61990J0237

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1. Aproximação das legislações - Qualidade das águas destinadas ao consumo humano - Directiva 80/778 - Execução pelos Estados-membros - Autorização do aumento das concentrações máximas admissíveis - Condições

(Directiva 80/778 do Conselho, artigo 10. , n. 1)

2. Aproximação das legislações - Qualidade das águas destinadas ao consumo humano - Directiva 80/778 - Execução pelos Estados-membros - Autorização do aumento das concentrações máximas admissíveis - Obrigação de notificação à Comissão das derrogações concedidas

(Directiva 80/778 do Conselho, artigos 9. , n. 1, e 10. , n. 3)

1. A autorização de aumento das concentrações máximas admissíveis constante do Anexo I da Directiva 80/778, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, prevista no n. 1, do artigo 10. da referida directiva, apenas pode ser concedida numa situação de emergência em que as autoridades responsáveis devam fazer face subitamente a dificuldades de abastecimento de água destinada ao consumo humano.

A adequada transposição da directiva não é garantida por uma regulamentação nacional que não condiciona a concessão da referida autorização à existência de uma situação de emergência prevendo que ela possa ser concedida, caso não exista risco para a saúde pública, quando o abastecimento de água dentro dos limites das concentrações máximas apenas seja possível a um custo não aceitável. Esta última hipótese não é admissível nos termos do princípio da proporcionalidade, visto ser objectivo da directiva a instituição, em toda a Comunidade, de uma norma mínima sanitária uniforme relativa à água destinada ao consumo humano.

2. A obrigação, prevista nos n.os 1 do artigo 9. e 3 do artigo 10. da Directiva 80/778 relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, de os Estados-membros informarem a Comissão do uso que fizeram da faculdade de conceder determinadas derrogações em matéria de concentrações máximas admissíveis não é cumprida pela mera comunicação dos parâmetros gerais adoptados para a respectiva concessão e dos fundamentos que conduziram à sua adopção.

Tal obrigação é também violada pelo Estado-membro que não preveja a obrigação de as autoridades descentralizadas transmitirem ao poder central as informações relativas às derrogações concedidas, num prazo tal que o poder central as possa comunicar à Comissão em tempo útil.

No processo C-237/90,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Ingolf Pernice, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério federal dos Assuntos Económicos, e Joachim Karl, Regierungsdirektor no mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da Embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Émile Reuter,

demandada,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar execução à Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, C. N. Kakouris, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Zuleeg, presidentes de secção, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 14 de Janeiro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Fevereiro de 1992,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Julho de 1990, a Comissão das Comunidades Europeias intentou uma acção, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, visando fazer declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE ao não adoptar todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar execução à Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174; a seguir "directiva").

2 O n. 1 do artigo 18. da directiva determina que os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva e aos seus anexos no prazo de dois anos a contar da sua notificação, informando imediatamente a Comissão desse facto. Esse prazo expirou, no que à República Federal da Alemanha diz respeito, em 18 de Julho de 1982.

3 A República Federal da Alemanha considera ter transposto a directiva para o direito interno, em especial através da Trinkwasserverordnung de 22 de Maio de 1986 (regulamento relativo à água potável, BGBl. I, 1986, p. 760, a seguir "TrinkwV"), que entrou em vigor em 1 de Outubro de 1986, tendo sido modificada pela Verordnung Zur AEnderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral - und Tafelwasser-Verordnung de 5 de Dezembro de 1990 (regulamento que modifica o regulamento relativo à água potável, bem como o regulamento relativo à água mineral e à água de mesa, BGBl. I, 1990, p. 2600), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1991.

4 No decurso da fase escrita do processo perante o Tribunal de Justiça, a Comissão desistiu de sete dos dez fundamentos formulados no pedido inicial, sublinhando embora que, contrariamente às alegações da demandada, só pelo citado regulamento de 5 de Dezembro de 1990 a directiva fora correctamente transposta para o direito interno alemão, no que concerne às questões objecto de desistência.

5 Os três fundamentos mantidos referem-se à violação do n. 1 do artigo 10. da directiva, à inexistência de notificação das derrogações, exigida pelo n. 1 do artigo 9. e pelo n. 3 do artigo 10. , e à inexistência de medidas que possibilitem que as autoridades competentes notifiquem as derrogações específicas nos prazos estabelecidos.

6 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto à violação do n. 1 do artigo 10. da directiva

7 De acordo com o estipulado no n. 1 do artigo 10. da directiva,

"Em caso de grave emergência, as autoridades nacionais competentes podem autorizar, por um período de tempo limitado e até um valor máximo por elas fixado, um aumento das concentrações máximas admissíveis que constam do Anexo I, na medida em que este aumento não apresente qualquer risco inaceitável para a saúde pública e em que o abastecimento de água destinada ao consumo humano não possa ser assegurado de qualquer outra maneira".

8 Esta disposição da directiva foi transposta para o direito interno alemão pelo n. 1 do artigo 4. da TrinkwV.

9 Na versão inicial de 22 de Maio de 1986, o n. 1 do artigo 4. da TrinkwV determinava:

"Em casos especiais e por um período de tempo limitado, a autoridade competente pode autorizar, até um valor máximo por ela fixado, uma derrogação aos valores máximos estabelecidos no Anexo 2, na medida em que deste aumento não resulte qualquer risco inaceitável para a saúde humana e em que o abastecimento de água destinada ao consumo humano não possa ser assegurado de outra maneira a um custo aceitável."

10 Na versão modificada pelo citado regulamento de 5 de Dezembro de 1990, o n. 1 do artigo 4. da TrinkwV estabelece, para o período posterior a 1 de Janeiro de 1991, que

"Em caso de grave emergência e por um período de tempo limitado, a autoridade competente pode autorizar, até um valor máximo por ela fixado, uma derrogação aos valores máximos estabelecidos no Anexo 2, na medida em que deste aumento não resulte qualquer risco para a saúde humana e em que o abastecimento de água destinado ao consumo humano não possa ser assegurado de outra maneira."

11 No que se refere à versão inicial do n. 1 do artigo 4. da TrinkwV, a Comissão considera que, ao não limitar a possibilidade de autorização de derrogações à hipótese de "grave emergência" e ao admitir tais derrogações quando o abastecimento de água não possa ser assegurado de outra maneira "a um custo aceitável", a citada disposição alemã não transpôs correctamente para o direito interno o n. 1 do artigo 10. da directiva.

12 A demandada entende, pelo contrário, que a acusação da Comissão não procede na medida em que, por um lado, as derrogações de facto autorizadas nos termos das disposições em causa o foram apenas em casos de grave emergência, e em que, por outro, o critério do "custo aceitável" apenas visava assegurar o respeito do princípio da proporcionalidade.

13 Esta argumentação não pode ser acolhida.

14 Com efeito, cabe antes de mais recordar que, no acórdão de 22 de Setembro de 1988, processo penal contra X (228/87, Colect., p. 5099), relativo a essa mesma Directiva 80/778, já referida, o Tribunal de Justiça precisou que as disposições da directiva que autorizam derrogações devem ser objecto de interpretação restritiva (n. 10) e que a noção de "circunstâncias de grave emergência", na acepção do citado n. 1 do artigo 10. da referida directiva, deve ser interpretada como uma situação de urgência em que as autoridades responsáveis devem fazer face subitamente a dificuldades de abastecimento de água destinada ao consumo humano (n. 14).

15 Ora, a derrogação prevista no artigo 4. da TrinkwV podia ser autorizada em condições diversas das estabelecidas no n. 1 do artigo 10. da directiva. Com efeito, não se exigia qualquer situação de urgência, e, na hipótese de não haver risco para a saúde pública, a autorização podia ser concedida mesmo sendo possível o abastecimento, embora a custo não aceitável.

16 Cabe sublinhar, em seguida, que o princípio da proporcionalidade não pode ser invocado para autorizar que sejam ultrapassadas as concentrações máximas admissíveis referidas no Anexo I da directiva. Tal como a Comissão invocou, a justo título, tal interpretação da directiva seria contrária ao seu objectivo, que consiste em instituir, na Comunidade, uma norma mínima sanitária uniforme relativa à água destinada ao consumo humano.

17 Conclui-se, assim, ser procedente a acusação de que o n. 1 do artigo 10. da directiva não foi correctamente transposto para o direito interno alemão pelo n. 1 do artigo 4. da TrinkwV, na redacção inicial de 22 de Maio de 1986.

18 No que se refere à versão modificada do n. 1 do artigo 4. da TrinkwV, já referida, a Comissão admite, na réplica, que ela corresponde textualmente ao artigo 10. da directiva. Salienta, contudo, que as autoridades alemães não respeitam, na prática, as exigências contidas nessa disposição e que, em consequência, o Tribunal de Justiça deverá declarar o incumprimento da República Federal a este respeito.

19 Esta argumentação não pode ser acolhida.

20 Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Comissão/Itália, n. 16, 166/82, Recueil, p. 459), o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 169. do Tratado fica delimitado pelo processo administrativo pre-contencioso previsto nessa disposição, bem como pelos pedidos formulados na acção. O parecer fundamentado da Comissão e a acção devem basear-se em idênticos fundamentos e pedidos.

21 Ora, tanto no pedido inicial como na fase pre-contenciosa do presente processo, a Comissão limitou-se a acusar a demandada de não ter transposto para o direito interno as exigências contidas no artigo 10. da directiva. Assim sendo, a Comissão, que admite que o n. 1 do artigo 4. da versão modificada da TrinkwV corresponde actual e textualmente ao citado artigo 10. , não pode, sem ampliar o objecto da presente acção, acusar a demandada de não respeitar, na prática, os termos de um regulamento que, em si mesmo, é já posterior à data em que a presente acção foi intentada.

22 Conclui-se, assim, que o fundamento baseado no facto de as autoridades alemãs não respeitarem, na prática, as exigências do artigo 10. da directiva excede o âmbito da presente acção por incumprimento, devendo, portanto, ser rejeitado por inadmissível.

Quanto à não notificação das derrogações, exigida pelos artigos 9. , n. 1, e 10. , n. 3, da directiva

23 A Comissão salienta que, na versão inicial, a TrinkwV não impunha qualquer obrigação de as autoridades competentes dos Laender comunicarem às autoridades federais as derrogações concedidas nos termos da TrinkwV, sendo que só essa comunicação permite que o Estado federal cumpra a obrigação de notificar as referidas derrogações à Comissão, nas condições e prazos estabelecidos no n. 1 do artigo 9. e no n. 3 do artigo 10. da directiva.

24 O Governo alemão contesta este fundamento. Argumenta, antes de mais, que as condições de autorização de derrogações aos limites máximos, estabelecidas no n. 1 do artigo 9. da directiva, foram notificadas à Comissão ao ser-lhe comunicado o texto da TrinkwV de 22 de Maio de 1986, que contém o valor dos parâmetros retidos quanto ao amónio, potássio, magnésio e sulfato. Acrescenta, contudo, não ter sido até ao momento autorizada qualquer derrogação nos termos da referida disposição.

25 Em seguida, o Governo alemão argumenta que a directiva não exige a inclusão na legislação interna da obrigação de notificação, prevista nos n. 1 do artigo 9. e n. 3 do artigo 10. , visto tal obrigação resultar directamente da directiva. No que se refere à obrigação de notificação ao governo federal por parte das autoridades dos Laender, tal obrigação não é imposta pela directiva e, em qualquer caso, seria inútil na medida em que decorre já do princípio de lealdade para com o Bund (Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens).

26 Por último, o Governo alemão argumenta que, seja como for, o n. 3 do artigo 4. da TrinkwV, na redacção dada pelo regulamento de 5 de Dezembro de 1990, satisfaz as exigências da directiva.

27 Esta argumentação não pode ser acolhida.

28 Em primeiro lugar, não é pela comunicação dos parâmetros a que deve obedecer qualquer derrogação e dos fundamentos que conduzem à sua adopção que pode ser cumprida a obrigação de informação formulada no n. 1 do artigo 9. da directiva. Esta obrigação visa colocar a Comissão em situação de poder apreciar se as derrogações individualmente autorizadas obedecem às exigências estabelecidas pelo artigo 9. da directiva, não podendo, pois, ser-lhe dado cumprimento pela mera comunicação do texto da TrinkwV.

29 Em segundo lugar, a acusação da Comissão não visa a total inexistência de transposição para o direito interno do n. 1 do artigo 9. e do n. 3 do artigo 10. da directiva, antes a inexistência de medidas concretas que permitam às autoridades nacionais competentes fornecer as informações à Comissão nos termos da directiva, ou seja, designadamente nos prazos estabelecidos. Ora, como a Comissão refere, o princípio de lealdade para com o Bund não é suficiente para garantir que o governo federal obtenha, em tempo útil, as informações relativas às derrogações autorizadas pelos Laender. Aliás, a Comissão forneceu a este respeito, sem ser contradita, diversos exemplos de atrasos ocorridos na comunicação das informações às autoridades federais.

30 Em terceiro lugar, o Governo alemão não pode invocar modificações da regulamentação adoptadas depois de expirado o prazo fixado pelo parecer fundamentado.

31 Seja como for, a nova regulamentação também não se conforma com a directiva. Com efeito, apesar de o n. 3 do artigo 4. da TrinkwV ter vindo consagrar a obrigação de notificação, resulta do anexo 4, secção III, deste regulamento que essa obrigação não abrange as derrogações relativas a determinados parâmetros quando os valores máximos sejam ultrapassados até determinado valor máximo por razões geológicas. Trata-se, nesse caso, de derrogações de natureza geral que, pelos fundamentos acima referidos no n. 28, não satisfazem as exigências da directiva.

32 Conclui-se do que precede ser procedente o fundamento baseado na inexistência de notificação das derrogações exigida pelos n. 1 do artigo 9. e n. 3 do artigo 10. da directiva.

Quanto à não notificação das derrogações específicas a determinadas concentrações máximas admissíveis

33 A Comissão desistiu deste fundamento no que se refere às derrogações para o ferro e a prata previstas na TrinkwV, revogadas pelo citado regulamento de 5 de Dezembro de 1990. O presente fundamento limita-se, assim, à inexistência de medidas destinadas a permitir que as informações previstas no n. 1 do artigo 9. possam ser comunicadas à Comissão nos prazos nele estabelecidos.

34 Este fundamento, que se confunde com o anterior, não pode ser objecto de exame autónomo por parte do Tribunal de Justiça.

35 Atendendo ao conjunto de considerações precedentes, cabe declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE ao admitir, até 1 de Janeiro de 1991, a possibilidade de derrogações à Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, em condições não previstas no artigo 10. , n. 1, e ao não prever a obrigação de os Laender comunicarem as derrogações autorizadas, por forma a assegurar o cumprimento dos artigos 9. , n. 1, e 10. , n. 3, da directiva.

Quanto às despesas

36 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE ao admitir, até 1 de Janeiro de 1991, a possibilidade de derrogações à Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, em condições não previstas no seu artigo 10. , n. 1, e ao não prever a obrigação de os Laender comunicarem as derrogações autorizadas, por forma a assegurar o cumprimento dos artigos 9. , n. 1, e 10. , n. 3, da directiva.

2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.