1

A recorrente, Istituzione pubblica di assistenza e beneficienza «Opere Pie d’Onigo», é uma entidade pública autónoma sem fins lucrativos italiana que tem o estatuto de instituição pública de assistência e de beneficência (IPAB) e que presta assistência sóciossanitária, por exemplo, a pessoas idosas ou deficientes. Em 20 de maio de 2014, a Comissão Europeia recebeu uma denúncia apresentada pela recorrente, que foi em seguida apoiada por outras entidades públicas autónomas sem fins lucrativos, IPAB ou empresas públicas de serviços à pessoa (APSP) (a seguir «denunciantes»). Dezanove dessas entidades têm a sua sede no Veneto (Itália).

2

Nas denúncias foi referido que, contrariamente às entidades públicas autónomas sem fins lucrativos, como os IPAB e as APSP, só os prestadores privados de serviços sociossanitários beneficiavam dos seguintes regimes nacionais (a seguir «medidas nacionais em causa»):

3

Segundo as denunciantes, os IPAB e as APSP que representavam suportavam diretamente os custos correspondentes às medidas nacionais em causa, sem ter a possibilidade de contribuir para o INPS e de beneficiar das prestações correspondentes (licenças de maternidade e de paternidade) e sem receber qualquer reembolso do INPS (e, em definitivo, do Estado) para outros tipos de licenças. No seu entender, esta situação dava origem a uma vantagem seletiva e constituía um auxílio de Estado a favor dos prestadores privados de serviços sociossanitários, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

4

As denunciantes sustentavam ainda que, apesar de terem sido historicamente consideradas entidades públicas sujeitas ao controlo do Estado no que respeita à regularidade e à idoneidade da sua gestão e para evitar a dispersão do seu património, eram, na realidade, entidades autónomas que se autofinanciavam e deviam, por conseguinte, ser consideradas como pessoas de direito privado. Afirmavam que o Estado italiano devia modificar o seu estatuto e permitir‑lhes beneficiar do regime de segurança social baseado no seguro, ou seja, o regime gerido pelo INPS

5

Noutros termos, as denunciantes queixavam‑se da desigualdade de tratamento entre os prestadores públicos e privados de serviços sociais no que respeita à cobertura de certas prestações concedidas aos trabalhadores, bem como do facto de o Estado italiano as submeter à qualificação de entidades públicas, e não de entidades privadas.

6

Por cartas de 6 e 8 de agosto de 2014, os serviços da Comissão transmitiram às autoridades italianas as versões não confidenciais das denúncias. As autoridades italianas responderam por carta de 25 de setembro de 2014. Os serviços da Comissão pediram outras informações em 10 de dezembro de 2014. Em 7 de maio de 2015, os serviços da Comissão pediram telefonicamente às autoridades italianas para fornecerem informações suplementares. As autoridades italianas responderam por carta de5 de junho de 2015. Por carta de 5 de agosto de 2015, os serviços da Comissão enviaram às autoridades italianas um novo pedido de informações, a que as autoridades italianas responderam por carta de 12 de outubro de 2015.

7

Em 16 de março de 2016, os serviços da Comissão enviaram às denunciantes uma carta de avaliação preliminar, na qual concluíam que a medida em causa não constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. As denunciantes responderam a essa carta em 13 e 22 de abril de 2016, fornecendo mais informações e pedindo aos serviços da Comissão que reconsiderassem a sua posição. Por carta de 19 de maio de 2016, os serviços da Comissão confirmaram a sua avaliação preliminar no sentido de que a medida em causa não constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Por carta de 26 de maio de 2016, as denunciantes pediram que as conclusões preliminares dos serviços da Comissão fossem consignadas numa decisão formal. Consequentemente, em 27 de março de 2017, a Comissão adotou a Decisão C (2017) 1939 final, relativa ao auxílio de Estado SA.38825 «Auxílio de Estado presumido a favor dos prestadores de serviços privados de serviços sociossanitários» (a seguir «decisão impugnada»). Uma vez que os critérios do artigo 107.o TFUE para qualificar uma medida de auxílio de Estado são cumulativos, a Comissão apenas se pronunciou definitivamente sobre o critério da seletividade e, a título exaustivo, sobre o critério relativo à existência de uma vantagem, para declarar que as referidas medidas não constituíam auxílios de Estado.

8

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de agosto de 2017, a recorrente interpôs o presente recurso.

9

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de novembro de 2017, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.

10

Por este motivo, o tratamento dos pedidos de intervenção apresentados, respetivamente, pela Ipab di Vicenza, em 13 de outubro de 2017, pela Ipab Casa Gino e Pierina Marani, em 23 de outubro de 2017, pela Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, em 9 de novembro de 2017, e pela Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona «Grimani Buttari — Residenze per Anziani in Osimo», em 10 de novembro de 2017, em apoio dos pedidos da recorrente, e pela República Italiana, em 22 de novembro de 2017, em apoio dos pedidos da Comissão, foi suspenso, em conformidade com o artigo 144.o, n.o 3, do Regulamento de Processo.

11

Em 5 de janeiro de 2018, a recorrente apresentou as suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade.

12

Por Decisão do presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral, de 13 de abril de 2018, o processo foi suspenso, nos termos do artigo 69.o, alínea b), do Regulamento de Processo, até à decisão do Tribunal de Justiça que pusesse termo à instância nos processos apensos Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, registados sob os números C‑622/16 P a C‑624/16 P.

13

Por Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873), o Tribunal de Justiça confirmou a admissibilidade dos recursos nos referidos processos com base no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.

14

Através de uma medida de organização do processo, de 7 de novembro de 2018, as partes foram convidadas a indicar ao Tribunal Geral as consequências que retiravam, para o presente processo, do Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873). Em 19 e 23 de novembro de 2018, respetivamente, a Comissão e a recorrente responderam à questão colocada pelo Tribunal Geral.

15

A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

16

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

17

Nos termos do artigo 130.o, n.os 1 e 7, do Regulamento de Processo, se a parte demandada o pedir, o Tribunal Geral pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade ou sobre a incompetência sem dar início à discussão do mérito da causa.

18

No caso vertente, uma vez que a Comissão pediu que o Tribunal Geral conhecesse da inadmissibilidade, este último, que se considera suficientemente esclarecido pelos autos, decide conhecer desse pedido sem prosseguir o processo.

19

A Comissão sustenta, na exceção de inadmissibilidade, que os elementos de facto e de direito em que a recorrente se baseia não decorrem de forma coerente e compreensível do texto da petição e que os pedidos excedem o objeto de um recurso de anulação. Alega igualmente que o recurso não é admissível na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.

20

A recorrente contesta os argumentos da Comissão. Sustenta que a petição é suficientemente clara e que o Tribunal Geral pode declarar que as medidas nacionais em causa são auxílios de Estado apesar de, na decisão impugnada, a Comissão se ter unicamente pronunciado sobre o critério da seletividade e, a título exaustivo, sobre o critério relativo à existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.o TFUE. A recorrente alega que o recurso é admissível à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE. Com efeito, a decisão impugnada é um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução e que afeta diretamente a sua situação jurídica. A este respeito, a recorrente refere o Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873).

21

O Tribunal Geral considera oportuno examinar a admissibilidade do recurso à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, antes de examinar, sendo caso disso, os outros fundamentos de inadmissibilidade invocados pela Comissão. Como foi indicado no n.o 20, supra, decorre da referida disposição que qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor recursos de anulação contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução. Tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, o Tribunal Geral considera oportuno começar por examinar o critério da afetação direta, e, em seguida, sendo caso disso, os outros critérios do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.

22

Quanto ao critério de afetação direta, a recorrente sustenta, nomeadamente, que a decisão impugnada lhe diz diretamente respeito na medida em que permite à República Italiana aplicar às empresas privadas que prestam serviços sociossanitários um regime de vantagens em matéria de custo da mão‑de‑obra e que essa decisão produz os seus efeitos jurídicos de forma puramente automática, por força apenas do direito da União Europeia e sem outra regra intermédia, o que permite à República Italiana aplicar o regime de vantagens em questão. Recorda que a Comissão não contesta que, tal como as outras 21 entidades públicas que apresentaram em 2014 uma denúncia à Comissão a respeito dos auxílios de Estado ilegais, a recorrente opera no mercado italiano da prestação de serviços sociossanitários, e isto em concorrência com os prestadores privados. As entidades públicas têm as mesmas receitas que os prestadores privados, devendo fazer face a custos mais elevados devido às medidas nacionais em causa. A denúncia apresentada por 21 entidades públicas e a petição quantificaram a dimensão do prejuízo efetivo que os prestadores públicos de serviços sociossanitários sofrem, uma vez que não podem beneficiar das medidas nacionais em causa por estas estarem reservadas aos prestadores privados. Com efeito, a recorrente explica, no essencial, que, na medida em que o custo salarial constitui o custo mais importante (cerca de 70 % do volume de negócios) para os prestadores de serviços sociossanitários, sofre um prejuízo de cerca de 528000 euros por ano em razão do facto de não poder beneficiar das medidas nacionais em causa. A recorrente explica igualmente que a situação factual pertinente para efeitos do artigo 107.o TFUE, que a opõe, enquanto empresa pública, às empresas privadas que prestam serviços idênticos é constituída pelo mercado de prestadores de serviços sociossanitários, tal como definido pela legge n.o 328 — Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (Lei n.o 328 — «Lei‑Quadro de Execução do Sistema Integrado de Intervenções e de Serviços Sociais»), de 8 de novembro de 2000 (GURI n.o 265, de 13 de novembro de 2000 — Suplemento ordinário ao GURI n.o 186, p. 1).

23

Importa recordar que, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a condição segundo a qual uma pessoa singular ou coletiva deve ser diretamente afetada pela decisão objeto do recurso, tal como prevista no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, exige a reunião de dois critérios cumulativos, a saber, que a medida contestada, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica do particular, e, por outro, não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários que estão encarregados da sua execução, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 42 e jurisprudência aí referida).

24

No que respeita especificamente às regras relativas aos auxílios de Estado, há que sublinhar que estas têm por objetivo preservar a concorrência. Assim, neste domínio, o facto de uma decisão da Comissão deixar intactos todos os efeitos de medidas nacionais que, de acordo com a denúncia dirigida a essa instituição pela parte recorrente, eram incompatíveis com aquele objetivo e a colocavam numa situação concorrencial desvantajosa permite concluir que essa decisão afeta diretamente a sua situação jurídica, em particular o seu direito, decorrente das disposições do Tratado FUE em matéria de auxílios de Estado, de não sofrer uma concorrência falseada pelas medidas nacionais em causa (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 43 e jurisprudência aí referida).

25

Ora, a afetação direta de uma parte recorrente não pode ser inferida da simples potencialidade de uma relação de concorrência (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 46 e jurisprudência aí referida).

26

Na medida em que a condição relativa à afetação direta exige que o ato impugnado produza diretamente efeitos na situação jurídica da parte recorrente, o juiz da União está obrigado a verificar se esta última expôs de forma pertinente as razões pelas quais a decisão da Comissão a pode colocar numa situação concorrencial desvantajosa e, portanto, produzir efeitos na sua situação jurídica (Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 47).

27

A recorrente alega, no essencial, que sofre um prejuízo pelo facto de estar sujeita a custos salariais mais elevados do que os prestadores privados de serviços sociossanitários que beneficiam das medidas nacionais em causa, mantidas pelo Estado italiano em razão da decisão impugnada.

28

A este respeito, há que recordar que as recorrentes nos processos que deram origem ao Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 50), demonstraram que os seus estabelecimentos respetivos se situavam na proximidade imediata de entidades que eram, a priori, elegíveis para as medidas nacionais apreciadas na decisão em causa, que exerciam atividades idênticas às suas e que, portanto, estavam ativas no mesmo mercado de serviços e no mesmo âmbito territorial.

29

No caso vertente, há que constatar que a simples menção de um prejuízo causado pelos custos salariais mais elevados do que os dos operadores privados ativos no mercado italiano dos «serviços sociossanitários» não pode, por si só, permitir expor de forma pertinente as razões pelas quais a decisão impugnada é suscetível de colocar a recorrente numa situação concorrencial desvantajosa e, portanto, produzir efeitos na sua situação jurídica. Importa precisar a este respeito que as medidas nacionais em causa não visam alguns serviços ou mercados geográficos em particular, mas sim os operadores privados em Itália em geral. Além disso, mesmo que a Lei n.o 328 seja suscetível de afetar os prestadores de serviços sociossanitários em razão da sua natureza de lei‑quadro, contém indicações de natureza geral sobre a organização do setor, mas não elementos precisos sobre o mercado relevante, de modo que é impossível determinar se todos os operadores a que se aplica estão em situação de concorrência entre eles.

30

Nestas condições, é necessário verificar se a recorrente apresentou de forma pertinente o mercado onde exerce a sua atividade e precisou com que atores potencialmente beneficiários das medidas nacionais em causa está em concorrência, a fim de apreender o impacto negativo que as medidas nacionais, mantidas pela decisão impugnada, podem ter sobre a sua capacidade de concorrência.

31

A este respeito, refira‑se que a recorrente presta serviços sociossanitários e que resulta dos autos que está estabelecida no município de Pederobba, situado na região do Veneto. A recorrente considera estar em concorrência com atores privados que prestam serviços sociossanitários. Enumera certas empresas vindas de outros Estados‑Membros da União que se estabeleceram em Itália e que operam no mesmo setor, para demonstrar que o critério de afetação das trocas comerciais entre Estados‑Membros na aceção do artigo 107.o TFUE está preenchido no caso em apreço.

32

No entanto, importa, em primeiro lugar, considerar que os argumentos da recorrente e os elementos evocados no n.o 31, supra, não permitem estabelecer o mercado relevante nem a situação concorrencial neste mercado. Com efeito, a recorrente apenas mencionou serviços sociossanitários que implicam, por exemplo, prestar cuidados a pessoas idosas, sem precisar as condições em que esses serviços são oferecidos e sem precisar se a expressão «serviços sociossanitários» se refere a um mercado distinto ou a vários mercados de serviços. Com efeito, isso não resulta claramente dos articulados da recorrente, que parece referir‑se a um setor em vez de um mercado distinto. Esta impressão é reforçada pelo facto de a recorrente mencionar vários tipos de serviços, tal como a Lei n.o 328 a que faz referência. A título de exemplo, a recorrente enumera empresas que prestam serviços «sociomédicos», serviços de «saúde» e serviços nos «setores das casas de saúde e com caráter social» ou empresas que têm «lares para idosos».

33

Além disso, não resulta dos autos em que mercado geográfico a recorrente atua. A recorrente indica, sem mais precisões, que opera no mercado italiano. Ao mesmo tempo, enumera quer atores estrangeiros quer atores que operam em várias regiões italianas como a Emília‑Romanha, o Lácio, a Ligúria, a Lombardia, o Piemonte, a Apúlia, a Toscânia, a Sardenha e o Veneto. A recorrente indica igualmente que está estabelecida no município de Pederobba. No entanto, estas informações não permitem deduzir em que mercado geográfico a recorrente considera operar efetivamente, tanto mais que as condições em que os serviços sociossanitários são prestados não estão especificadas. A recorrente não precisa, nomeadamente, se esses serviços são prestados a nível local, regional, nacional ou internacional.

34

Importa, em segundo lugar, constatar que a recorrente não especificou com que atores, que possam potencialmente beneficiar das medidas nacionais em causa, considera estar em concorrência. Com efeito, na falta de informações concretas a este respeito, a recorrente não pode demonstrar que se encontra numa situação de concorrência desvantajosa. Importa, a este respeito, precisar, como indicado no n.o 25, supra, que a afetação direta de uma parte recorrente não pode ser inferida apenas da potencialidade de uma relação de concorrência. Não basta, portanto, como faz a recorrente, mencionar um conceito abstrato como o de operadores privados ou enumerar empresas ativas no mesmo setor, mas explicar por que razão e de que modo as referidas empresas devem ser consideradas concorrentes da recorrente.

35

Atendendo a estas considerações, há que declarar que, na falta das precisões mencionadas nos n.os 32 a 34, supra, a recorrente não expôs de forma pertinente, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 26, supra, as razões pelas quais a decisão impugnada podia colocá‑la numa situação concorrencial desvantajosa e, portanto, produzir efeitos na sua situação jurídica, pelo que o critério da afetação direta não está preenchido no caso em apreço.

36

Conclui‑se, sem que seja necessário apreciar os outros critérios do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE e os outros fundamentos de inadmissibilidade invocados pela Comissão, que o recurso deve ser julgado inadmissível na sua totalidade.

37

De acordo com o artigo 144.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, quando a parte demandada apresentar uma exceção de inadmissibilidade ou de incompetência, referida no artigo 130.o, n.o 1, do referido regulamento, só será tomada uma decisão sobre os pedidos de intervenção depois de a exceção ser julgada improcedente ou de a sua apreciação ser reservada para final. Além disso, em conformidade com o artigo 142.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a intervenção é acessória do litígio principal e perde o seu objeto, designadamente, quando a petição seja declarada inadmissível.

38

No caso vertente, uma vez que o recurso é inadmissível na sua totalidade, não há que conhecer dos pedidos de intervenção apresentados pela Ipab di Vicenza, a Ipab Casa Gino e Pierina Marani, a Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, a Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona «Grimani Buttari — Residenze per Anziani in Osimo» e a República Italiana.

39

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

40

Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com os pedidos desta última.

41

Por outro lado, em aplicação do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, a Ipab di Vicenza, a Ipab Casa Gino e Pierina Marani, a Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona «Grimani Buttari — Residenze per Anziani in Osimo» e a República Italiana suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)

decide: