1

Em recurso interposto em 19 de Maio de 1970, a Comissão das Comunidades Europeias pediu a anulação da deliberação do Conselho, de 20 de Março de 1970, relativa à negociação e à conclusão pelos Estados-membros da Comunidade, no quadro da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa, do acordo europeu relativo ao trabalho das tripulações de veículos que efectuam transportes internacionais rodoviários (AETR).

2

O Conselho suscitou a título preliminar a questão prévia da inadmissibilidade do recurso, contestando a qualificação da deliberação em litígio como acto impugnável nos termos do artigo 173. o, primeiro parágrafo, do Tratado.

3

Esta qualificação depende da questão de saber a quem competia, à data em questão, a competência para negociar e concluir o AETR.

4

Com efeito, o alcance jurídico desta deliberação é diferente consoante a mesma deva ser considerada como constituindo o exercício de uma competência atribuída à Comunidade ou a expressão de uma coordenação, pelos Estados-membros, do exercício das competências que lhes estão reservadas.

5

A decisão sobre a questão prévia de inadmissibilidade exige, por isso, que seja resolvida primeiro a questão de saber se, na data da deliberação em litígio, a competência para negociar e concluir o AETR se integrava na esfera de competência da Comunidade ou na dos Estados-membros.

6

A Comissão considera que o artigo 75.o do Tratado, que conferiu à Comunidade uma competência definida de forma ampla para pôr em prática a política comum de transportes, se deve aplicar tanto às relações externas como às medidas internas neste domínio.

7

O efeito útil desta disposição fica comprometido se os poderes que a mesma prevê, nomeadamente o de tomar «todas as disposições úteis», na acepção do n.o 1, alínea c), do artigo citado, não for extensivo à conclusão de acordos com Estados terceiros.

8

Embora originariamente esta competência não abrangesse a totalidade do domínio dos transportes, tenderia, contudo, a tornar-se geral e exclusiva à medida que a política comum neste sector ia sendo posta em prática.

9

Pelo seu lado, o Conselho alega que, sendo as competências da Comunidade de atribuição, a competência para concluir acordos com Estados terceiros não pode ser admitida sem uma previsão expressa do Tratado.

10

Em particular, o artigo 75.o visa apenas as medidas internas da Comunidade e não pode ser interpretado como autorizando a conclusão de acordos internacionais.

11

Mesmo que fosse doutra forma, esta competência não pode ser geral e exclusiva, mas deve ser quanto muito concorrente com a dos Estados-membros.

12

Na inexistência de disposições específicas do Tratado relativas à negociação e à conclusão de acordos internacionais no domínio da política de transportes — categoria em que essencialmente se inclui o AETR — há que recorrer ao sistema geral do direito comunitário no que respeita às relações com Estados terceiros.

13

O artigo 210.o dispõe que «a Comunidade tem personalidade jurídica».

14

Esta disposição, colocada no cabeçalho da sexta parte do Tratado consagrada às «disposições gerais e finais», significa que, nas relações externas, a Comunidade goza da capacidade de estabelecer vínculos contratuais com Estados terceiros em toda a extensão do campo dos objectivos definidos na primeira parte do Tratado, da qual a sexta constitui o prolongamento.

15

Para fixar, num caso determinado, a competência da Comunidade para concluir acordos internacionais, há que tomar em consideração a sistematização do Tratado, e bem assim as suas disposições materiais.

16

Esta competência resulta não apenas duma atribuição explícita feita pelo Tratado — como sucede com os artigos 113.o e 114.o relativamente aos acordos pautais e comerciais e com o artigo 238.o relativamente aos acordos de associação — como pode decorrer igualmente doutras disposições do Tratado e dos actos adoptados, no âmbito destas disposições, pelas instituições da Comunidade.

17

Em especial, sempre que, para execução duma política comum prevista pelo Tratado, a Comunidade tome disposições que instituem, sob qualquer forma, regras comuns, os Estados-membros, quer agindo individual quer colectivamente, deixam de ter o direito de contrair para com Estados terceiros obrigações que afectem estas regras.

18

Com efeito, à medida que se instituem estas regras comuns, só a Comunidade esta em condições de assumir e executar, com efeitos em todo o domínio de aplicação da ordem jurídica comunitária, os compromissos assumidos em relação a Estados terceiros.

19

Na aplicação das disposições do Tratado, não se pode, por isso, separar o regime das medidas internas da Comunidade do das relações externas.

20

Nos termos do artigo 3. o , alínea e), a adopção de uma política comum no domínio dos transportes está especialmente mencionada entre os objectivos da Comunidade.

21

Nos termos do artigo 5.o, os Estados-membros devem, por um lado, tomar todas as medidas adequadas para assegurar a execução das obrigações decorrentes do Tratado ou resultantes de actos das instituições e, por outro lado, abster-se de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado.

22

Resulta da conjugação destas disposições que, uma vez que as regras comunitárias são adoptadas para realizar os fins do Tratado, os Estados-membros não podem, fora do quadro das instituições comuns, assumir compromissos susceptíveis de afectar essas regras ou de lhes alterar o alcance.

23

Nos termos do artigo 74.o, os objectivos do Tratado em matéria de transportes são prosseguidos no quadro de uma política comum.

24

Para esse efeito, o n.o 1 do artigo 75.o encarrega o Conselho de estabelecer as regras comuns e de tomar, por outro lado, «quaisquer outras disposições adequadas».

25

Nos termos da alínea a) da mesma disposição, as regras comuns são aplicáveis «aos transportes internacionais efectuados a partir de ou com destino ao território de um Estado-membro ou que atravessem o território de um ou vários Estados-membros».

26

Esta disposição diz igualmente respeito, no que se refere à parte do trajecto situada em território comunitário, aos transportes provenientes ou destinados a Estados terceiros.

27

A mesma disposição pressupõe, por isso, que a competência da Comunidade abrange as relações que relevam do direito internacional e implica, por isso, no referido domínio, a necessidade de acordos com os Estados terceiros interessados.

28

Embora os artigos 74.o e 75.o não prevejam explicitamente a competência da Comunidade para a conclusão de acordos internacionais, a entrada em vigor, em 25 de Março de 1969, do Regulamento n.o 543/69 do Conselho relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO L 77, de 20.3.1969, p. 49) teve, contudo, como efeito necessário atribuir à Comunidade competência para concluir com Estados terceiros todos os acordos que se refiram à matéria disciplinada pelo mesmo regulamento.

29

Esta atribuição de competência é, aliás, expressamente reconhecida pelo artigo 3. o do referido regulamento, que prevê que «a Comunidade encetará com países terceiros as negociações que se venham a revelar necessárias à aplicação do presente regulamento».

30

Relevando a matéria do AETR do domínio de aplicação do Regulamento n.o 543/69, a competência para negociar e concluir o acordo em questão pertence à Comunidade, após a entrada em vigor do referido regulamento.

31

Esta competência comunitária exclui a possibilidade duma competência concorrente dos Estados-membros, sendo qualquer iniciativa tomada fora do quadro das instituições comuns incompatível com a unidade do mercado comum e a aplicação uniforme do direito comunitário.

32

É à luz desta situação jurídica que deve ser decidida a questão da admissibilidade.

33

A admissibilidade do recurso é contestada pelo Conselho por diferentes razões, baseadas na qualificação da deliberação em causa e, a título subsidiário, na falta de interesse em agir da Comissão, da atitude anterior desta e da apresentação do recurso fora de prazo.

34

O Conselho considera que a deliberação de 20 de Março de 1970 não constitui um acto recorrível na acepção do n.o 1, primeira frase, do artigo 173. o

35

Com efeito, esta deliberação não é um regulamento, uma decisão ou uma directiva na acepção do artigo 189.o, nem pela forma nem pelo objectivo ou pelo conteúdo.

36

Esta deliberação constitui na realidade apenas uma concertação política entre Estados-membros no âmbito do Conselho que, como tal, não institui qualquer direito, não impõe qualquer obrigação, nem modifica qualquer situação jurídica.

37

Esta qualificação impõe-se tanto mais quanto, nos casos de um litígio entre instituições, a admissibilidade deve ser apreciada de forma particularmente rigorosa.

38

Nos termos do artigo 173.o, o Tribunal tem por função controlar a legalidade «dos actos do Conselho… que não sejam recomendações ou pareceres».

39

Ao excluir do recurso de anulação à disposição dos Estados-membros e das instituições apenas as «recomendações ou pareceres» — desprovidos de qualquer efeito obrigatório nos termos do artigo 189.o, último parágrafo — o artigo 173.o considera actos recorríveis todas as disposições tomadas pelas instituições que visem produzir efeitos jurídicos.

40

Este recurso tem como objectivo assegurar, em conformidade com o disposto no artigo 164.o, o respeito pelo direito na interpretação e aplicação do Tratado.

41

Seria contrário a este objectivo interpretar restritivamente as condições de admissibilidade do recurso, limitando o seu alcance apenas às categorias de actos referidas pelo artigo 189.o

42

Deve, pois, ser possível o recurso de anulação de todas as disposições tomadas pelas instituições que se destinem a produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam a respectiva natureza ou forma.

43

É à luz do que antecede que. deve ser qualificada a deliberação em questão.

44

No decurso da sessão de 20 de Março de 1970, o Conselho, após uma troca de pontos de vista entre os seus membros e o representante da Comissão, adoptou um conjunto de «conclusões» a respeito da atitude a tomar pelos Governos dos Estados-membros nas negociações decisivas sobre o AETR.

45

Esta deliberação incidiu essencialmente, por um lado, sobre o objectivo, e por outro, sobre o processo de negociação.

46

No que respeita ao objectivo a prosseguir, o Conselho adoptou uma posição de negociação que consistia em obter a adaptação do AETR às disposições do regulamento comunitário, com excepção da concessão de certas derrogações ao regulamento que deveriam ser aceites pela Comunidade.

47

Tendo em conta o objectivo assim fixado, o Conselho convidou a Comissão a apresentar-lhe, em momento oportuno e em conformidade com as disposições do artigo 85.o do Tratado, as necessárias propostas de alteração do Regulamento n.o 543/69.

48

No que respeita ao processo de negociação, o Conselho decidiu, em conformidade com a linha de conduta adoptada nas sessões anteriores, que as negociações seriam prosseguidas e concluídas pelos seis Estados-membros, que se tornariam partes contratantes do AETR.

49

Já no decurso das negociações e aquando da conclusão do acordo, os Estados desenvolveriam uma acção comum e coordenariam constantemente as suas posições segundo os processos habituais, em estreita colaboração com as instituições comunitárias, agindo a delegação do Estado-membro que assegurasse a presidência do Conselho na qualidade de porta-voz.

50

Não transparece da acta ter a Comissão suscitado objecções no que respeita à definição do objectivo de negociação pelo Conselho.

51

Pelo contrário, a Comissão formulou uma reserva expressa relativamente ao processo de negociação, ao declarar que considerava a posição tomada pelo Conselho como não conforme com o Tratado e, mais especialmente, com o artigo 228.o

52

Resulta do exposto que a deliberação do Conselho incidiu sobre um objecto que se inclui na competência da Comunidade e que, por isso, os Estados-membros não podiam agir fora do quadro das instituições comuns.

53

Verifica-se, assim, que, quanto ao objectivo de negociação definido pelo Conselho, a deliberação de 20 de Março de 1970 não foi apenas a expressão ou a constatação duma coordenação voluntária, antes teve como objecto fixar uma linha de conduta obrigatória para as instituições e para os Estados-membros, destinada a repercutir-se posteriormente no conteúdo do regulamento.

54

Na parte das conclusões relativas ao processo de negociação, o Conselho tomou disposições que podem constituir eventualmente uma derrogação dos processos previstos pelo Tratado no que respeita às negociaçções com Estados terceiros e à conclusão de acordos.

55

A deliberação de 20 de Março de 1970 provocou, pois, efeitos jurídicos determinados, quer nas relações entre a Comunidade e os Estados-membros quer nas relações entre instituições.

56

O Conselho argumenta que a análise das consequências que poderia acarretar a anulação da deliberação de 20 de Março de 1970 confirma o facto de esta deliberação não ter qualquer efeito jurídico.

57

Tal anulação, ao fazer desaparecer a verificação da coordenação dos Estados-membros, não terá qualquer consequência sobre a realidade desta coordenação nem sobre a acção posterior destes Estados no quadro da negociação do AETR.

58

Por isso, a acção da Comissão seria inútil, por não poder atingir o seu objectivo.

59

Nos termos ao artigo 174.o, «se o recurso tiver fundamento, o Tribunal de justiça anulará o acto impugnado».

60

Nessa hipótese, devendo a deliberação do Conselho ser considerada como inexistente por ser objecto de anulação judicial, as partes no litígio ver-se-iam recolocadas na situação anterior e teriam de retomar a análise das questões em litígio para as decidir em conformidade com o direito comunitário.

61

O interesse da Comissão no prosseguimento da sua acção é, por isso, incontestável.

62

O Conselho considera ainda que a Comissão não tem legitimidade para agir, dado que ela própria se tornou responsável pela situação em litígio, pelo facto de não ter tomado em devido tempo as medidas necessárias para permitir o exercício da competência comunitária, submetendo ao Conselho propostas adequadas.

63

Dado que as questões submetidas à apreciação do Tribunal pela Comissão se referem à estrutura institucional da Comunidade, a admissibilidade do recurso não depende de omissões ou de erros anteriores da recorrente.

64

Aliás, a análise das objecções suscitadas pelo Conselho deve fazer-se na apreciação do mérito.

65

Finalmente, o Conselho acusa ainda o recurso de intempestivo, pelo facto de a deliberação de 20 de Março de 1970 apenas ter retomado os princípios decididos nas sessões anteriores do Conselho, a última das quais teve lugar em 17 a 18 de Março de 1969.

66

Contudo, a deliberação de 20 de Março de 1970 não pode ser considerada como uma simples confirmação das deliberações anteriores, visto que o Regulamento n.o 543/69, de 25 de Março de 1969, alterou de forma decisiva a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-membros no que respeita ao objecto da negociação iniciada.

67

Resulta do conjunto das considerações expostas que o recurso é admissível.

68

A Comissão contesta essencialmente a validade da deliberação de 20 de Março de 1970 por esta atentar contra as regras do Tratado e, mais especialmente, contra os artigos 75.o, 228.o e 235.o, no que respeita à repartição de competências entre o Conselho e a Comissão e, por consequência, aos direitos que a Comissão deve exercer na negociação do AETR.

69

A Comissão argumenta que, tendo em conta a atribuição de competência à Comunidade que resulta do artigo 75.o, o AETR deveria ter sido negociado e concluído pela Comunidade, segundo o processo comunitário definido no n.o 1 do artigo 228o

70

Embora, nos termos destas disposições, o Conselho possa, em cada caso, apreciar se é útil concluir um acordo com países terceiros, não pode contudo decidir discricionariamente se convém recorrer à via intergovernamental ou à via comunitária.

71

Ao decidir utilizar a via intergovernamental, colocou a Comissão na impossibilidade de exercer a missão que o Tratado lhe confiou no domínio das negociações com Estados terceiros.

72

Não existindo no Tratado disposições específicas aplicáveis à negociação e à aplicação do acordo em questão, há que extrair as regras aplicáveis do conjunto dos artigos do Tratado que se aplicam à negociação iniciada a respeito do AETR.

73

A repartição de competências entre as instituições comunitárias para negociar e aplicar o AETR deve ser determinada tendo em conta quer as disposições relativas à política comum dos transportes quer as que regem a conclusão de acordos pela Comunidade.

74

Nos termos do n.o 1 do artigo 75.o, compete ao Conselho, decidindo sob proposta da Comissão e depois de consultar o Comité Económico e Social e a Assembleia, tomar as disposições adequadas, sob a forma de regulamento ou outra, com vista a pôr em prática a política comum dos transportes.

75

Nos termos do n.o 1 do artigo 228o, nos casos em que devam ser concluídos acordos com um ou vários Estados terceiros ou com uma organização internacional, estes acordos são negociados pela Comissão e concluídos pelo Conselho, sem prejuízo de competências mais amplas eventualmente atribuídas à Comissão.

76

Acessoriamente, tendo a negociação por quadro a Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa, é necessário tomar igualmente em consideração o primeiro parágrafo do artigo 116.o, nos termos do qual, a partir do fim do período de transição, os Estados-membros «limitar-se-ão a empreender uma acção comum no âmbito das organizações internacionais de carácter económico», sendo da competência do Conselho, decidindo sob proposta da Comissão, a execução desta acção comum.

77

Resulta da articulação destas diferentes disposições que, tratando-se dum objectivo abrangido por uma política comum, os Estados-membros eram em todo o caso obrigados a uma acção solidária para defesa dos interesses da Comunidade.

78

Esta solidariedade foi consagrada pela deliberação de 20 de Março de 1970, que, deste ponto de vista, não pode ser criticada.

79

Resulta, além disso, destas disposições e nomeadamente do n.o 1 do artigo 228.o, que o direito de concluir o acordo cabia ao Conselho.

80

Por seu turno, a Comissão devia intervir de duas maneiras: por um lado, exercendo o seu direito de proposta, tal como resulta dos artigos 75.o, n.o 1, e 116.o, primeiro parágrafo, e por outro, na qualidade de negociador, nos termos do artigo 228.o, n.o 1, primeiro parágrafo.

81

Contudo, esta repartição de competências entre instituições apenas se impõe no caso de negociações iniciadas num momento em que a atribuição de competência à Comunidade era efectiva, quer em virtude do próprio Tratado, quer de disposições adoptadas pelas instituições.

82

A este propósito, deve observar-se que uma primeira versão do AETR tinha sido decidida em 1962, numa época em que, à falta de desenvolvimento suficiente da política comum de transportes, a competência para concluir o acordo pertencia aos Estados-membros.

83

A fase dos trabalhos em que foi tomada a deliberação em litígio não tinha como objecto a elaboração de um novo acordo, mas simplesmente introduzir na versão adoptada em 1962 as modificações necessárias para permitir a ratificação do acordo por todas as partes contratantes.

84

Vistas deste ângulo, as negociações relativas ao AETR são portanto caracterizadas pelo facto de o seu início e uma parte importante dos trabalhos realizados no seio da Comissão Económica para a Europa serem anteriores à atribuição de competência à Comunidade por efeito do Regulamento n.o 543/69.

85

Conclui-se, por isso, que o Conselho decidiu, em 20 de Março de 1970, uma situação em que não tinha inteira liberdade de acção nas relações com países terceiros envolvidos na mesma negociação.

86

O facto de propor aos Estados terceiros interessados, neste estado da negociação, uma nova repartição de competências no interior da Comunidade, poderia pôr em risco a boa conclusão da negociação, tal como aliás foi reconhecido pelo representante da Comissão no decurso da deliberação do Conselho.

87

Em tal situação, compete às duas instituições cujos poderes estavam directamente em causa, isto é, ao Conselho e à Comissão, entenderem-se, em conformidade com o artigo 15.o do tratado de 8 de Abril de 1965 que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias, sobre as modalidades adequadas de cooperação com vista a assegurar a defesa dos interesses da Comunidade da forma mais eficaz.

88

Resulta da acta da sessão de 20 de Março de 1970 que a Comissão não fez formalmente uso do direito de proposta que os artigos 75. o e 116.o lhe reservavam.

89

Também não reivindicou a aplicação pura e simples do artigo 228.o, n.o 1, no que respeita ao seu direito de negociação.

90

Deve, pois, admitir-se que, no prosseguimento da negociação e pela conclusão simultânea do acordo, segundo as modalidades decididas pelo Conselho, os Estados-membros agiram e continuam a agir no interesse e por conta da Comunidade, em conformidade com as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o do Tratado.

91

Assim, ao decidir-se, nestas circunstâncias, pela acção solidária dos Estados-membros, o Conselho não faltou ao cumprimento das obrigações que decorrem dos artigos 75.o e 228o

92

Nestas condições, o fundamento deve ser rejeitado.

93

Subsidiariamente, a Comissão argumenta que, relativamente às exigências que decorrem da aplicação da política comum de transportes, o Conselho deveria, a não basear a sua acção no artigo 75.o, fazer uso, pelo menos, dos poderes que o artigo 235.o lhe confere.

94

O Conselho considera, por seu lado, que, estando aberta a via duma acção conjunta dos Estados-membros, não era necessário recorrer a essa disposição e que, de resto, a Comissão nunca tomou a iniciativa de apresentar uma proposta para esse efeito, tal como exigido pela referida disposição.

95

Embora o artigo 235.o permita ao Conselho tomar todas as «disposições adequadas» também no domínio das relações externas, este artigo não cria qualquer obrigação, antes confere ao Conselho uma faculdade cujo não exercício não afecta a validade duma deliberação.

96

Este fundamento deve, por isso, ser rejeitado.

97

A Comissão argumenta ainda que a deliberação impugnada não contém indicação de qualquer base jurídica e é desprovida de qualquer fundamentação.

98

Estas exigências, formuladas pelo artigo 190.o acerca dos regulamentos, directivas e decisões, não podem ser extensivas a um acto de natureza especial, como a deliberação de 20 de Março de 1970.

99

Com efeito, a participação nos próprios trabalhos do Conselho deu à Comissão todas as garantias jurídicas que o artigo 190.o tem em vista assegurar a terceiros atingidos pelos actos que nele são mencionados.

100

O recurso deve, por isso, ser julgado improcedente.

101

Nos termos do n.o 2 do artigo 69.o do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido.

102

No caso dos autos nenhuma das partes formulou qualquer pedido sobre as despesas.

103

Cada uma das partes suportará, portanto, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

vistos os autos,

visto o relatório do juiz-relator,

ouvidas as alegações das partes,

ouvidas as conclusões do advogado-geral,

visto o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, designadamente os artigos 3.o, 5o, 6.o, 74.o, 75o, 111.o, 113o, 114.o, 116o, 164.o, 173.o, 174o, 189.o, 190.o, 210.o, 228.o, 235.o e 238.o, e bem assim o artigo 15.o do tratado de 8 de Abril de 1965 que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias.

visto o Regulamento Processual do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide: