1.

A demandante é uma entidade privada encarregada da gestão de parques de estacionamento públicos em Zadar (Croácia). Fiscalizou um carro, pertencente à demandada, estacionado num lugar de estacionamento numa via pública. O carro não tinha bilhete de estacionamento. A demandante emitiu um bilhete de estacionamento diário, que nunca foi pago. A demandante requereu então a respetiva execução através de um mandado de execução emitido por um notário na Croácia, que foi notificado à demandada na Eslovénia.

2.

O caso em apreço é mais um episódio daquilo que se transformou numa saga processual, um tanto extensa, de bilhetes de estacionamento em dívida e notários ( 2 ). O cerne da questão parece residir numa dupla privatização efetuada pelo legislador croata: ao nível da gestão e ao nível da execução. Esta questão é geralmente vista noutros Estados‑Membros como uma questão administrativa por natureza, e que, portanto, é confiada a entidades privadas. A execução subsequente de tal crédito também não é concebida para ser tratada pelos tribunais, mas antes, pelo menos em primeira instância, pelos notários.

3.

Isto cria não só um certo mal‑estar relativamente à estrutura como um todo como também fricções taxonómicas, com (e em) instrumentos de direito privado da União. É neste contexto que o Visoki Trgovački sud de Republike Hrvatske (Tribunal de Comércio de Recurso da República da Croácia), depois de dois órgãos jurisdicionais nacionais inferiores se terem declarado incompetentes, é chamado a conhecer de um conflito de competência quanto à impugnação de tal mandado emitido por um notário.

4.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter orientações, nomeadamente sobre: i) o critério a aplicar para determinar se um litígio é relativo a «matéria civil e comercial» na aceção do Regulamento (CE) n.o 1393/2007 ( 3 ) (a seguir «Regulamento relativo à Citação e à Notificação») e do Regulamento (UE) n.o 1215/2012 ( 4 ) (a seguir «Regulamento Bruxelas Reformulado»); ii) a questão de saber se os notários na Croácia podem transmitir mandados de execução a pessoas residentes noutros Estados‑Membros ao abrigo do Regulamento relativo à Citação e à Notificação; e iii) em que regra de competência específica poderiam tais litígios enquadrar‑se ao abrigo do Regulamento Bruxelas Reformulado.

5.

Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado:

«1.   O presente regulamento aplica‑se em matéria civil e comercial, independentemente da natureza da jurisdição. Não abrange, nomeadamente, as matérias fiscais, aduaneiras ou administrativas, nem a responsabilidade do Estado por atos ou omissões no exercício da autoridade do Estado (“acta jure imperii”).»

6.

O artigo 4.o deste regulamento estabelece a regra dita do «Estado de origem» que exige que as pessoas domiciliadas num Estado‑Membro sejam demandadas, independentemente da sua nacionalidade, nos tribunais desse Estado‑Membro. Contudo, o artigo 5.o do mesmo regulamento prevê que essas pessoas podem, em derrogação dessa regra, ser igualmente demandadas nos tribunais de outro Estado‑Membro, mas apenas «nos termos das regras enunciadas nas secções 2 a 7 [desse] capítulo».

7.

O artigo 7.o do Regulamento Bruxelas Reformulado, que faz parte da secção intitulada «Competências especiais», dispõe o seguinte:

«As pessoas domiciliadas num Estado‑Membro podem ser demandadas noutro Estado‑Membro:

8.

O artigo 24.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado prevê que têm competência exclusiva «[e]m matéria de direitos reais sobre imóveis e de arrendamento de imóveis, os tribunais do Estado‑Membro onde se situa o imóvel».

9.

O artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento relativo à Citação e à Notificação define o seu âmbito de aplicação e tem a seguinte redação:

«1.   O presente regulamento é aplicável, em matéria civil ou comercial, quando um ato judicial ou extrajudicial deva ser transmitido de um Estado‑Membro para outro Estado‑Membro para aí ser objeto de citação ou notificação. O presente regulamento não abrange, nomeadamente, matéria fiscal, aduaneira ou administrativa, nem a responsabilidade do Estado por atos e omissões no exercício do poder público (“acta iure imperii”).»

10.

Nos termos do artigo 2.o deste regulamento, sob a epígrafe «Entidades de origem e entidades requeridas»:

«1.   Cada Estado‑Membro designa os funcionários, autoridades ou outras pessoas, adiante denominados “entidades de origem”, que terão competência para transmitir atos judiciais ou extrajudiciais para efeitos de citação ou notificação noutro Estado‑Membro.

[…]

4.   Cada Estado‑Membro comunica à Comissão as seguintes informações:

Os Estados‑Membros devem notificar a Comissão de qualquer alteração ulterior.»

11.

O artigo 4.o, n.o 1, deste regulamento dispõe que «[o]s atos judiciais são transmitidos, diretamente e no mais breve prazo possível, entre as entidades designadas ao abrigo do disposto no artigo 2.o».

12.

A citação ou notificação de «atos judiciais» pelos serviços postais dos Estados‑Membros pode ser efetuada em conformidade com o artigo 14.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. A citação ou notificação dos «atos extrajudiciais» é regida pelo artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação, nos termos do qual esses atos «podem ser transmitidos para citação ou notificação noutro Estado‑Membro nos termos do presente regulamento».

13.

A Odluka o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru [Decisão relativa à Organização e ao Processo de Cobrança do Estacionamento na Cidade de Zadar (a seguir «Decisão relativa à Organização»)] («Glasnik Grada Zadra» n.o 4/2011) estabelece as zonas de estacionamento, o período durante o qual será cobrado o estacionamento na via pública e a tarifa horária de estacionamento. O artigo 2.o desta decisão define os parques de estacionamento públicos como «áreas públicas de paragem e estacionamento de veículos». O artigo 4.o dispõe que os parques de estacionamento públicos são sinalizados como tais, em conformidade com a Lei relativa à Segurança Rodoviária.

14.

Por força do artigo 5.o da Decisão relativa à Organização, a sinalização dos parques de estacionamento públicos é efetuada pelo operador do estacionamento, sob fiscalização do serviço competente da autoridade municipal. O artigo 6.o da mesma decisão fixa as «condições gerais do contrato de utilização dos parques de estacionamento», estabelecendo os dias e horas em que o estacionamento está sujeito a pagamento. Por último, o artigo 7.o da Decisão relativa à Organização dispõe que, ao parar ou estacionar um veículo nas áreas de estacionamento públicas, o condutor ou o proprietário do veículo aceita as condições gerais de estacionamento e, por conseguinte, celebra um contrato com o operador do estacionamento.

15.

A gestão e a manutenção dos parques de estacionamento, garagens públicas e terminais rodoviários são regidas pela Odluka o komunalnim djelatnostima Grada Zadra (Decisão relativa às Atividades Municipais da Cidade de Zadar) («Glasnik Grada Zadra» n.o 16/2009). O artigo 3.o, n.o 15, alínea a), desta decisão confia à demandante a manutenção e a gestão dos parques de estacionamento, garagens públicas e terminais rodoviários.

16.

A NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (a seguir «demandada») é uma sociedade que se dedica ao financiamento da utilização de veículos, equipamentos e bens imobiliários na Eslovénia.

17.

Em 30 de junho de 2012, um carro alugado pela demandada foi estacionado numa via pública em Zadar (Croácia). Essa via é uma zona de estacionamento definida com lugares de estacionamento assinalados. Tem de ser comprado um bilhete de estacionamento antes de estacionar.

18.

No mesmo dia, a Obala i lučice d.o.o. (a seguir «demandante»), uma sociedade de responsabilidade limitada criada pela cidade de Zadar para a gestão e manutenção das áreas públicas de estacionamento dos veículos a motor, fiscalizou a existência de bilhetes no carro alugado pela demandada. O carro não ostentava bilhete de estacionamento. Por conseguinte, a demandante emitiu um bilhete de estacionamento diário (84 kunas croatas (HRK), cerca de 13 euros). Esse bilhete de estacionamento diário nunca foi pago.

19.

Em 1 de julho de 2013, a República da Croácia aderiu à União Europeia.

20.

Em 20 de fevereiro de 2017, a demandante deu início a um processo de execução da dívida pendente relativa ao bilhete de estacionamento junto de um notário em Pula (Croácia), apresentando um requerimento de execução baseado num «documento autêntico». Este documento era um extrato da contabilidade da própria demandante em que estava registada a dívida pendente da demandada.

21.

Em 8 de março de 2017, com base neste «documento autêntico», o notário emitiu um mandado de execução pelo valor de 1825,25 HRK (cerca de 282 euros). Este total era composto pelo valor do bilhete de estacionamento não pago (84 HRK), por despesas processuais incorridas até essa data (1235 HRK) e por despesas processuais «previsíveis» (506,25 HRK). O mandado foi seguidamente notificado à demandada por carta registada com aviso de receção.

22.

A demandada deduziu oposição contra o mandado no Trgovački sud u Pazinu (Tribunal de Comércio de Pazin, Croácia). Este órgão jurisdicional declarou‑se incompetente e remeteu o processo ao Trgovački sud u Zadru (Tribunal de Comércio de Zadar, Croácia). Este último órgão jurisdicional declarou‑se igualmente incompetente e remeteu o processo ao Visoki trgovački sud (Tribunal de Comércio de Recurso, Croácia).

23.

Embora o órgão jurisdicional de reenvio observe que o montante nominal objeto da execução é reduzido, reconhece igualmente que tem sido submetido aos órgãos jurisdicionais nacionais um número considerável de processos semelhantes. Foi neste contexto factual e jurídico que o Visoki trgovački sud (Tribunal de Comércio de Recurso, Croácia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

24.

Foram apresentadas observações escritas no presente processo pela demandante, pelos Governos alemão e croata e pela Comissão Europeia. Com exceção do Governo alemão, todas as partes, assim como o Governo esloveno, responderam às questões escritas que lhes foram colocadas pelo Tribunal de Justiça.

25.

Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, limitarei a minha análise às questões 1 a 3 e 5 a 7 submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio. As presentes conclusões estão, portanto, estruturadas da seguinte forma. Começarei por breves observações sobre a admissibilidade (A). Iniciarei a análise do mérito procedendo a uma reformulação das questões (B.1). Passarei depois ao conceito de «matéria civil e comercial» na aceção do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação (B.2). Seguidamente, abordarei a questão de saber se os notários na Croácia podem proceder eles próprios (ao abrigo do Regulamento relativo à Citação e à Notificação) à citação ou notificação de mandados de execução emitidos com base num «documento autêntico» (B.3). Examinarei depois a questão de saber se o estacionamento numa área de estacionamento assinalada numa via pública pode ser considerado uma atividade que dê origem a uma competência «especial» ou «exclusiva» ao abrigo do Regulamento Bruxelas Reformulado (B.4). Concluirei com questões estruturais e mais amplas suscitadas pelo presente processo (C).

26.

O estacionamento ocorreu em 30 de junho de 2012. Em 1 de julho de 2013, a Croácia aderiu à União Europeia. Em 8 de março de 2017, foi emitido o mandado de execução.

27.

Pelas razões que expus em pormenor nas Conclusões que apresentei nos processos Nemec e Pula Parking ( 5 ), tendo a minha abordagem sido partilhada pelo Tribunal de Justiça em ambos os processos ( 6 ), a aplicabilidade do direito da União ratione temporis não se questiona em processos como o presente. O facto de o fundamento (material) de um crédito ser anterior à adesão de um Estado‑Membro à União Europeia não é determinante. A este respeito, é importante sublinhar que o procedimento de execução desse crédito foi iniciado após a adesão da Croácia à União Europeia, ou seja, claramente dentro do âmbito de aplicação temporal das regras processuais e do quadro jurídico potencialmente aplicável ratione materiae, e que as questões submetidas ao Tribunal de Justiça dizem respeito à interpretação dos referidos instrumentos processuais.

28.

Uma vez que é manifestamente o que se passa no caso em apreço, o Tribunal de Justiça é competente ratione temporis para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

29.

A Comissão observa que o órgão jurisdicional de reenvio, confrontado com um conflito de competência entre dois órgãos jurisdicionais inferiores na sua ordem jurídica, só pode apresentar as questões que lhe permitam resolver os problemas de competência que lhe foram submetidos. Inversamente, não o pode fazer quanto a questões relacionadas com o mérito da presente causa. Isto implica que a questão 1 e a primeira parte da questão 3 (que visam esclarecer se os notários podem proceder à citação e à notificação de «atos judiciais e extrajudiciais») devem ser consideradas inadmissíveis. Ao nível nacional, o presente processo não chegou ainda à fase da apreciação do mérito, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio precisa de resolver primeiro o conflito de competência que está na origem do processo que lhe foi submetido. Por conseguinte, pode presumir‑se que as partes ainda não tiveram a oportunidade de tomar posição sobre algumas destas questões.

30.

Embora compreenda as preocupações da Comissão, não partilho delas.

31.

Por um lado, em processos relativos ao Regulamento Bruxelas Reformulado, tal como em qualquer outro sistema de competência, o mérito está frequentemente interligado com a competência. O que frequentemente é necessário para a apreciação da competência é precisamente uma análise preliminar e telescópica do mérito. Deste ponto de vista, não é nada fácil separar estes dois aspetos. Ainda que tal fosse possível, a questão 1 e a primeira parte da questão 3 apresentam um nexo claro com os factos e o objeto do litígio no processo principal, pelo que não excedem os limites gerias do processo de decisão prejudicial.

32.

Por outro lado, a fase do processo perante o órgão jurisdicional nacional não é um critério de apreciação dos pedidos de decisão prejudicial. O artigo 267.o TFUE é um instrumento de cooperação nos termos do qual quaisquer questões submetidas se presumem geralmente relevantes, embora dentro de certos limites ( 7 ). No âmbito deste enquadramento, é apenas o juiz nacional que assume a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, e pela necessidade e pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça ( 8 ). Assim, há que presumir que o juiz nacional verificou a necessidade fundamental de uma orientação do Tribunal de Justiça para a efetiva solução dessas questões ( 9 ).

33.

Com base no exposto, sugiro que as questões 1 e 3 do órgão jurisdicional de reenvio sejam declaradas admissíveis, embora necessitem, com efeito, tal como as outras questões, de alguma reformulação.

34.

Lendo as questões 1 a 3 e, depois, 5 a 7 no contexto da decisão de reenvio, o presente processo parece dizer respeito, no seu cerne, a três elementos principais do direito internacional privado da União. O primeiro respeita ao conteúdo e à natureza do crédito relativo ao bilhete de estacionamento em dívida (questão 2 e segunda parte da questão 3). Ou seja, a questão de saber se a execução deste crédito é um litígio relativo a «matéria civil e comercial». O segundo refere‑se à execução e ao processo relativos ao crédito no contexto particular do direito croata (questão 1 e primeira parte da questão 3). Em especial, podem os notários na Croácia proceder à citação ou notificação de mandados de execução emitidos com base num «documento autêntico» ao abrigo do Regulamento relativo à Citação e à Notificação? O terceiro elemento diz respeito à jurisdição competente para executar o crédito (questões 5 a 7). Especificamente, existe uma regra de competência especial ao abrigo do Regulamento Bruxelas Reformulado em que se possa inscrever a execução de um bilhete de estacionamento em dívida, conferindo assim competência aos tribunais de um Estado‑Membro diferente do do domicílio do devedor?

35.

Atendendo a esta leitura das questões abordadas nas presentes conclusões, alterarei um pouco a ordem as questões. A questão 2 e a segunda parte da questão 3 dizem respeito ao âmbito de aplicação. Por conseguinte, analisá‑las‑ei em primeiro lugar. Estas questões podem, essencialmente, ser reformuladas no sentido de que buscam apurar se as circunstâncias do caso em apreço são abrangidas pelo conceito de «matéria civil e comercial», na aceção do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. Seguidamente, examinarei a questão 1 e a primeira parte da questão 3, que diz respeito a duas matérias: i) se os notários na Croácia podem transmitir «atos judiciais»; e ii) se estão limitados, sendo caso disso, à transmissão de «atos extrajudiciais» nos termos do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. Por último, debruçar‑me‑ei sobre as questões 5 a 7, que sugiro reformular, a fim de apreciar se o estacionamento numa área de estacionamento assinalada na via pública pode ser considerado uma atividade que dá origem a uma competência «especial» ou «exclusiva» na aceção do Regulamento Bruxelas Reformulado.

36.

Com a questão 2 e a segunda parte da questão 3, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as circunstâncias do caso em apreço são abrangidas pelo conceito de «matéria civil e comercial», na aceção dos artigos 1.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

37.

As posições das partes e dos intervenientes divergem quanto a este aspeto. Os Governos alemão e esloveno consideram que o caso em apreço não é abrangido pelo conceito de «matéria civil e comercial». No seu entender, é determinante a origem do poder ao abrigo do qual o contrato foi celebrado e é agora objeto de execução, ou seja, o poder público para designar e gerir as áreas de estacionamento públicas e fiscalizar as respetivas condições de estacionamento. A demandante, o Governo croata e a Comissão defendem a posição oposta. Na sua opinião, não é a origem do poder, mas antes as modalidades do seu exercício que constituem o elemento determinante para identificar a «matéria civil e comercial».

38.

Para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, começarei por tentar identificar um critério, ou pelo menos uma abordagem dominante, na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao conceito de «matéria civil e comercial» (a). Depois de esclarecer qual das abordagens deve, na minha opinião, ser privilegiada, aplicá‑la‑ei às circunstâncias do caso em apreço (b).

39.

O conceito de «matéria civil e comercial» é um ponto de referência habitual para definir o âmbito de aplicação dos textos adotados ao abrigo dos poderes (atualmente) contidos no título V do TFUE ( 10 ).

40.

Todavia, nenhum destes instrumentos contém uma definição expressa do conceito de «matéria civil e comercial» ( 11 ). Como tal, coube ao Tribunal de Justiça determinar, caso a caso, se as circunstâncias com que se depara respeitam a «matéria civil e comercial» ( 12 ).

41.

O efeito inevitável de tal abordagem foi o seu caráter casuístico e a ausência ocasional de segurança jurídica em casos‑limite. À luz do objetivo comum destes instrumentos, este resultado é um tanto irónico. Com efeito, os mesmos visam principalmente garantir a segurança jurídica através de regras uniformes de conflito de competência, bem como de simplificação das formalidades processuais relacionadas com decisões judiciais, da sua citação e notificação e da sua execução no mercado interno.

42.

Quais têm então sido as abordagens predominantes? Uma vez que o conceito de «matéria civil e comercial» é, com efeito, transversal a todos os instrumentos de direito internacional privado da União, talvez seja útil começar por analisar o «Regime de Bruxelas» (1) e, seguidamente, o Regulamento relativo à Citação e à Notificação e outros instrumentos do «título V» (2).

43.

O Regime de Bruxelas é composto por cinco instrumentos ( 13 ). Uma vez que cada um desses instrumentos respeita ao conflito de competência em litígios relativos a «matéria civil e comercial» ( 14 ), o Tribunal de Justiça tem procurado interpretar este conceito de modo uniforme ( 15 ). Contudo, há duas, ou mesmo três, abordagens do conceito de «matéria civil e comercial», em função do elemento que seja identificado como determinante. A melhor forma de as descrever será talvez como a perspetiva do «objeto» (i) e a perspetiva da «relação jurídica» (ii).

44.

A perspetiva do «objeto» na interpretação do conceito de «matéria civil e comercial» reflete‑se em duas linhas de jurisprudência. A primeira linha de jurisprudência, refletida principalmente nos acórdãos mais antigos do Tribunal de Justiça, é baseada numa interpretação mais autónoma e comparativa do conceito de «matéria civil e comercial» ( 16 ), que assenta em remissões para os elementos comuns aos sistemas dos Estados‑Membros.

45.

O Acórdão Rüffer é um excelente exemplo desta abordagem. Esse processo respeitava a uma ação executiva contra um cidadão alemão relativa às despesas associadas à remoção dos destroços de um navio naufragado num rio nos Países Baixos. Provavelmente influenciado em grande medida pela apreciação comparativa e indutiva do advogado‑geral J.‑P. Warner ( 17 ), o Tribunal de Justiça considerou que «os princípios gerais decorrentes de todos os sistemas nacionais dos Estados‑Membros» qualificam a administração de vias navegáveis públicas, incluindo a remoção de destroços, como o exercício do poder público ( 18 ). Por conseguinte, a ação não era abrangida pelo conceito de «matéria civil e comercial», na aceção da Convenção de Bruxelas ( 19 ). Não foi atribuída particular importância ao facto de o litígio ter sido iniciado ao abrigo do direito civil nos Países Baixos ( 20 ).

46.

Assim, no processo Rüffer, a natureza autónoma do conceito de «matéria civil e comercial» tornou possível requalificar, para efeitos do regime de Bruxelas, uma escolha institucional diferente de um Estado‑Membro. Foram feitas apreciações comparativas semelhantes da «qualificação» de uma matéria para efeitos do direito nacional dos Estados‑Membros (mesmo quando as alegações apresentadas pelos Estados‑Membros, e, portanto, o raciocínio indutivo, não eram uniformes), e por referência à jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, por exemplo, nos Acórdãos Lechouritou e Sonntag ( 21 ).

47.

O Tribunal de Justiça mudou depois gradualmente de rumo. Embora nunca tenha sido claramente explicada a razão desta mudança, a causa pode ter sido simples pragmatismo: como a advogada‑geral V. Trstenjak observou, a «perspetiva comparativa» poderá ter sido reformada devido às diferentes configurações organizacionais e ao elevado número de ordens jurídicas nacionais dos Estados‑Membros ( 22 ).

48.

No seu lugar, instalou‑se então a segunda linha de jurisprudência. Esta linha tem em conta o direito nacional relativo à questão em apreço ( 23 ). Contudo, o Tribunal de Justiça não parece vinculado apenas pelo direito nacional: no processo flyLAL‑Lithuanian Airlines, uma ação de indemnização pelo prejuízo decorrente da violação dos artigos 81.o e 82.o CE (atuais artigos 101.o e 102.o TFUE), o Tribunal de Justiça qualificou o litígio como «matéria civil e comercial», aparentemente por referência ao direito da União, sem uma apreciação mais aprofundada do direito nacional da Letónia ( 24 ).

49.

Embora, naturalmente, se referisse apenas a uma tendência geral, que comporta exceções, a linguagem continuou a ser a de um «conceito autónomo» do direito da União. Contudo, como acontece em vários outros domínios do direito da União, em especial numa União composta por 27 Estados‑Membros, uma verdadeira apreciação comparativa tornou‑se menos comum. Em vez disso, o termo «autónomo» começou, na prática, a significar sobretudo «conforme definido no Estado‑Membro em questão a menos que se esteja a passar algo muito estranho».

50.

A perspetiva da «relação jurídica» parece decorrer do Acórdão Henkel ( 25 ). Esta abordagem visa apurar se a ação perante o Tribunal de Justiça implica um exercício unilateral de um poder público no âmbito da relação jurídica específica em causa entre as partes.

51.

Para esse efeito, o Tribunal de Justiça orienta‑se com base em dois indicadores gerais. Por um lado, fixa um «quadro de referência» para determinar as regras de direito comum aplicáveis às relações entre particulares. Para esse efeito, toma em conta i) o «fundamento da ação proposta» e ii) as «modalidades de exercício dessa ação», à luz do direito nacional pertinente do Estado‑Membro ( 26 ). Por outro lado, verifica se o litígio em questão resulta do exercício unilateral de poderes públicos que exorbitem desse «quadro de referência» ( 27 ).

52.

Tanto a abordagem do «objeto» como a abordagem da «relação jurídica» foram utilizadas nos últimos anos, não tendo a jurisprudência identificado nenhuma preferência por qualquer um dos métodos. Com efeito, observo que o mais recente acórdão do Tribunal de Justiça menciona especificamente estas duas abordagens como alternativas ( 28 ).

53.

O Acórdão Fahnenbrock constitui o único precedente jurisprudencial que interpreta o conceito de «matéria civil e comercial» conforme figura no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. Esse processo respeitava a uma ação intentada por pessoas singulares contra uma reestruturação unilateral e retroativa de obrigações do Estado da República Helénica. Para determinar se a matéria era abrangida pelo âmbito do Regulamento relativo à Citação e à Notificação, o Tribunal de Justiça aplicou a abordagem da «relação jurídica», citando jurisprudência relativa ao Regime de Bruxelas, para determinar, com base numa análise preliminar dos elementos de prova disponíveis, se a relação entre as partes era manifestamente marcada por uma expressão de poder público ( 29 ). Com base nos elementos de prova, certamente incompletos, de que dispunha, o Tribunal de Justiça concluiu que não era esse o caso ( 30 ).

54.

No que respeita à jurisprudência relativa aos outros instrumentos do «título V» ( 31 ), pouco se pode extrair: estes instrumentos não contêm uma definição expressa do conceito de «matéria civil e comercial» ( 32 ) e o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de fornecer orientações sobre a interpretação deste conceito conforme figura nesses instrumentos ( 33 ).

55.

As presentes conclusões não são as primeiras (nem as últimas) que visam apurar exatamente de que forma o conceito de «matéria civil e comercial» deve ser interpretado para efeitos do Regime de Bruxelas e para além dele, com base na jurisprudência casuística do Tribunal de Justiça. É indiscutível que as conclusões dificilmente podem concorrer com taxinomias e qualificações académicas complexas apresentadas a este respeito. Nem o devem fazer.

56.

Contudo, em casos‑limite como o do processo principal, uma reflexão mais aprofundada sobre o critério a utilizar é determinante. Tal critério definirá o resultado.

57.

Se se optasse por uma apreciação do «objeto» da cobrança das taxas de estacionamento centrada no seu conteúdo, e se se insistisse fortemente no «caráter autónomo» de uma definição do direito da União, eventualmente suportada por um resumo comparativo que levasse a sugerir a existência de certos princípios gerais de direito comuns aos Estados‑Membros nesta matéria, poder‑se‑ia então eventualmente chegar à conclusão de que, num número não insignificante de outros Estados‑Membros, talvez até na maioria deles, a gestão de espaços de estacionamento numa cidade e a aplicação de multas por estacionamento sem bilhete seriam caracterizadas como atividade administrativa. Inversamente, uma apreciação do objeto que tomasse como ponto de partida a escolha nacional do Estado‑Membro apontaria provavelmente no sentido de constituir matéria civil, uma vez que a Croácia, e talvez alguns outros Estados‑Membros, opta por qualificar este tipo de relações como matéria civil (sem que tal escolha legislativa seja necessariamente impossível, per se, do ponto de vista da União). Se for aplicada a perspetiva da «relação jurídica», destacando os poderes institucionais em jogo, o litígio parece respeitar a «matéria civil e comercial». Por último, resta ver como funcionaria um exame que considerasse o critério do «objeto», por um lado, e o da natureza da «relação jurídica», por outro, como critérios alternativos ( 34 ), uma vez que se pode considerar que conduziriam o presente processo em direções diferentes.

58.

É certo que a tarefa de apurar se as relações processuais ou materiais que estão na origem do litígio são objeto de um exercício de poderes públicos deve estar no cerne dessa apreciação ( 35 ). Contudo, a mera existência de outras abordagens provoca confusão: uma parte confrontada com a questão de saber se o seu litígio pode estar abrangido pelo regime simplificado do direito da União quanto ao reconhecimento das decisões ou à citação ou notificação de atos dificilmente poderá determinar com confiança qual a abordagem que deve utilizar para verificar se o seu litígio é considerado relativo a «matéria civil e comercial» na aceção destes instrumentos.

59.

Sugiro que se recorra, a título principal, à abordagem da «relação jurídica». Na minha opinião, esta abordagem desempenha fiavelmente a tarefa de uma agulha ferroviária, em sentido figurado, que orienta o litígio de uma via processual para outra, na busca do caminho institucional «certo» num Estado‑Membro na fase preliminar da determinação da competência.

60.

Em primeiro lugar, a abordagem da «natureza da relação jurídica» é a que melhor ilustra o que realmente tem de ser feito: o regime de Bruxelas, tal como vários outros sistemas de cooperação horizontal civil, penal, ou administrativa, na União, exige, na fase da determinação da competência, a identificação de parceiros institucionais relevantes para determinadas matérias em cada um dos Estados‑Membros. A capacidade de identificar instituições com competências e poderes semelhantes que podem e, portanto, devem cooperar no âmbito do regime em questão não pode ser subestimada. Não se trata de uma harmonização indireta do objeto.

61.

Desse ponto de vista, seria um pouco estranho utilizar o objeto, que não é harmonizado pelo instrumento em questão e nem sequer expressamente definido, como critério determinante para atribuir (ou melhor, o instrumento para ultrapassar) o que é, essencialmente, uma competência institucional de um Estado‑Membro ( 36 ).

62.

Em segundo lugar, a maior importância dada à natureza exata da relação em causa pode proporcionar maior precisão e clareza, em especial quando estão em causa relações jurídicas múltiplas. Em tais circunstâncias, o Tribunal de Justiça parece isolar a relação determinante no litígio que lhe foi submetido de qualquer relação «a montante» ou «a jusante», o que dificilmente pode ser feito no âmbito da «abordagem do objeto» ( 37 ). Por conseguinte, a «abordagem da relação jurídica» também se presta mais a litígios complexos.

63.

Em terceiro lugar, em situações em que um Estado‑Membro seja confrontado com um pedido de execução que possa ser o resultado de uma «modelação» abusiva do litígio ao abrigo do direito nacional, ou que comporte categorizações ou elementos que simplesmente não sejam aceitáveis para o Estado‑Membro requerido, é sempre possível recorrer ex post ao «travão de emergência» substantivo da violação da ordem pública ( 38 ). No que diz respeito ao âmbito de aplicação do conceito de «matéria civil e comercial», que constitui, de resto, uma questão de competência, o Tribunal de Justiça exige, contudo, uma interpretação ampla desse conceito ( 39 ).

64.

Em quarto lugar, reconheço que a ênfase na abordagem da «relação jurídica» deve muito à existência de um conceito verdadeiramente autónomo do direito da União de «matéria civil e comercial» que não deve depender apenas do direito nacional ( 40 ). A natureza da análise da relação jurídica depende, com efeito, fundamentalmente das funções e competências conferidas pelo direito nacional a atos de uma autoridade pública e às suas prerrogativas. Um pouco ironicamente, essa análise aproxima‑se assim menos da ideia de um conceito «autónomo» de «matéria civil e comercial» do que da primeira linha, entretanto em desuso, da perspetiva do «objeto» ( 41 ).

65.

No entanto, devo confessar que esta hipótese não me perturba demasiado, uma vez que nunca acreditei que, no contexto específico do regime de Bruxelas, existisse realmente um «unicórnio» desse género, ou seja uma definição verdadeiramente autónoma ao nível da União. Há que reconhecer o problema inerente das definições «autónomas‑mas‑nem‑tanto» (como o conceito de «matéria civil e comercial» no caso em apreço) que não dispõem de um verdadeiro «corpus» próprio. Limitam‑se a «pendurar‑se» na estrutura oferecida por um determinado sistema jurídico nacional específico e, talvez com exceção dos casos de escolhas legislativas nacionais totalmente aberrantes, a tomar uma nova «forma» em função do direito nacional e do litígio em causa. Por muito racionais que estas conclusões possam ser, no atual tipo de quadro legislativo desprovido de uma definição expressa do conceito de «matéria civil e comercial», não existe um significado particularmente aceitável desse conceito.

66.

Todavia, em quinto e último lugar, os «indícios» seguintes, no âmbito da abordagem da «natureza da relação jurídica», podem ser úteis para apurar a existência de um poder público. Longe de constituírem uma lista de requisitos, refletem, contudo, considerações presentes na jurisprudência: i) começar pela relação jurídica que caracteriza o litígio; ii) examiná‑la à luz do quadro geralmente aplicável a entidades privadas; e iii) determinar se o litígio decorre de um exercício unilateral de poderes públicos que exorbitem desse normal «quadro de referência» privado.

67.

Para determinar se o presente processo satisfaz os requisitos relativos ao «âmbito» previstos nos artigos 1.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação, examinarei se a natureza da «relação jurídica» subjacente respeita a «matéria civil e comercial» (1). Depois de concluir que parece efetivamente ser esse o caso, debruçar‑me‑ei sobre as questões específicas suscitadas por alguns intervenientes, em especial a exigência de compra de bilhetes de dia completo e as despesas adicionais resultantes da infração das normas relativas aos bilhetes de estacionamento, a fim de apreciar se a existência de tais elementos poderia significar que a natureza dessa relação jurídica já não é abrangida pelo âmbito do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação (2).

68.

Em conformidade com os «indícios» resumidos no n.o 66 das presentes conclusões, importa, antes de mais, estabelecer a relação jurídica que constitui a base do presente litígio. Esta relação é entre a demandante e a demandada e, pelo menos à primeira vista, parece ser relativa a um contrato de estacionamento. É esta efetivamente a base. Em conformidade com a jurisprudência ( 42 ), a relação a examinar não é «a montante», entre a cidade de Zadar e a demandante, ou seja, entre a autoridade que nomeia e entidade nomeada.

69.

Em seguida, há que determinar o quadro aplicável às entidades privadas nesses tipos de relações. O Governo croata explica que o contrato celebrado entre a demandante e o condutor do carro de que a demandada é proprietária é um contrato de direito privado. Juntamente com a demandante, remete depois, de forma genérica, para o Zakon o parničnom postupku (Código de Processo Civil croata), para a Zakon o obveznim odnosima (Lei relativa ao Direito das Obrigações) e para a Ovršni zakon (Lei sobre a Execução Coerciva). Todavia, não identifica as disposições aplicáveis. Por conseguinte, não é possível examinar se as obrigações e as consequências que decorrem desse contrato de direito privado são as que caracterizam um crédito de direito civil. Cabe ao órgão jurisdicional nacional determiná‑lo. Contudo, uma vez que nenhum elemento dos autos sugere o contrário, e para efeitos do presente exercício, parece razoável presumir que assim é.

70.

Uma vez estabelecido (e adotado) este quadro de referência, o próximo passo consiste em determinar se os aspetos materiais ou processuais do presente litígio se afastam do quadro de referência em resultado do exercício aparente de poderes públicos.

71.

A este respeito, nenhuma das disposições citadas pelas partes ou pelos intervenientes indica que o processo subjacente ao presente pedido de decisão prejudicial opere fora do quadro aplicável a particulares ou que seja caracterizado por um exercício (unilateral) de poder público por qualquer das partes nesse acordo. Com efeito, nada indica que, depois de ter emitido um bilhete, a demandante tenha, de algum modo, a possibilidade de emitir ela própria um mandado de execução ( 43 ). Como o Governo croata confirmou em resposta a uma questão escrita, naturalmente sujeita a verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a demandante tem de recorrer ao notário competente (ou tribunal) da mesma forma que qualquer outro particular.

72.

Com base nestes elementos, a execução das obrigações (contratuais) em causa parece ser de natureza civil ( 44 ).

73.

É certo que, como salienta o Governo esloveno, a presente ação de execução tem por base uma prerrogativa de poder público da cidade de Zadar de determinar as áreas e as condições de estacionamento no seu território e de atribuir à demandante o seu papel de gestão e execução.

74.

Todavia, como a Comissão observa, com razão, a existência de um poder público «a montante» nem sempre pode ser considerada determinante relativamente à natureza das obrigações contratuais «a jusante». Com efeito, estas obrigações contratuais são subjetivas por natureza relativamente à demandante e à demandada ( 45 ), sendo que a ação executiva é, segundo me parece, conduzida num quadro de direito civil e, se bem percebi, está limitada a essas obrigações subjetivas.

75.

Nada nos autos sugere que esta execução seja de algum modo afetada por «acta jure imperii» por parte da cidade de Zadar, pelo simples facto de esta participar na estrutura acionista da demandante ( 46 ). Também não existe nenhuma indicação de que a demandante exerça um poder público em nome da cidade de Zadar. Na Croácia, as entidades privadas tanto podem ser responsáveis pela manutenção e gestão das áreas de estacionamento como exercer a própria atividade de estacionamento. Isto foi confirmado pelo Governo croata em resposta a uma questão escrita do Tribunal de Justiça. O facto de esta atividade ser ou não exercida num terreno público não altera o caráter executório das obrigações contratuais que dela decorrem, desde que essa execução seja realizada ao abrigo do direito civil croata e sem exercício de poderes públicos.

76.

Deste ponto de vista, a demandante e a demandada agem como duas pessoas privadas, no âmbito das competências normalmente exercidas por estas, submetendo‑as às mesmas regras processuais que qualquer outra pessoa ( 47 ). É por esta razão que não parece haver um desvio do «quadro de referência» nas circunstâncias do caso em apreço.

77.

Pelas razões acima expostas, a determinação da «relação jurídica» não revela nenhum indício de exercício de poderes públicos, ficando a competência à luz do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação estabelecida.

78.

O órgão jurisdicional de reenvio e os Governos alemão e esloveno consideram que as conclusões atrás expostas podem ser afetadas pela existência de «elementos sancionatórios» no caso em apreço. Tais elementos estão presentes nos custos suplementares. Alegam igualmente que a obrigação de pagar um bilhete diário equivale a uma sanção.

79.

No caso em apreço, estas preocupações não me convencem.

80.

Importa recordar que a questão de saber se um litígio está relacionado com «matéria civil e comercial» é uma questão de apreciação da competência. Foi neste contexto que o Tribunal de Justiça explicou, no Acórdão Pula Parking, que existia competência dada a ausência de «sanções que [pudessem] ser consideradas resultantes de um ato de poder público». O Tribunal de Justiça explicou igualmente que, quanto ao mérito, a dívida de estacionamento «[não] [tinha] caráter punitivo, antes constituindo, assim, a mera contrapartida de um serviço prestado» ( 48 ).

81.

A demandante e o Governo croata observam que o valor do bilhete diário é determinado antes da utilização da área de estacionamento, é exibido na sinalização vertical e é publicado no jornal oficial da cidade de Zadar. Faz parte, portanto, de uma série de condições de estacionamento nessa área. Ora, por mais parciais que estas condições possam ser, a exigência de pagamento de um bilhete diário pode ser considerada uma mera «cláusula predefinida», que faz parte das condições de estacionamento e que é tacitamente aceite pelo interessado. Estas obrigações não foram impostas unilateralmente ou ajustadas em resultado do envolvimento de uma entidade pública ( 49 ). Com efeito, as mesmas cláusulas predefinidas são comummente usadas em parques de estacionamento privados. A execução desta dívida de estacionamento, como o Governo croata explica, não se distingue, portanto, da execução de qualquer outra dívida de direito privado. O «nexo» de competência não é interrompido e não se pode facilmente presumir qualquer exercício de poderes públicos.

82.

O mesmo se aplica aos custos adicionais decorrentes da dívida de estacionamento. A demandante e o Governo croata apresentaram uma discriminação detalhada da origem desses custos ( 50 ). O Governo croata remete igualmente para o artigo 13.o da Decisão relativa à Organização no que respeita à origem destas condições. Cabe, naturalmente, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar estes elementos. Contudo, tendo em conta a descrição desses custos, não é fácil perceber como poderiam, individual ou coletivamente, ser qualificadas como um ato de autoridade pública. Estas condições parecem estar associadas aos custos de execução de uma dívida não paga, numa língua diferente, noutro Estado‑Membro. É natural que uma execução transfronteiriça, mesmo dentro da União, implique custos acessórios que devem poder ser «transferidos» para o devedor legítimo do montante principal. Nenhum destes custos parece resultar do exercício de um poder público, apesar de serem inevitavelmente mais elevados em razão do processo especial de execução instituído pelo direito croata.

83.

Em suma, os dois elementos nos quais alguns intervenientes se baseiam não alteram o caráter bastante claro da relação jurídica entre a demandante e a demandada. Dito sem rodeios, cláusulas contratuais parciais ou mesmo abusivas não podem de repente indicar o exercício do poder público pelo simples facto de não serem favoráveis aos consumidores. O exercício do poder público é qualitativamente diferente da mera detenção ou mesmo do (ab)uso do poder de negociação. Se assim não fosse, os contratos celebrados com os consumidores também seriam excluídos do Regime de Bruxelas, uma vez que muitos deles contêm uma boa dose de unilateralismo não negociável, conjugada com elementos sancionatórios. Mas praticamente ninguém sugeriria que devessem ser qualificados, no que respeita a essas cláusulas não negociáveis, como exercício de poder público por parte das empresas, escapando assim ao âmbito do conceito de «matéria civil e comercial».

84.

Não foi apresentado nenhum argumento convincente no decurso do presente processo que levasse a reconsiderar a conclusão a que o Tribunal de Justiça já chegou no Acórdão Pula Parking. A relação controvertida entre a demandante e a demandada parece preencher os requisitos de competência exigidos para entrar no âmbito de aplicação do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado e do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

85.

É certo que, em alguns Estados‑Membros, as condições do estacionamento nas vias públicas dos municípios e as eventuais sanções em caso de violação dessas condições constituem uma questão de direito administrativo. No entanto, isso demonstra apenas as limitações naturais da utilização de uma abordagem baseada no objeto para determinar o que constitui matéria civil ou comercial no âmbito do regime de Bruxelas. A diversidade implica que, dentro de certos limites razoáveis, o facto de (um) determinado(s) Estado(s)‑Membro(s) considerar(em) que tais questões são administrativas não significa que o resto da Europa os deva imitar.

86.

Por último, importa recordar que o facto de este tipo de relações, como as que estão em causa no processo principal, poder efetivamente ser considerado relativo a «matéria civil e comercial» não implica que estejam de facto preenchidas outras condições de aplicabilidade do Regulamento Bruxelas Reformulado ou do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. No que respeita ao Regulamento Bruxelas Reformulado, o Tribunal de Justiça já precisou, no Acórdão Pula Parking, que os notários na Croácia não podem ser considerados «tribunais» na aceção deste regulamento ( 51 ). Na secção seguinte, abordarei uma apreciação semelhante à luz do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

87.

Proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo:

«O conceito de “matéria civil e comercial”, conforme previsto no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1215/2012 e no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1393/2007, deve ser interpretado no sentido de que exige que a relação jurídica que caracteriza o litígio subjacente, apreciada à luz do quadro geralmente aplicável às entidades privadas em tais situações, não seja caracterizada por um exercício unilateral de poderes públicos por uma das partes no litígio.

Embora caiba ao órgão jurisdicional nacional verificar se estes requisitos estão preenchidos, as circunstâncias do caso em apreço não parecem estar sujeitas a tal exercício de poderes públicos.»

88.

A questão 1 e a primeira parte da questão 3 do órgão jurisdicional de reenvio visam a questão de saber se os notários na Croácia podem proceder eles próprios à citação ou à notificação de mandados de execução elaborados com base num «documento autêntico». Remetendo para o Acórdão do Tribunal de Justiça Pula Parking, o órgão jurisdicional de reenvio duvida que isso seja possível. Sem contestar esta posição, o Governo croata e a Comissão alegam, contudo, que os notários na Croácia podem, todavia, exercer a faculdade conferida pelo artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação para a transmissão de «atos extrajudiciais».

89.

À luz destes argumentos, a questão 1 e a primeira parte da questão 3 apresentam, por sua vez, duas vertentes: i) se os notários na Croácia podem transmitir «atos judiciais» na aceção do Regulamento relativo à Citação e à Notificação; e, em caso afirmativo, ii) se os notários na Croácia podem invocar a via paralela de citação ou de notificação permitida pelo artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação (ou seja, a citação ou notificação de «atos extrajudiciais»).

90.

No âmbito do seu artigo 1.o, n.o 1, o Regulamento relativo à Citação e à Notificação faz referência à transmissão de «atos judiciais». Embora não exista jurisprudência relativa à interpretação do conceito de «atos judiciais», resulta claramente da sua redação que esses atos devem ser emitidos pelo «poder judicial» de um Estado‑Membro, associado ao conceito transversal de direito da União de «tribunal» e à abundante jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria ( 52 ).

91.

Como sugeri em detalhe nas minhas Conclusões no processo Pula Parking, e como confirmado pelo Tribunal de Justiça, a natureza, o tipo de atividade e o procedimento dos notários e perante os notários na Croácia que conduz à emissão de um mandado de execução em casos como o presente, não preenchem os requisitos do conceito de «tribunal» na aceção da jurisprudência e do Regulamento Bruxelas Reformulado ( 53 ).

92.

Este entendimento é ainda reforçado por um despacho recente do Tribunal de Justiça que considera que os mandados de execução emitidos pelos notários na Croácia não estão abrangidos per se pelo âmbito de aplicação do Regulamento Bruxelas Reformulado, uma vez que não são geralmente considerados decisões «judiciais» ( 54 ).

93.

Não vejo por que razão as mesmas conclusões não deveriam ser aplicadas ao Regulamento relativo à Citação e à Notificação, sendo que, de resto, não foram avançados argumentos no decurso do presente processo a esse respeito. Por conseguinte, os notários na Croácia, quando emitem mandados de execução em casos como o presente, não agem como um tribunal e não podem, portanto, transmitir «atos judiciais» na aceção do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

94.

A demandante, o Governo croata e a Comissão defendem a posição segundo a qual os notários na Croácia podem citar ou notificar «atos extrajudiciais» na aceção do artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

95.

Esta disposição trata da transmissão dos «atos extrajudiciais» para citação ou notificação noutro Estado‑Membro ( 55 ). Não define o que constitui um ato «extrajudicial» ( 56 ).

96.

À semelhança de outras disposições do direito da União que não contêm remissões para as disposições nacionais dos Estados‑Membros, o conceito de «atos extrajudiciais» deve ter como ponto de partida o seu caráter de conceito autónomo de direito da União. O mesmo deve ser objeto de interpretação lata e não se limitar a documentos que surjam no âmbito de processos judiciais ( 57 ). Assim, no Acórdão Tecom Mican e Arias Domínguez, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de «atos extrajudiciais» pode ser entendido no sentido de que abrange «tanto os documentos elaborados ou certificados por uma autoridade pública ou de um funcionário público não judicial como os documentos particulares cuja transmissão formal ao seu destinatário residente no estrangeiro seja necessária para o exercício, a prova ou a salvaguarda de um direito ou de uma pretensão jurídica em matéria civil ou comercial» ( 58 ).

97.

Todavia, por força dos artigos 2.o e 4.o, n.o 1, do Regulamento relativo à Citação e à Notificação, a citação ou a notificação de atos é efetuada, em princípio, entre as «entidades de origem» e as «entidades requeridas» designadas pelos Estados‑Membros ( 59 ). O funcionamento deste sistema exige o cumprimento da «obrigação de designação» prevista no artigo 2.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. Nos termos do seu n.o 1, «[c]ada Estado‑Membro designa os funcionários, autoridades ou outras pessoas» que podem exercer a função de «entidades de origem», com competência para transmitir atos judiciais ou extrajudiciais para efeitos de citação ou notificação noutro Estado‑Membro ( 60 ). Nos termos do n.o 4 do mesmo artigo, o Estado‑Membro em questão deve comunicar à Comissão informações detalhadas sobre as entidades designadas.

98.

No caso em apreço, o despacho de reenvio observa que o notário em questão notificou o mandado de execução à demandada através dos serviços postais croatas por meio de carta registada com aviso de receção. Na opinião da demandante, do Governo croata e da Comissão, essa notificação é permitida à luz de uma leitura conjugada dos artigos 14.o e 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

99.

Estas teses são apenas parcialmente corretas.

100.

A discussão da questão de saber se os notários de um Estado‑Membro podem agir como «entidades de origem» para citar ou notificar «atos extrajudiciais» não é desconhecida do Tribunal de Justiça. A Comissão remete para os Acórdãos do Tribunal de Justiça Tecom Mican e Arias Domínguez bem como Roda Golf & Beach Resort. Estes acórdãos respeitavam à possibilidade de os notários espanhóis poderem invocar o artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação para agirem como «entidades de origem» para tais citações ou notificações ( 61 ). Contudo, as conclusões do Tribunal de Justiça nesses processos foram expressas em abstrato, para confirmar que documentos transmitidos por um notário podem ser considerados «atos extrajudiciais». Estes acórdãos não dizem respeito à situação em que um Estado‑Membro se absteve de agir nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento relativo à Citação e à Notificação para designar os «notários» como «entidades de origem».

101.

É, no entanto, precisamente isso que está em causa no presente processo.

102.

Como resulta das respostas do Governo croata e da Comissão a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, o Governo croata, ao agir em conformidade com a obrigação de comunicação que lhe incumbe por força do artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento relativo à Citação e à Notificação, não designou os notários como «entidades de origem». Todavia, essa designação é indispensável para efeitos do artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. Com efeito, por força da referência específica deste artigo à transmissão de «atos extrajudiciais», que deve ser efetuada «nos termos do presente regulamento», essa citação ou notificação está inevitavelmente associada aos requisitos de comunicação previstos no artigo 2.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação. Isto é igualmente corroborado pelo considerando 6 do Regulamento relativo à Citação e à Notificação, que indica que a utilização simplificada do quadro instituído por este regulamento só é possível para a transmissão de atos «diretamente […] entre as entidades locais designadas pelos Estados‑Membros». Isto implica que só as entidades designadas para exercerem essas funções «ratione temporis» podem transmitir atos extrajudiciais nos termos do Regulamento relativo à Citação e à Notificação ( 62 ). Caso contrário, o objetivo e a fiabilidade dos atos citados ou notificados por esse meio ficariam comprometidos ( 63 ).

103.

Uma vez que é pacífico que os notários na Croácia não constavam da lista de entidades designadas durante o período de execução da dívida subjacente, o notário em Pula não podia invocar o artigo 16.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação para proceder à notificação válida do mandado de execução com base num «documento original» como «ato extrajudicial» nos termos deste regulamento. Esse notário também não podia utilizar os serviços postais croatas para esse efeito, uma vez que o artigo 14.o do Regulamento relativo à Citação e à Notificação só se torna aplicável aos «atos extrajudiciais» quando estejam preenchidos os requisitos do artigo 16.o ( 64 ).

104.

Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o notário devia ter agido através do Trgovački sud u Zadru (Tribunal de Comércio de Zadar, Croácia) para poder beneficiar da citação e notificação simplificadas previstas pelo Regulamento relativo à Citação e à Notificação ( 65 ). Uma vez que esse notário claramente não o fez, a notificação no presente processo deve ser considerada inadmissível para efeitos do Regulamento relativo à Citação e à Notificação.

105.

Pelas razões acima expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão 1 e à primeira parte da questão 3 do órgão jurisdicional de reenvio do seguinte modo:

«O Regulamento (CE) n.o 1393/2007 deve ser interpretado no sentido de que, para que um mandado de execução baseado num “documento autêntico” possa ser qualificado de “ato judicial”, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, deste regulamento, a entidade emitente deve ser um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro que faça parte do seu sistema judicial.

Os artigos 2.o e 16.o do Regulamento (CE) n.o 1393/2007 devem ser interpretados no sentido de que, quando um Estado‑Membro não tenha designado os notários como “entidades de origem”, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, deste regulamento, esses notários não podem transmitir “atos extrajudiciais” para efeitos de citação ou notificação noutro Estado‑Membro, em conformidade com as disposições deste regulamento.»

106.

Com as suas questões 5 a 7, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a natureza da atividade em causa para determinar se a mesma respeita a matéria extracontratual ou a direitos reais (a), ou a matéria contratual (b), nos termos do Regulamento Bruxelas Reformulado. Examinarei sucessivamente estas opções.

107.

A demandante, o Governo croata e a Comissão sustentam que os tribunais croatas têm competência «especial» ao abrigo do artigo 7.o do Regulamento Bruxelas Reformulado. Estas partes concordam igualmente em que a matéria em questão não é «matéria extracontratual». O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o estacionamento pode respeitar a um tipo especial de contrato «real» de arrendamento e ser, portanto, abrangido pelo artigo 24.o do Regulamento Bruxelas Reformulado.

108.

Pode o não pagamento de um bilhete de estacionamento na via pública constituir «matéria extracontratual»? Não parece que assim seja.

109.

Em primeiro lugar, é pacífico que o presente processo tem por origem a execução de uma dívida decorrente do incumprimento de um contrato (que pode ser considerado tácito e implícito). A este respeito, a jurisprudência exclui a «matéria contratual» do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento Bruxelas Reformulado ( 66 ). Nesses termos, o litígio não seria abrangido pelo âmbito dessa disposição. Em segundo lugar, mesmo que essa jurisprudência eliminatória pudesse ser afastada, a dívida cuja execução se pretende seria, ainda assim, considerada decorrente do incumprimento das obrigações contratuais iniciais ( 67 ). Assim, mais uma vez, e em qualquer caso, a ação não seria abrangida pela categoria da «matéria extracontratual».

110.

Em seguida, importa analisar o argumento do órgão jurisdicional de reenvio segundo o qual o caso em apreço diz potencialmente respeito a um tipo especial de contrato de arrendamento na aceção do artigo 24.o do Regulamento Bruxelas Reformulado.

111.

Quanto a este aspeto, basta recordar que a jurisprudência relativa a esta disposição exige que estejam em causa o alcance, a consistência, a propriedade, a posse de um bem imóvel ou outros direitos reais ( 68 ). Com base nos factos dos autos, não há nenhuma indicação de que a posse ou outros direitos reais sobre o lugar de estacionamento tenham sido transferidos para a demandada ao estacionar nesse lugar (ou que estejam, de facto, em questão). Além disso, a razão de ser do artigo milita contra essa interpretação ( 69 ). Por conseguinte, a Comissão observa, com razão, que o caso em apreço também não é abrangido pelo artigo 24.o do Regulamento Bruxelas Reformulado.

112.

O litígio é de facto abrangido pelo artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado.

113.

O conceito de «matéria contratual» na aceção dessa disposição (que tem natureza de conceito autónomo de direito da União) exige que o Tribunal de Justiça examine uma causa de pedir objetiva ( 70 ). Isso significa que há que considerar que se enquadram na «matéria contratual» todas as obrigações que têm por fonte o contrato cuja inexecução é invocada em apoio da ação do demandante ( 71 ). Com efeito, a competência ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado pode existir mesmo quando uma das partes conteste a existência de um contrato ( 72 ), salvo se for claro que não existia uma relação jurídica livremente consentida entre as partes (ou seja, um critério negativo) ( 73 ).

114.

Embora caiba, evidentemente, ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se assim é, estes requisitos parecem estar preenchidos no caso em apreço.

115.

Resulta da causa de pedir descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio que foi celebrado um contrato nos termos do direito croata quando o condutor do carro alugado de que a demandada é proprietária decidiu utilizar o lugar de estacionamento em causa para estacionar o seu carro. A simples leitura, que deve ser verificada, do artigo 7.o da Decisão relativa à Organização, revela que o referido contrato exigia o pagamento de um bilhete de estacionamento válido para a duração do estacionamento. Esse bilhete não se encontrava visível no carro aquando da fiscalização ( 74 ). A demandante alega, portanto, o incumprimento de uma estipulação contratual que pode ser considerada essencial. Contudo, nenhuma das partes invoca a inexistência de um contrato ou a falta de livre consentimento quanto às condições do estacionamento enquanto tais.

116.

É importante sublinhar que a questão do «livre consentimento» na fase da formação dos contratos deve ser distinguida do caráter abusivo das cláusulas subjacentes a um contrato. É perfeitamente possível consentir livremente num contrato que é «abusivo» quanto às suas cláusulas e ao equilíbrio geral dos direitos e obrigações entre as partes ( 75 ). É por essa razão, afinal, que existe toda uma área do direito chamada «proteção dos consumidores», que também não parte do pressuposto de que, quando existam algumas cláusulas abusivas, alguma das partes não deu o seu consentimento de livre vontade a essas cláusulas, pelo que não existia um contrato.

117.

Deste ponto de vista, o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento Bruxelas Reformulado é evidentemente aplicável.

118.

Seguidamente, há que apreciar se o contrato em causa pode respeitar a uma prestação de serviços. O órgão jurisdicional de reenvio e a Comissão manifestam dúvidas a este respeito. Na sua opinião, a mera disponibilização do lugar de estacionamento é demasiado marginal para poder constituir um «serviço». Sublinham igualmente a necessidade de uma interpretação restritiva do artigo 7.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento Bruxelas Reformulado.

119.

É certo que a jurisprudência relativa ao conceito de «serviços» implica, pelo menos, que a parte que os presta realize uma atividade determinada em contrapartida de uma remuneração ( 76 ). Contudo, não vejo por que razão não se poderia considerar que tal atividade existe no caso em apreço. Ou seja, que a atividade da demandante, que pode ser qualificada como «serviço», consiste na colocação à disposição de um lugar de estacionamento assinalado numa área de estacionamento numa via pública na cidade de Zadar. É a possibilidade de estacionar nesse lugar que a demandante oferece, e que o condutor do carro pertencente à demandada aceita, mediante remuneração ( 77 ).

120.

Por conseguinte, a disponibilização de um lugar de estacionamento pode efetivamente constituir um «serviço» na aceção do artigo 7.o, n.o 1, alínea b), segundo travessão, do Regulamento Bruxelas Reformulado.

121.

Mas, mesmo que assim não fosse, por força do artigo 7.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento Bruxelas Reformulado, o seu artigo 7.o, n.o 1, alínea a), é aplicável aos contratos que não sejam contratos de «venda de bens» nem contratos de «prestação de serviços». Nestes termos, o contrato é, em qualquer caso, abrangido por esta disposição, sem que seja estritamente necessário entrar em mais pormenores quanto à sua natureza exata.

122.

Por conseguinte, na perspetiva do direito da União, nada obsta à celebração de um contrato através da mera atividade de estacionamento de um carro, mesmo quando não exista um bilhete.

123.

À luz das considerações precedentes, sugiro que o Tribunal de Justiça responda às questões 5 a 7 do seguinte modo:

«O artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1215/2012 deve ser interpretado no sentido de que o estacionamento de um carro num lugar de estacionamento assinalado na via pública pode, ao abrigo da ordem jurídica de um Estado‑Membro na qual a emissão e a cobrança de bilhetes de estacionamento é confiada a uma entidade privada, constitui “matéria contratual”, na aceção desta disposição.»

124.

O presente processo respeita a questões de competência relativas a um bilhete de estacionamento executado por notários na Croácia. Mais uma vez, tendo em conta o número de processos provenientes da Croácia relativos a esta questão ( 78 ), bem como a declaração do órgão jurisdicional de reenvio no caso em apreço, em consonância com as declarações feitas por outros órgãos jurisdicionais croatas em processos anteriores, quanto ao número de processos deste tipo efetivamente pendentes nos órgãos jurisdicionais nacionais, parece que estes processos sugerem questões estruturais que suscitam várias interrogações.

125.

Suspeito que o mal‑estar sentido noutros Estados‑Membros, bem como, aparentemente, por alguns tribunais nacionais, respeita ao que talvez se deva chamar uma «dupla singularidade» de uma escolha institucional e processual da Croácia. Por um lado, o que noutros Estados‑Membros seria mais frequentemente considerado um assunto administrativo foi «externalizado» para uma empresa privada. Por outro lado, a execução de um crédito de direito privado criado desse modo é depois confiada a pessoas que, aparentemente, não fazem parte do sistema judicial normal de um Estado‑Membro, num processo que, visando a desobstrução dos tribunais, faz «poupanças» consideráveis nos direitos processuais dos potenciais demandados ( 79 ).

126.

Se alguma destas escolhas fosse considerada isoladamente, talvez não chamasse demasiado a atenção. Com efeito, «a privatização» de certos elementos do poder público verifica‑se a todos os níveis, indo das modalidades de utilização do espaço público (incluindo o estacionamento público) ( 80 ) à execução privada de dívidas ou até mesmo a tentativas de criação e de colocação em funcionamento de prisões privadas. Do mesmo modo, a desobstrução dos tribunais é o chavão que se ouve há alguns anos, em especial no que respeita à simplificação dos processos nos tribunais para créditos de pequeno montante ou não contestados.

127.

Contudo, é a conjugação destes dois elementos que parece suscitar um certo desconforto noutros Estados‑Membros, e aparentemente também na Croácia, pelo menos a julgar pela extensão do contencioso que estas questões têm gerado desde há vários anos. Até à data, todos estes processos têm ostensivamente surgido como questões de competência. Escondem, contudo, um certo número de questões de mérito mais profundas que continuam a ser articuladas pelos intervenientes nesses processos como questões de competência ( 81 ), uma vez que é nessa fase que os processos se encontram atualmente. Todavia, são expressão de um desconforto material mais profundo quanto ao que pode ser visto como um sistema processual e institucional bastante invulgar, escolhido por um Estado‑Membro para um certo tipo de créditos.

128.

Uma vez que estou convencido de que essas questões estão longe de estar resolvidas e vão necessariamente voltar ao Tribunal de Justiça, gostaria de utilizar a relativa liberdade reconhecida a um advogado‑geral pelos Tratados para auxiliar não só o Tribunal de Justiça como também, indiretamente, os órgãos jurisdicionais nacionais, centrando‑me em três aspetos em que a autonomia processual supletiva de um Estado‑Membro pode atingir os seus limites, que deverão então ser apreciados pelos órgãos jurisdicionais nacionais.

129.

Em primeiro lugar, podem existir alguns limites à «privatização» ou à «externalização», em que a escolha do sistema e do processo ultrapassa o que é aceitável ao abrigo da autonomia processual nacional e começa a afastar‑se demasiado do cerne e da tradição comuns dos sistemas dos outros Estados‑Membros. Estes limites serão em geral expressos no contexto dos princípios da equivalência e da efetividade ( 82 ), das reservas ao dever de reconhecimento ou de execução com base na ordem pública ( 83 ), bem como da igualdade entre os cidadãos da União quanto ao seu igual acesso à proteção jurídica, isoladamente ou em conjugação com os seus direitos à ação nos termos do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

130.

É certo que podem ser expressas reservas desta natureza quando um Estado‑Membro delega um serviço essencialmente público numa entidade privada, lhe associa a ficção de celebração de um contrato de direito civil acompanhado de custos não negligenciáveis pela sua violação ( 84 ), e procura depois invocar um instrumento de direito da União, essencialmente concebido para litígios puramente privados, para a execução desse contrato, por uma entidade que não é imediatamente vista como parte do sistema judicial desse Estado‑Membro. Em suma, essa dupla privatização é suscetível de gerar uma alienação e a consequente recusa de considerar esses tipos de decisões exequíveis noutros Estados‑Membros.

131.

Em segundo lugar, o eventual entrave à livre circulação de pessoas nos termos do direito da União pode ser avaliado sob várias perspetivas, começando pela localização das áreas de estacionamento públicas e das condições implícitas de estacionamento que lhes estão associadas: talvez os residentes na Croácia obtenham um dístico e o estacionamento pago só seja necessário para os não residentes; talvez as informações exibidas no lugar de estacionamento sejam insuficientes para identificar as condições precisas de estacionamento; e talvez a alegada «preferência» pelo pagamento do estacionamento à hora, em que o Governo croata insiste, não deva ser prontamente aceite se todas as áreas de estacionamento públicas estiverem situadas perto da zona principal dos hotéis ou das atrações turísticas ( 85 ).

132.

Do mesmo modo, não tenho decerto a pretensão de conhecer em profundidade o sistema notarial croata. No entanto, de modo geral, vejo com ceticismo qualquer sistema que pretenda proceder a uma execução transfronteiriça simplificada de dívidas alegadamente não pagas, que compensa o «executante» por cada operação com base numa taxa, receita ou partilha dos lucros, e que, portanto, incentiva o executante a privilegiar uma execução rápida em detrimento de um processo equitativo. Se, além disso, se puder considerar que a taxa final não é proporcional à dívida inicial (no caso em apreço, mais de vinte vezes o valor de origem do bilhete diário), existem, na minha opinião, questões importantes que ficam sem resposta.

133.

Em terceiro lugar, há a questão da proteção das pessoas singulares enquanto consumidores e, em geral, da aplicação da legislação da União em matéria de proteção dos consumidores, tanto na fase da competência ( 86 ) como na da apreciação do mérito dessas pretensões ( 87 ). No caso em apreço, tais questões não se colocam, uma vez que a demandante é uma pessoa coletiva. Todavia, quando uma pessoa singular celebra um contrato com uma pessoa coletiva designada pelo Estado ou por organismos públicos, ainda que voluntariamente, não deve a lei talvez considerar a pessoa singular «vulnerável» em vez de ser apenas um consumidor «médio», aplicando, assim, um padrão de fiscalização mais estrito ( 88 ), sobretudo se o poder público confiado a uma entidade privada controla algo que se assemelha muito a um monopólio ou pelo menos a uma posição dominante na prestação de certos serviços? Na minha opinião, estas situações deveriam chamar ainda mais a atenção dos tribunais competentes para a sua potencial injustiça no caso da execução transfronteiriça de tais créditos através de um sistema privado com um mecanismo de compensação do «executante» que parece incluir incentivos ( 89 ).

134.

Em suma, não penso de modo algum que o direito da União se oponha a uma privatização da gestão do estacionamento na via pública. De igual modo, também não se opõe a um certo número de escolhas institucionais e processuais para a execução simplificada de dívidas. Contudo, as escolhas institucionais «fora do comum» têm necessariamente consequências processuais bastante invulgares num sistema de cooperação simplificada que se baseia em processos tipo. Assim, se o que é do domínio público se tornar subitamente privado, a proteção que é normalmente aplicável a operações civis/privadas também se torna aplicável. Assim será, por maioria de razão, em situações em que uma determinada estrutura institucional começa a ser vista pelos parceiros pertinentes nos outros Estados‑Membros, com razão ou sem ela, não tanto como um árbitro desinteressado da aplicação da lei e mais como uma empresa de cobrança transfronteiriça de dívidas criada pelo direito público.

135.

Proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais 1 a 3 e 5 a 7 submetidas pelo Visoki Trgovački sud Republike Hrvatske (Tribunal de Comércio de Recurso, Croácia) do seguinte modo:

Questão 1 e primeira parte da questão 3

«O Regulamento (CE) n.o 1393/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2007, relativo à citação e à notificação dos atos judiciais e extrajudiciais em matérias civil e comercial nos Estados‑Membros (“citação e notificação de atos”) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1348/2000 deve ser interpretado no sentido de que, para que um mandado de execução baseado num “documento autêntico” possa ser qualificado de “ato judicial”, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, deste regulamento, a entidade emitente deve ser um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro que faça parte do seu sistema judicial.

Os artigos 2.o e 16.o do Regulamento (CE) n.o 1393/2007 devem ser interpretados no sentido de que, quando um Estado‑Membro não tenha designado os notários como “entidades de origem”, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, deste regulamento, esses notários não podem transmitir “atos extrajudiciais” para efeitos de citação ou notificação noutro Estado‑Membro.»

Questão 2 e segunda parte da questão 3

«O conceito de “matéria civil e comercial”, conforme previsto no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1215/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2012, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial e no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1393/2007, deve ser interpretado no sentido de que exige que a relação jurídica que caracteriza o litígio subjacente, apreciada à luz do quadro geralmente aplicável às entidades privadas em tais situações, não seja caracterizada por um exercício unilateral de poderes públicos por uma das partes no litígio.

Embora caiba ao órgão jurisdicional nacional verificar se estes requisitos estão preenchidos, as circunstâncias do caso em apreço não parecem estar sujeitas a tal exercício de poderes públicos.»

Questões 5 a 7

«O artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1215/2012 deve ser interpretado no sentido de que o estacionamento de um carro num lugar de estacionamento assinalado na via pública pode, ao abrigo da ordem jurídica de um Estado‑Membro na qual a emissão e a cobrança de bilhetes de estacionamento é confiada a uma entidade privada, constituir “matéria contratual”, na aceção desta disposição.»