão não pode, em princípio, ser considerada selectiva embora ofereça uma vantagem às empresas que dela podem beneficiar (v., neste sentido, acórdão de 17 de Março de 1993, Sloman Neptun, C-72/91 e C-73/91, Colect., p. I-887, n.° 21).

53 Todavia, o Reino de Espanha não conseguiu, no caso em apreço, fazer prova da existência de um sistema de encargos de interesse geral. No máximo, enumerou os motivos de interesse geral para os quais o regime de auxílio em causa teria por objecto ou efeito contribuir, ou seja, por um lado, a protecção do ambiente e, por outro, a segurança rodoviária.

54 Ora, esses motivos, por mais legítimos que sejam, supondo-os reais, são irrelevantes na fase da apreciação de uma medida estatal na perspectiva do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, como se recordou no n.° 46 do presente acórdão.

55 De qualquer modo, os encargos em causa no caso em apreço são os que resultam da necessidade de as empresas renovarem os seus veículos comerciais. Assim, os auxílios controvertidos consistem numa atenuação dos encargos que, em circunstâncias comerciais normais, onerariam o orçamento das referidas empresas (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 43). Segue-se que não se pode considerar que se inscrevem na natureza e na economia de um qualquer sistema de encargos de interesse geral e que, portanto, foi correctamente que a Comissão considerou possuírem natureza selectiva.

56 Além disso, a circunstância de, no âmbito do acordo sobre as subvenções, os auxílios controvertidos não serem eventualmente considerados uma «subvenção específica» não pode reduzir o âmbito da definição do conceito de auxílio de Estado constante do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 44).

57 Por conseguinte, sem que seja necessário examinar os outros argumentos invocados pelo Reino de Espanha, a primeira vertente do segundo fundamento não pode ser acolhida.

Quanto à segunda vertente, assente no facto de que a Comissão teria erradamente considerado que os auxílios controvertidos afectam a concorrência bem como as trocas entre Estados-Membros e que, de qualquer modo, são discriminatórios

Argumentos das partes

58 Relativamente à alegada incidência dos auxílios controvertidos na concorrência e nas trocas entre Estados-Membros, o Reino de Espanha alega que a Comissão infringiu as disposições do Tratado aplicáveis aos auxílios de Estado ao recusar-se a aplicar a regra de minimis. Sustenta que, embora as pessoas singulares e colectivas que beneficiaram dos auxílios controvertidos pertencessem, como a Comissão afirma, ao sector dos transportes, importava sublinhar que esses auxílios versam sobre um montante inferior ao limite de 100 000 euros por período de três anos abaixo do qual o artigo 92.° , n.° 1, do Tratado não é aplicável. Esta circunstância deveria ter conduzido a Comissão a concluir que os auxílios controvertidos não constituem auxílios de Estado na acepção dessa disposição.

59 A Comissão responde que seria ilegal aplicar a regra de minimis. De qualquer modo, os auxílios controvertidos falseavam a concorrência.

60 A Comissão alega que os beneficiários do regime de auxílios pertencem ao sector dos transportes e que o Reino de Espanha, por um lado, não contesta o facto de o referido sector estar excluído do âmbito da regra de minimis e, por outro, se limita a solicitar que, a título derrogatório, se faça aplicação dessa regra no caso em apreço.

61 Ora, segundo a Comissão, a letra da comunicação de minimis e a circunstância de a regra que contém, que derroga o artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, ser objecto de uma interpretação estrita não autorizam qualquer derrogação. O Tribunal de Primeira Instância confirmara essa análise no n.° 130 do acórdão CETM/Comissão, já referido. A Comissão invoca igualmente o efeito jurídico das comunicações e dos enquadramentos que define em matéria de auxílios de Estado. Esses actos tinham natureza vinculativa, sobretudo para a própria Comissão, como resultava, designadamente, dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C-313/90, Colect., p. I-1125, n.os 34 a 36), e do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Novembro de 1997, Ducros/Comissão (T-149/95, Colect., p. II-2031, n.° 61). Havia pois que concluir que o Reino de Espanha não pode solicitar à Comissão que derrogue, em favor dos auxílios controvertidos, as condições de aplicação da regra de minimis.

62 A Comissão recorda ainda que o sector do transporte rodoviário de mercadorias se caracteriza por uma viva concorrência entre inúmeras PME. Ora, o Tribunal de Justiça considerou que, numa situação desse tipo, os auxílios de montante relativamente pequeno são susceptíveis de afectar a concorrência (acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, C-303/88, Colect., p. I-1433, n.° 27), devido, designadamente, aos seus efeitos cumulados. Daqui decorria que o artigo 92.° , n.° 1, do Tratado continuava a ser aplicável a esses auxílios, mesmo quando fossem de um montante tal que a regra de minimis em princípio lhes devia ser aplicada (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Abril de 1998, Vlaams Gewest/Comissão, T-214/95, Colect., p. II-717, n.° 46).

63 De qualquer modo, a Comissão sustenta que os auxílios à aquisição de veículos comerciais, pelo simples facto de serem sobretudo concedidos a PME que operam num sector de actividade aberto à concorrência por disposições comunitárias, falseiam ou podem falsear a concorrência em detrimento de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros.

64 Relativamente ao carácter alegadamente discriminatório dos auxílios controvertidos, o Reino de Espanha mantém que a convenção não está na origem de qualquer diferenciação entre cidadãos espanhóis e cidadãos de outros Estados-Membros. Antes de mais, a possibilidade de beneficiar da convenção não dependia nem da exigência de o adquirente do veículo comercial ser de nacionalidade espanhola nem da de estar estabelecido em Espanha. Em seguida, a segunda condição exposta no n.° 7 do presente acórdão, nos termos da qual cabe ao beneficiário do auxílio apresentar um documento que certifique que um veículo comercial, matriculado em Espanha desde há pelo menos sete anos se se tratar de uma unidade tractora ou pelo dez anos em todos os outros casos, foi definitivamente retirado da circulação, não constituía de modo algum uma discriminação em prejuízo dos cidadãos de outros Estados-Membros que não o Reino de Espanha. Na medida em que não era necessário que o adquirente do novo veículo fosse igualmente o proprietário do veículo substituído, o primeiro tinha a possibilidade de celebrar um contrato com um terceiro, proprietário de um veículo devidamente matriculado em Espanha, para poder beneficiar da convenção. Por último, a exigência de matrícula em Espanha aplicava-se tanto aos veículos fabricados em Espanha como àqueles que para aí haviam sido importados.

65 Em definitivo, se se revelasse que, na prática, poucos cidadãos de outros Estados-Membros que não o Reino de Espanha obtiveram os auxílios controvertidos, isso explicava-se por circunstâncias factuais independentes do regime de auxílios, como, por exemplo, o facto de os referidos cidadãos preferirem requerer o benefício de medidas de auxílio ou de financiamento existentes no seu próprio Estado-Membro.

66 A Comissão retorque que os argumentos invocados a este respeito pelo Reino de Espanha são irrelevantes ou, de qualquer modo, improcedentes, em virtude de a própria condição de matrícula em Espanha constituir, por si só, uma discriminação proibida.

Apreciação do Tribunal de Justiça

67 Importa, a título preliminar, distinguir os auxílios controvertidos conforme tenham sido concedidos a pessoas singulares ou colectivas que efectuam transportes por conta própria (a seguir «não profissionais do transporte») ou a pessoas singulares ou colectivas que efectuam transportes por conta de outrem (a seguir «transportadores profissionais»). Com efeito, das diferenças de situação existentes entre essas duas categorias de beneficiários resulta que não pertencem ao mesmo sector e não actuam no mesmo mercado (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 48).

68 Relativamente, em primeiro lugar, aos auxílios controvertidos concedidos aos não profissionais do transporte, da jurisprudência invocada no número anterior resulta que, embora a Comissão tenha o direito de examinar os eventuais efeitos desses auxílios no sector dos transportes, não podia pura e simplesmente tratar os não profissionais do transporte como se fossem transportadores profissionais (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 49).

69 Efectivamente, a Comissão pode validamente considerar, nas comunicações e enquadramentos que define, no respeito do Tratado e em aplicação do poder de apreciação de que dispõe para avaliar os efeitos económicos possíveis dos auxílios, que, excepto em determinados sectores caracterizados por condições de concorrência especiais, os auxílios inferiores a determinados montantes não afectam as trocas comerciais e, portanto, não são abrangidos pelos artigos 92.° e 93.° do Tratado. Todavia, essas comunicações e enquadramentos impõem-se, antes de mais, à própria Comissão (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.os 52 e 53).

70 Ora, se o sector dos transportes está, por força da comunicação de minimis e dos enquadramentos dos auxílios às PME de 1992 e de 1996, expressamente excluído do âmbito da regra de minimis, esta excepção deve ser objecto de uma interpretação estrita. Assim, não podia ser aplicada aos não profissionais do transporte.

71 Segue-se que a Comissão não se podia recusar a examinar se os auxílios controvertidos, na medida em que foram concedidos aos não profissionais do transporte, podiam beneficiar da regra de minimis (v., neste sentido, acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 50).

72 No caso em apreço, resulta dos autos que os auxílios controvertidos versam, cada um, sobre um montante máximo de 511 euros por cada 6 010 euros emprestados. Embora não seja de excluir que determinados não profissionais do transporte puderam, durante o ano em que a convenção esteve em vigor, beneficiar de diversas medidas de apoio, com a consequência de o montante cumulado dos auxílios que receberam ter sido superior a 100 000 euros, também não é impossível considerar a priori que a regra de minimis não deve ser aplicada a essa categoria de empresas.

73 Nestas condições, os artigos 2.° e 4.° da decisão impugnada devem ser anulados na medida em que se referem aos auxílios controvertidos concedidos aos não profissionais do transporte e cujo montante era inferior ao limite de minimis fixado nas comunicações e enquadramentos em vigor à data da concessão dos referidos auxílios.

74 Relativamente, em segundo lugar, a eventuais auxílios concedidos aos não profissionais do transporte e num montante superior ao limite de minimis, das próprias circunstâncias em que um auxílio foi concedido pode resultar, em certos casos, que esse auxílio seja susceptível de afectar as trocas entre Estados-Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência. Nesses casos, compete à Comissão invocar essas circunstâncias na fundamentação da sua decisão (v. acórdãos de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.° 24, de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão, C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151, n.° 52, e de 19 de Outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão, C-15/98 e C-105/99, Colect., p. I-8855, n.° 66).

75 No caso em apreço, a decisão impugnada contém uma apreciação da incidência dos auxílios controvertidos no sector dos transportes. A Comissão, sem nesse aspecto ser contestada pelo Reino de Espanha, sublinhou, nos n.os 24 e 25 dos fundamentos da decisão impugnada, que esses auxílios podem favorecer os beneficiários no quadro da concorrência que estabelecem com as grandes empresas estabelecidas em Espanha. A Comissão também precisou que a liberalização dos transportes rodoviários criou condições para uma concorrência intracomunitária no sector do transporte internacional e da cabotagem. Esses motivos bastam para caracterizar a incidência real ou potencial dos auxílios na concorrência, bem como o seu efeito nas trocas entre Estados-Membros (v. acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 58).

76 Relativamente, em terceiro lugar, aos auxílios controvertidos concedidos aos transportadores profissionais num montante inferior ao limite de minimis, há que recordar que, quando se concede um auxílio a entidades que operam num sector em que a regra de minimis não se aplica e quando esse sector se caracteriza por uma viva concorrência, mesmos os auxílios de importância relativamente reduzida são susceptíveis de afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros (acórdãos de 11 de Novembro de 1987, França/Comissão, 259/85, Colect., p. 4393, n.° 24; Itália/Comissão, já referido, n.° 27, e Espanha/Comissão, já referido, n.° 63).

77 No caso em apreço, a Comissão sublinhou, sem ser contestada pelo Reino de Espanha, que num sector que se caracteriza por uma situação de excesso de capacidade, como o sector dos transportes, existia necessariamente uma forte concorrência. Sem prejuízo da hipótese em que se revela que determinados operadores do sector adoptaram comportamentos anticoncorrenciais, hipótese que nenhuma das partes sustenta ter-se aqui verificado, esses fundamentos bastam para demonstrar, por um lado, que os auxílios em questão integram o âmbito do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado e, por outro, que falseiam ou ameaçam falsear a concorrência e afectam as trocas entre Estados-Membros na acepção dessa disposição.

78 Relativamente, por último, aos auxílios controvertidos concedidos aos transportadores profissionais num montante superior ao limite de minimis, os fundamentos da decisão impugnada expostos no n.° 75 do presente acórdão são-lhe, por maioria de razão, aplicáveis.

79 Sem que seja necessário tomar posição sobre os outros argumentos invocados pelo Reino de Espanha, do que precede resulta que a segunda vertente do segundo fundamento deve ser acolhida no que respeita aos auxílios controvertidos concedidos a não profissionais do transporte num montante inferior ao limite de minimis e julgada improcedente quanto ao mais.

Quanto ao terceiro fundamento, decorrente, por um lado, de uma violação do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado e, por outro, de uma fundamentação insuficiente e contraditória da decisão impugnada

Argumentos das partes

80 O Reino de Espanha sustenta que, caso os auxílios controvertidos constituíssem auxílios de Estado, a Comissão deveria tê-los autorizado com base na derrogação prevista no artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado pois justificavam-se por objectivos de protecção do ambiente e de melhoria da segurança rodoviária.

81 Segundo esse Estado-Membro, a Comissão cometeu diversos erros na apreciação e qualificação do regime de auxílios em causa.

82 Fora erradamente que a Comissão se recusara a admitir que a convenção tinha um impacto incontestável na protecção do ambiente e na segurança rodoviária. Ora, por um lado, pelo simples facto de ter em vista uma renovação do parque de veículos comerciais espanhóis, em princípio efectuada a capacidade constante, esse regime de auxílios permitia diminuir a idade média desses veículos e, consequentemente, reduzir as taxas de emissão de gases poluentes (CO2 e NO2). Por outro lado, por idênticas razões, o regime de auxílios garantia uma maior segurança rodoviária.

83 Diversas consequências jurídicas resultavam dessa apreciação errónea.

84 Em primeiro lugar, relativamente à protecção do ambiente, a Comissão infringira o artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, ao basear-se no enquadramento dos auxílios ao ambiente para recusar autorizar os auxílios controvertidos, na medida em que se tratava de auxílios ao investimento. As disposições relevantes desse enquadramento, que precisam que os auxílios ao investimento só são autorizados ao abrigo dessa disposição caso estejam estritamente limitados aos custos complementares necessários para alcançar normas superiores às que impõe a lei ou para satisfazer as novas normas obrigatórias em matéria de ambiente, deviam ser analisadas como um corpo de regras indicativas da prática que a Comissão pretende seguir que se aplicam sem prejuízo da referida disposição. Por conseguinte, o enquadramento dos auxílios ao ambiente não podia ter por efeito limitar às únicas hipóteses que visa a aplicação dessa disposição. Daqui resultava que os auxílios controvertidos deveriam ter sido autorizados como auxílios ao investimento embora não satisfizessem o conjunto dos critérios especificamente fixados pelo referido enquadramento.

85 Daqui decorria que foi erradamente que a Comissão considerou que aos auxílios controvertidos eram ilegais.

86 Admitindo que esses auxílios não constituem auxílios ao investimento, mas sim auxílios ao funcionamento, a Comissão considerara erradamente que estavam, de qualquer modo, excluídos do âmbito do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado. Com efeito, da jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância resultava que esses auxílios podem, em certas circunstâncias, beneficiar dessa disposição (acórdãos de 8 de Junho de 1995, Siemens/Comissão, T-459/93, Colect., p. II-1675, n.° 48, e de 27 de Janeiro de 1998, Ladbroke Racing/Comissão, T-67/94, Colect., p. II-1, n.os 123 a 165). Além disso, de diversas comunicações relativas aos auxílios de Estado resultava que os auxílios ao funcionamento podem integrar o âmbito da referida disposição. Na sua Decisão 2000/410/CE, de 22 de Dezembro de 1999, relativa ao regime de auxílio que a França planeia aplicar a favor do sector portuário francês (JO 2000, L 155, p. 52), a Comissão concluíra pela legalidade de um auxílio ao funcionamento tendo em atenção um conjunto de indícios, que incluíam o impacto económico limitado do auxílio em causa, o facto de os beneficiários serem PME e a inexistência de objecções por parte dos terceiros interessados. Verificavam-se as mesmas circunstâncias no caso em apreço. A Comissão deveria, portanto, ter aceite a validade dos auxílios controvertidos.

87 Relativamente, em segundo lugar, à segurança rodoviária, o Reino de Espanha alega que a fundamentação da Comissão também sofre de erro manifesto. De qualquer modo, sofria de um vício de fundamentação. Daqui decorria que os auxílios controvertidos, mesmo que não pudessem justificar-se com base numa razão decorrente da protecção do ambiente, deveriam, pelo menos, ter sido autorizados ao abrigo da sua contribuição para a segurança rodoviária.

88 Por último, o Reino de Espanha sustenta que a decisão impugnada sofre de uma contradição de fundamentos, ou mesmo de um vício de fundamentação. A Comissão qualificava os auxílios controvertidos como auxílios ao investimento (n.° 35 dos fundamentos da decisão impugnada) ou como auxílios ao funcionamento (n.° 38 dos fundamentos da decisão impugnada).

89 A Comissão responde que, contrariamente ao que sustenta o Reino de Espanha, o regime de auxílios em causa não tem por objecto contribuir para uma maior protecção do ambiente nem melhorar a segurança rodoviária. Pelo contrário, os auxílios controvertidos eram concedidos em função do valor total do veículo, sem qualquer referência a um acréscimo de custos em matéria de ambiente ou de segurança. No máximo, poder-se-ia aceitar que, a título incidental, têm um efeito benéfico nesses dois domínios.

90 Ora, esse efeito não bastava para que os auxílios controvertidos integrassem o âmbito do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado. O enquadramento dos auxílios ao ambiente, que importa considerar ser aplicável por analogia à segurança rodoviária, exigia, pelo contrário, que os auxílios em causa visassem especificamente a protecção do ambiente. Além disso, esse enquadramento previa que os auxílios devem limitar-se a compensar o acréscimo de custos estritamente impostos às empresas em causa, o que não era aqui manifestamente o caso. Além disso, era necessário que os auxílios controvertidos não fossem contrários ao interesse comum, quando determinados indícios, como o excesso de capacidade do sector dos transportes rodoviários, tendiam a provar que o regime de auxílios, para ser válido, deveria ter visado a redução das capacidades existentes e não limitar-se a mantê-las tal e qual.

91 Em seguida, a Comissão alega que os auxílios controvertidos não podem ser qualificados de auxílios ao investimento. Por um lado, não apresentam o carácter pontual inerente a essa categoria de auxílios. Por outro, abrangiam encargos imputáveis às empresas a título da sua actividade comercial habitual. Daqui decorria que deviam ser qualificados de auxílios ao funcionamento. A este propósito, a Comissão refere-se, designadamente, ao acórdão de 8 de Março de 1988, Exécutif régional wallon e Glaverbel/Comissão (62/87 e 72/87, Colect., p. 1573, n.os 31 a 34).

92 Por último, a Comissão sustenta que a decisão impugnada está, em termos jurídicos, suficientemente fundamentada e não sofre de qualquer contradição na sua fundamentação.

Apreciação do Tribunal de Justiça

93 A Comissão goza, para efeitos da aplicação do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, de um vasto poder de apreciação cujo exercício implica avaliações complexas de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário (v., por exemplo, acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901, n.° 18). O controlo jurisdicional aplicado ao exercício desse poder de apreciação limita-se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como ao controlo da exactidão material dos factos considerados e à ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 74).

94 Resulta da própria redacção dos artigos 92.° , n.° 3, alínea c), e 93.° do Tratado que a Comissão «pode» considerar compatíveis com o mercado comum os auxílios referidos pela primeira destas duas disposições. Assim, mesmo que a Comissão deva sempre pronunciar-se sobre a compatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado sobre os quais exerce o seu controlo, apesar de estes não lhe terem sido notificados (acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, dito «Boussac Saint Frères», C-301/87, Colect., p. I-307, n.os 15 a 24), a Comissão não é obrigada a declarar tais auxílios compatíveis com o mercado comum.

95 Todavia, por um lado, como é recordado no n.° 69 do presente acórdão, a Comissão é obrigada pelos enquadramentos ou comunicações que adopta em matéria de controlo dos auxílios de Estado, na medida em que não se afastem das normas do Tratado e na medida em que sejam aceites pelos Estados-Membros. Por outro lado, nos termos do artigo 253.° CE, deve fundamentar as suas decisões, incluindo as que recusam declarar auxílios compatíveis com o mercado comum com fundamento no artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado (v. acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 76).

96 Ora, resulta do enquadramento dos auxílios ao ambiente que a qualificação de um auxílio como auxílio ao investimento ou como auxílio ao funcionamento é essencial. Com efeito, existem regimes jurídicos distintos para cada uma dessas qualificações (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.os 77 a 80).

97 No caso em apreço, a apreciação da decisão impugnada não permite saber claramente se a Comissão considerou os auxílios controvertidos como auxílios ao investimento ou como auxílios ao funcionamento. Assim, o n.° 35 dos fundamentos da decisão impugnada deixa entender que se trata de auxílios ao investimento, ao passo que o n.° 38 leva a supor que se trata de auxílios ao funcionamento.

98 Ora, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve revelar clara e inequivocamente o raciocínio da autoridade comunitária autora do acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida adoptada e, eventualmente, defenderem os seus direitos e ao juiz exercer o seu controlo (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 82).

99 A decisão impugnada, por conseguinte, enferma de falta de fundamentação quanto à não compatibilidade do regime de auxílios previsto pela convenção com os critérios enunciados no enquadramento dos auxílios ao ambiente.

100 Assim, tendo em consideração a exposição feita nos n.os 79 e 99 do presente acórdão e sem que seja necessário examinar o primeiro fundamento invocado pelo Reino de Espanha, deve conceder-se provimento ao recurso e anular os artigos 2.° e 4.° da decisão impugnada.

Quanto às despesas

101 Por força do disposto no artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino de Espanha requerido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

decide:

1) Os artigos 2.° e 4.° da Decisão 2001/605/CE da Comissão, de 26 de Julho de 2000, relativa ao regime de auxílios aplicado pela Espanha à aquisição de veículos comerciais através da Convenção de Colaboração, de 26 de Fevereiro de 1997, celebrada entre o Ministério da Indústria e Energia e o Instituto de Crédito Oficial, são anulados.

2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.