COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 29.6.2018

COM(2018) 507 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Avaliação intercalar da execução do programa «Justiça» durante o período 2014-2020

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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Avaliação intercalar da execução do programa «Justiça» durante o período 2014-2020

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, baseado no reconhecimento mútuo das decisões judiciais e na confiança mútua entre Estados-Membros, no qual as pessoas possam deslocar-se livremente e confiar em que os direitos fundamentais e os princípios comuns (como a não discriminação, a igualdade de género, o acesso efetivo à justiça para todos, o primado do direito e sistemas judiciários independentes e eficientes) serão respeitados.

Estes objetivos ambiciosos, estabelecidos no Tratado, foram também reafirmados pelo Conselho Europeu no Programa de Estocolmo 1 . A concretização de uma Europa do direito e da justiça é uma das prioridades políticas da UE e o programa «Justiça» para o período de 2014 a 2020 é um dos instrumentos que contribuem para a consecução deste objetivo.

O presente relatório apresenta os resultados intercalares obtidos pelo programa e os aspetos qualitativos e quantitativos da sua execução, nos termos do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Programa «Justiça» para o período de 2014 a 2020 2 .

O período de referência para a avaliação intercalar é a primeira fase da execução do programa, desde 2014 até meados de 2017. A avaliação abrangeu os programas de trabalho anuais de 2014, 2015 e 2016. O programa de trabalho de 2017 foi analisado, sobretudo, em termos de conceção e estrutura, mas não em termos de execução.

O presente relatório baseia-se nas conclusões da avaliação realizada pela Comissão Europeia 3 , apoiada por uma avaliação externa 4 .

1.Introdução e contexto

O programa «Justiça» 2014-2020 foi instituído pelo Regulamento (UE) n.º 1382/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho.

O regulamento define o seu objetivo geral, nomeadamente:

·Contribuir para a criação de um espaço europeu de justiça baseado no reconhecimento mútuo e na confiança mútua, nomeadamente através da promoção da cooperação judiciária em matéria civil e penal.

Os seus objetivos específicos são os seguintes:

·Facilitar e apoiar a cooperação judiciária em matéria civil e penal;

·Apoiar e promover a formação judiciária de profissionais (tais como juízes, procuradores, notários, funcionários dos serviços penitenciários e advogados) em matéria de instrumentos de direito penal e civil da UE, direitos fundamentais, ética judicial e Estado de direito, incluindo a formação linguística sobre terminologia jurídica, a fim de promover uma cultura jurídica e judiciária comum;

·Facilitar o acesso efetivo de todas as pessoas à justiça, inclusive para promover e apoiar os direitos das vítimas da criminalidade, assim como os direitos processuais dos suspeitos e arguidos em processo penal;

·Promover iniciativas no domínio da política de luta contra a droga, no que respeita aos aspetos de cooperação judiciária e prevenção da criminalidade, na medida em que este tipo de iniciativas não esteja abrangido pelo Instrumento para Apoio Financeiro à Cooperação Policial, à Prevenção e Luta contra a Criminalidade e à Gestão de Crises, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, ou pelo programa Saúde para o Crescimento 5 .

O programa é executado pela Comissão Europeia em regime de gestão centralizada direta.

Geograficamente, o programa está aberto a todos os Estados-Membros da UE (o Reino Unido e a Dinamarca não participam). Os países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) que sejam parte do Espaço Económico Europeu, os países candidatos e potenciais candidatos e os países em vias de adesão à União também podem participar, desde que celebrem um acordo com a União que fixe as modalidades da respetiva participação no programa. A Albânia aderiu ao programa em 2017.

2.Principais elementos e execução do programa

Nos termos do artigo 6.º do regulamento, o programa financia uma vasta gama de atividades, tais como atividades de análise, atividades de aprendizagem mútua, cooperação, sensibilização e divulgação, atividades de formação e ações de apoio para os principais intervenientes cujas atividades contribuam para a consecução dos seus objetivos específicos. O programa apoia organizações ativas no domínio da cooperação judiciária, da formação judiciária, do acesso à justiça e da luta contra a droga em toda a Europa, tais como redes europeias, organizações públicas ou privadas, normalmente, sem fins lucrativos, autoridades nacionais, regionais e locais nos Estados-Membros da UE, organizações não governamentais, universidades e instituições de investigação, bem como organizações internacionais.

Em termos de grupos-alvo, considerados como os grupos que podem beneficiar direta (através da sua participação em atividades de projetos da Justiça) ou indiretamente com a execução do programa, podem ser abrangidos todos os cidadãos da UE, uma vez que o programa «Justiça» visa a criação de um Espaço Europeu de Justiça no qual todos os cidadãos estejam cientes dos seus direitos e possam exercê-los.

Conforme previsto no regulamento, o programa utiliza subvenções de ação, subvenções de funcionamento e ações de contratação pública como principais mecanismos de financiamento para apoiar projetos relacionados com os seus objetivos.

2.1.Objetivos específicos do programa

·Objetivo específico n.º 1: Cooperação judiciária

O programa financia atividades que contribuam para a aplicação efetiva e coerente do acervo da UE no domínio da cooperação judiciária em matéria civil e penal, assim como para o reforço e/ou a melhoria da recolha de dados e das estatísticas sobre a aplicação do acervo da UE. As atividades financiadas contribuem igualmente para a aplicação efetiva dos instrumentos da UE e das decisões judiciais, em especial, resultantes de litígios transfronteiriços. O programa financia ainda projetos destinados a melhorar o intercâmbio de informações entre profissionais, a fim de reforçar a cooperação operacional e a confiança mútua na UE. 

·Objetivo específico n.º 2: Formação judiciária

O programa financia ações que incentivem a formação de profissionais da justiça sobre o direito da UE, incluindo a formação linguística sobre terminologia jurídica, com vista à promoção de uma cultura jurídica e judiciária comum na UE. A formação judiciária pode envolver componentes «básicas», como competências linguísticas e terminologia, e aspetos mais especializados, como seminários sobre questões específicas do direito civil e penal, aprendizagem eletrónica e intercâmbio de pessoal e experiência. As atividades financiadas apoiam, sobretudo, a formação de magistrados, funcionários e agentes de justiça, mas também outros profissionais da justiça associados ao sistema judiciário, bem como o desenvolvimento de instrumentos para os prestadores de formação.

·Objetivo específico n.º 3: Acesso à justiça

As ações financiadas neste domínio visam proporcionar aos cidadãos europeus recursos efetivos em caso de violação do direito da UE, especialmente quando os procedimentos nacionais sejam demasiado difíceis para os cidadãos. Mais concretamente, o programa promove a utilização de outros tipos de recursos e instrumentos desenvolvidos na UE que possam proporcionar uma solução rápida, eficiente e menos onerosa para a resolução de litígios, por exemplo, o Portal Europeu da Justiça. Visa igualmente incentivar uma estreita cooperação entre as autoridades ou os organismos administrativos nacionais, o que é especialmente importante para a eficácia de determinados direitos da UE.

·Objetivo específico n.º 4: Política em matéria de luta contra a droga

No domínio da política em matéria de drogas, o programa «Justiça» promove iniciativas centradas na cooperação judiciária e na prevenção da criminalidade. As principais prioridades consistem em promover a aplicação prática da investigação sobre drogas, apoiar as organizações da sociedade civil e as principais partes interessadas, expandir a base de conhecimentos e desenvolver métodos inovadores para abordar o fenómeno das novas substâncias psicoativas.

2.2.Orçamento

O orçamento inicial total do programa para o período 2014-2020 é de 377 604 000 EUR. A taxa de autorização mais elevada foi atingida em 2016 (94,60 %).

Foram previstos 143 milhões de EUR nos programas anuais de trabalho para o período 2014-2016. De acordo com as fontes disponíveis, o total da contribuição da UE solicitada e autorizada ainda não atingiu o montante previsto (ver Quadro 1). Em geral, a maior parte dos recursos afetados às subvenções foi autorizada (com uma taxa de autorização de cerca de 90 %), mas a taxa de autorização das atividades de contratação pública foi muito menor, oscilando entre 60 % e 70 %.

Quadro 1: Autorização anual do programa para 2014- 2016

Fontes: Relatórios de acompanhamento anuais (relatórios sobre a execução dos programas de trabalho anuais e dados extraídos do Sygma para 2016)

O orçamento autorizado para subvenções foi repartido entre os objetivos específicos do programa, conforme indicado na Figura 1.

Figura1: Orçamento autorizado por tipologia de intervenção e por objetivo específico

Fonte: Relatórios de acompanhamento do programa de trabalho anual para 2014 e 2015, Base de dados do projeto para 2016. AG (subvenção de ação), OG (subvenção de funcionamento), PROC (contratação pública), JCOO (cooperação judiciária), JTRA (formação judiciária), JACC (acesso à justiça), JDRU (política em matéria de drogas).

Os objetivos específicos relativos à «política em matéria de drogas» e à «formação judiciária» são os que estão mais estreitamente alinhados, no que respeita às despesas autorizadas, com os correspondentes programas de trabalho anuais. O objetivo específico relativo à «formação judiciária» também atingiu a taxa de autorização mais elevada. A taxa de autorização do objetivo específico relativo ao «acesso efetivo à justiça» foi, no início, relativamente baixa; contudo, a situação tem melhorado ao longo dos anos. Por último, o objetivo específico com a maior diferença em termos de recursos previstos versus autorizados foi a cooperação judiciária em matéria civil e penal, devido à elevada dependência de ações de contratação pública.

2.3.Candidaturas recebidas e projetos selecionados

Os dados de 2014 e 2015 relativos a subvenções de ação e subvenções de funcionamento mostram que a procura de financiamento excedeu significativamente a oferta para as iniciativas no âmbito do objetivo específico relativo à «política em matéria de drogas» (ver Figura 2).

Figura 2: Número de subvenções de ação e de subvenções de funcionamento concedidas e número de candidaturas por objetivo específico e por ano (2014, 2015 e 2016)

Fonte: Relatórios anuais sobre a execução dos programas de trabalho anuais de 2014 e 2015, análise dos projetos premiados de 2016 e dados do Sygma (não foram disponibilizados dados completos sobre as candidaturas de 2016). JCOO (cooperação judiciária), JTRA (formação judiciária), JACC (acesso à justiça), JDRU (política em matéria de drogas).

Em média, observando a taxa de concessão de subvenções na sequência dos convites à apresentação de propostas em 2014 e 2015, esta varia entre 16 % e 47 % para quase todos os objetivos específicos. No entanto, no âmbito dos objetivos de cooperação judiciária e de formação judiciária, foram concedidas subvenções a cerca de metade das candidaturas apresentadas.

Em 2015, registou-se um ligeiro decréscimo no número de candidaturas a subvenções recebidas (e, portanto, concedidas) para quase todos os objetivos específicos. Além disso, no que respeita aos convites à apresentação de propostas de 2016, registou-se uma diminuição significativa nas candidaturas (cerca de 51 %): no total, apenas foram recebidas 127 candidaturas a subvenções de ação, em comparação com 262 candidaturas recebidas nos convites à apresentação de propostas de 2015. Tal é explicado, em parte, pela entrada em funcionamento do Portal do Participante que, de acordo com os resultados da avaliação, não está adaptado aos candidatos típicos do programa «Justiça» (tais como organizações de formação), uma vez que o Portal foi inicialmente destinado a instituições de investigação e a subvenções volumosas 6 . Apesar desta diminuição das candidaturas, o número de projetos subvencionados manteve-se, em geral, estável nos quatro objetivos específicos e até aumentou significativamente no caso dos projetos de cooperação judiciária. A diminuição também levou a um aumento da taxa de concessão de subvenções 7 .

2.4.Principais realizações do programa

A introdução de um sistema de indicadores para o atual programa «Justiça» demonstrou ser adequada para avaliar as suas realizações.

O indicador relacionado com a «formação judiciária» é avaliado através do número e da percentagem de magistrados, funcionários e agentes de justiça que participaram em atividades de formação, intercâmbios de pessoal, visitas de estudo, workshops e seminários financiados pelo programa. Os indicadores relacionados com a «cooperação judiciária em matéria civil e penal» centram-se na aplicação racionalizada dos instrumentos europeus no direito penal (duração média do processo de entrega no âmbito do mandado de detenção europeu) e na utilização de sistemas informáticos (número de intercâmbios de informações no Sistema Europeu de Informação sobre os Registos Criminais 8 ). Os indicadores relacionados com o «acesso à justiça» centram-se igualmente na utilização de sistemas informáticos (número de acessos ao Portal Europeu da Justiça 9 ), bem como na questão dos direitos das vítimas (número de organizações de apoio às vítimas por Estado-Membro). Por último, os indicadores relacionados com a «política em matéria de drogas» incidem no número de novas substâncias psicoativas investigadas e no número de consumidores de opiáceos em tratamento da toxicodependência.

No que se refere à realização do objetivo geral do programa (nomeadamente «contribuir para criar um espaço europeu de justiça baseado no reconhecimento mútuo e na confiança mútua, nomeadamente através da promoção da cooperação judiciária em matéria civil e penal»), o principal indicador (ou seja, a percentagem de profissionais da justiça formados, através deste programa e não só, no direito da UE ou no direito de outros Estados-Membros, nomeadamente nos domínios da justiça civil, da justiça penal e dos direitos fundamentais) demonstrou progressos consistentemente significativos no sentido da realização do seu objetivo (700 000 profissionais da justiça formados até 2020). Com efeito, o número de profissionais da justiça formados aumentou de forma consistente entre 2013 e 2016 e a meta para 2020 já estava praticamente alcançada em 2017.

Além disso, o principal indicador utilizado para avaliar a consecução do objetivo específico relativo à «formação judiciária» (ou seja, o número e a percentagem de magistrados, funcionários e agentes de justiça que participaram em atividades de formação, intercâmbios de pessoal, visitas de estudo, workshops e seminários financiados pelo programa) registou progressos significativos e o objetivo de formação de 20 000 profissionais da justiça (para toda a Comissão) até 2020 já tinha sido atingido em 2015. A este respeito, o programa «Justiça» proporcionou o maior contributo possível para a consecução dos objetivos de formação estabelecidos para 2020. O número de funcionários e agentes de justiça formados anualmente no âmbito do programa fixou-se em cerca de 14 000 a partir de 2016 (os dados de 2017 ainda não estão disponíveis).

Todas estas realizações refletem a prioridade atribuída à formação judiciária pelo programa.

Relativamente aos objetivos específicos, de um modo geral, os indicadores refletem adequadamente as prioridades de cada objetivo específico e são mensuráveis em relação à sua base de referência. Além disso, a avaliação realizada mostrou progressos significativos em vários aspetos, uma vez que estão prestes a ser alcançadas várias metas.

Mais especificamente, é possível observar importantes realizações no que diz respeito ao objetivo específico «cooperação judiciária em matéria civil e penal», no qual é provável que a meta para 2020 (ou seja, o número de intercâmbios de informação no Sistema Europeu de Informação sobre os Registos Criminais) seja alcançada. Também no que se refere ao objetivo específico «acesso à justiça», a meta para 2020 (ou seja, o número de visitas ao Portal Europeu da Justiça e o número de organizações de apoio às vítimas com cobertura nacional) já excedeu os objetivos estabelecidos.

No entanto, por vezes, os indicadores selecionados são difíceis de avaliar porque, por exemplo, são influenciados por fatores exógenos (como o diferente grau de transposição das diretivas da UE para o direito nacional, diferentes prioridades e questões emergentes em matéria de política nacional, condições macroeconómicas, etc.) e, portanto, é difícil estimar a contribuição exata do programa para a sua realização.

Ainda há margem para melhorias adicionais, também devido à falta de instrumentos adequados (por exemplo, não foram realizados inquéritos de satisfação para ajudar a avaliar a perceção dos participantes nas atividades de formação). Além disso, alguns indicadores relativos, por exemplo, à cobertura geográfica, não captam certas dinâmicas subjacentes, como o facto de o programa, até agora, ter sido dominado por beneficiários de um pequeno número de Estados-Membros.

2.5.Participantes e parcerias

Os dados recolhidos na avaliação intercalar sugerem que o programa tem conseguido atrair mais parcerias transnacionais e que este é um dos principais vetores através dos quais o espaço europeu de justiça é apoiado.

De acordo com os beneficiários, as parcerias desenvolvidas através de subvenções de funcionamento e subvenções de ação no âmbito do programa tiveram efeitos benéficos nas capacidades das respetivas organizações, especialmente na sua capacidade de garantir a sustentabilidade dos resultados e de executar os projetos. Através de subvenções de funcionamento, o programa financia, sobretudo, redes europeias ativas nos domínios da facilitação e do apoio à cooperação judiciária em matéria civil e/ou penal e do acesso à justiça que assinaram acordos-quadro de parceria com a Comissão.

Várias organizações que participam no programa estão igualmente ativas no programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» Afigura-se assim que o programa facilitou o crescimento de redes europeias duradouras no domínio da política de justiça, e que existem redes de colaboração estruturadas também em relação a outros programas de financiamento da UE.

Contudo, constatou-se que o programa não envolveu todos os Estados-Membros de forma homogénea. De facto, cerca de 25 % dos beneficiários são provenientes de Itália ou da Bélgica e cerca de metade das organizações parceiras provêm de cinco países. Os restantes 50 % são organizações dos outros 21 Estados-Membros. Esta situação implica uma distribuição desigual dos recursos do programa, especialmente em relação às organizações dos Estados-Membros da Europa Central e Oriental.

3.Quais as realizações do programa «Justiça»?

Conforme demonstrado pela avaliação, o programa, de um modo geral, apresenta um bom desempenho intercalar no que respeita aos seus objetivos específicos em termos de eficácia, eficiência, relevância, coerência/complementaridade/sinergias e valor acrescentado da UE. São necessárias melhorias, nomeadamente, no que respeita à sua equidade.

3.1.Eficácia 10

A análise dos indicadores mostrou que houve progressos significativos em vários aspetos, uma vez que algumas metas estão prestes a ser alcançadas e outras já foram alcançadas. Portanto, o programa contribui positivamente para o seu objetivo geral através dos progressos realizados no âmbito dos seus objetivos específicos. 

Os indicadores específicos do programa são adequados para acompanhar os progressos na prossecução dos seus objetivos, mas, às vezes, são difíceis de avaliar ou precisam de melhorias.

Regra geral, o programa «Justiça» para 2014-2020 é amplamente considerado pelos candidatos, beneficiários e partes interessadas como uma melhoria em comparação com os três programas anteriores (o programa «Justiça Civil», o programa «Justiça penal» e o programa «Informação e Prevenção em matéria de Droga»), tanto no que se refere à sua melhor orientação política como à participação eficaz das partes interessadas.

Em virtude do amplo âmbito de aplicação do objetivo geral do programa, a sua eficácia foi influenciada por um grande número de fatores externos, como a crise migratória (em especial, o objetivo específico «acesso à justiça») e, de modo geral, o ritmo desigual a que os Estados-Membros transpõem e aplicam o acervo da UE. Contudo, tal não prejudicou sua lógica de intervenção nem a sua flexibilidade operacional: os programas de trabalho anuais podem ser facilmente adaptados às necessidades emergentes no domínio da justiça (para mais informações, ver o ponto «Relevância»).

Por último, em comparação com o período de 2007 a 2013, a sustentabilidade dos projetos (com os seus resultados e realizações) para além do final do seu ciclo de vida tornou-se um fator cada vez mais importante a ter em conta no processo de avaliação. No entanto, os projetos centrados na criação de instrumentos/produtos podem ter um cenário de sustentabilidade mais difícil, uma vez que, nesses casos, a sustentabilidade depende da possibilidade de as organizações que executaram os projetos receberem recursos suficientes para manter os instrumentos assim que o financiamento da UE terminar.

3.2.Eficiência 11

O programa «Justiça» tem sido rentável relativamente às ações financiadas até à data. De facto, os resultados da avaliação mostraram que a perceção dos beneficiários sobre a eficiência do programa é positiva, tanto no seu conjunto como, em especial, no que se refere ao objetivo específico «formação judiciária».

Uma realização importante do programa, em comparação com os programas anteriores, foi também a menor exigência para os beneficiários em termos de tempo e de recursos financeiros. No entanto, existe margem para flexibilizar os requisitos e as obrigações, a fim de tornar o programa ainda mais eficiente na sua execução (para mais informações, ver o ponto «Possibilidades de simplificação»).

De acordo com os beneficiários, os atuais instrumentos (subvenções de ação, subvenções de funcionamento e atividades de contratação pública) são adequados às necessidades do programa e, por conseguinte, não são necessários instrumentos de financiamento alternativos e inovadores. No entanto, a eficiência da sua execução deve continuar a ser melhorada, nomeadamente no que se refere às ações de contratação pública, a fim de garantir que o financiamento afetado é realmente utilizado.

3.3.Relevância 12

De acordo com todos os beneficiários entrevistados, o programa é muito relevante no que se refere às necessidades dos grupos-alvo. De facto, uma das principais características do programa tem sido a sua capacidade de adaptar e modificar as prioridades em função das necessidades emergentes. Por exemplo, após uma série de ataques terroristas na Europa, foram realizados dois convites à apresentação de propostas para combater a radicalização de reclusos. Estas ações foram possíveis graças à estrutura única do programa, uma vez que foi concebido com objetivos específicos abrangentes, devido ao facto de ter agregado os três programas do período de programação anterior. Os objetivos gerais e específicos permitiram à Comissão adaptar o programa às necessidades em evolução na UE, especialmente no que respeita à cooperação judiciária. No entanto, o objetivo específico relativo às iniciativas no domínio da política em matéria de drogas é, por vezes, difícil de conciliar com outras prioridades do programa, como a cooperação judiciária e o acesso à justiça, uma vez que as políticas de prevenção relacionadas com a droga tendem a ser mais amplas.

De um modo geral, contudo, as necessidades identificadas aquando da adoção do programa continuam a ser reais e relevantes, nomeadamente, o objetivo geral de contribuir para um maior desenvolvimento do Espaço Europeu de Justiça com base no reconhecimento recíproco e na confiança mútua.

No que respeita às necessidades das partes interessadas, continua a existir margem para reforçar ainda mais a relevância do programa através de análises sistemáticas por tipo de principal parte interessada, bem como por objetivo específico e por Estados-Membros, de modo a assegurar que as prioridades relacionadas com cada objetivo específico de cada convite à apresentação de propostas, conforme estabelecido nos programas de trabalho anuais, estão em consonância com as necessidades atuais das partes interessadas. Além disso, o programa poderia incluir outros grupos-alvo que sejam relevantes para a consecução do seu objetivo geral, por exemplo, os membros do pessoal das agências reguladoras, os estudantes e os jovens profissionais da justiça e os profissionais da justiça dos países candidatos e dos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança. No entanto, a atual base jurídica do programa «Justiça» não permite a inclusão destes grupos-alvo.

3.4.Coerência, Complementaridade, Sinergias 13

O programa apresenta um bom nível de coerência e complementaridade com outros instrumentos, programas e ações da UE (por exemplo, existe uma coerência muito elevada com a agenda da UE em matéria de justiça para 2020 14 ) e o risco de duplicações ou de incoerências é muito reduzido. Especialmente no caso da formação judiciária, a fusão dos programas anteriores reforçou a coerência com outras iniciativas da UE e entre diferentes objetivos de formação e reduziu a possibilidade de duplicações, tanto no âmbito de aplicação como no financiamento. Existe uma forte coerência e complementaridade no objetivo específico relativo ao acesso à justiça com o Mecanismo Interligar a Europa: Telecomunicações, que também contribuiu para o desenvolvimento do Portal Europeu da Justiça e do e-Codex.

Ainda persistem algumas sobreposições excecionais em termos de objetivos, grupos-alvo e ações, uma consequência natural dos amplos objetivos e grupos-alvo abrangidos pelo programa, que vão desde a cooperação judiciária em matéria civil e penal (basicamente, toda a gama da atividade judiciária) à política em matéria de luta contra a droga e à formação judiciária, bem como do facto de o programa se destinar a todos os cidadãos da UE.

Em qualquer caso, ainda existe potencial para reforçar as sinergias com outros programas de financiamento e iniciativas da UE, por exemplo, no que se refere à política em matéria de drogas, domínio no qual é possível reforçar a coordenação com o programa Saúde para o Crescimento.

De acordo com as partes interessadas entrevistadas, a coerência com as políticas e iniciativas nacionais com objetivos idênticos e/ou que visam os mesmos domínios é elevada. O programa preenche as lacunas decorrentes das ações nacionais, enquanto os projetos e as iniciativas existentes a nível nacional complementam o programa, em vez de serem opostas ou uma mera duplicação do mesmo. Com efeito, quando o programa «Justiça» e as iniciativas nacionais identificam os mesmos objetivos e grupos-alvo (ou idênticos), existem sempre diferenças entre si no que respeita ao âmbito geográfico (com um âmbito mais amplo em termos de grupos-alvo), aos recursos disponíveis e ao número de projetos financiados.

O programa também é coerente com as obrigações internacionais, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas. De facto, alguns princípios gerais da agenda das Nações Unidas podem ser associados a objetivos e domínios visados pelo programa «Justiça». É o caso do objetivo das Nações Unidas de assegurar a paz e a segurança, que deve ser alcançado através de sociedades justas e inclusivas que proporcionem o acesso equitativo à justiça, a existência de facto de um Estado de direito e instituições judiciais transparentes e eficazes. Todos estes elementos podem ser considerados parte integrante do programa «Justiça», em termos de acesso à justiça e de formação judiciária. Além disso, a UE é parte da Conferência de Haia de Direito Internacional Privado e prossegue a sua ação internacional no que respeita à justiça civil, sobretudo, através desta organização internacional.

3.5.Valor acrescentado da UE 15

Todos os dados recolhidos confirmam o elevado valor acrescentado da intervenção do programa, que é considerado fundamental para a realização correta e eficaz dos objetivos no domínio da justiça.

Os resultados da avaliação mostram que os inquiridos concordam com a afirmação de que não só as atividades financiadas não teriam sido possíveis sem a intervenção da UE como também confirmaram que não teria sido possível alcançar os mesmos resultados apenas com a intervenção dos Estados-Membros, em termos de criação de parcerias, produção de realizações, financiamento de ações inovadoras, sustentabilidade dos resultados e, sobretudo, execução de projetos de dimensão e escala transnacional. De facto, o valor acrescentado da UE que o programa «Justiça» comporta é evidente, sobretudo, na promoção de projetos transnacionais de dimensão europeia destinados a solucionar problemas transfronteiriços e na dotação de recursos financeiros para financiar atividades em domínios essenciais que não sejam necessariamente prioritários na agenda dos Estados-Membros por falta de vontade política (de acordo com as partes interessadas, tal é particularmente verdadeiro para o objetivo específico de acesso à justiça).

De acordo com os beneficiários entrevistados, o programa pode influenciar e harmonizar, pelo menos, moderadamente as ações nacionais nos domínios visados.

O programa também permite que os beneficiários trabalhem com parceiros noutros Estados-Membros, uma opção que aumentou o seu conhecimento e compreensão das questões abrangidas pelo programa, alargou a sua abordagem e variedade de competências e permitiu-lhes aceder a bons exemplos práticos e instrumentos desenvolvidos noutros Estados-Membros. Tal como já foi referido, as parcerias são um elemento fundamental para o sucesso do programa e estão presentes na maioria dos projetos.

A falta de financiamento nacional é um dos principais motivos pelos quais as atividades financiadas pelo programa não teriam sido possíveis unicamente através da ação dos Estados-Membros. Este facto é especialmente verdade no caso das iniciativas no domínio das políticas em matéria de luta contra a droga, no qual as iniciativas nacionais carecem frequentemente de uma dimensão transnacional que é fundamental neste domínio, e no caso da formação judiciária a nível europeu que, normalmente, não é oferecida a nível nacional. Além disso, o programa assegura a continuidade das redes europeias, como a Rede Europeia de Formação Judiciária.

A perceção da importância do programa também pode ser explicada pelo elevado número de projetos subvencionados decorridos apenas três anos, em comparação com os três programas anteriores 16 . O aumento do número de candidaturas anuais recebidas de possíveis beneficiários indica que o programa continua a ser uma das principais fontes de financiamento na UE.

Além disso, a formação judiciária assume maior relevância na lógica de intervenção do programa «Justiça», em comparação com os programas anteriores. Trata-se de um importante passo em frente para o valor acrescentado da UE que o programa comporta, uma vez que a formação judiciária é essencial para reforçar a confiança mútua, melhorar a cooperação entre as autoridades judiciárias e os profissionais da justiça nos vários Estados-Membros e aumentar a coerência na aplicação da legislação da UE.

Os resultados da avaliação mostram que as questões e os domínios visados pelo programa necessitariam de maior ação e envolvimento a nível da UE. Com efeito, a procura de ação da UE nestes domínios e o facto de o número de candidaturas ao programa ainda ser superior ao número de subvenções concedidas demonstram um interesse claro nas prioridades fixadas.

3.6.Equidade 17

A promoção das prioridades transversais da igualdade de género, dos direitos da criança e dos direitos das pessoas com deficiência é extremamente importante para o programa «Justiça» e está consagrada na sua base jurídica. Em particular, os princípios da integração horizontal das questões de género e dos direitos da criança são avaliados durante o processo de avaliação da qualidade das propostas. O problema da integração horizontal das questões de género é mencionado especificamente na «parte B» do formulário de candidatura. No entanto, a avaliação mostrou que, em termos de projetos desenvolvidos, as questões de género e a igualdade dificilmente são um tema prioritário na maioria das candidaturas. Contudo, é possível encontrar referência às mulheres e à igualdade de género em cinco ou seis projetos que, embora não se centrem diretamente na questão, têm em conta esse fator na sua execução.

O programa «Justiça» apoia os direitos da criança na fase de programação (conceção dos convites à apresentação de propostas) e através das atividades dos projetos selecionados para financiamento. O respeito dos direitos da criança é, assim, reforçado pelo facto de as organizações que se candidatem a financiamento (e qualquer um dos seus parceiros), e que trabalharão diretamente com crianças durante a execução do projeto, terem de apresentar à Comissão uma descrição da sua política em matéria de proteção da criança. Além disso, os convites à apresentação de propostas financiados ao abrigo do programa são relevantes para esta questão. Os resultados da avaliação mostram que a maioria dos inquiridos concorda em reforçar a integração e a promoção dos direitos da criança no programa.

No que concerne à prioridade dos direitos das pessoas com deficiência, este tema parece ser secundário em comparação com os dois anteriores. Com efeito, apenas um dos projetos financiados visava diretamente as pessoas com deficiência, no âmbito do objetivo específico de acesso à justiça 18 . No que diz respeito à necessidade de reforçar a promoção dos direitos das pessoas com deficiência no programa, as partes interessadas têm opiniões heterogéneas, mas todas as categorias tendem a considerar que existe, pelo menos, uma necessidade «moderada» de o fazer.

Para compreender a forma como o programa promove a equidade através das atividades financiadas, devem ser recolhidos dados repartidos por sexo, por estado de incapacidade ou por idade, conforme exigido pelo regulamento, o ainda não foi feito.

Por último e como já foi mencionado, o programa deve, no futuro, procurar distribuir os seus recursos de uma forma mais equilibrada entre os diferentes grupos-alvo de beneficiários e Estados-Membros.

3.7.Possibilidades de simplificação 19

A avaliação não identificou possibilidades claras de simplificação da modalidade de gestão do programa. O atual regime de gestão direta parece ser adequado à dimensão do programa.

No entanto, apesar das melhorias conseguidas com o programa atual, os agentes da Comissão e os beneficiários entrevistados expressaram opiniões críticas sobre o processo de execução, sobretudo, no que respeita à gestão do orçamento e às obrigações de comunicação de informações. Entre as razões apresentadas, os beneficiários indicaram que o relatório financeiro é demasiado pormenorizado e inflexível quando comparado com os de outros programas da UE (p. ex., Horizonte 2020 e Erasmus+).

Relativamente aos encargos administrativos, cerca de 70 % dos beneficiários e candidatos consideram que a elaboração de propostas, a prestação das informações administrativas e financeiras necessárias para participar nos convites à apresentação de propostas e os requisitos em matéria de acompanhamento e comunicação de informações ainda são onerosos. De um modo geral, os beneficiários referiram que os procedimentos de candidatura e de comunicação de informações eram complexos e longos, mas reconheceram que a sua maior simplificação poderá ser difícil, tendo em conta a necessidade de assegurar a responsabilização pelos recursos financeiros europeus.

De acordo com os beneficiários, a duração dos projetos financiados pelo programa poderia ser alargada, em especial, no que se refere às subvenções de ação. A extensão para três anos foi considerada ideal, uma vez que seria um prazo condizente com a duração média das parcerias científicas entre instituições de ensino superior. Além disso, os beneficiários referiram que também as subvenções de funcionamento poderiam ser alargadas para um mínimo de dois anos (em vez de um), a fim de reduzir os encargos administrativos relativos ao processo de candidatura e à comunicação de informações. No entanto, as subvenções de funcionamento anuais permitem que a Comissão controle as atividades das organizações financiadas e permitem maior flexibilidade para adaptar o trabalho dos beneficiários às necessidades emergentes nos respetivos domínios de especialização.

Outra questão importante, de acordo com as pequenas organizações da sociedade civil, é a dificuldade de conseguir os montantes de cofinanciamento exigidos. Por conseguinte, as pequenas organizações não governamentais poderiam ser mais apoiadas pelo programa «Justiça» 20 .

Mesmo que, inicialmente, a entrada em funcionamento do novo Portal do Participante tenha criado algumas dificuldades, as partes interessadas consideram atualmente que a apresentação de propostas através do Portal é uma melhoria, em comparação com o anterior sistema informático, já que o número de documentos exigidos para a verificação da elegibilidade diminuiu e, consequentemente, também os encargos administrativos associados. Por outro lado, após o registo, esses documentos já não serão novamente necessários, exceto em caso de alterações. Contudo, uma vez que foi concebido tendo em conta as instituições de investigação e subvenções volumosas, o Portal do Participante, na sua forma atual, parece inadaptado aos candidatos típicos ao programa «Justiça». Por conseguinte, existe margem para algumas melhorias a este respeito.

Por último, os indicadores e os requisitos de acompanhamento, tanto a nível do programa como a nível de projeto, podem ser simplificados e racionalizados.

4.Conclusões e perspetivas para o futuro

O papel fundamental desempenhado pelo programa «Justiça» no desenvolvimento de um Espaço Europeu de Justiça baseado no reconhecimento mútuo e na confiança mútua foi especialmente importante no início do programa, quando os efeitos da crise económica ainda se faziam sentir em muitos Estados-Membros.

O presente relatório sobre a avaliação intercalar do programa «Justiça» durante o período 2014-2020 confirma a importância do seu contributo para a defesa dos valores da UE (tais como o Estado de direito, a independência do sistema judiciário e a eficácia da justiça) e para ajudar os Estados-Membros a criarem sistemas judiciais mais eficazes. Desde a sua criação, o programa demonstrou o seu potencial para promover a aquisição de competências e de conhecimentos jurídicos duradouros nos Estados-Membros.

A atual estrutura do programa parece ser adequada e suficientemente flexível para realizar o seu objetivo geral e os objetivos específicos. Ao longo destes anos, o programa demonstrou o elevado valor acrescentado da UE que comporta, tanto no impacto positivo sobre os participantes e os grupos-alvo como no seu papel como complemento de outros instrumentos de financiamento e iniciativas políticas da UE.

No âmbito da preparação do futuro orçamento e programas de financiamento da UE, a Comissão, com base nas conclusões da avaliação intercalar, abordará todos os aspetos identificados como suscetíveis de serem melhorados, em especial, o aumento da base de potenciais destinatários das ações, a revisão dos indicadores de acompanhamento, a obtenção de um maior equilíbrio geográfico entre os beneficiários e o reforço das sinergias com outros programas de financiamento e iniciativas relevantes da UE.

(1)

JO C 115 de 4.5.2010, p. 1.

(2)

 Regulamento (UE) n.º 1382/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que cria o Programa «Justiça» para o período de 2014 a 2020 (JO L 354 de 28.12.2013).

(3)

Avaliação intercalar do programa «Justiça» 2014-2020, Ernst & Young Financial-Business Advisors, Relatório Final, abril de 2018.

(4)

 Documento de trabalho da Comissão que acompanha o relatório sobre a avaliação intercalar da execução do programa «Justiça» para o período de 2014 a 2020.

(5)

Para mais informações:  https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en e https://ec.europa.eu/health/funding/programme/2014-2020_pt .

(6)

O Portal do Participante é uma plataforma eletrónica utilizada para gerir as candidaturas recebidas na sequência de convites à apresentação de propostas publicados no âmbito do programa «Justiça».

(7)

Para consultar a lista de todos os projetos financiados no âmbito do programa, bem como exemplos de projetos bem-sucedidos, aceda às seguintes ligações: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm (em seguida, selecione «Results: closed calls» →«selected projects»→ «award decisions» e «summaries») e https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html (em seguida, selecione «Justice Programme»). Além disso, consulte o anexo 4 do Relatório Intercalar (ibid) para ver quatro estudos de caso de projetos associados a cada objetivo específico do programa «Justiça».

(8)

O Sistema Europeu de Informação sobre os Registos Criminais é uma base de dados criada para melhorar o intercâmbio de informações sobre registos criminais em toda a UE. Todos os Estados-Membros da UE estão atualmente ligados a este sistema.

(9)

O Portal Europeu da Justiça disponibiliza informações sobre os sistemas de justiça e melhora e facilita o acesso à justiça em toda a UE, em 23 línguas. Estão disponíveis mais informações na seguinte ligação: https://e-justice.europa.eu/home .

(10)

 Eficácia: se e em que medida o programa «Justiça» realizou o seu objetivo geral, bem como os quatro objetivos específicos, e quais os fatores que contribuíram para essas realizações.

(11)

 Eficiência: se e em que medida os custos do programa eram proporcionados, tendo em conta os benefícios alcançados e quais os parâmetros/fatores que contribuíram para esses resultados.

(12)

 Relevância: se e em que medida o programa «Justiça» responde às necessidades e aos problemas dos grupos-alvo identificados na avaliação de impacto de 2011 e na base jurídica do programa (bem como a necessidades emergentes relacionadas com a criação do Espaço Europeu de Justiça), e se os objetivos ainda são relevantes para as necessidades e os problemas dos beneficiários.

(13)

 Coerência/Complementaridade/Sinergias: se e em que medida o programa é coerente com outras intervenções a nível internacional e da UE, por exemplo, com os anteriores programas da UE neste domínio, com as atividades financiadas por outros instrumentos da UE e, de um modo geral, com as prioridades europeias nos domínios abrangidos pelo programa.

(14)

Os objetivos e os domínios da agenda da UE em matéria de justiça para 2020 que são abordados estão, em larga medida, em conformidade com o programa «Justiça», sobretudo no domínio da cooperação judiciária, mesmo que o primeiro tenha domínios prioritários, como o terrorismo e a cibercriminalidade, que estão menos presentes no segundo.

(15)

 Valor acrescentado da UE: em que medida os efeitos da ação da UE acrescentam valor ao que teria resultado da ação apenas a nível nacional.

(16)

O programa «Justiça Civil», o programa «Justiça Penal» e o programa «Informação e Prevenção em matéria de Droga» subvencionaram 806 projetos ao longo de sete anos (2007-2013). O programa «Justiça», só no triénio de 2014-2016, subvencionou 418 projetos.

(17)

 Equidade: se e em que medida o programa «Justiça» distribuiu equitativamente os recursos disponíveis entre os beneficiários dos diferentes Estados-Membros, teve em consideração as necessidades dos grupos-alvo e promoveu a integração horizontal das questões de género, os direitos da criança e os direitos das pessoas com deficiência.

(18)

Projeto «Enhancing Procedural Rights of Persons with Intellectual and/or Psychiatric Impairments in Criminal Proceedings: Exploring the Need for Actions».

(19)

 Possibilidades de simplificação: se e em que medida a gestão do programa «Justiça» pode ser mais simplificada.

(20)

Importa referir que o montante médio das subvenções foi aumentado para o nível atual na sequência da avaliação ex-post dos programas anteriores que, conforme foi já referido acima, concluiu que o impacto e a dimensão da UE resultantes da diluição dos fundos em muitos projetos de pequena dimensão foram limitados.