COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 15.7.2020

COM(2020) 313 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre Boa Governação Fiscal dentro e fora da UE

1. INTRODUÇÃO

A tributação justa é fundamental para o modelo económico e social da UE e para a sua sustentabilidade. É essencial para assegurar receitas sustentáveis, um ambiente empresarial competitivo e o moral dos contribuintes em geral. É crucial para a consecução de alguns dos objetivos centrais da UE, nomeadamente uma sociedade equitativa, um mercado único forte com receitas sustentáveis, condições de concorrência equitativas para todas as empresas e uma economia estável, baseada no crescimento, emprego e investimento. Por essas razões, a Presidente Ursula von der Leyen sublinhou que um sistema fiscal equitativo, em que todos pagam a sua quota‑parte, é uma das prioridades da Comissão. Tendo em conta a recuperação global, é igualmente importante para os países parceiros que essa recuperação seja apoiada pela mobilização de recursos nacionais centrada num sistema de tributação operacional. Tal contribuirá para fazer face às consequências socioeconómicas da crise da COVID‑19.

O Parlamento Europeu 1 também tem apelado repetidamente à ação da UE para combater a concorrência fiscal prejudicial, o planeamento fiscal agressivo e os paraísos fiscais, a fim de assegurar uma tributação mais justa e eficaz e reduzir o risco de branqueamento de capitais. O programa para uma tributação justa será ainda mais importante nos próximos meses e anos, enquanto a UE envida esforços para recuperar das consequências da crise da COVID‑19 e para acelerar a transição ecológica e digital. Será crucial para assegurar receitas públicas estáveis, um ambiente empresarial saudável e investimento nos serviços públicos, corrigindo falhas de mercado e enviando os sinais de preços adequados para um consumo sustentável, o que ajudará a construir o caminho para uma recuperação rápida e sustentável dentro e fora da UE, tal como sublinhado na recente Comunicação da Comissão intitulada «A Hora da Europa: Reparar os Danos e Preparar o Futuro para a Próxima Geração» 2 .

A boa governação fiscal é a base para uma tributação justa. Em termos gerais, a boa governação fiscal inclui a transparência fiscal, a concorrência leal em matéria fiscal, a ausência de medidas fiscais prejudiciais e a aplicação das normas internacionalmente acordadas. Nos últimos anos, têm sido adotadas medidas significativas, quer a nível da UE, quer a nível internacional, para reforçar estes princípios e assegurar o seu cumprimento.

A Comissão lançou um programa ambicioso para melhorar a boa governação fiscal e combater firmemente os abusos fiscais dentro e fora da UE. Consequentemente, os Estados‑Membros estão agora dotados de um quadro de transparência fiscal robusto, medidas comuns contra a elisão fiscal e um novo mecanismo de resolução de litígios em matéria fiscal. As exigências de maior transparência no que respeita a entidades e estruturas jurídicas ajudaram a reduzir os riscos de utilização indevida para fins de elisão fiscal. Os crimes fiscais foram adicionados ao âmbito de delitos qualificados equivalentes ao branqueamento de capitais e todos os profissionais que prestam serviços de aconselhamento ou assistência em matéria fiscal estão agora sujeitos a obrigações em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, com vista a reduzir os meios utilizados pelos criminosos para o branqueamento de receitas ilegais. Através dos processos relativos a auxílios estatais e das recomendações do Semestre Europeu, a Comissão criticou a concorrência prejudicial e chamou a atenção para práticas fiscais desleais. Ademais, os Estados‑Membros continuam a avaliar os regimes fiscais uns dos outros com base no Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas («Código»), para assegurar que cumprem os princípios de concorrência leal em matéria fiscal.

Em paralelo, a UE também tem envidado esforços no sentido de promover níveis superiores de boa governação fiscal à escala internacional. Tem apoiado firmemente o trabalho da OCDE no domínio da transparência fiscal e em matéria de erosão da base tributável e transferência de lucros (BEPS), e deu o exemplo a nível mundial ao integrar as novas normas internacionais na legislação da UE. Muitas das novas iniciativas levadas a cabo ao nível da UE têm um elemento externo, incluindo os relatórios por país, as regras comuns no que respeita a assimetrias híbridas e os requisitos para os consultores fiscais comunicarem os mecanismos de planeamento fiscal. Além disso, ao iniciar o trabalho ao nível da tributação justa da economia digital, a UE ajudou a dar um novo impulso aos debates internacionais neste domínio.

A estratégia externa para uma tributação efetiva, de 2016, da Comissão 3 forneceu uma abordagem holística e coerente para a UE promover a boa governação fiscal a nível mundial e colaborar com os seus parceiros internacionais em matéria de assuntos fiscais. A estratégia externa visou principalmente reforçar a cooperação com países terceiros em questões relacionadas com a boa governação fiscal, através de cláusulas em acordos bilaterais, apoio a países em desenvolvimento em matéria de assuntos fiscais e medidas para evitar repercussões negativas das políticas fiscais na UE. Contudo, a estratégia também criou um novo instrumento para incentivar os parceiros internacionais da UE a aderir às normas de boa governação fiscal acordadas, através do processo de elaboração da lista da UE.

Todas estas iniciativas contribuíram para criar um ambiente fiscal mais justo dentro e fora da UE. Todavia, continuam a surgir novos desafios e os instrumentos da UE para regulamentar a concorrência leal em matéria fiscal e combater práticas fiscais prejudiciais, dentro e fora da UE, têm de se adaptar a esses desafios. A globalização, a digitalização e os modelos empresariais modernos estão a criar novos limites à concorrência fiscal e novas oportunidades de planeamento fiscal agressivo. O programa da UE para a boa governação fiscal deve continuar a evoluir, a fim de evitar prejuízos para os orçamentos nacionais e da UE e assegurar que os cidadãos e as empresas da UE podem continuar a beneficiar de uma tributação justa e eficaz no futuro.

A presente comunicação faz parte de um pacote fiscal para uma tributação justa e simples que apoia a recuperação da UE, o qual inclui uma comunicação sobre um plano de ação que apresenta um conjunto de iniciativas futuras no domínio da fiscalidade direta e indireta, centradas no combate à fraude fiscal e na simplificação dos regimes fiscais 4 , bem como uma proposta legislativa 5 de revisão da diretiva relativa à cooperação administrativa 6 .

As ações futuras irão assegurar que a legislação fiscal da UE está alinhada com a economia moderna e adaptada aos desenvolvimentos internacionais no âmbito da reforma do imposto sobre as sociedades. Para complementar estas medidas, a comunicação centra‑se sobretudo em medidas não vinculativas e em ações externas, tendo por base a experiência até à data e identificando as mudanças necessárias neste domínio. Nesse contexto, define os domínios de ação prioritários para os próximos anos, com vista a reforçar as normas de boa governação fiscal e assegurar uma tributação justa.

2. REFORMA DO CÓDIGO DE CONDUTA NO DOMÍNIO DA FISCALIDADE DAS EMPRESAS

Desde a sua criação, em 1997, o Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas («Código») tem sido o principal instrumento da UE para combater a concorrência fiscal prejudicial. Funciona com base na premissa de que, embora a concorrência fiscal entre países não seja problemática por si só, é necessário haver princípios comuns sobre a medida em que podem usar os seus regimes e políticas fiscais para atrair empresas e lucros. Isto é particularmente importante no mercado único, em que as liberdades consagradas no Tratado aumentam a mobilidade dos lucros e do investimento.

O Código é um instrumento jurídico não vinculativo, que funciona com base na avaliação pelos pares e na pressão interpares entre os Estados‑Membros. Estabelece princípios de concorrência leal em matéria fiscal e é utilizado para determinar se um regime fiscal é ou não prejudicial. O Grupo do Código de Conduta, composto por representantes nacionais de alto nível, supervisiona o cumprimento do Código pelos Estados‑Membros. Avalia as medidas fiscais dos Estados‑Membros e determina se são prejudiciais, com base numa análise técnica por parte da Comissão. Se a medida fiscal for considerada prejudicial, o Estado‑Membro em questão deve alterá‑la ou aboli‑la. Desde que o Código foi estabelecido, foram avaliados mais de 400 regimes fiscais na UE, dos quais cerca de 100 foram considerados prejudiciais.

Além dos resultados alcançados no interior da UE, o Código teve também um impacto notável no ambiente fiscal mundial nos últimos anos. Tal acontece porque o Código tem sido a base para a avaliação dos países terceiros no contexto da lista da UE de jurisdições fiscais não cooperantes (ver ponto 2 abaixo). O papel central do Código para o processo de elaboração da lista da UE realça a sua importância enquanto instrumento para combater a concorrência fiscal desleal e promover, de forma ampla, princípios de boa governação fiscal.

Todavia, apesar dos resultados do Código, torna‑se evidente a necessidade da sua reforma e modernização. A natureza e forma da concorrência fiscal têm‑se alterado substancialmente ao longo das últimas duas décadas e o Código não evoluiu para responder aos novos desafios. A globalização, a digitalização, o papel crescente das multinacionais na economia mundial, a importância cada vez maior dos ativos intangíveis e a redução das barreiras às empresas intensificaram a pressão sobre os Estados no sentido de usarem a tributação para competir por investimento estrangeiro, o que conduziu à escalada e evolução da concorrência fiscal, testando os próprios parâmetros da equidade. Neste contexto, os Estados‑Membros e o Parlamento Europeu questionaram a capacidade do Código para combater as novas formas de concorrência fiscal prejudicial. A eficácia do Código deve ser substancialmente melhorada, tendo em conta as realidades atuais acima descritas.

2 a) Programar a reforma para maximizar o seu efeito

O calendário da reforma do Código deve ser cuidadosamente considerado, a fim de assegurar que o resultado é o mais ambicioso e eficaz possível. Os debates internacionais em curso sobre a reforma do imposto sobre as sociedades, conduzidos pela OCDE, poderão ter um impacto importante nos limites aceites em matéria de concorrência fiscal no futuro. Em particular, se a tributação mínima efetiva se tornar uma norma mundial, passará a haver um novo nível mínimo até ao qual os países podem baixar as suas taxas de imposição para atrair empresas e investimento estrangeiro. Esse elemento deverá ser claramente integrado nas medidas da UE de concorrência leal em matéria fiscal, no âmbito de um Código de Conduta reformado. Simultaneamente, se não houver consenso sobre a tributação mínima a nível mundial, este conceito deve ser introduzido no Código como uma norma da UE, para modernizar e clarificar o conceito de concorrência fiscal prejudicial e assegurar que todas as empresas pagam a sua quota‑parte de impostos quando geram lucros no mercado único.

2 b) Rever o âmbito e os critérios do Código

Contudo, existe, entretanto, um conjunto de questões que já podem ser analisadas no contexto da futura reforma do Código.

Em primeiro lugar, o âmbito do Código deve ser alargado, por forma a abranger todas as medidas que representam um risco à concorrência leal em matéria fiscal. A definição do âmbito deve ser alterada para abranger mais tipos de regimes e aspetos gerais dos sistemas nacionais de tributação das sociedades, bem como impostos pertinentes para além do imposto sobre as sociedades. No âmbito atual do Código, existem demasiados tipos de regimes prejudiciais que podem escapar à avaliação. Por exemplo, o Código apenas incide sobre medidas e regimes fiscais específicos. Todavia, os países utilizam cada vez mais as estruturas gerais dos seus sistemas fiscais para fazer concorrência fiscal, por exemplo, estabelecendo regras específicas em matéria de residência fiscal que podem resultar numa dupla não tributação ou em isenções fiscais para os rendimentos estrangeiros, o que é suscetível de favorecer práticas fiscais prejudiciais, caso não existam salvaguardas adequadas. Além disso, o Código não abrange os regimes especiais de concessão de cidadania nem medidas para atrair expatriados ou indivíduos ricos, apesar de serem muitas vezes uma estratégia para atrair, de forma desleal, empresas e investimentos de outros países. Estudos recentes da OCDE 7 também sugerem que os regimes de concessão de cidadania podem ser utilizados para evitar regras em matéria de transparência fiscal. Por conseguinte, ao reformar o Código é importante avaliar a utilização de regimes de concessão de cidadania como os «vistos dourados».

O Código também deve ser atualizado para assegurar que todos os casos de tributação muito reduzida sejam analisados dentro e fora da UE. A UE já exige que os países terceiros com tributação nula ou sem tributação apliquem normas rigorosas de transparência e de substância económica, a fim de evitar a sua inclusão na lista da UE. Estes requisitos devem ser formalmente integrados no Código, tendo em vista a plena coerência entre os critérios aplicados dentro da UE e em relação a países terceiros.

2 c) Melhorar a governação do Código

A reforma do Código deve também ponderar de que forma o mesmo pode ser aplicado com maior transparência e eficácia. Embora se tenham registado algumas melhorias na governação do Grupo do Código de Conduta nos últimos anos, é possível fazer mais. O Grupo do Código de Conduta pode divulgar mais informações no seu sítio Web específico e informar o público e as partes interessadas dos progressos realizados na sua atividade. O Grupo também pode introduzir a votação por maioria qualificada, com vista a acelerar a tomada de decisões, e ponderar as consequências efetivas para os Estados‑Membros que não cumpram atempadamente as decisões do Grupo.

A Comissão convida os Estados‑Membros a iniciarem o debate sobre as propostas nos termos do n.º 1, alíneas a) a c), no âmbito de uma reforma ambiciosa do Código, enquanto aguardam o resultado das negociações internacionais em matéria fiscal (segundo o plano de trabalho da OCDE, até ao final do ano será possível conhecer com clareza suficiente o resultado da atividade internacional no domínio da reforma fiscal). A Comissão envidará esforços com os Estados‑Membros no sentido de elaborar um plano concreto para reformar o Código, a fim de melhor responder aos desafios modernos em matéria de concorrência fiscal dentro e fora da UE. 

3. REVISÃO DA LISTA DA UE DE JURISDIÇÕES NÃO COOPERANTES

Embora o Código tenha sido inicialmente desenvolvido como um instrumento para regulamentar a concorrência fiscal interna na UE, recentemente o seu âmbito foi alargado para incluir também a dimensão externa deste domínio de intervenção. Os princípios de concorrência leal em matéria fiscal, estabelecidos no Código, estão entre os critérios utilizados para avaliar os países terceiros no âmbito do processo de elaboração da lista da UE. O objetivo é melhorar o contexto de governação fiscal mundial, assegurar condições equitativas a nível internacional e apoiar os governos de países terceiros nos seus esforços para concretizar os compromissos e as ações tomadas à escala mundial (por exemplo, no âmbito das iniciativas do G20 contra a erosão da base tributável e a transferência de lucros ou do Programa de Ação de Adis Abeba).

A lista da UE de jurisdições não cooperantes foi inicialmente proposta na estratégia externa de 2016 da Comissão, como um instrumento para combater os riscos externos de abuso fiscal e de concorrência fiscal desleal. Desde então, tornou‑se num instrumento poderoso para promover a boa governação fiscal a nível internacional e contribuiu para a luta contra a elisão e a evasão fiscais em todo o mundo. Nos quatro anos desde que o processo de elaboração de listas começou, foram avaliadas 95 jurisdições com base em três critérios‑chave: transparência fiscal, tributação justa e aplicação das normas mínimas da OCDE em matéria de erosão da base tributável e transferência de lucros (BEPS). Se se considerar que uma jurisdição não cumpre um ou mais destes critérios, ser‑lhe‑á solicitado que se comprometa a resolver os problemas dentro de um prazo definido.

No início de 2020, já tinham sido eliminados mais de 120 regimes fiscais prejudiciais a nível mundial 8 , como consequência direta do processo de elaboração da lista da UE. Inúmeros países terceiros também tomaram medidas concretas para melhorar as suas normas de transparência fiscal, em consonância com os requisitos da UE, o que permite aumentar o nível de boa governação em matéria fiscal a nível mundial, cria condições equitativas entre os intervenientes internacionais e reduzi as oportunidades de abuso fiscal. Como tal, a lista da UE tem benefícios que vão para além das fronteiras da União, em particular para os países em desenvolvimento, que são desproporcionadamente afetados por fluxos financeiros ilícitos.

O processo de elaboração da lista da UE criou uma nova base para a UE colaborar com os países parceiros em questões fiscais de mútuo interesse, em consonância com os seus esforços para promover uma boa governação fiscal a nível mundial. O diálogo e a sensibilização são uma parte central deste exercício. Os debates regulares dos serviços da Comissão com as jurisdições, em coordenação com o Serviço Europeu para a Ação Externa, ajudaram muitas delas a cumprir as normas exigidas. Este novo canal de participação nas questões fiscais permitiu um debate construtivo com os países parceiros na economia acelerada, globalizada e digitalizada dos dias de hoje, que deve continuar.

Quatro anos após o lançamento deste novo exercício de elaboração da lista da UE, a Comissão considera que é altura de aproveitar a experiência adquirida até à data e analisar a melhor forma de o manter eficaz, justo e adequado face aos novos desafios que surgirem.

3a) Rever o âmbito geográfico da lista da UE

Quando o processo de elaboração da lista da UE foi lançado em 2016, os Estados‑Membros selecionaram as jurisdições para alargar o seu âmbito com base num painel de avaliação objetivo de indicadores desenvolvido pela Comissão. Os Estados‑Membros utilizaram este painel de avaliação de indicadores como base para decidir que jurisdições devem ser analisadas, tendo também em consideração outros fatores relevantes, como a presença de um centro financeiro. Os Estados‑Membros decidiram desde o início excluir os países menos desenvolvidos do processo de elaboração da lista da UE, dada a sua capacidade limitada para cumprir com os critérios dentro dos prazos exigidos. Pelas mesmas razões, foi introduzida alguma flexibilidade para os países desenvolvidos sem um centro financeiro, no que se refere aos critérios e prazos que devem respeitar.

Após vários anos de experiência prática no processo de elaboração da lista com as jurisdições selecionadas, os Estados‑Membros manifestaram o seu desejo de rever o âmbito geográfico da lista. Em particular, estes estão dispostos a assegurar que todas as zonas de risco foram abrangidas e que jurisdições comparáveis estão a ser tratadas de forma equitativa e uniforme no âmbito do processo da UE.

Para facilitar esta reflexão, até ao final de 2020, a Comissão atualizará o painel de avaliação original utilizado para selecionar as jurisdições mais relevantes a analisar. O novo painel de avaliação refletirá os dados mais recentes, bem como os desenvolvimentos no domínio da economia global e da política fiscal, e incluirá fontes de informação adicionais para oferecer uma visão abrangente das ligações económicas e financeiras da UE com países terceiros. Além disso, a Comissão tomará em consideração a nova metodologia para identificar países terceiros de alto risco em termos de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo 9 , por forma a assegurar que os dois processos de elaboração de listas se reforçam mutuamente. A revisão do painel de avaliação ajudará os Estados‑Membros da UE a identificar outros países que desejem analisar, com base em critérios objetivos, e tornará o processo mais estável e previsível para os parceiros da UE.

3b) Rever os critérios de elaboração da lista da UE

O debate sobre o âmbito geográfico da lista da UE também deverá ter em consideração os critérios que as jurisdições selecionadas devem cumprir. A retirada de qualquer jurisdição que esteja atualmente no âmbito da lista da UE afetaria negativamente a igualdade de condições e comprometeria o trabalho muito positivo que a maioria dessas jurisdições já desenvolveu. Todavia, deverá ser realizada uma reflexão sobre se os critérios de elaboração da lista da UE podem ser aplicados de forma mais personalizada a determinadas jurisdições.

A experiência no processo de elaboração da lista da UE até à data tem demonstrado que determinadas jurisdições, em particular de parceiros em desenvolvimento, enfrentam restrições de capacidade na execução de alguns dos seus compromissos. É necessário analisar se todos os critérios são relevantes para todas as jurisdições, com base no potencial risco do seu ambiente económico e fiscal. Para os países em desenvolvimento de baixo risco, pode haver uma opção para apenas aplicar os critérios que são mais relevantes. Já existe um precedente para isso no processo de elaboração de listas, uma vez que os países em desenvolvimento sem um centro financeiro não têm de cumprir o critério de intercâmbio automático de informações. Em alternativa, ou em conjunto, os prazos da lista da UE podem ser adaptados para países com fortes restrições de capacidade ou sem centros financeiros, a fim de refletir a situação particular das jurisdições em questão.

Além disso, os critérios de boa governação fiscal utilizados para o processo de elaboração de listas devem ser analisados de forma mais geral, para assegurar que são atuais e adequadamente ambiciosos. Numa primeira etapa, estes devem ser atualizados para refletir os mais recentes desenvolvimentos internacionais na luta contra a elisão e a evasão fiscais, nomeadamente no domínio da propriedade efetiva 10 e na aplicação das normas mínimas da OCDE em matéria de erosão da base tributável e transferência de lucros (BEPS).

Os debates internacionais sobre a tributação da economia digital e a reforma fiscal global também devem ser tidos em conta nos critérios de elaboração da lista da UE. Tal é particularmente importante caso se chegue a um consenso mundial em matéria de tributação mínima efetiva. Esta questão deve ser analisada em conjunto com a futura reforma do Código, assim que o resultado dos debates internacionais em matéria de reforma fiscal se tornar mais claro.

Do mesmo modo, os critérios também devem ser revistos para assegurar que estão a ser aplicados de modo suficientemente abrangente, por forma a cobrirem todos os riscos. Já foram iniciados os trabalhos neste domínio. Por exemplo, em 2019, os Estados‑Membros decidiram analisar determinadas isenções fiscais amplas, que podem representar o mesmo risco que os regimes fiscais preferenciais. A Comissão continuará a rever o panorama fiscal internacional, a fim de identificar as novas práticas empresariais e de planeamento fiscal que possam ser problemáticas.

Por último, é importante monitorizar de perto as jurisdições que já foram autorizadas no âmbito do processo de elaboração da lista da UE. Tal assegurará que as reformas são efetivamente executadas e que não há nenhum retrocesso. A Comissão irá realizar essa monitorização e comunicar os resultados aos Estados‑Membros. Procederá também a uma coordenação com a OCDE para assegurar que os processos de monitorização internacionais e da UE são o mais próximos possível.

3c) Promover a transparência e a responsabilização

O processo de elaboração da lista da UE criou um novo quadro para um debate regular entre a UE e os seus parceiros internacionais sobre questões relacionadas com a boa governação fiscal. A Comissão sempre colocou uma forte ênfase na necessidade de diálogo e envolvimento com os países terceiros em questão. Ao longo dos últimos quatro anos, têm decorrido inúmeros contactos e intercâmbios a nível técnico, diplomático e político, quer diretamente, quer através de fóruns multilaterais. Isso ajudou a clarificar as expectativas da UE no que respeita à boa governação fiscal a nível mundial, permitindo‑lhe ao mesmo tempo entender melhor as posições dos seus parceiros mundiais sobre questões relacionadas com a boa governação fiscal. A Comissão está empenhada em reforçar ainda mais este processo de diálogo positivo no futuro, em cooperação com o Alto Representante. A este respeito, trabalhará no sentido de criar um encontro anual para os representantes das jurisdições, tendo em vista debater questões relacionadas com a elaboração da lista da UE e partilhar informações e boas práticas.

A Comissão também irá aproveitar o diálogo com países terceiros para identificar preocupações razoáveis, que irá transmitir aos Estados‑Membros no sentido de encontrar soluções. Por exemplo, a utilização continuada das listas nacionais dos Estados‑Membros, em paralelo com o processo de elaboração da lista da UE, é uma fonte de confusão e de incerteza para muitos países terceiros, o que é particularmente verdade quando os critérios e processos nacionais de elaboração de listas não são claramente comunicados ou quando existem diferenças entre os países incluídos na lista da UE e nas listas nacionais. Existem fortes argumentos a favor do seu alinhamento com o processo de elaboração da lista da UE relativamente a países que foram analisados de acordo com esta última, para efeitos de coerência e para proporcionar clareza aos países terceiros e às empresas. A Comissão irá lançar um debate sobre esta questão com os Estados‑Membros e explorar a melhor forma de coordenar a abordagem da elaboração de listas de jurisdições para efeitos fiscais, a fim de assegurar que os países terceiros são tratados de forma coerente pela UE e pelos seus Estados‑Membros.

Por último, a Comissão continuará a promover o máximo de transparência e responsabilização possível no processo de elaboração da lista da UE. A esse respeito, o Parlamento Europeu deverá ser regulamente informado sobre os desenvolvimentos no processo de elaboração da lista da UE. A Comissão também manterá a sociedade civil informada no quadro da plataforma para a boa governação fiscal, que também foi fundamental para o lançamento do processo de elaboração da lista da UE.

3d) Reforçar a boa governação fiscal em acordos com os países terceiros e alargar o diálogo com os países terceiros sobre impostos ambientais.

Outra forma de a UE promover a equidade fiscal é através de uma cláusula de boa governação fiscal nos acordos internacionais pertinentes com países terceiros. O Parlamento Europeu considera a cláusula de boa governação fiscal um dos «instrumentos fundamentais da política externa da União Europeia» 11 e tem apelado repetidamente à sua inclusão sistemática em quaisquer acordos pertinentes da UE com regiões e países terceiros. Na estratégia externa de 2016, a Comissão recomendou a atualização e o reforço da cláusula‑padrão em matéria de boa governação, para a alinhar com as mais recentes normas internacionais. Os Estados‑Membros aprovaram um novo texto em maio de 2018 e confirmaram que o mesmo deverá ser incluído em todos os acordos internacionais pertinentes.

Desde então, a Comissão tem apresentado a cláusula atualizada em todas as negociações novas e em curso, várias das quais estão prestes a ser concluídas com sucesso. A Comissão continuará a insistir na inclusão da cláusula de boa governação fiscal em todas as negociações futuras pertinentes em acordos internacionais. Caso um país terceiro se recuse a aceitar a cláusula, ou insista na alteração da mesma, de tal forma que deixe de servir a finalidade desejada, a Comissão e os Estados‑Membros devem ponderar a resposta adequada. Esses países podem ser examinados no âmbito do exercício de elaboração da lista da UE.

A Comissão, no seu diálogo com os países terceiros, também colocará a tónica no «princípio do poluidor‑pagador», consagrado no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que preconiza a tarifação dos efeitos externos negativos da poluição ou de outras atividades nocivas. Existe um potencial pouco explorado no contributo dos impostos ambientais para sistemas fiscais mais progressivos e sustentáveis e sociedades mais equitativas nos países em desenvolvimento. Em muitos países em desenvolvimento, o aumento das receitas geradas através de impostos ambientais também tem o potencial para reduzir a dependência do Estado face aos auxílios e ao financiamento da dívida, e para facilitar a mobilização de recursos nacionais para os serviços públicos. Uma vez que é mais difícil fugir aos impostos ambientais do que, por exemplo, aos impostos sobre o rendimento das sociedades ou das pessoas singulares, os impostos ambientais também têm potencial para reforçar a responsabilização do Estado e melhorar o moral dos contribuintes e a governação fiscal.

4. MEDIDAS MELHORADAS PARA REFORÇAR A BOA GOVERNAÇÃO

A inclusão de uma jurisdição na lista deve ser o último recurso, reservado para os países que se recusam a reconhecer ou resolver adequadamente as preocupações da UE em relação aos seus sistemas fiscais. Contudo, quando uma jurisdição está incluída na lista, deverá haver consequências, para assegurar que a lista da UE mantém a sua eficácia.

Desde que a lista da UE foi criada, foram desenvolvidas contramedidas contra as jurisdições incluídas na lista em dois aspetos. Em primeiro lugar, a UE adotou disposições mais rigorosas na legislação fundamental da UE em matéria de financiamento 12 , para impedir que os fundos da UE sejam indiretamente investidos ou canalizados através das jurisdições incluídas na lista da UE. Além disso, os Estados‑Membros acordaram em aplicar, de forma coordenada, medidas defensivas contra as jurisdições da lista da UE. As contramedidas associadas à lista da UE devem ser regularmente revistas para assegurar que são o mais dissuasivas e eficazes possível.

4 a) Promover a boa governação fiscal através dos fundos da UE

Tal como anunciado na estratégia externa de 2016, a UE introduziu uma ligação juridicamente vinculativa entre as normas de boa governação fiscal e a utilização dos fundos da UE. Isso reflete‑se em instrumentos jurídicos fundamentais 13 , os quais impedem que os fundos da UE apoiem projetos que contribuem para a elisão fiscal. Adicionalmente, no que respeita a instrumentos financeiros e garantias orçamentais, o enquadramento legal impede a utilização de jurisdições incluídas na lista negra da UE para efeitos fiscais ou na lista da UE dos países terceiros de alto risco em termos de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. Contudo, se o projeto estiver fisicamente estabelecido na jurisdição, poderá ainda assim ser permitido o financiamento para preservar objetivos de desenvolvimento e sustentabilidade.

A Comissão também forneceu orientações 14 aos parceiros de execução da UE e apelou aos mesmos para assegurarem que as suas políticas internas lhes permitem executar os fundos da UE em consonância com os novos requisitos fiscais da UE. O Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e o Grupo do Banco Europeu de Investimento (BEI) publicaram políticas internas, para ter em consideração os recentes desenvolvimentos internacionais em matéria fiscal 15 . As ações a nível internacional e as regras estritas para a utilização de fundos da UE estão também a levar algumas instituições financeiras internacionais e agências nacionais a reforçarem o seu dever de diligência. Por sua vez, tal incentiva os operadores do mercado a evitarem mecanismos de jurisdições não cooperantes e a prestarem mais atenção aos riscos de elisão fiscal.

Com base na aplicação destas regras até à data, a Comissão considera que estas poderiam ser mais amplamente utilizadas, a fim de reforçar os princípios de boa governação fiscal. Os Estados‑Membros devem igualar os esforços da UE no que respeita à utilização dos seus próprios fundos. A Comissão insta os Estados‑Membros que ainda não o tenham feito a refletirem os requisitos da UE nas suas políticas nacionais de financiamento e nas regras de conformidade dos seus bancos de fomento e agências de desenvolvimento. Dessa forma, nenhuns fundos da UE ou dos seus Estados‑Membros seriam canalizados através de entidades das jurisdições incluídas na lista, nem seriam envolvidos em mecanismos de elisão fiscal. Tal conferiria à UE uma maior influência e credibilidade na promoção das normas de boa governação fiscal a nível internacional.

Seguindo a mesma linha de pensamento, a Comissão apresentou uma recomendação 16 , segundo a qual os Estados‑Membros devem fazer depender o seu apoio financeiro às empresas da ausência de ligações entre essas empresas e as jurisdições enumeradas na lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais, a fim de assegurar que os esforços consideráveis dos Estados‑Membros para apoiar a recuperação são envidados de forma coerente com a necessidade de garantir a equidade fiscal internacional.

A Comissão lançará, muito provavelmente até ao final de 2020, um debate com os Estados‑Membros para ponderar a melhor forma de se alcançar o alinhamento entre as políticas de financiamento nacionais e da UE. Também irá ponderar nesse contexto se a utilização dos fundos da UE e dos Estados‑Membros e as medidas defensivas dos Estados‑Membros podem aproximar‑se mais, a fim de concentrar o impacto nas jurisdições não cooperantes.

Num segundo passo, aproveitando a experiência ao nível da UE, a Comissão analisará a melhor forma de incentivar outros doadores internacionais a prevenirem a elisão fiscal na utilização de todos os fundos públicos. Até meados de 2022, a Comissão irá elaborar um relatório sobre o trabalho de coordenação interna da UE, e depois ponderar formas de promover boas práticas a um nível internacional mais vasto.

Em paralelo, a Comissão continuará a manter um diálogo estreito com as instituições financeiras internacionais e outros parceiros de execução, para avaliar de que forma os novos requisitos da UE afetaram o seu trabalho e os seus processos. Em particular, ponderará se é necessário clarificar ou atualizar as orientações. Para facilitar a execução, identificar boas práticas e promover condições de concorrência equitativas, a Comissão lançará debates com os parceiros de execução da UE neste domínio antes do final de 2020. Com base nesses debates, a partir de 2022, apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, com esclarecimentos e soluções para problemas específicos, conforme necessário.

4 b) Reforçar as medidas defensivas contra as jurisdições não cooperantes

Além de ter implementado as disposições reforçadas no que respeita aos fundos da UE, a Comissão tem apelado repetidamente aos Estados‑Membros para aplicarem medidas defensivas fortes, dissuasoras e coordenadas contra os países incluídos na lista da UE. Uma abordagem comum em matéria de medidas defensivas é importante para assegurar que a lista da UE tem um impacto efetivo, bem como para fornecer clareza e certeza aos países terceiros e investidores. Em dezembro de 2017, os Estados‑Membros deram os primeiros passos no sentido da coordenação, acordando determinadas medidas administrativas, como o aumento do número de auditorias, a aplicar a empresas e investidores dos países incluídos na lista da UE 17 . Esta abordagem foi reforçada em dezembro de 2019, quando os Estados‑Membros acordaram um conjunto de instrumentos com medidas defensivas a aplicar contra os países constantes da lista da UE 18 . Os Estados‑Membros irão começar a aplicar estas medidas defensivas em 2021 e concordaram em avaliar a necessidade de uma maior coordenação em 2022.

Esta abordagem coordenada está no caminho certo, mas carece de ambição. Em particular, o facto de os Estados‑Membros poderem escolher quais e quantas medidas a aplicar do conjunto de instrumentos poderia resultar numa situação fragmentada no mercado único. Isso pode não responder às preocupações das empresas no que respeita à incerteza jurídica e à carga administrativa. Também pode permitir que determinados contribuintes aproveitem as disparidades entre as medidas dos Estados‑Membros para continuarem a transferir lucros não tributados para fora do mercado único.

A Comissão monitorizará cuidadosamente a situação, à medida que os Estados‑Membros começarem a aplicar as medidas defensivas acordadas, e realizará uma avaliação das mesmas. Se a abordagem do conjunto de instrumentos não for suficientemente eficaz, com base na avaliação acima mencionada em 2022, a Comissão irá ponderar a apresentação de uma proposta legislativa relativa a medidas defensivas coordenadas. Isso permitirá à UE dar mais força à sua lista e assegurará uma política verdadeiramente coordenada no que respeita aos países constantes da mesma.

5. APOIAR OS PAÍSES PARCEIROS NO DOMÍNIO DA BOA GOVERNAÇÃO FISCAL

O programa da UE para a boa governação fiscal vai além das preocupações em matéria de política fiscal. Enquanto principal doador de ajuda ao desenvolvimento e apoiante da governação global, a UE está ciente da importância da boa governação para os parceiros em desenvolvimento.

Gerar receitas suficientes continua a ser um desafio para muitos países em desenvolvimento. Mais de um terço dos países africanos têm um rácio receitas fiscais/PIB inferior a 15 % 19 , que é considerado o mínimo para permitir o fornecimento dos serviços sociais básicos. Nos países em desenvolvimento, o contributo dos impostos sobre o rendimento das sociedades para as receitas fiscais é quase o dobro do dos países desenvolvidos 20 . Como tal, esses países são muito mais afetados pelos problemas de fraude, evasão e elisão fiscais. Da mesma forma, esses países tendem a beneficiar dos esforços da UE e internacionais para reforçar as normas mundiais e combater o planeamento fiscal agressivo a nível mundial.

A estratégia externa de 2016 realçou a necessidade de uma maior coerência entre a política fiscal da UE e os seus objetivos de desenvolvimento internacional. Através da sua iniciativa «Cobrar mais, gastar melhor» 21 , a Comissão estabeleceu medidas claras para ajudar os países parceiros a melhorar e proteger a sua matéria coletável, gerar receitas sustentáveis e melhorar a eficiência da despesa pública. Desde então, a UE tem ajudado os países parceiros a melhorar a mobilização dos seus recursos nacionais e a implantar sistemas fiscais justos, transparentes e eficazes. Tal está em consonância com os seus compromissos ao abrigo da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba 22 , na qual a UE prometeu aumentar a assistência técnica e financeira para a mobilização de receitas internas nos países em desenvolvimento.

Em consonância com os seus compromissos, a UE está em vias de duplicar o apoio aos países em desenvolvimento no domínio da mobilização de recursos nacionais. Desde 2015, a Comissão tem aumentado constantemente o apoio neste domínio, tendo alcançado cerca de 1 000 milhões de EUR em autorizações em 2019, e cofinanciou um instrumento 23 para apoiar reformas em 94 administrações fiscais em todo o mundo, entre outras medidas. As operações de apoio orçamental bilateral cada vez mais incluem a assistência para mobilizar receitas internas e aplicar normas de boa governação fiscal. Esta assistência financeira e técnica continua a ser fundamental para ajudar países com capacidade administrativa e financeira limitada e a UE continuará a investir fortemente neste domínio.

Além disso, a Comissão também analisou possíveis repercussões de convenções para evitar a dupla tributação assinadas pelos Estados‑Membros com países em desenvolvimento, em particular com os países mais pobres. A Comissão desenvolveu um conjunto de instrumentos 24 que os Estados‑Membros podem ter em consideração ao negociar convenções para evitar a dupla tributação com países em desenvolvimento, com vista a apoiar a mobilização das suas receitas internas. A questão das repercussões foi analisada em profundidade pela plataforma para a boa governação fiscal e a Comissão organizou um seminário especializado sobre essa questão em 2018. O trabalho neste domínio prosseguirá no quadro do novo mandato da plataforma para a boa governação fiscal.

5 a) Reforçar a parceria e a cooperação a nível internacional

Com o início da Década de Ação para cumprir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 25 , a boa governação fiscal continua a ser uma questão‑chave em relação à qual todos os países devem tomar medidas e está também em consonância com o princípio da coerência das políticas para o desenvolvimento. Por conseguinte, a Comissão está determinada a dar um impulso maior às medidas de boa governação fiscal e às iniciativas para promover a mobilização de receitas internas entre os parceiros em desenvolvimento da UE.

A Iniciativa Fiscal de Adis Abeba deveria terminar em 2020. Contudo, os signatários desta iniciativa acordaram em prolongar os trabalhos, dado o contributo positivo que podem dar para o desenvolvimento sustentável dos países a longo prazo. A Comissão participa ativamente na definição do plano para a próxima fase dos trabalhos no âmbito da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba, pós‑2020. A Comissão acredita firmemente que o trabalho neste domínio deve estar em total consonância com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e que a atividade relativa à mobilização das receitas internas a nível internacional deve ser acelerada.

A UE não pode trabalhar sozinha na boa governação fiscal e na sua execução nos países em desenvolvimento. Uma intensa colaboração com a OCDE, as Nações Unidas, o FMI e outros agentes internacionais é essencial para coordenar um apoio e assistência eficazes. Por exemplo, os quadros de financiamento nacionais integrados (INFF), que identificam a forma como a estratégia de desenvolvimento sustentável de cada país será financiada por todas as fontes de financiamento (públicas/privadas, internas/internacionais), seriam um quadro ideal para debater as melhores formas de direcionar o financiamento. A Comissão também continuará a incentivar e apoiar os Estados‑Membros, fornecendo conhecimentos técnicos em matéria fiscal aos parceiros da UE nos países em desenvolvimento, através de instrumentos existentes da UE como a geminação e o instrumento de assistência técnica e intercâmbio de informações (TAIEX).

5 b) Integrar os países em desenvolvimento no quadro fiscal mundial

Os esforços da UE para ajudar os países em desenvolvimento a combater o abuso fiscal e a mobilizar as receitas internas apenas podem ser eficazes se houver um forte sentido de propriedade nas próprias jurisdições. O esforço global para melhorar a boa governação exige uma abordagem global plenamente inclusiva e colaborativa. Por essa razão, a UE tem apoiado ativamente a participação dos países em desenvolvimento em fóruns fiscais internacionais, onde são estabelecidas normas e são realizadas avaliações pelos pares.

Através do processo de elaboração da lista da UE, todos os países foram incentivados a aderir ao Quadro Inclusivo da OCDE relativo à erosão da base tributável e à transferência de lucros (BEPS) e ao Fórum Mundial sobre a transparência e o intercâmbio de informações. Enquanto participantes nesses fóruns ou noutras organizações, os países em desenvolvimento têm algo a dizer sobre o estabelecimento de novas normas mundiais e a realização de avaliações pelos pares. A UE também forneceu financiamento, através de organizações internacionais, para assistência técnica a países em desenvolvimento na aplicação das normas de boa governação fiscal acordadas. Esse financiamento incluiu, por exemplo, 2 milhões de EUR para o Fórum Mundial em 2019, para ajudar os países em desenvolvimento a melhorar as suas medidas de transparência fiscal. A Comissão continuará a apoiar a participação ativa dos países em desenvolvimento nessas organismos e trabalhará para assegurar uma assistência mais específica 26 e um diálogo político reforçado para apoiar a mobilização das receitas internas.

5 c) Alargar a agenda política

A Comissão, em cooperação com o Alto Representante, também refletirá sobre como integrar prioridades fiscais mais vastas nas relações da UE com os países em desenvolvimento. Determinadas prioridades políticas, embora não diretamente relacionadas com a boa governação fiscal, são extremamente relevantes para apoiar sistemas fiscais mais sustentáveis, robustos e voltados para o futuro nos países em desenvolvimento. É o caso, particularmente, da tributação ambiental, da tributação da economia digital e das possíveis reformas internacionais do imposto sobre as sociedades. Os países devem ser incentivados a prosseguir com a transição para uma tributação sustentável, que deve ser integrada no âmbito de pacotes de reformas fiscais mais amplos, a fim de evitar o risco de aumentar as desigualdades sociais, muitas vezes já significativas.

A ligação entre as políticas comerciais e as prioridades em matéria de receitas nos países terceiros e outros domínios de intervenção também requer consideração. Por exemplo, os países em desenvolvimento devem ser apoiados na identificação de receitas fiscais sustentáveis alternativas, para compensar a redução das receitas alfandegárias que pode resultar da sua melhor integração na economia internacional e regional, incluindo reduções pautais correspondentes. A UE deve ajudar esses países em desenvolvimento que desejam reduzir as barreiras às empresas e baixar as tarifas, identificando receitas sustentáveis alternativas e melhorando a governação administrativa no domínio aduaneiro e fiscal. Tal poderá incluir impostos ambientais, aos quais, em princípio, seja mais difícil fugir e que visem apoiar o desenvolvimento sustentável. A UE já forneceu apoio nesses domínios e continuará a contribuir para os esforços dos países no sentido de alinhar o seu quadro legislativo com as normas internacionais, quando os países terceiros assim o solicitarem e de uma forma que melhor se adeque aos países terceiros.

A Comissão irá dar seguimento à proposta para um novo Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional 27 , que prevê que os «impostos, direitos e encargos instituídos por países parceiros podem ser elegíveis para financiamento».

Para levar por diante as ações acima mencionadas será aplicada uma abordagem holística e transetorial, em conformidade com o princípio da Coerência das Políticas para o Desenvolvimento.

6. CONCLUSÃO

A tributação justa e a boa governação fiscal, dentro e fora da UE, continuam a ser os objetivos centrais do trabalho da Comissão para os próximos anos. A presente comunicação responde aos pedidos do Parlamento Europeu, do Conselho e da sociedade civil no sentido de um reexame das medidas da UE para assegurar uma boa governação, concorrência leal e condições equitativas no mercado único e a nível mundial. Também reconhece o papel importante que a tributação tem na execução da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.

As medidas apresentadas na presente comunicação podem ajudar a aumentar o nível de tributação justa dentro da UE e contribuem para um quadro fiscal mais justo a nível internacional. A Comissão insta o Conselho a atribuir um nível elevado de prioridade política às mesmas e a contribuir para a sua aplicação.

(1)

Resolução da Comissão TAXE, de 25 de novembro de 2015, sobre decisões fiscais antecipadas e outras medidas de natureza ou efeitos similares; Resolução da Comissão TAX2, de 6 de julho de 2016, sobre decisões fiscais antecipadas e outras medidas de natureza ou efeitos similares, Recomendação da Comissão PANA ao Conselho e à Comissão, de 13 de dezembro de 2017, na sequência do inquérito sobre o branqueamento de capitais e a elisão e a evasão fiscais, Resolução da Comissão TAX3, de 26 de março de 2019, sobre crimes financeiros e a elisão e a evasão fiscais.

(2)

COM(2020) 456 final.

(3)

COM(2016) 24 final.

(4)

COM(2020) 312 final.

(5)

COM(2020) 314 final.

(6)

 Diretiva 2011/16/UE do Conselho, de 15 de fevereiro de 2011, relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade (JO L 64 de 11.3.2011, p. 1).

(7)

https://www.oecd.org/tax/automatic‑exchange/crs‑implementation‑and‑assistance/residence‑citizenship‑by‑investment/

(8)

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑8603‑2020‑REV‑1/en/pdf

(9)

https://ec.europa.eu/info/files/200507‑anti‑money‑laundering‑terrorism‑financing‑action‑plan‑methodology_en

(10)

Tendo em devida consideração o trabalho neste domínio a nível internacional. No contexto do processo de elaboração da lista da UE para efeitos da luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, que se centra mais amplamente nos aspetos de propriedade efetiva, podem ser introduzidos requisitos adicionais comparados com as normas internacionais, em linha com as prioridades destacadas pela Comissão no plano de ação para uma política abrangente da União em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (Ver: https://ec.europa.eu/finance/docs/law/200507‑anti‑money‑laundering‑terrorism‑financing‑action‑plan_en.pdf ).

(11)

Relatório da TAXE 3, de 26.3.2019.

(12)

Estas disposições incluem o atual Regulamento Financeiro da UE (RF), o Regulamento (UE) 2017/1601 relativo ao Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), a Decisão 466/2014/UE relativa ao mandato de empréstimo externo (ELM) e o Regulamento (UE) 2015/1017 relativo ao Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE).

(13)

O Regulamento Financeiro, o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) e o mandato de empréstimo externo (ELM).

(14)

Comunicação da Comissão sobre novos requisitos contra a elisão fiscal na legislação da UE que rege, em especial, as operações de financiamento e investimento [C(2018) 1756, 18.3.2018].

(15)

Ver Domiciliação dos clientes do BERD e Política do Grupo BEI relativamente às jurisdições insuficientemente regulamentadas, não transparentes e não cooperantes e à boa governação fiscal (2019).

(16)

C(2020) 4885 final.

(17)

Ver o anexo III das conclusões do Conselho sobre a lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais (https://www.consilium.europa.eu/media/31945/st15429en17.pdf).

(18)

Ver o anexo IV do relatório apresentado ao Conselho pelo Grupo do Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas) (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14114‑2019‑INIT/en/pdf).

(19)

De acordo com as estatísticas das receitas fiscais da OCDE.

(20)

O imposto sobre o rendimento das sociedades representa 16 % das receitas fiscais totais nas economias de baixos e médios rendimentos, comparado com 8 % nos países desenvolvidos.

(21)

  https://ec.europa.eu/international‑partnerships/system/files/swd‑collect‑more‑spend‑better_en.pdf  

(22)

Uma iniciativa específica no âmbito do Programa de Ação de Adis Abeba, centrada no aumento da ajuda ao desenvolvimento da capacidade contributiva e na promoção da coerência das políticas para o desenvolvimento. Ver: http://www.addistaxinitiative.net/.

(23)

Instrumento de diagnóstico de avaliação da administração fiscal (TADAT).

(24)

  https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/toolbox_dtas_spill_overs_en.pdf  

(25)

  https://www.un.org/sustainabledevelopment/decade‑of‑action/  

(26)

A Comissão, em conjunto com diversos Estados‑Membros e outros doadores internacionais, apoia e otimiza o programa de desenvolvimento e relações globais da OCDE. Ver: https://www.oecd.org/ctp/tax‑global/  

(27)

  https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/?uri=COM%3A2018%3A460%3AFIN .