COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 19.9.2022

COM(2022) 470 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

40.º Relatório anual da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as atividades anti-dumping, antissubvenções e de salvaguarda da União Europeia e sobre a utilização de instrumentos de defesa comercial por países terceiros que visem a UE em 2021

{SWD(2022) 294 final}

Síntese

O presente relatório é o 40.º relatório dirigido ao Parlamento Europeu e ao Conselho que abrange as atividades anti-dumping (AD), antissubvenções (AS) e de salvaguarda da UE, bem como a atividade de defesa comercial de países terceiros contra a UE em 2021 e as atividades do conselheiro auditor.

Apesar das dificuldades persistentes em 2021 decorrentes da pandemia de COVID-19, a Comissão continuou a aplicar com firmeza os instrumentos de defesa comercial. Métodos de trabalho bem testados, desenvolvidos no início da pandemia, permitiram assegurar que todos os inquéritos fossem levados a cabo de acordo com os padrões mais elevados, garantindo a proteção dos produtores da UE contra importações desleais prejudiciais.

A execução e a eficácia das medidas constituem uma preocupação primordial para a Comissão, sendo destacada no relatório a melhoria das práticas de acompanhamento aplicadas durante o ano. Ciente do facto de as ações destinadas a evitar o pagamento de direitos poderem aumentar na fase de recuperação pós-COVID-19, as medidas, em especial as que apresentam um risco acrescido de evasão aos direitos, foram objeto de um controlo reforçado. Sempre que necessário, a Comissão deu início a inquéritos antievasão, bem como a inquéritos antiabsorção, demonstrando aos operadores que a UE tenciona combater estas práticas.

O presente relatório aborda igualmente a aplicação das alterações legislativas introduzidas em 2017/2018, adotadas para garantir que os instrumentos conseguem dar resposta às políticas e aos desafios do comércio mundial. Entre estas incluem-se as normas sociais e ambientais nos instrumentos de defesa comercial (IDC), que são agora tidas em conta nos inquéritos em que os preços indicativos foram ajustados para ter em conta os custos futuros resultantes dos acordos multilaterais no domínio do ambiente de que a UE é parte. Tal deu origem a direitos mais elevados em alguns casos, garantindo que as margens de prejuízo continuam a ser significativas e que as medidas proporcionam um alívio efetivo à indústria da UE.

A aplicação das recomendações do Tribunal de Contas Europeu de 2020 1 , na sequência da sua auditoria aos instrumentos de defesa comercial da UE, foi uma prioridade da Comissão durante o ano. A maioria das recomendações foi aplicada em 2021. Estas ações reforçam os já elevados padrões da UE na aplicação dos instrumentos.

Neste contexto, foi fundamental ajudar as pequenas e médias empresas a compreender o que são os instrumentos e como podem utilizá-los e beneficiar deles.

Em 2021, a Comissão impôs aos utilizadores dos instrumentos de defesa comercial de países terceiros o mesmo nível de exigência que a UE aplica aos seus inquéritos. Cada vez mais, os exportadores da UE são confrontados com mais medidas de defesa comercial de países terceiros que, infelizmente, muitas vezes não são aplicadas em conformidade com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC). As nossas intervenções em inquéritos de países terceiros contra a indústria/exportadores da UE, que visam reduzir o impacto económico negativo e eliminar a imposição de medidas injustas ou injustificadas, produziram uma série de resultados positivos, garantindo assim a continuidade do acesso ao mercado por parte dos exportadores da UE.

Por último, o relatório destaca a relação entre os IDC e outras políticas da UE. A revisão da política comercial da UE, publicada em fevereiro de 2021, apelou à utilização de todos os instrumentos comerciais para apoiar os objetivos estratégicos da UE. Os instrumentos de defesa comercial continuam a desempenhar um papel muito importante neste contexto, não só ao protegerem mais de 460 000 postos de trabalho, mas também ao assegurarem o compromisso da UE para com o comércio justo e aberto, bem como ao apoiarem outros domínios de ação, como o Pacto Ecológico Europeu e a Agenda Digital para a Europa, protegendo a produção da UE de componentes cruciais das cadeias de valor digitais e das energias renováveis.

O relatório, em conformidade com as obrigações da Comissão em matéria de apresentação de relatórios 2 , é acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão, com anexos, que fornece mais informações e estatísticas.

1Aplicação dos instrumentos de defesa comercial (IDC) em 2021

1.1Atividades de inquérito

1.1.1Apresentação geral

No final de 2021, a UE tinha em vigor 163 medidas definitivas de defesa comercial: 109 medidas anti-dumping (AD) definitivas (prorrogadas em 31 processos), 19 medidas antissubvenções (AS) (prorrogadas num processo) e três medidas de salvaguarda. Estes valores representam um aumento de 13 medidas em relação a 2020. Estas medidas permitiram proteger mais de 462 000 postos de trabalho diretos.

O nível das atividades de inquérito em 2021 foi consentâneo com os anos anteriores. Estavam em curso 88 inquéritos, incluindo 29 inquéritos iniciais e 59 reexames, em comparação com 85 em 2020. No final de 2021, estavam em curso 43 inquéritos, ou seja, o mesmo número que no final de 2020.

Em 2021, muitos setores solicitaram a suspensão das medidas de defesa comercial para fazer face à evolução negativa do mercado, em especial as alegadas perturbações nas cadeias de abastecimento causadas sobretudo pela crise da COVID-19. Esta disposição, raramente utilizada, estabelece critérios rigorosos para a suspensão. Em outubro de 2021, a Comissão suspendeu, por um período de nove meses, as medidas relativas aos produtos laminados planos de alumínio originários da China, introduzindo simultaneamente o controlo das importações deste produto. Em dezembro de 2021, a Comissão rejeitou a suspensão das medidas aplicáveis ao contraplacado de bétula originário da Rússia, pois as condições não estavam preenchidas.

O presente relatório é acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD), que fornece mais informações e estatísticas e inclui anexos para as secções que se seguem.

1.1.2Inquéritos anti-dumping e antissubvenções (ver anexos A a I)

Em 2021, a Comissão deu início a 14 novos inquéritos (11 AD e três AS) em comparação com 15 em 2020. Instituiu direitos provisórios em 10 inquéritos AD e concluiu 12 inquéritos com a instituição de direitos definitivos (11 AD e um AS). A Comissão encerrou um inquérito antissubvenções sem a instituição de medidas, uma vez que a denúncia foi retirada.

Os reexames das medidas em vigor iniciados em 2021 aumentaram ligeiramente em relação a 2020, 30 em comparação com 28, entre os quais 10 reexames da caducidade e quatro reexames intercalares. Em 2021, 15 reexames da caducidade foram concluídos com a confirmação do direito.

O número total de processos iniciados, de todos os tipos de inquéritos, foi de 48, ou seja, mais elevado do que em qualquer dos cinco anos anteriores.

1.1.3Inquéritos de salvaguarda

Não foi iniciado qualquer novo inquérito de salvaguarda em 2021.

A Comissão procedeu a um reexame da medida de salvaguarda da UE instituída em 2019 sobre as importações de determinados produtos de aço, que resultou, em julho de 2021, na sua prorrogação até 30 de junho de 2024 e num ajustamento de determinados aspetos. A Comissão concluiu que a medida continuava a ser necessária para prevenir ou reparar um prejuízo grave e que a indústria siderúrgica da União estava a proceder a ajustamentos. A Comissão constatou que, durante o período da medida de salvaguarda, a situação económica da indústria da União continuou a agravar-se devido à pressão das importações num período em que os ajustamentos efetuados pela indústria ainda não tinham produzido efeitos positivos. Em 17 de dezembro de 2021, a Comissão deu início ao terceiro reexame da aplicação da medida, devendo os eventuais ajustamentos produzir efeitos a partir de 1 de julho de 2022.

1.1.4Verificações nos inquéritos

Atendendo aos riscos para a saúde e às restrições de viagem, a Comissão continuou a verificar os dados apresentados pelas partes interessadas através de verificações cruzadas à distância e não de verificações no local.

Com base na experiência adquirida em 2020, a Comissão cumpriu as suas obrigações, garantindo simultaneamente os direitos das partes interessadas. Em 2021, a Comissão efetuou verificações cruzadas à distância dos dados de 197 empresas, das quais 111 eram europeias e 86 de fora da UE. Com o alívio das restrições de viagem no último trimestre de 2021, realizaram-se 12 visitas no local a empresas da UE. Espera-se que este facto indique a retoma de um maior número de verificações no local.

1.2Aplicação e execução efetivas dos IDC

1.2.1Aplicação das recomendações do Tribunal de Contas Europeu – Auditoria dos IDC da UE

Em 2021, a Comissão trabalhou na aplicação das recomendações do relatório de auditoria do Tribunal de Contas Europeu sobre a política de defesa comercial da UE (publicado em julho de 2020). Em conformidade com as recomendações, a Comissão Europeia deveria: a) documentar as avaliações do estatuto de confidencialidade dos documentos das partes, b) procurar canais de comunicação adicionais para aprofundar a sensibilização das partes interessadas, c) melhorar as orientações sobre os aspetos relevantes da concorrência, d) melhorar as atividades de acompanhamento e realizar avaliações regulares da eficácia das medidas de defesa comercial, e) iniciar mais inquéritos por sua própria iniciativa e f) utilizar critérios claros para estabelecer prioridades de resposta às medidas de países terceiros.

Em resposta a estas recomendações, a Comissão desenvolveu, em 2021, uma solução informática para documentar as avaliações de confidencialidade dos documentos, que entrou em funcionamento no início de 2022. No que se refere à sensibilização para os IDC, foi lançado em 2021 o processo de difusão de vídeos informativos, bem como de elaboração de um pacote informativo de sete módulos, que foi colocado em linha no início de 2022 e será divulgado através dos pontos de contacto nos Estados-Membros e nas partes interessadas pertinentes. Devido à incerteza relacionada com a pandemia de COVID-19, as reuniões de informação presenciais com as partes interessadas foram adiadas. No que respeita aos aspetos da concorrência nos inquéritos de defesa comercial, a Comissão elaborou orientações destinadas às partes interessadas/intervenientes, bem como aos responsáveis pelos processos, sobre a forma de abordar estas questões nos inquéritos.

A partir das restantes recomendações, a Comissão desenvolveu em 2021 uma nova política de acompanhamento, com uma definição sólida de prioridades com base nos riscos, uma coordenação reforçada com os serviços associados da Comissão (OLAF, DG TAXUD e DG BUDG) e as partes interessadas externas, bem como uma melhor documentação e comunicação dos resultados. Esta nova política de acompanhamento, em vigor a partir de dezembro de 2021, será avaliada em 2023. A Comissão não aceitou plenamente a recomendação relativa aos inquéritos ex officio, pois considera que já utiliza as disposições ex officio em toda a medida do possível. No entanto, em 2021, a Comissão publicou, no seu sítio Web, mais informações sobre os inquéritos ex officio, a fim de dissipar certos equívocos e fornecer mais orientações à indústria europeia. No que diz respeito ao acompanhamento das medidas de defesa comercial de países terceiros, em 2021, a Comissão estabeleceu critérios para identificar os casos que apresentam maior interesse económico e sistémico, bem como os casos em que existe um elevado grau de cooperação por parte dos exportadores europeus. Por último, a Comissão procederá, em 2023, à avaliação da eficácia das medidas de defesa comercial.

1.2.2Acompanhamento e execução de medidas (ver anexos J, K, M, Q)

Uma vez que a execução das regras comerciais constitui uma das prioridades da Comissão von der Leyen, o acompanhamento das medidas de defesa comercial em vigor continuou a ser uma das principais prioridades também em 2021. Foi prestada especial atenção às medidas de defesa comercial em que foi detetado um risco acrescido de evasão aos direitos. A aplicação rigorosa das medidas é essencial para preservar a eficácia e a credibilidade da política de execução da Comissão. A Comissão está plenamente determinada a fazer face a quaisquer práticas de evasão, redução do preço de exportação e absorção do preço de revenda que comprometam a eficácia das medidas.

A evasão ocorre quando os produtores-exportadores de países terceiros recorrem a práticas como a expedição do produto através de um país não sujeito a direitos (transbordo), a ligeira modificação do produto de modo a não ser abrangido pelos direitos ou a exportação através de um produtor-exportador com taxas individuais de direitos anti-dumping ou de compensação mais reduzidas (reencaminhamento para outras empresas). Outra prática consiste na absorção do direito quando os exportadores, apesar das medidas instituídas, diminuem os preços para compensar os direitos ou os importadores não refletem o direito aquando da revenda do produto na União.

A Comissão toma medidas contra estas práticas identificadas através do acompanhamento ou das informações recebidas de partes interessadas. Para identificar os potenciais problemas o mais cedo possível, é utilizada uma hierarquização das tarefas de acompanhamento orientada para os riscos. É prestada atenção às medidas em que foi detetado um risco acrescido de evasão aos direitos durante o inquérito e em que é integrada uma cláusula de acompanhamento especial nos regulamentos que instituem medidas. O objetivo desta cláusula é minimizar o risco de evasão através do reencaminhamento para outras empresas. Em 2021, nomeadamente, essa cláusula foi integrada nas medidas aplicadas às importações de folhas e tiras, delgadas, de alumínio destinadas a transformação e extrusões de alumínio originárias da China, aos produtos planos laminados a quente, de ferro, originários da Turquia e ao contraplacado de bétula originário da Rússia.

O acompanhamento implica uma análise aprofundada das importações do produto sujeito a uma medida de defesa comercial, incluindo o acompanhamento da tendência/dinâmica das exportações do país sujeito às medidas. Deste modo obtém-se uma imagem completa dos fluxos comerciais e da evolução do mercado após a instituição das medidas. A Comissão utiliza bases de dados internas, alimentadas pelas autoridades aduaneiras e pelos serviços de estatística, tanto a nível da UE como dos Estados-Membros, e, se necessário, bases de dados comerciais. São também tidas em conta as informações adicionais sobre o mercado fornecidas pela indústria da União, bem como as conclusões sobre o incumprimento das medidas documentadas pelo OLAF na sequência dos seus inquéritos ou pelas autoridades dos Estados-Membros.  

No final de 2021, um total de 54 produtos abrangidos pelas medidas de defesa comercial estavam sujeitos a um acompanhamento especial. A Comissão alertou as autoridades aduaneiras nacionais para que prestassem especial atenção às importações de produtos sujeitos a medidas de defesa comercial sempre que existissem dúvidas, por exemplo, quanto a um transbordo. O OLAF foi notificado nos casos em que a Comissão dispunha de informações que indicavam uma atividade fraudulenta nas importações. O OLAF também comunicou à Comissão informações pertinentes relacionadas com a aplicação da lei. Os contactos estreitos entre a Comissão e a indústria da União permitiram obter informações mais completas sobre a evolução do mercado, para facilitar as ações de acompanhamento mais eficazes.

A Comissão analisou igualmente mais de dez compromissos de preços com produtores-exportadores em 2021, tendo constatado que estes os estavam a cumprir na íntegra.

Nos últimos anos, a Comissão observou novas formas de evasão aos direitos adotadas pelos produtores-exportadores, nomeadamente da China, por exemplo, transferindo certas operações para outros países sem uma justificação económica real e exportando desses países para a UE. A Comissão tem respondido com perseverança para colmatar todas as lacunas e proteger a indústria da UE de quaisquer prejuízos.

Em 2021, a Comissão deu início a quatro inquéritos antievasão e a um inquérito antiabsorção, elevando o número total de inquéritos desse tipo iniciados nos últimos três anos para 11 e dois, respetivamente.

Os quatro processos antievasão iniciados dizem respeito a um aumento das importações de têxteis em fibra de vidro provenientes da Turquia e de Marrocos após a instituição de direitos anti-dumping e de compensação sobre estes produtos originários da China e do Egito em 2020. Os têxteis em fibra de vidro são utilizados, por exemplo, na produção de pás para turbinas eólicas, na produção de equipamento para embarcações, camiões e equipamentos desportivos, e ainda nos sistemas de reabilitação de condutas. Os inquéritos centraram-se no transbordo após o produto em causa ter sido objeto de operações de montagem na Turquia e em Marrocos, respetivamente. Estes processos são emblemáticos dos desafios que a política chinesa «Uma Cintura, uma Rota» coloca e da determinação da Comissão em tomar medidas firmes contra o comércio desleal daí resultante.

O inquérito antiabsorção iniciado em 2021, que também diz respeito aos têxteis em fibra de vidro, visa determinar se os produtores-exportadores egípcios diminuíram os seus preços para comprometer a eficácia dos direitos anti-dumping instituídos em 2020.

Além disso, em 2021, a Comissão prorrogou as medidas na sequência de dois inquéritos antievasão. Verificou-se que os direitos anti-dumping atualmente em vigor sobre dois tipos diferentes de folhas e tiras, delgadas, de alumínio para uso doméstico originárias da China estavam a ser objeto de evasão através da Tailândia, onde o produto apenas era sujeito a pequenas operações de montagem. A indústria da UE afetada é constituída principalmente por PME distribuídas por 12 Estados-Membros.

Tal demonstra a determinação da Comissão em combater todas as formas de comércio desleal, incluindo a evasão e a absorção das medidas de defesa comercial.

1.2.3Medidas de vigilância

Sempre que exista uma indicação, muitas vezes baseada em informações provenientes da indústria em causa, de que existe um aumento significativo das importações de um determinado produto que representa uma ameaça de prejuízo para a indústria da União, a Comissão pode introduzir medidas de vigilância para acompanhar também essas importações 3 . Em 2021, a Comissão prosseguiu a sua vigilância a posteriori das importações de aço e alumínio, que tinha sido introduzida em maio de 2020 em substituição do sistema de vigilância prévia. A Comissão também acompanhou, através de vigilância a posteriori, as importações de etanol renovável para combustíveis.

A Comissão publica mensalmente os dados de vigilância na página pública «Surveillance/monitoring of imports» 4 do sítio Web da DG Comércio.

1.2.4Proteger as pequenas e médias empresas (PME) europeias

A fim de garantir que as limitações de recursos das PME não constituem um obstáculo à utilização dos instrumentos de defesa comercial, a Comissão presta todo o apoio e orientação a essas empresas.

Em 2021, a Comissão envidou esforços adicionais para garantir que as PME conheçam os instrumentos e deles beneficiem, nomeadamente através do seu serviço de apoio às PME. Tal inclui um requisito menos rigoroso em matéria de informações a fornecer nos questionários e, sempre que possível, períodos de inquérito alinhados com o respetivo exercício financeiro. Também em 2021, a Comissão criou um pacote de informação em linha que explica os instrumentos em termos simples, e prevê criar outros tutoriais em vídeo. As sessões de informação presenciais para as PME nos Estados-Membros serão retomadas assim que as condições relacionadas com a COVID-19 o permitirem.

Os esforços da Comissão estão a produzir resultados. Os setores caracterizados por PME continuaram a estar envolvidos nos processos de defesa comercial em 2021. Durante o ano, a Comissão deu início a um inquérito anti-dumping sobre as importações de ladrilhos de cerâmica originários da Turquia e da Índia, prosseguiu o inquérito anti-dumping sobre as importações de parafusos originários da China e terminou o reexame da caducidade relativo às trutas originárias da Turquia, tendo as medidas sido prorrogadas por mais cinco anos. Embora caracterizadas em grande medida por PME, graças a uma boa coordenação por parte destas, bem como à orientação e ao apoio da Comissão, as indústrias em causa beneficiam dos mesmos direitos e da mesma proteção contra o comércio desleal que as empresas de maior dimensão.

1.3Evolução em 2021 relacionada com as alterações legislativas de 2017 e 2018

1.3.1Normas sociais e ambientais no domínio dos IDC

O compromisso da UE em prol de normas sociais e ambientais elevadas reflete-se em certos aspetos dos inquéritos anti-dumping e antissubvenções desde as alterações legislativas de 2017 e 2018. Nomeadamente:

-Quando os inquéritos dizem respeito a países que apresentam distorções de mercado importantes, é necessário selecionar um país representativo adequado para calcular um valor normal, sem distorções. Se houver mais do que um país com dados adequados disponíveis, a Comissão faz uma escolha tendo em conta o nível de proteção social e ambiental dos países propostos.

-No cálculo da margem de prejuízo nos inquéritos, o custo do cumprimento dos acordos multilaterais em matéria de ambiente e das convenções da Organização Internacional do Trabalho durante o período de vigência das medidas de defesa comercial é integrado nos custos de produção da indústria da UE e, em alguns casos, aquando da decisão de aceitar compromissos.

No que respeita à seleção de um país representativo adequado, nos inquéritos concluídos em 2021, a questão das normas sociais e ambientais não se levantou, uma vez que, em cada caso, apenas existiam dados adequados referentes a um país representativo.

A Comissão incluiu o custo do cumprimento dos acordos multilaterais em matéria de ambiente e das convenções da Organização Internacional do Trabalho no cálculo do lucro-alvo em vários processos concluídos em 2021. Este aspeto é particularmente relevante no que diz respeito ao Sistema de Comércio de Licenças de Emissão. Os inquéritos afetados incluíam as extrusões de alumínio, as folhas e tiras, delgadas, de alumínio destinadas a transformação e os produtos laminados planos de alumínio, todos originários da China, os produtos de aço inoxidável laminados a frio originários da Índia e da Indonésia e o contraplacado de bétula originário da Rússia. Esta disposição aumentou o preço indicativo para estas indústrias, uma vez que incluiu os custos futuros resultantes dos acordos multilaterais no domínio do ambiente de que a União é parte e que a indústria da União suportará durante o período de vigência das medidas. Nos dois casos em que o direito se baseou nas margens de prejuízo (folhas e tiras, delgadas, de alumínio destinadas a transformação e produtos laminados planos de alumínio), os ajustamentos efetuados para ter em conta os custos das normas sociais e ambientais aumentaram o nível das medidas instituídas.

A questão não se levantou no contexto das ofertas de compromisso em 2021, dado que estas foram rejeitadas por outras razões.

1.3.2Regra do direito inferior

Ao abrigo das regras da OMC, as medidas podem ser instituídas ao nível da margem de dumping ou da margem de subvenção. Antes das alterações legislativas de junho de 2018, a UE aplicou sempre a regra do direito inferior, o que significava que as medidas eram sempre instituídas a um nível inferior à dimensão total do dumping ou das subvenções, se um nível inferior, denominado «margem de prejuízo», fosse suficiente para eliminar o prejuízo sofrido pela indústria da UE. No entanto, desde a modernização dos IDC, a regra do direito inferior não é automaticamente aplicada nos processos anti-dumping e antissubvenções.

Nos processos antissubvenções, a regra do direito inferior deixa de ser aplicável, a menos que tal seja contrário ao interesse geral da UE, garantindo que esta possa combater de forma mais rigorosa as importações desleais subvencionadas. Num inquérito antissubvenções concluído em 2021 (folhas e tiras, delgadas, de alumínio destinadas a transformação originárias da China), a Comissão instituiu os direitos à taxa plena das margens de subvenção nesta base.

Nos processos anti-dumping, podem ser instituídas medidas a um nível inferior à margem de dumping se esse nível inferior for suficiente para eliminar o prejuízo causado pelas importações objeto de dumping. Caso se verifiquem distorções importantes no preço das matérias-primas no país de exportação, considera-se necessário aplicar um direito correspondente à totalidade da margem de dumping para fazer face às práticas de dumping prejudiciais. A matéria-prima objeto de distorção deve representar mais de 17 % do custo de produção, devendo o seu preço ser significativamente inferior aos preços sem distorções.

Em oito dos 11 processos concluídos, as medidas basearam-se nas margens de dumping, dado que estas eram inferiores à margem de prejuízo e, em conformidade com a legislação, constituíam o nível mais elevado que poderia ser instituído. Nos três casos restantes, os direitos basearam-se nas margens de prejuízo, dado que estas eram inferiores às margens de dumping e os critérios relativos às restrições à exportação de matérias-primas essenciais não estavam cumpridos, ou seja, no caso dos produtos laminados planos de alumínio e das folhas e tiras, delgadas, de alumínio destinadas a transformação provenientes da China, os preços das matérias-primas objeto de distorção não eram significativamente inferiores aos preços do mercado internacional e, no caso das torres eólicas em aço originárias da China, a questão não se levantou.

1.4Fiscalização jurisdicional pelos tribunais da UE (anexo S)

Em 2021, o Tribunal Geral (TG) e o Tribunal de Justiça (TJ) proferiram 21 acórdãos e despachos nos processos relativos a instrumentos de defesa comercial: o TG proferiu 14 acórdãos, enquanto o TJ proferiu quatro decisões prejudiciais e decidiu sobre três recursos. Em 2021, foram interpostos 18 novos processos relativos a instrumentos de defesa comercial – 12 no TG e seis recursos no TJ.

A jurisprudência de 2021 fornece informações interessantes sobre a admissibilidade de ações judiciais contra medidas de defesa comercial, em especial sobre a questão da legitimidade e da capacidade dos importadores e utilizadores para instaurarem processos judiciais nesses casos.

Em 2021, o TG proferiu o seu primeiro acórdão sobre a articulação das medidas de salvaguarda e das medidas anti-dumping/de compensação. Além disso, o TG confirmou a prática da Comissão de aplicar decisões judiciais desfavoráveis reparando qualquer ilegalidade identificada pelo Tribunal e de reembolsar os direitos apenas na medida em que o direito corrigido seja inferior. Outras questões tratadas pelos tribunais em 2021 incluíram a metodologia utilizada nos inquéritos de reembolso, o caráter duradouro de alterações nos reexames intercalares, vários aspetos dos cálculos do dumping, a avaliação do prejuízo e do nexo de causalidade e a utilização dos dados disponíveis.  

Os acórdãos mais importantes são descritos no documento de trabalho dos serviços da Comissão. 

2Atividades do conselheiro auditor

Em 2021, o conselheiro auditor recebeu 25 pedidos de intervenção e realizou 15 audições. Sempre que as partes apresentaram o pedido de intervenção em simultâneo com um pedido de audição com os serviços da Comissão responsáveis pelo inquérito, o conselheiro auditor manteve a abordagem segundo a qual as partes interessadas devem, em primeiro lugar, comunicar as suas preocupações aos serviços da Comissão. O conselheiro auditor só intervirá quando não for encontrada uma solução. Esta abordagem permitiu que as partes interessadas encontrassem uma solução diretamente junto das equipas de inquérito em muitos dos casos. O conselheiro auditor também recebeu um pedido de audição entre partes, que teve finalmente lugar com os serviços responsáveis.

Em duas ocasiões, o conselheiro auditor prorrogou o prazo para a apresentação de observações a pedido das partes em causa. O conselheiro auditor recomendou aos serviços da Comissão que disponibilizassem determinadas informações a todas as partes no dossiê não confidencial. As principais questões suscitadas nas audições diziam respeito a pedidos de divulgação adicional, anonimato e confidencialidade. Duas partes solicitaram que as medidas a instituir fossem suspensas no momento da sua adoção. No entanto, as condições não estavam preenchidas. Noutro caso, a parte recusou-se a fornecer os documentos do processo necessários para a verificação das informações pertinentes pela Comissão, alegando que, em vez disso, os serviços deveriam ter procedido a uma verificação no local. No entanto, tal não foi possível no contexto da COVID-19. Nos outros casos, foi alcançado um acordo com os serviços para analisar as questões em apreço ou prestar esclarecimentos.

Os pedidos mantiveram-se irregulares devido à persistência do contexto da COVID-19, mas a realização de audições foi simplificada dada a impossibilidade de deslocações.

3Resposta à atividade de defesa comercial contra a UE

A Comissão intervém quando as exportações europeias são dificultadas por países terceiros que impõem medidas de defesa comercial injustificadas. Embora os países terceiros tenham o pleno direito de utilizar os instrumentos, é imperativo que as regras da OMC sejam respeitadas e que as medidas de defesa comercial não se tornem entraves efetivos ao comércio. Dada a importância das exportações para a economia europeia e o seu contributo para o emprego e o crescimento, a Comissão intervém com o objetivo de reduzir o impacto económico negativo de eventuais medidas ou de evitar inteiramente a instituição de medidas de defesa comercial injustificadas sobre as exportações da UE.

As intervenções da Comissão nos processos relativos a países terceiros vão desde a emissão de observações técnicas escritas até à participação em audições e à apresentação de declarações escritas e orais a nível político, se necessário.

Entre os exemplos da atividade da Comissão em 2021 incluem-se a participação nas audições realizadas pelas autoridades canadianas sobre os processos anti-dumping e antissubvenções relativos ao açúcar refinado, com o apoio da DG AGRI. Outros casos de defesa comercial foram debatidos nas reuniões periódicas do comité de comércio com o Conselho de Cooperação do Golfo (CCG), o Canadá ou a África do Sul. A Comissão também recorreu aos comités das práticas anti-dumping e das medidas de salvaguarda da Organização Mundial do Comércio (OMC). Estas intervenções foram coordenadas tanto com a indústria da UE como com os Estados-Membros, dando prioridade aos casos com um impacto económico significativo para as empresas europeias e aos que apresentam problemas sistémicos.

Nos casos em que não seja possível evitar as medidas injustificadas, a Comissão pode recorrer à ação da OMC. Fê-lo a respeito das medidas anti-dumping e antissubvenções instituídas em 2018 pelos EUA sobre as azeitonas maduras espanholas. Neste litígio, o relatório do painel, favorável à UE, foi adotado em 20 de dezembro de 2021. Um outro processo do painel da OMC relativo às medidas anti-dumping colombianas sobre as batatas fritas congeladas prosseguiu em 2021. A primeira e a segunda reuniões importantes realizaram-se em linha em julho de 2021 e janeiro de 2022, respetivamente.

As intervenções da Comissão, que evidenciaram as incoerências jurídicas e as falhas sistémicas nos processos, desempenharam um papel importante para evitar a imposição de medidas injustificadas. Entre os êxitos alcançados em 2021 podem citar-se os seguintes:

·A Índia encerrou um inquérito anti-dumping sobre as importações de produtos laminados planos de aço inoxidável em março de 2021, sem instituir medidas. Este foi um resultado importante, dado o interesse económico em jogo de cerca de 98 milhões de EUR. A Comissão, em estreita colaboração com a indústria, interveio ativamente no processo desde o início, com três observações escritas e a participação na audição pública.

·Em setembro de 2021, o Comité Ministerial do Conselho de Cooperação do Golfo não aprovou a proposta do Comité Permanente de instituir medidas de salvaguarda definitivas sobre as importações de determinados produtos de aço.

·As intervenções da Comissão num inquérito anti-dumping realizado pela Ucrânia sobre as importações de escadas de alumínio provenientes da Polónia e da Eslováquia permitiram encerrar o inquérito em outubro de 2021.

·Em maio de 2021, a Nova Zelândia encerrou um inquérito anti-dumping sobre as importações de batatas fritas congeladas provenientes da Bélgica e dos Países Baixos, permitindo assim poupar exportações avaliadas em 3 milhões de EUR. Este resultado foi obtido, em parte, graças às intervenções escritas da Comissão, em coordenação com a indústria da UE, que demonstraram que as condições para a instituição de medidas anti-dumping não estavam preenchidas.

·Em outubro de 2021, o Canadá deu início a um novo inquérito ex officio para reavaliar as medidas anti-dumping e antissubvenções sobre as importações de açúcar refinado originário da UE. Esta decisão foi tomada na sequência das numerosas intervenções da Comissão, explicando que estas medidas de compensação se baseavam nos antigos regimes de subvenção da UE e não refletiam os atuais níveis de subvenção, significativamente mais baixos. O direito antissubvenções foi consideravelmente reduzido (de 58 % para 9 %). O Canadá concluiu que os pagamentos diretos dissociados de apoio no âmbito da política agrícola comum da UE não são específicos nem suscetíveis de recurso.

No final de 2021, as exportações da UE eram objeto de 177 medidas de defesa comercial, ou seja, menos uma do que no ano anterior, que tinha registado o número mais elevado no âmbito da atividade de acompanhamento da Comissão.

As medidas anti-dumping continuam a ser o instrumento mais utilizado a nível mundial, representando 128 das 177 medidas em vigor. Das restantes medidas, 42 foram medidas de salvaguarda (em comparação com 39 em 2020) e sete foram medidas antissubvenções.

Os 26 novos inquéritos iniciados em 2021 incluem 17 processos anti-dumping e nove processos de salvaguarda (em comparação com 22 em 2020).

São os EUA que contabilizam o maior número de medidas contra as exportações da UE, com 37 medidas em vigor, seguidos da China com 19 medidas, da Turquia com 17 medidas, do Brasil, do Canadá e da Índia com 12 medidas e da Indonésia com 11 medidas.

Os produtos de aço concentram o maior número de medidas, com 62, seguidos dos produtos químicos com 48 medidas, dos produtos agrícolas com 22 medidas, dos têxteis com 12 medidas e do papel com 10 medidas.

4Atividades no quadro da OMC

Em 2021, a OMC realizou, em abril e outubro, reuniões virtuais dos comités das subvenções e medidas de compensação, das práticas anti-dumping e das medidas de salvaguarda. O grupo informal antievasão não se reuniu. O grupo de trabalho anti-dumping em matéria de execução reuniu-se em outubro de 2021.

A Comissão apresentou a notificação de subvenções da UE à OMC em julho de 2021. Este exercício de facilitação da transparência é fundamental para compreender o nível e o impacto das subvenções concedidas pelos países da OMC. Infelizmente, o balanço da apresentação de notificações por parte dos membros é insuficiente, pelo que a Comissão instou-os a cumprir as suas obrigações.

No comité das práticas anti-dumping, a UE debruçou-se sobre: um inquérito de reexame pela União Aduaneira da África Austral (SACU) sobre as importações de batatas fritas congeladas provenientes da Bélgica e dos Países Baixos; um reexame, pelo Canadá, das medidas relativas ao açúcar refinado proveniente da Dinamarca, dos Países Baixos, do Reino Unido e da Bélgica; e um reexame, pelos EUA, dos direitos anti-dumping provisórios sobre as importações de chapas de alumínio de liga comum originárias de sete Estados-Membros da UE.

No comité das subvenções e medidas de compensação, debateu-se o papel que o financiamento abaixo do preço de mercado desempenha na contribuição para a sobrecapacidade. Realizou-se também uma troca de pontos de vista sobre o impacto negativo da sobrecapacidade no ambiente, bem como sobre a perda de investimento em I&D pelas indústrias concorrentes.

Durante as reuniões do comité das medidas de salvaguarda da OMC, a UE abordou os seguintes inquéritos: Indonésia: vestuário e seus acessórios; Marrocos: aço laminado a quente, fio-máquina e varões para betão armado, chapas laminadas a frio, colunas para iluminação; África do Sul: parafusos de aço com cabeça sextavada; Turquia: fibras descontínuas de poliéster; e Ucrânia: hipoclorito de sódio, perfis de PVC. A UE defendeu as suas medidas de salvaguarda sobre determinados produtos de aço, que foram objeto de críticas por parte da Índia, da China, da Rússia, do Japão, da Suíça e da Coreia.

Nos casos em que são instituídas medidas de defesa comercial injustificadas, a Comissão pode recorrer ao mecanismo de resolução de litígios no âmbito da OMC, em especial se forem constatados problemas sistémicos significativos. Decorre atualmente um procedimento de resolução de litígios instaurado pela UE, relativo aos direitos anti-dumping colombianos sobre batatas fritas congeladas provenientes da Bélgica, da Alemanha e dos Países Baixos. O relatório final do painel sobre este processo está previsto para depois do verão de 2022. No processo relativo aos direitos anti-dumping e antissubvenções instituídos pelos EUA sobre as importações de azeitonas maduras espanholas, o relatório do painel foi adotado em 20 de dezembro de 2021. Em 1 de julho de 2022, as partes acordaram num período de aplicação razoável para os EUA, que expirará em 14 de janeiro de 2023.

Em novembro de 2021, Valdis Dombrovskis, vice-presidente executivo e comissário responsável pelo Comércio, reuniu-se virtualmente com os ministros do Comércio dos Estados Unidos e do Japão para renovar a sua parceria trilateral. Acordaram em identificar e enfrentar os desafios globais que as políticas e práticas de distorção do mercado colocam e que atualmente não são suficientemente tidos em conta pelas regras da OMC nem pelos instrumentos de execução existentes. Os ministros acordaram em prosseguir os debates trilaterais sobre três domínios prioritários:

·identificação dos problemas decorrentes de práticas não mercantis,

·identificação das lacunas nos instrumentos de execução existentes e dos domínios em que é necessário continuar a trabalhar para desenvolver novos instrumentos que permitam dar resposta a essas práticas, bem como debater a cooperação na utilização dos instrumentos existentes,

·identificação dos domínios em que é necessário continuar a trabalhar para elaborar regras que permitam dar resposta a essas práticas.

5Defesa comercial em apoio de outras políticas da UE

Na Comunicação «Revisão da Política Comercial – Uma política comercial aberta, sustentável e decisiva» da UE, publicada em 2021, foi salientada a necessidade de harmonizar e utilizar todos os instrumentos comerciais em apoio dos objetivos estratégicos da UE. Neste contexto, os instrumentos de defesa comercial desempenham um papel importante. Embora o seu principal objetivo seja proteger os produtores da UE contra as importações desleais, ajudam desse modo a reforçar o compromisso da UE em prol dos mercados abertos e do comércio livre e justo e contribuem para o objetivo da autonomia estratégica aberta da UE. Os conceitos de competitividade, equidade e comércio baseado em regras – alguns dos elementos fundamentais subjacentes aos objetivos da política comercial da UE – são intrínsecos da defesa comercial.

Ao garantir condições de concorrência equitativas e uma concorrência leal para os produtores da UE, os instrumentos de defesa comercial contribuem para o crescimento, a estabilidade do emprego, as receitas e o investimento. É imperativo que a indústria da UE seja capaz de investir, nomeadamente, em investigação e desenvolvimento para reforçar a sua viabilidade e a sua capacidade para cumprir os objetivos estabelecidos em iniciativas políticas mais vastas, como o Pacto Ecológico e a Agenda Digital.

Concretamente, no contexto do Pacto Ecológico, as medidas instituídas sobre produtos ou inputs, como os têxteis em fibra de vidro (utilizados no fabrico de pás para turbinas eólicas) originários da China e do Egito e o vidro solar (utilizado no fabrico de painéis solares) originário da China, protegem elementos importantes da cadeia de valor da energia sustentável produzidos pela UE contra as práticas comerciais desleais. Em 2021, foram instituídas medidas anti-dumping sobre as torres eólicas originárias da China, um produto igualmente importante no contexto dos objetivos da UE em matéria de energias renováveis e de redução das emissões de CO2. Em vez de prejudicar os objetivos em matéria de energias renováveis, como sustentado por algumas partes interessadas, a Comissão sublinhou que, sem investimento na indústria transformadora moderna e na investigação e desenvolvimento, a indústria europeia perderia o seu lugar na corrida mundial pela liderança tecnológica no domínio da energia eólica. As medidas apoiarão os produtores de torres eólicas da União e gerarão crescimento, estabilidade do emprego, receitas e investimentos. Por sua vez, os utilizadores deverão beneficiar de uma ampla base de produtores de torres eólicas em aço competitivos, fiáveis e financeiramente sólidos na União. Sem resolver a questão da concorrência desleal das importações da China, tal não seria possível. A Comissão concluiu que as medidas contribuiriam para a implantação da energia eólica em toda a União ao criar condições de concorrência equitativas em que todos os operadores económicos, incluindo os produtores chineses, possam competir em condições justas.

No contexto da Agenda Digital da UE, as medidas anti-dumping instituídas sobre as importações de fibras óticas provenientes da China em 2021 desempenham um papel importante. Os cabos de fibra ótica são utilizados na criação de redes de banda larga rápida. Estas redes são cruciais para apoiar o teletrabalho, o ensino à distância, para a gestão de empresas ou para a prestação de serviços por cidadãos, empresas e entidades públicas em toda a UE. Dado que uma das principais prioridades da União Europeia é a implantação de infraestruturas de banda larga de alta tecnologia em toda a UE, os cabos de fibra ótica são fundamentais tanto neste contexto como para a Década Digital da Europa e a soberania digital da UE. Algumas partes interessadas argumentaram que as medidas anti-dumping provocariam um aumento do preço total dos projetos de rede. No entanto, a Comissão concluiu que o custo dos cabos de fibra ótica representa apenas uma pequena parte dos custos totais dos projetos de rede e não teria um impacto significativo. Na ausência de medidas para fazer face às práticas comerciais desleais dos exportadores chineses, o futuro da indústria da UE ficaria comprometido, pois enfrentaria uma maior deterioração financeira em termos de rendibilidade e de investimentos. Dado o importante papel desta indústria na Agenda Digital da UE, é fundamental velar por que continue a ser viável e não seja enfraquecida por importações desleais e pela concorrência desleal.

Importa recordar que a instituição de medidas, sempre que tal se justifique, não impede as importações provenientes de países terceiros de competirem lealmente no mercado da União. Embora se reconheça que, na ausência de medidas, os utilizadores, os importadores, os clientes finais e os orçamentos públicos podem beneficiar de produtos mais baratos a curto prazo, as importações objeto de dumping forçam inevitavelmente os produtores europeus a sair do mercado da União. A longo prazo, tal traduzir-se-á na perda de valiosas fontes de abastecimento e, potencialmente, no aumento dos preços de importação devido à ausência de concorrência por parte dos produtores da União. Por sua vez, esta situação enfraquece a base industrial da UE sobre a qual esta desenvolve outras políticas.

Por conseguinte, ao restabelecer uma concorrência leal, as medidas de defesa comercial ajudam a manter uma produção competitiva, fiável e financeiramente sólida na União. Ao mesmo tempo, a abordagem equilibrada da UE no que se refere aos instrumentos, que inclui a aplicação da regra do direito inferior em muitas circunstâncias, bem como a realização de um teste do interesse da União antes da instituição de medidas, garante que os utilizadores continuam a beneficiar de uma ampla base de fornecedores.

Conclusão

O ano de 2021 apresentou desafios contínuos ao comércio mundial enquanto a UE regressava à normalidade após a COVID-19. Graças à aplicação rigorosa dos instrumentos de defesa comercial, a UE continuou a proteger as empresas da UE do comércio desleal. Tal contribuiu não só para os objetivos globais da política comercial da UE, como também apoiou indiretamente iniciativas políticas mais vastas, como o Pacto Ecológico e a Agenda Digital. A melhoria do acompanhamento e da execução das medidas reforçou ainda mais o importante papel que a defesa comercial continua a desempenhar na criação de empresas europeias mais resilientes. 

(1)   Relatório Especial 17/2020: Instrumentos de defesa comercial: o sistema que protege as empresas da UE contra importações objeto de dumping e de subvenções funciona bem (europa.eu) .

(2) Artigo 23.º do regulamento anti-dumping de base (JO L 176 de 30.6.2016, p. 21), artigo 34.º do regulamento antissubvenções de base (JO L 176 de 30.6.2016, p. 55) e artigo 23.º do regulamento relativo às medidas de salvaguarda de base (JO L 83 de 27.3.2015, p. 16).

(3)  Artigo 11.º do Regulamento (UE) 2015/478, de 11 de março de 2015 (JO L 86 de 27.3.2015, p. 16).

(4)   https://webgate.ec.europa.eu/siglbo/post-surveillance .