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Document 52022DC0622
Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2022 National Reform Programme of Poland and delivering a Council opinion on the 2022 Convergence Programme of Poland
Recomendação de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2022 da Polónia e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência de 2022 da Polónia
Recomendação de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2022 da Polónia e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência de 2022 da Polónia
COM/2022/622 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2022 da Polónia e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência de 2022 da Polónia
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2022 da Polónia e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência de 2022 da Polónia
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1 , nomeadamente o artigo 9.º, n.º 2,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
Considerando o seguinte:
(1)O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho5, que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência presta apoio financeiro à realização de reformas e investimentos, correspondendo a um estímulo orçamental financiado pela União. Contribui para a recuperação económica e para a realização de reformas e investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, em especial para promover a transição ecológica e digital, ao mesmo tempo que reforça a resiliência e o crescimento potencial das economias dos Estados-Membros. Contribui igualmente para reforçar a sustentabilidade das finanças públicas e estimular o crescimento e a criação de emprego a médio e longo prazo. A contribuição final máxima por Estado-Membro ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência [foi] atualizada em [XX] de junho de 2022, em conformidade com o artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2021/241.
(2)Em 24 de novembro de 2021, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento Sustentável, que marca o início do Semestre Europeu de 2022 para a coordenação das políticas económicas. Teve devidamente em conta o compromisso conjunto reafirmado na Cimeira Social do Porto, em maio de 2021, no sentido de continuar a aplicar o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão em 17 de novembro de 2017. Em 25 de março de 2022, o Conselho Europeu aprovou as prioridades da Análise Anual do Crescimento Sustentável de 2022. Em 24 de novembro de 2021, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou também o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, não tendo identificado a Polónia como um dos Estados-Membros em relação aos quais seria necessária uma apreciação aprofundada 2 . Na mesma data, a Comissão adotou igualmente a proposta de Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2022, que analisa a aplicação das Orientações para o Emprego e dos princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e foi adotada pelo Conselho em 14 de março de 2022.
(3)A invasão da Ucrânia pela Rússia, a seguir à pandemia mundial, alterou significativamente o contexto geopolítico e económico. O impacto da invasão nas economias dos Estados-Membros traduziu-se, por exemplo, no aumento dos preços da energia e dos produtos alimentares e numa revisão em baixa das perspetivas de crescimento. Os preços mais elevados da energia, que já começaram a ser observados desde 2021, pesam particularmente sobre os agregados familiares mais vulneráveis que já se encontram em situação ou em risco de pobreza energética. A UE assiste também a um afluxo sem precedentes de pessoas que fogem da Ucrânia. Neste contexto, a Diretiva Proteção Temporária foi acionada pela primeira vez em 4 de março de 2022, concedendo às pessoas deslocadas da Ucrânia o direito a permanecer legalmente na UE, bem como o acesso à educação e à formação, ao mercado de trabalho, aos cuidados de saúde, a alojamento e à proteção social. A Polónia tem à sua disposição apoio excecional no âmbito da iniciativa «Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa» (CARE) e através de um pré-financiamento adicional no âmbito do programa de Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU), a fim de responder com urgência às necessidades de acolhimento e integração das pessoas que fogem da Ucrânia.
(4)Tendo em conta a rápida evolução da situação económica e geopolítica, o Semestre Europeu retoma a sua coordenação alargada das políticas económicas e de emprego em 2022, ao mesmo tempo que se desenvolve em consonância com os requisitos de execução do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, tal como delineado na Análise Anual do Crescimento Sustentável de 2022. A execução dos planos de recuperação e resiliência adotados é essencial para a realização das prioridades políticas no âmbito do Semestre Europeu, uma vez que os planos abordam todos ou pelo menos um subconjunto significativo das recomendações específicas por país formuladas nos ciclos do Semestre em 2019 e 2020. As recomendações específicas por país de 2019 e 2020 mantêm também a sua relevância para os planos de recuperação e resiliência revistos, atualizados ou alterados em conformidade com os artigos 14.º, 18.º e 21.º do Regulamento (UE) 2021/241, a par de quaisquer recomendações específicas por país emitidas até à data de apresentação do plano alterado.
(5)A cláusula de derrogação de âmbito geral foi ativada e está em vigor desde março de 2020 3 . Na sua comunicação de 3 de março de 2021 4 , a Comissão indicou também que a eventual decisão sobre a desativação ou a continuação da aplicação da cláusula de derrogação de âmbito geral deverá ser tomada no quadro de uma avaliação global da situação da economia, sendo o nível da atividade económica na UE ou na área do euro, quando comparado com os níveis anteriores à crise (final de 2019), um critério quantitativo fundamental. O aumento da incerteza e o forte risco de revisão em baixa das perspetivas económicas no contexto da guerra na Europa, de aumentos sem precedentes dos preços da energia e de perturbações continuadas nas cadeias de abastecimento justificam a prorrogação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento até 2023.
(6)De acordo com a abordagem adotada no parecer do Conselho, de 18 de junho de 2021, sobre o Programa de Convergência de 2021, a melhor medida da orientação orçamental é atualmente a variação da despesa primária (líquida de medidas discricionárias em matéria de receitas), excluindo as medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise da COVID-19, mas incluindo as despesas financiadas por apoio não reembolsável (subvenções) do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e de outros fundos da UE, em relação ao crescimento potencial a médio prazo 5 . Transcendendo a orientação global da política orçamental, a fim de avaliar se a política orçamental nacional é prudente e se a sua composição é conducente a uma recuperação sustentável e consentânea com a dupla transição ecológica e digital, convém igualmente prestar atenção à evolução das despesas correntes primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas e excluindo as medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise da COVID-19) e dos investimentos financiados a nível nacional 6 .
(7)Em 2 de março de 2022, a Comissão adotou uma comunicação que estabelece orientações gerais para a política orçamental em 2023, com o objetivo de apoiar a preparação dos programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros, reforçando assim a coordenação das políticas 7 . A Comissão indicou que, com base nas perspetivas macroeconómicas das mais recentes previsões do inverno, a transição de uma orientação orçamental de apoio à economia em termos agregados (no período 2020-2022) para uma orientação orçamental sensivelmente neutra, também em termos agregados, se afigura adequada em 2023, estando pronta para reagir à evolução da situação económica. A Comissão anunciou que as recomendações orçamentais para 2023 devem continuar a diferenciar entre os Estados-Membros e ter em conta as eventuais repercussões transnacionais. A Comissão convidou os Estados-Membros a refletirem as orientações nos respetivos programas de estabilidade e convergência. A Comissão comprometeu-se a acompanhar de perto a evolução económica e a ajustar as suas orientações políticas conforme necessário e, o mais tardar, no seu pacote da primavera do Semestre Europeu, no final de maio de 2022.
(8)No que respeita às orientações orçamentais apresentadas em 2 de março de 2022, as recomendações orçamentais para 2023 têm em conta a deterioração das perspetivas económicas, a maior incerteza e os novos riscos de revisão em baixa, bem como a inflação mais elevada em comparação com as previsões do inverno. Face a estas considerações, a resposta orçamental deverá aumentar o investimento público na transição ecológica e digital e na segurança energética e manter o poder de compra dos agregados familiares mais vulneráveis, a fim de atenuar o impacto do aumento dos preços da energia e ajudar a limitar as pressões inflacionistas devidas a efeitos secundários, através de medidas específicas e temporárias; a política orçamental terá de continuar a ser adaptável às circunstâncias em rápida evolução e diferenciada de país para país em função da sua situação orçamental e económica, nomeadamente no que respeita à exposição à crise e ao afluxo de pessoas deslocadas da Ucrânia.
(9)A Polónia apresentou o seu Programa Nacional de Reformas de 2022 em 29 de abril de 2022 e o seu Programa de Convergência de 2022 em 28 de abril de 2022, cumprindo assim o prazo estabelecido no artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97. A fim de atender às interligações entre os dois programas, estes foram avaliados simultaneamente. Em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2021/241, o Programa Nacional de Reformas de 2022 reflete igualmente os relatórios semestrais apresentados pela Polónia sobre os progressos realizados na consecução do seu plano de recuperação e resiliência.
(10)Em 23 de maio de 2022, a Comissão publicou o relatório específico de 2022 relativo à Polónia 8 , no qual avaliou os progressos realizados pelo Estado-Membro em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 2019, 2020 e 2021. Avaliou igualmente os progressos realizados pela Polónia na aplicação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e na consecução dos grandes objetivos da UE em matéria de emprego, competências e redução da pobreza, bem como na consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas.
(11)Em 23 de maio de 2022, a Comissão publicou um relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do TFUE no qual analisava a situação orçamental da Polónia, dado que em 2022 o défice das suas administrações públicas deverá exceder o valor de referência do Tratado, 3 % do PIB. O relatório concluiu que o critério do défice não foi cumprido. Em conformidade com a Comunicação de 2 de março de 2022, a Comissão não propôs a abertura de novos procedimentos relativos aos défices excessivos na primavera de 2022 e reavaliará a relevância da eventual abertura de procedimentos desse tipo no outono de 2022.
(12)Em 20 de julho de 2020, o Conselho recomendou que a Polónia adotasse em 2020 e 2021, em consonância com a cláusula de derrogação de âmbito geral, todas as medidas necessárias para combater eficazmente a pandemia, sustentar a economia e apoiar a recuperação subsequente. Recomendou ainda que, quando as condições económicas o permitirem, a Polónia prossiga políticas orçamentais destinadas a alcançar uma situação orçamental prudente no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade da dívida pública, reforçando simultaneamente o investimento. Com base nos dados validados pelo Eurostat, o défice das administrações públicas da Polónia diminuiu de 6,9 % do PIB em 2020 para 1,9 % em 2021. A resposta de política orçamental da Polónia apoiou a recuperação económica em 2021, ao passo que as medidas temporárias de apoio de emergência diminuíram de 4,5 % do PIB em 2020 para 2,7 % em 2021. As medidas adotadas pela Polónia em 2021 foram conformes com a Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020. As medidas orçamentais discricionárias adotadas pelo governo em 2020 e 2021 foram temporárias ou acompanhadas de medidas compensatórias equivalentes. Com base nos dados validados pelo Eurostat, a dívida das administrações públicas situou-se em 53,8 % do PIB em 2021.
(13)O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais constantes do Programa de Convergência de 2022 é realista. O governo projeta um crescimento do PIB real de 3,8 % em 2022 e de 3,2 % em 2023. Em comparação, as previsões da Comissão da primavera de 2022 apontam para um crescimento inferior do PIB real, 3,7 % em 2022 e 3,6 % em 2023, principalmente devido a projeções que apontam para uma inflação mais elevada, com efeitos sobre o consumo privado e o investimento, bem como para uma menor contribuição das exportações líquidas. No seu Programa de Convergência de 2022, o governo prevê que o défice nominal aumente ligeiramente, para 4,3 % do PIB em 2022, e diminua depois para 3,7 % em 2023. O aumento em 2022 reflete principalmente o elevado custo da ajuda às pessoas deslocadas da Ucrânia, as medidas relacionadas com os elevados preços da energia e uma importante reforma fiscal (o chamado Polish Deal). De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá diminuir para 52,1 % em 2022 e depois para 51,5 % em 2023. Com base nas medidas políticas já conhecidas na respetiva data de referência, as previsões da Comissão da primavera de 2022 apontam para um défice orçamental em 2022 e 2023 de 4,0 % e 4,4 % do PIB, respetivamente. O valor é inferior ao défice projetado para 2022 no Programa de Convergência de 2022, principalmente devido à projeção de um PIB nominal mais elevado. Para 2023, o défice estimado é mais elevado do que o previsto no Programa de Convergência, devido principalmente à diminuição das receitas e ao presumível aumento dos custos da ajuda às pessoas deslocadas da Ucrânia. As previsões da Comissão da primavera de 2022 apontam para um rácio dívida pública/PIB inferior, de 50,8 % em 2022 e 49,8 % em 2023. A diferença deve-se às projeções de uma inflação mais elevada e a diferentes pressupostos sobre os ajustamentos dívida–défice em 2023.
Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2022, o crescimento do produto potencial a médio prazo (média de 10 anos) é estimado em 3,4 %. Esta estimativa não inclui, contudo, o impacto das reformas que se inserem no plano de recuperação e resiliência e que poderão impulsionar o crescimento económico potencial da Polónia.
(14)Em 2022, o governo suprimiu progressivamente as medidas tomadas em resposta à crise da COVID-19, pelo que se prevê que as medidas temporárias de apoio de emergência diminuam de 2,7 % do PIB em 2021 para 0,0 % em 2022. O défice orçamental é afetado pelas medidas adotadas para contrariar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia, que nas previsões da primavera de 2022 da Comissão têm um custo estimado de 1,0 % do PIB em 2022 e deverão ser suprimidas em 2023 9 . Em causa estão principalmente cortes nos impostos indiretos sobre o consumo de energia e transferências sociais para os agregados familiares mais pobres. Estas medidas foram anunciadas como temporárias. Se, contudo, os preços da energia permanecerem elevados também em 2023, algumas destas medidas poderão ser prorrogadas. Algumas destas medidas assumem um alcance geral, como acontece nomeadamente com os cortes transversais no IVA/nos impostos especiais sobre o consumo. O défice orçamental é igualmente afetado pelos custos da concessão de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia, custos esses que, segundo as previsões da Comissão da primavera de 2022, representam 0,6 % do PIB em 2022 e 0,8 % em 2023 10 .
(15)Em 18 de junho de 2021, o Conselho recomendou que, em 2022, a Polónia 11 mantivesse uma orientação orçamental favorável, incluindo o estímulo proporcionado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência, e preservasse os investimentos financiados a nível nacional. Recomendou ainda que, quando as condições económicas o permitirem, a Polónia prossiga uma política orçamental destinada a alcançar uma situação orçamental prudente e a assegurar a sustentabilidade orçamental no médio prazo, reforçando simultaneamente o investimento por forma a capitalizar o potencial de crescimento.
(16)Em 2022, tendo em conta as previsões da Comissão da primavera de 2022 e incluindo as informações incorporadas no Programa de Convergência de 2022 da Polónia, as previsões apontam para uma orientação orçamental favorável equivalente a -3,4 % do PIB, tal como recomendado pelo Conselho 12 . A Polónia prevê apoiar a retoma recorrendo ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar investimentos adicionais, tal como recomendado pelo Conselho. O contributo positivo das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE para a atividade económica deverá aumentar 0,1 pontos percentuais do PIB, em comparação com 2021 13 . Por sua vez, projeta-se que o investimento financiado a nível nacional contribua com um efeito expansionista para a orientação orçamental equivalente a 0,3 pontos percentuais em 2022 14 . Por conseguinte, a Polónia tenciona preservar o investimento financiado a nível nacional, tal como recomendado pelo Conselho. Ao mesmo tempo, prevê-se que, em 2022, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de novas medidas em matéria de receitas) contribua com um efeito expansionista, equivalente a 2,7 pontos percentuais, para a orientação orçamental global. Esse contributo expansionista significativo inclui o efeito adicional das medidas destinadas a fazer face ao impacto económico e social do aumento dos preços da energia (1,0 % do PIB), bem como os custos da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia (0,6 % do PIB), enquanto se prevê que um novo subsídio de assistência às famílias com crianças (o chamado Capital de Assistência às Famílias) também tenha algum efeito (0,1 % do PIB) ao nível do crescimento das despesas correntes líquidas. Do lado das receitas, projeta-se também que o corte nas taxas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares ao abrigo do Polish Deal e a diminuição das taxas do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas contribuam para a orientação orçamental expansionista (0,7 % do PIB e 0,1 % do PIB, respetivamente). O aumento mais elevado dos preços no consumidor em comparação com o deflator do PIB deverá afetar o contributo expansionista da despesa corrente primária financiada a nível nacional em 2022, aumentando a despesa ligada ao consumo público de bens e serviços.
(17)Em 2023, as previsões da Comissão da primavera de 2022 apontam para uma orientação orçamental de +1,7 % do PIB, num cenário de políticas inalteradas 15 . A Polónia deverá continuar a utilizar as subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência em 2023 para financiar investimentos adicionais em apoio da recuperação. O contributo positivo das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE para a atividade económica deverá aumentar 0,1 pontos percentuais, em comparação com 2022. Por sua vez, projeta-se que o investimento financiado a nível nacional contribua com um efeito contracionista para a orientação orçamental equivalente a 0,3 pontos percentuais em 2023 16 . Ao mesmo tempo, prevê-se que, em 2023, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de novas medidas em matéria de receitas) contribua com um efeito contracionista equivalente a 1,4 pontos percentuais para a orientação orçamental global. Este valor inclui o impacto da supressão progressiva das medidas destinadas a fazer face ao aumento dos preços da energia (0,9 % do PIB), bem como dos custos da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia (0,2 % do PIB).
(18)O Programa de Convergência de 2022 prevê que o défice das administrações públicas diminua gradualmente para 3,1 % do PIB em 2024 e 2,5 % em 2025. O défice das administrações públicas deverá portanto passar a ser inferior a 3 % do PIB até 2025. No entanto, não são fornecidas informações sobre as medidas de consolidação subjacentes que são previstas. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá diminuir até 2025, mais concretamente para 51,0 % em 2024 e depois com uma nova diminuição para 49,7 % em 2025. Com base na análise da Comissão, os riscos para a sustentabilidade da dívida afiguram-se médios a médio prazo.
(19)A reforma em curso do sistema orçamental, quando plenamente aplicada, deverá aumentar a eficiência das despesas, colmatando insuficiências de longa data no processo orçamental, que incluem classificações orçamentais complexas e desatualizadas; um registo insuficiente da informação; ausência de um verdadeiro planeamento a médio prazo e de um efeito direto das análises das despesas no processo orçamental. As finanças públicas da Polónia deverão enfrentar pressões no sentido de um aumento das despesas a longo prazo, em especial devido ao envelhecimento da população. Estes fatores ampliam a necessidade de novos instrumentos para reforçar a gestão das despesas, incluindo uma avaliação regular do ponto de vista da eficácia e da eficiência. No entanto, durante a pandemia, a maior parte das despesas com medidas relacionadas com a COVID-19 foi canalizada através de um fundo específico gerido por um banco de desenvolvimento e de um veículo financeiro fora do orçamento. Embora tenha dado mais flexibilidade às autoridades na gestão das despesas relacionadas com a crise e tenha permitido evitar a violação dos níveis constitucionais à dívida da administração central, também limitou o controlo parlamentar das despesas e o acesso do público a informações atempadas sobre as despesas públicas.
(20)A Polónia é um dos países da UE que estão a envelhecer mais rapidamente e, a longo prazo, as tendências demográficas terão impacto no sistema de pensões. O atual sistema de pensões, com contribuições definidas, ajuda a equilibrar o sistema financeiramente, mas não tem em conta a adequação das prestações futuras. Contudo, e devido à baixa idade efetiva de reforma, ao aumento da esperança de vida e a outras características do sistema, as futuras prestações de reforma deverão diminuir fortemente em relação ao salário final, o que implica que grande parte dos pensionistas ficarão em risco de pobreza. A análise da Comissão mostra que, apenas para manter o nível de benefícios no nível atual, a Polónia teria de gastar mais 6,7 % do seu PIB até 2070. Os principais desafios do sistema de pensões polaco estão relacionados com a baixa idade efetiva de reforma e com certos regimes especiais de pensões (p.: ex.: agricultores, forças militares, policiais e outras), que são dispendiosos e favorecem os seus membros em comparação com o sistema geral.
(21)A Polónia apresentou os documentos de programação da política de coesão 17 em 15 de dezembro de 2021. De acordo com o Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, a Polónia terá em conta as recomendações específicas por país pertinentes quando da programação dos fundos da política de coesão para 2021-2027. Este é um requisito prévio para melhorar a eficácia e maximizar o valor acrescentado do apoio financeiro a receber dos fundos da política de coesão, promovendo simultaneamente a coordenação, complementaridade e coerência entre estes fundos e outros instrumentos e fundos da União. O êxito da execução dos programas da política de coesão depende também da eliminação dos entraves ao investimento, em apoio das transições ecológica e digital e de um desenvolvimento territorial equilibrado.
(22)A taxa de desemprego na Polónia está a atingir mínimos históricos, mas a participação de alguns grupos no mercado de trabalho continua a ser limitada. A taxa de inscrição das crianças com menos de três anos em estruturas formais de acolhimento continua a ser uma das mais baixas dos países da UE, enquanto o acesso limitado a estruturas de acolhimento de crianças impede que muitas mulheres entrem no mercado de trabalho. Além disso, a falta de apoio aos cuidados continuados e a idade de reforma mais baixa resultam numa saída de mão–de–obra do mercado. As disparidades no mercado de trabalho afetam também as pessoas com deficiência, os idosos e as pessoas pouco qualificadas, que registam taxas de emprego inferiores às médias da UE. Embora nos últimos anos se tenha observado uma queda constante dos contratos de trabalho atípicos, o emprego ao abrigo de contratos temporários e o trabalho por conta própria com baixas contribuições sociais continuam a afetar os trabalhadores jovens e pouco qualificados, aumentando o risco de inadequação das suas pensões futuras.
(23)O sistema de educação e formação da Polónia continua a enfrentar desafios em termos de qualidade e inclusividade. Estes desafios foram exacerbados pela pandemia, com períodos prolongados de aprendizagem à distância. Os professores, os alunos e a população em geral carecem de competências digitais. Ao mesmo tempo, o equipamento TIC e a conectividade continuam a não estar suficientemente disponíveis para as escolas e os agregados familiares com crianças. A qualidade da educação inicial recebida pelos professores é insuficiente. Além disso, os salários dos professores são relativamente baixos em comparação com as normas da OCDE. Esta situação afeta a atratividade financeira da profissão e, juntamente com a ausência de evolução profissional, contribui para uma escassez significativa de pessoal. O grande afluxo de pessoas deslocadas da Ucrânia exige esforços substanciais para dar uma resposta adequada no domínio da educação e da formação. Uma inadequação significativa entre as competências e as necessidades do mercado de trabalho conduz a uma escassez de mão–de–obra, tal como demonstrado pelas dificuldades enfrentadas pelos empregadores para preencher postos de trabalho em aberto.
(24)As despesas globais com os cuidados de saúde continuam a ser baixas em relação ao PIB, situando-se em apenas 6,5 %, contra uma média na UE de 9,9 % em 2019. O sistema de saúde polaco depende excessivamente dos hospitais, que sofrem de uma deterioração da sua situação financeira, da ausência de um sistema de avaliação da qualidade e de deficiências ao nível da gestão. Os cuidados primários e ambulatórios são subutilizados. A limitada atratividade das profissões médicas contribui para a escassez de pessoal. Os números de médicos e enfermeiros por 1000 habitantes (respetivamente 2,4 e 5,1) são dos mais baixos dos Estados-Membros da UE. O sistema de cuidados primários não dispõe de pessoal suficiente e os seus serviços estão sobrecarregados. O seu potencial continua por explorar, sobrecarregando assim níveis mais elevados de cuidados. Embora os serviços de saúde em linha ajudem a dar resposta a alguns dos desafios enfrentados pelo sistema de saúde, o seu desenvolvimento tem sido limitado até à data.
(25)Uma parte significativa das despesas sociais não tem em conta os diferentes níveis de rendimento, o que deixa margem para uma melhor orientação. Algumas despesas sociais, como por exemplo a prestação única adicional paga anualmente aos pensionistas, não são orientadas nem sujeitas a condição de recursos. Ao mesmo tempo, a cobertura das prestações sociais para as pessoas que trabalham ao abrigo de contratos de direito civil é limitada, o que torna este grupo mais vulnerável. Embora a percentagem da população em risco de pobreza tenha continuado a diminuir, passando de 21 % em 2016 para 17 % em 2020, subsistem desafios. Alguns idosos, em particular, estarão expostos a um crescente risco de pobreza. Esse fator afetará particularmente as mulheres devido à sua carreira tendencialmente mais curta, que resultará em pensões de reforma mais baixas no futuro. Uma melhor orientação das prestações, por exemplo através de uma aplicação mais comum de uma abordagem que envolva condições de recursos, conduziria a uma utilização mais eficiente dos recursos públicos na luta contra a pobreza e no apoio às pessoas mais necessitadas.
(26)A Polónia apoiar-se-á cada vez mais na ciência e na inovação para assegurar um crescimento económico e uma competitividade sustentáveis a longo prazo. No entanto, apesar de alguns progressos, a Polónia regista algum atraso em termos de resultados inovadores. A despesa total em I&D é baixa, situando-se em 1,39 % do PIB. As despesas de I&D das empresas continuam a ser muito inferiores à média da UE, situando-se em 0,87 % em 2020, e a percentagem de empresas inovadoras continua a ser fraca, de acordo com o Inquérito Comunitário à Inovação. A Polónia ocupa o quarto lugar no Painel Europeu da Inovação de 2021 e está classificada na última categoria da classificação dos «Inovadores Emergentes». A crescente fragmentação dos instrumentos de apoio à investigação atualmente em vigor prejudica a cooperação entre os meios académicos e as empresas, naquilo que constitui um obstáculo fundamental ao reforço da inovação. Além disso, as baixas competências de gestão e a deficiente adoção de tecnologias pelas empresas contribuem para disparidades significativas de produtividade entre as PME e as grandes empresas, limitando a inovação e o crescimento da produtividade.
(27)A digitalização está atrasada na Polónia. Os baixos níveis de competências digitais, em particular, dificultam a capacidade das empresas para investir em soluções digitais avançadas e subir na cadeia de valor, contribuindo simultaneamente para a escassez de mão–de–obra e de competências. No que respeita às infraestruturas digitais, e embora a adesão à banda larga fixa esteja a aumentar, os desafios ao desenvolvimento da tecnologia 5G continuam a ser elevados. Em particular, apenas 34 % dos agregados familiares estavam abrangidos pela tecnologia 5G em 2021, o que é inferior à média da UE, de 65 %, e a preparação para a 5G não está a progredir, uma vez que o espetro radioelétrico harmonizado para a implantação da respetiva tecnologia ainda não foi atribuído. Por último, uma maior utilização das tecnologias digitais na administração pública poderia melhorar a prestação de serviços pelo Estado e ajudar a reduzir os encargos regulamentares e administrativos desnecessários.
(28)Um ambiente empresarial estável e previsível e um clima de investimento favorável desempenharão um papel importante tanto na recuperação económica pós-pandemia como no crescimento económico sustentável a médio e longo prazo. A independência, eficiência e qualidade do sistema judicial são componentes fundamentais nesse contexto. Na Polónia, o Estado de direito deteriorou-se e a independência judicial continua a constituir uma grave preocupação, como decorre de vários acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Além disso, a Comissão lançou em 2021 um processo por infração contra a Polónia, na sequência de determinados acórdãos do Tribunal Constitucional polaco que contestaram nomeadamente, o primado do direito da UE, pondo em risco o funcionamento da ordem jurídica polaca e da União.
(29)Um quadro regulamentar sólido e estável constitui a base para apoiar o crescimento económico e o investimento privado. O clima de investimento continua no entanto a ser dificultado por um ambiente regulamentar imprevisível e oneroso. As frequentes alterações das leis fundamentais aumentam a incerteza e os custos de conformidade para as empresas, principalmente devido à deficiente consulta das partes interessadas durante o processo legislativo. O investimento privado em percentagem do PIB tem vindo a diminuir desde 2016 e é baixo, situando-se em 18,5 % em 2020, muito abaixo da média da UE e dos pares regionais. Esse fator poderá limitar novos ganhos de produtividade e prejudicar a capacidade da Polónia para manter o crescimento económico a longo prazo, especialmente tendo em conta que o aumento dos custos unitários do trabalho está a pesar sobre a competitividade em termos de custos.
(30)Em resposta ao mandato dos Chefes de Estado ou de Governo da UE estabelecido na Declaração de Versalhes, o Plano REPowerEU visa acabar progressivamente e o mais rapidamente possível com a dependência da União Europeia das importações de combustíveis fósseis provenientes da Rússia. Para o efeito, os projetos, investimentos e reformas mais adequados a nível nacional, regional e da UE estão a ser identificados em diálogo com os Estados-Membros. Estas medidas visam reduzir a dependência global dos combustíveis fósseis e pôr termo às importações de combustíveis fósseis da Rússia.
(31)A matriz energética da Polónia continua a depender fortemente dos combustíveis fósseis, que representavam 86 % do seu aprovisionamento energético em 2020, dos quais 40 % correspondem ao carvão. O gás natural representa 17 % da matriz energética, enquanto o petróleo representa 28,9 %, quota que tem vindo a aumentar nos últimos anos. O ritmo de descarbonização da Polónia tem sido lento. Até 2020, a economia polaca registou apenas uma redução de 8 % das suas emissões totais em comparação com 2005 18 . . A intensidade das emissões de gases com efeito de estufa da economia situa-se 54 % acima da média da UE. É necessária uma política energética revista e mais ambiciosa e uma ação orientada para os setores não abrangidos pelo RCLE, a fim de promover a redução das emissões em toda a economia. Embora a Polónia produza cerca de 80 % do carvão que consome, a sua dependência em relação à Rússia – calculada como a parte das importações provenientes da Rússia em relação ao total das importações de carvão – aumentou e atingiu 74 % em 2020, em comparação com a média da UE de 54 %. Quanto ao petróleo, a Polónia depende de fornecedores estrangeiros para a quase totalidade da sua procura e as importações provenientes da Rússia representam 72 % da oferta externa total, contra uma média da UE de 26 %. A dependência da Polónia em relação à Rússia no que respeita ao gás natural é de 55 %, em comparação com 44 % para a média da UE 19 . Prevê-se que os projetos de infraestruturas já em curso ou que estão planeados, tanto no interior da Polónia como com os países vizinhos (incluindo a interligação GIPL com a Lituânia, que se encontra operacional desde 1 de maio de 2022), quando acompanhados dos correspondentes contratos de fornecimento, permitam substituir substancialmente a dependência da Polónia em relação ao gás russo. Recomenda-se que os novos investimentos em infraestruturas e redes relacionados com o gás sejam, sempre que possível, preparados para o futuro, a fim de evitar a dependência do carbono e os ativos irrecuperáveis e de facilitar a sua sustentabilidade a longo prazo através de uma futura reorientação para combustíveis sustentáveis. O contrato de fornecimento de gás a longo prazo da Polónia com a Gazprom, da Rússia, expira no final de 2022, e a Polónia não tem intenções de o renovar. O impacto direto na segurança energética da Polónia decorrente da suspensão do aprovisionamento de gás pela Gazprom a partir de abril de 2022 é significativamente atenuado pelo acesso da Polónia a fornecimentos alternativos, tanto dentro como fora da UE. No entanto, a suspensão exige uma aceleração dos projetos de diversificação da oferta em curso e previstos, bem como uma maior coordenação de outras ações ao nível da UE.
(32)Uma implantação acelerada de novas capacidades de produção de energias renováveis é crucial para reduzir a dependência da Polónia das importações de combustíveis fósseis e as suas emissões de gases com efeito de estufa. Os atuais objetivos em matéria de energias renováveis, no âmbito dos planos nacionais em matéria energética e climática, não atingem níveis suficientes de ambição. Existem contudo importantes obstáculos regulamentares, processuais e administrativos que limitam a implantação da capacidade renovável e atrasam a sua integração nas redes. Podem citar-se as regras restritivas em matéria de cooperativas de energia, a que se acrescem procedimentos de licenciamento morosos para o desenvolvimento da energia eólica terrestre, a complexidade e instabilidade da regulamentação fiscal ou os morosos procedimentos necessários para a ligação às redes. Algumas barreiras infraestruturais, como a insuficiente capacidade das redes de distribuição, também atrasam a integração das energias renováveis e devem ser abordadas por meio de incentivos adequados. Além disso, a Comunicação REPowerUE indicou que o aumento da produção sustentável de biometano contribuirá para eliminar progressivamente a dependência da UE em relação aos combustíveis fósseis russos. Neste contexto, a Polónia tem margem para explorar o potencial inexplorado que consiste no biometano que cumpre os critérios de sustentabilidade pertinentes, através de uma estratégia adequada para o estabelecimento de um mercado sustentável para esse produto e de propostas concretas relativas à estrutura desse mercado. O biometano sustentável pode ser utilizado, nomeadamente, na cogeração de calor e eletricidade e de hidrogénio renovável, o que poderá ajudar a descarbonizar os setores onde é mais difícil conseguir reduzir as emissões. O regime nacional de renovação imobiliária da Polónia constitui uma iniciativa importante para o processo de substituição das caldeiras mais poluentes da atmosfera e de melhoria da eficiência energética dos edifícios. No entanto, poderia ser mais racionalizada e mais bem orientada para os agregados familiares com rendimentos mais baixos, bem como para os edifícios com pior desempenho. Além disso, há margem para uma melhor conceção dos subsídios à substituição das fontes de calor, a fim de evitar a dependência do gás e proporcionar incentivos mais fortes para renovações em profundidade e para a implantação das bombas de calor, em consonância com os objetivos da estratégia «Vaga de Renovação» e da comunicação REPowerEU. O significativo potencial de poupança de custos por via de melhorias da eficiência energética permitirá a utilização de instrumentos financeiros reembolsáveis, que poderiam ser utilizados para aumentar a taxa de renovação dos edifícios residenciais, públicos e comerciais. Esse processo melhoraria ainda mais a qualidade do ar, aceleraria as economias de energia e reduziria a procura de combustíveis fósseis para aquecimento. Para garantir a conformidade com as metas do «Objetivo 55», a Polónia terá de aumentar as suas ambições em termos de redução das emissões de gases com efeito de estufa e de rever em alta as suas metas em matéria de energias renováveis e de eficiência energética.
(33)Os transportes são o segundo setor mais poluente, a seguir à produção de energia, e representam cerca de 70 % do consumo total de petróleo. O transporte rodoviário é responsável pela maior fatia das emissões setoriais. Por conseguinte, é fundamental adotar ações aceleradas para descarbonizar a mobilidade. Os incentivos a modos de transporte coletivos e hipocarbónicos poderão ser úteis neste contexto. Aumentar a atratividade e a acessibilidade dos transportes públicos, nomeadamente nas zonas rurais, e melhorar a ligação dos subúrbios aos centros urbanos contribuiria para reduzir a poluição atmosférica, combater a exclusão e melhorar a qualidade de vida. A percentagem de automóveis com nível nulo de emissões nas novas matrículas foi de 0,8 % em 2020, muito abaixo da média da UE, que foi de 5,3 %. Deve ser considerado um maior apoio para facilitar a aquisição de automóveis elétricos e investimentos significativos na infraestrutura de carregamento.
(34)Os objetivos da estratégia energética nacional da Polónia devem ser revistos em alta, em consonância com as metas climáticas mais ambiciosas da UE para 2030. Um quadro estratégico sólido, estável e atualizado será fundamental para orientar e estimular o investimento público e privado na transição ecológica. A Polónia deve considerar este aumento do nível de ambição para proporcionar segurança aos investidores e aumentar a previsibilidade do ambiente empresarial, acelerando simultaneamente a sua transição energética, em conformidade com a comunicação REPowerEU.
(35)Embora a aceleração da transição para a neutralidade climática e para o abandono dos combustíveis fósseis deva gerar custos de reestruturação significativos em diversos setores, a Polónia pode utilizar o Mecanismo para uma Transição Justa no âmbito da programação da política de coesão para atenuar o impacto socioeconómico dessa transição nas regiões mais afetadas. Pode ainda recorrer ao Fundo Social Europeu Mais para melhorar as oportunidades de emprego e reforçar a coesão social.
(36)À luz da análise da Comissão, o Conselho examinou o Programa de Convergência de 2022, estando o seu parecer 20 refletido na recomendação 1 infra.
RECOMENDA QUE a Polónia tome medidas em 2022 e 2023 no sentido de:
1.Em 2023, assegurar que o crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional seja conforme com uma orientação política globalmente neutra, tendo em conta a continuação do apoio temporário e específico aos agregados familiares e às empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia, bem como às pessoas que fogem da Ucrânia. Estar pronta para poder ajustar as suas despesas correntes em função da evolução da situação. Aumentar o investimento público com vista a assegurar a transição ecológica e digital e a segurança energética, nomeadamente recorrendo ao MRR, ao RePowerEU e a outros fundos da UE. Para o período pós-2023, prosseguir uma política orçamental destinada a alcançar situações orçamentais prudentes a médio prazo. Melhorar a eficiência da despesa pública, nomeadamente prosseguindo a reforma do processo orçamental. Garantir a adequação futura das pensões e a sustentabilidade do sistema de pensões, tomando medidas para aumentar a idade efetiva de reforma e reestruturar os regimes de pensões preferenciais.
2.Concluir rapidamente as negociações com a Comissão sobre os documentos de programação da política de coesão para 2021-2027, de modo a dar início à sua aplicação.
3.Aumentar a participação no mercado de trabalho, nomeadamente melhorando o acesso a estruturas de acolhimento de crianças e a cuidados continuados, e eliminar os entraves ainda existentes a tipos de emprego mais permanentes. Promover uma educação de qualidade e competências relevantes para o mercado de trabalho, especialmente através da educação dos adultos e da melhoria das competências digitais. Orientar melhor as prestações sociais e garantir o acesso às mesmas pelas pessoas que delas mais necessitam.
4.Melhorar a resiliência, a acessibilidade e a eficácia do sistema de saúde, nomeadamente disponibilizando recursos suficientes para inverter a pirâmide de cuidados e acelerando a implantação de serviços de saúde em linha. Reforçar a capacidade de inovação da economia, nomeadamente através do apoio às instituições de investigação e de uma colaboração mais estreita entre essas instituições e as empresas. Reforçar a digitalização das empresas e da administração pública, nomeadamente através do desenvolvimento das infraestruturas.
5.Instaurar um clima mais propício ao investimento, nomeadamente preservando a independência judicial. Assegurar consultas públicas efetivas e a participação dos parceiros sociais no processo de elaboração das políticas.
6.Reduzir a dependência global dos combustíveis fósseis através da eliminação dos obstáculos regulamentares, administrativos e infraestruturais por forma a acelerar o licenciamento e a implantação das fontes de energia renováveis. Reformar as políticas de renovação dos edifícios e os regimes de apoio por forma a incentivar uma maior eficiência energética, promover economias de energia e uma eliminação progressiva mas mais rápida dos combustíveis fósseis no aquecimento, bem como a implantação acelerada das bombas de calor. Acelerar a transferência modal para os transportes públicos e a mobilidade ativa e promover uma adoção mais rápida dos veículos elétricos, com incentivos e investimentos em infraestruturas de carregamento. Melhorar o planeamento estratégico da transição ecológica a longo e médio prazo, atualizando as políticas energéticas nacionais em consonância com os objetivos do Pacto Ecológico Europeu e com a Comunicação REPowerEU, a fim de proporcionar segurança à comunidade empresarial e utilizar o financiamento de forma eficaz, com vista a acelerar os investimentos em energias limpas.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente
