61990J0312

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Recurso de anulação - Actos susceptíveis de recurso - Actos que produzem efeitos jurídicos - Decisão de submeter um auxílio de Estado ao procedimento de exame da compatibilidade com o mercado comum dos auxílios novos

(Tratado CEE, artigos 93. , n. 3, e 173. )

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de exame contraditório da compatibilidade de um auxílio estatal com o mercado comum previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado, do qual resulta automaticamente a obrigação de suspender o pagamento do auxílio, produz efeitos jurídicos na medida em que implica uma escolha da Comissão entre a qualificação de auxílio existente e a de auxílio novo a que correspondem procedimentos diferentes.

Essa decisão não constitui, aliás, uma simples medida preparatória contra cuja ilegalidade o recurso de anulação da decisão que põe termo ao procedimento asseguraria uma protecção, porque, por um lado, uma decisão que declara a compatibilidade do auxílio com o Tratado ou o recurso interposto contra uma decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade não permitem sanar as consequências irreversíveis que resultam de um atraso no pagamento do auxílio, devido ao respeito da proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período e, por outro, quando as medidas qualificadas pela Comissão de auxílios novos tiverem sido postas em execução, os efeitos jurídicos ligados a estas qualificações são definitivos, no sentido de que é impossível a regularização a posteriori dos actos de execução do auxílio que violou a proibição prevista do artigo 93. , n. 3, último período.

Por este motivo essa decisão constitui um acto impugnável na acepção do artigo 173. do Tratado.

No processo C-312/90,

Reino de Espanha, representado inicialmente por Carlos Bastarreche Saguees, em seguida por Alberto Navarro González, director-geral de coordenação jurídica e institucional comunitária, e por Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Antonino Abate, consultor jurídico principal, e por Daniel Calleja, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1990 relativa ao início do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado CEE, quanto a um auxílio presumido que as autoridades espanholas tinham concedido ao grupo privado de construtores de equipamentos eléctricos Cenemesa, Conelec e Cademesa,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse e P. J. G. Kapteyn, presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg e J. L. Murray, juízes,

advogado-geral: W. Van Gerven

secretário: H. A. Ruehl, administrador-principal

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Fevereiro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 18 de Março de 1992,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de Outubro de 1990, o Reino de Espanha pediu, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, a anulação da decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1990 relativa ao início do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado CEE, quanto a um auxílio presumido que as autoridades espanholas tinham concedido ao grupo privado de construtores de equipamentos eléctricos Cenemesa, Conelec e Cademesa.

2 Depois de ter tido conhecimento da intenção de as autoridades espanholas concederem apoios financeiros a construtores de equipamentos eléctricos, a Comissão solicitou, por carta de 12 de Janeiro de 1990, informações detalhadas sobre estas intervenções.

3 As autoridades espanholas afirmaram reiteradamente que estas intervenções não constituíam auxílios na acepção do artigo 92. , n. 1, do Tratado CEE. Por cartas de 14 e 28 de Fevereiro, bem como de 5 de Abril de 1990, comunicaram informações à Comissão de acordo com as quais as referidas intervenções consistiam, por um lado, na assunção pelo Estado de uma parte das indemnizações e de outras contribuições sociais previstas em caso de redução dos postos de trabalho e, por outro, na compensação das dívidas em relação a certas instituições e organismos públicos. As autoridades espanholas comunicaram igualmente à Comissão os termos de um acordo de liquidação do grupo privado em questão tendo insistido, nessa ocasião, na necessidade de uma instrução rápida do processo pelos serviços da Comissão.

4 Em 15 de Junho de 1990, o Real Decreto n. 810/1990 autorizou o acordo extrajudicial concluído entre os credores públicos, as empresas endividadas e a entidade adquirente dos bens de exploração destas empresas. No mesmo dia, as autoridades espanholas, referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça decorrente do acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz (120/73, Recueil, p. 1471), dirigiram uma carta à Comissão anunciando a execução das medidas. É ponto assente que esta execução teve início em 3 de Julho de 1990.

5 Por acto de 3 de Agosto de 1990, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado. O recurso do Reino de Espanha é dirigido contra esta decisão.

6 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Novembro de 1990, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 91. , n. 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, com base em que a sua decisão de 3 de Agosto de 1990 não constitui um acto que afecte interesses susceptível de ser impugnado com fundamento no disposto no artigo 173. Segundo a Comissão, a decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, é um acto de instrução preparatório da decisão final que, não modificando a situação jurídica dos interessados, não os pode afectar. Além disso, a obrigação de suspender o pagamento do auxílio projectado não deve ser tida em conta para decidir da admissibilidade do recurso, porque este efeito constitui uma consequência inelutável ligada pelo Tratado ao início do referido procedimento.

7 Por último a Comissão alega que se o recurso fosse admitido, o sistema de controlo criado pelo artigo 93. do Tratado seria alterado. O Tribunal seria levado a pronunciar-se sobre a compatibilidade com o Tratado de um auxílio que ainda não teria sido objecto de um exame completo e definitivo por parte da Comissão. Esta última receia, finalmente, que um acórdão favorável à admissibilidade provoque a multiplicação de recursos de anulação contra decisões de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2.

8 O Reino de Espanha solicita que a apreciação da questão prévia de inadmissibilidade seja junta à do mérito, sustentando simultaneamente que a decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1990 deve ser considerada um acto susceptível de ser objecto de um recurso de anulação. As autoridades espanholas teriam comunicado atempadamente, em Fevereiro de 1990, as intervenções financeiras à Comissão, que teria em seguida deixado decorrer mais de dois meses antes de formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade com o Tratado do projecto notificado. O decurso deste prazo teria tido como consequência permitir ao Governo espanhol, em conformidade com o acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz, já referido, dar execução ao projecto depois de ter avisado, pela sua carta de 15 de Junho de 1990, a Comissão desse facto. A partir da sua execução, em 3 de Julho de 1990, o auxílio em questão deixaria de ser um auxílio novo, na acepção do n. 3 do artigo 93. , passando a ser um auxílio existente, na acepção do n. 1, cuja suspensão não podia ser ordenada pela Comissão. Assim, a decisão impugnada, ao impedir a execução do projecto, produz efeitos jurídicos relativamente a Espanha.

9 Para mais ampla exposição da legislação em causa, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão adiante retomados na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.

10 Da argumentação apresentada pelo Governo espanhol, decorre claramente que o recurso de anulação visa a decisão controvertida na medida em que a mesma suspende o pagamento de um financiamento que as autoridades espanholas já tinham posto em execução, não dizendo respeito às apreciações da Comissão sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado. O exame do Tribunal circunscrever-se-á, assim, a este primeiro aspecto da decisão.

11 Para decidir quanto à admissibilidade do recurso, convém em primeiro lugar recordar que um acto só pode ser impugnado nos termos do artigo 173. do Tratado se produzir efeitos jurídicos (v. o acórdão de 31 de Março de 1971, denominado "AETR", Comissão/Conselho, 22/70, Recueil, p. 263).

12 No caso concreto, deve, antes de mais, salientar-se que a decisão, de 3 de Agosto de 1990, de dar início ao procedimento de exame previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado que foi comunicada ao Governo espanhol, implicava para este último uma proibição de pagar os auxílios projectados antes de o referido procedimento haver sido objecto de uma decisão final.

13 Contrariamente ao que pretende a Comissão, no caso concreto, esta proibição decorre de uma decisão deliberada da sua parte. Tal surge claramente se se colocar o acto controvertido no conjunto do sistema de controlo dos auxílios instituído pelo artigo 93.

14 As regras processuais estabelecidas pelo Tratado variam consoante os auxílios constituam auxílios existentes ou auxílios novos. Enquanto os primeiros estão sujeitos ao artigo 93. , n.os 1 e 2, os segundos regem-se pelos n.os 2 e 3 da mesma disposição.

15 No que diz respeito aos auxílios existentes, o n. 1 do artigo 93. , já referido, atribui competência à Comissão para proceder ao seu exame permanente com os Estados-membros. No âmbito deste exame, a Comissão propõe-lhes as medidas adequadas que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum. O n. 2 dispõe em seguida que se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92. , ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar essa auxílio no prazo que ela fixar.

16 Quanto aos auxílios novos, o artigo 93. , n. 3, prevê que a Comissão seja informada atempadamente, para que possa apresentar as suas observações, dos projectos relativos à instituição ou à alteração de quaisquer auxílios. Esta procede então a um primeiro exame dos auxílios projectados. Se, no termo deste exame, a Comissão considerar que determinado projecto não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92. deve sem demora dar início ao procedimento de exame contraditório previsto no artigo 93. , n. 2. Nessa hipótese, o último período do artigo 93. , n. 3 proíbe que o Estado-membro em causa ponha em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final. Os auxílios novos são portanto sujeitos a um controlo preventivo exercido pela Comissão e não podem em princípio ser postos em execução enquanto esta instituição não os tiver declarado compatíveis com o Tratado.

17 Do que precede resulta que a decisão que consiste em notificar os interessados e que marca o início do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado produz efeitos diferentes consoante o auxílio considerado constitua um auxílio novo ou um auxílio existente. Enquanto no primeiro caso o Estado é impedido de pôr em execução o projecto de auxílio submetido à Comissão, essa proibição não se aplica na hipótese de um auxílio já existente.

18 Segundo o acórdão de 11 de Dezembro de 1973, já referido, o artigo 93. , n. 3, do Tratado implica que, se a Comissão, após ter sido informada por um Estado-membro de um projecto destinado a instituir um auxílio, não iniciar o procedimento contraditório, este Estado pode, decorrido um prazo de dois meses, dar execução ao auxílio projectado desde que tenha dado desse facto pré-aviso à Comissão, ficando em seguida este auxílio sujeito ao regime dos auxílios existentes.

19 No caso concreto, os factos demonstram que o diferendo que opõe o Governo espanhol à Comissão diz respeito à qualificação do auxílio controvertido. Com efeito, a Comissão decidiu tratar como novos auxílios que o Governo espanhol considerava existentes devido ao facto de terem sido concedidos depois de as autoridades espanholas os terem notificado à Comissão e de terem avisado esta última em conformidade com o acórdão de 11 de Dezembro de 1973, já referido.

20 Nestas condições, não pode considerar-se que, no caso concreto, a suspensão do pagamento do auxílio decorre automaticamente do Tratado. Implicando manifestamente uma escolha sobre a qualificação do auxílio e as correspondentes regras processuais, a decisão impugnada de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, produz efeitos jurídicos.

21 Em segundo lugar, convém verificar que a decisão impugnada não constitui uma simples medida preparatória contra cuja ilegalidade o recurso relativo à decisão que põe termo ao procedimento asseguraria uma protecção suficiente (v. o acórdão de 24 de Junho de 1986, AKZO, n. 20, 53/85, Colect., pp. 1965, 1990).

22 A este respeito deve observar-se que uma decisão que declara a compatibilidade do auxílio com o Tratado ou o recurso interposto contra uma decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade não permitem sanar as consequências irreversíveis que resultam de um atraso no pagamento do auxílio, devido ao respeito da proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período.

23 Por outro lado, convém verificar que, quando, no caso concreto, as medidas qualificadas pela Comissão de auxílios novos tiverem sido postas em execução, os efeitos jurídicos ligados a esta qualificação são definitivos. Com efeito, resulta do acórdão de 21 de Novembro de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires/França (C-354/90, Colect., p. I-5505), que mesmo uma decisão final da Comissão declarando estes auxílios compatíveis com o mercado comum não teria por consequência regularizar a posteriori os actos de execução que se deveriam considerar ter sido tomados ignorando a proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período.

24 Há portanto que concluir que a decisão controvertida, na medida em que implica a escolha pela instituição responsável de um procedimento de controlo do qual uma das características reside na suspensão do pagamento do auxílio projectado, constitui um acto impugnável na acepção do artigo 173. do Tratado.

25 A fim de responder à objecção que a Comissão retira de um risco de antecipação da discussão sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado, convém, além disso, esclarecer que, no âmbito do exame quanto ao mérito do presente litígio, caberá exclusivamente ao Tribunal decidir se um auxílio concedido em aplicação de um regime geral já aprovado pela Comissão constitui um auxílio novo, sujeito à proibição prevista no artigo 93. , n. 3, do Tratado.

26 Tendo em conta o que precede, há que rejeitar a questão prévia de inadmissibilidade suscitada ao abrigo do artigo 91. , primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e declarar o recurso admissível.

Quanto às despesas

27 Convém reservar as despesas para final.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão das Comunidades Europeias é rejeitada.

2) A instância prosseguirá quanto ao mérito.

3) Reservam-se as despesas para final.