Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Relatório sobre a Política de Concorrência 2017»

[COM(2018) 482 final]

(2019/C 110/08)

Relatora:

Baiba MILTOVIČA

Consulta	Comissão Europeia, 5.9.2018
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	21.11.2018
Adoção em plenária	12.12.2018
Reunião plenária n.o	539
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	188/1/9

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE acolhe favoravelmente o enfoque e a concisão do estilo do relatório de 2017, acompanhado de um extenso documento de trabalho dos serviços da Comissão. Uma política de concorrência eficaz e devidamente aplicada é a base de uma economia de mercado sustentável. Pode garantir condições de concorrência equitativas para os produtores de bens e serviços, inspirar a confiança dos consumidores, estimular a concorrência e alcançar objetivos fundamentais tanto no plano social, como a liberdade de escolha dos consumidores, como no plano político, nomeadamente o bem-estar dos cidadãos europeus e a promoção da integração dos mercados europeus. Desempenha igualmente um papel importante na relação com os países terceiros ao contribuir para uma dinâmica empresarial, ambiental e social positiva no comércio internacional.

1.2.

O relatório de 2017 insiste em particular na conformidade e na aplicação e dá exemplos de ações vigorosas que a Comissão levou a cabo. Os consumidores e as pequenas e médias empresas estão amiúde em situação de desvantagem face às grandes empresas que potencialmente abusam da sua posição dominante no mercado, pelo que se acolhem com especial agrado as medidas destinadas a combater as práticas anticoncorrenciais.

1.3.

O aumento das atividades anticoncorrenciais nos mercados da UE é concomitante com a afirmação contínua das autoridades nacionais da concorrência (ANC) enquanto importantes entidades responsáveis pela aplicação do direito da concorrência. A Diretiva REC+, que habilita as ANC a reforçarem a sua eficácia, fortalece as capacidades nacionais neste domínio.

1.4.

É fundamental reforçar a autonomia das ANC e afetar-lhes recursos adequados. Verdadeira independência, especialização e formação são qualidades necessárias para um trabalho eficaz. A fim de garantir que elas são respeitadas, há que acompanhar de perto a Diretiva REC+. Importa incentivar uma ação preventiva para evitar comportamentos anticoncorrenciais e aumentar as sanções à laia de medida dissuasiva eficaz.

1.5.

O CESE apoia a Comissão no domínio da aplicação privada das regras da concorrência e defende que cabe aos sistemas jurídicos de todos os Estados-Membros facilitar as ações coletivas. A Comissão deve continuar a acompanhar a eficácia dos mecanismos de tutela coletiva no caso de infrações ao direito da concorrência nos vários Estados-Membros e tomar medidas suplementares, se necessário. A este respeito, a proposta da Comissão relativa a ações coletivas, incluídas na proposta para Um Novo Acordo para os Consumidores, é dececionante.

1.6.

Importa igualmente ponderar outras propostas em matéria de franquias, a incluir no Regulamento Geral de Isenção por Categoria (1), a fim de restabelecer o equilíbrio comercial e contratual entre os franqueados e o franqueador.

1.7.

No caso de haver atividades paracomerciais significativas geridas por órgãos de poder local, os quais podem beneficiar de subsídios públicos que favorecem a concorrência desleal, cumprirá examiná-las para apurar a eventual necessidade de uma adaptação das regras relativas aos auxílios estatais ou de outros instrumentos.

1.8.

No atinente à Diretiva «Denunciantes», recomenda-se que, quando da sua transposição e aplicação, o direito nacional estabeleça que os denunciantes têm acesso aos representantes sindicais em qualquer momento e usufruem de proteção total em todas as circunstâncias.

1.9.

Sempre que pertinente para a aplicação do direito da concorrência, sugere-se que a Comissão realize uma análise detalhada sobre as práticas das entidades reguladoras da energia em todos os Estados-Membros, em conjunto com o Conselho dos Reguladores Europeus da Energia (CEER) e com a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER), a fim de identificar ações capazes de eliminar as práticas restritivas, que continuam a ser prejudiciais para os consumidores.

1.10.

Um novo exame do funcionamento da cadeia de distribuição alimentar em futuros relatórios sobre a política de concorrência poderia identificar e propor soluções para o exercício contínuo do poder de mercado por parte dos retalhistas dominantes que se mostre inadequado.

1.11.

No âmbito da economia digital, estão constantemente a acrescentar-se práticas novas à série de práticas anticoncorrenciais já existentes. O Comité está preocupado com o facto de não se estarem a canalizar recursos adequados para a supervisão deste setor em rápido desenvolvimento e financeiramente pujante e preconiza a previsão de uma disposição específica para o efeito no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual.

1.12.

Há um conjunto de fatores que, embora exteriores ao âmbito imediato da política de concorrência, suscitam preocupações em termos de distorções do mercado: grandes disparidades entre os Estados-Membros ao nível da política de tributação das sociedades, as práticas laborais coletivamente conhecidas como dumping social, as práticas emergentes no âmbito da chamada «economia do biscate» (gig economy) e as questões relacionadas com a economia circular e a sustentabilidade económica mundial. O Comité insta a Comissão a exercitar em pleno os seus poderes e a sua capacidade para garantir que essas «zonas cinzentas» onde ocorrem comportamentos anticoncorrenciais são objeto de acompanhamento, clarificação e correção.

1.13.

O direito da concorrência é uma das partes mais antigas do acervo, mas nem sempre está à altura dos desafios deste século. Em particular, a separação artificial do mercado e da esfera socioambiental beneficiaria de uma revisão sistemática e abrangente do direito da concorrência da UE que levasse em conta objetivos económicos, ambientais e sociais.

2.   Síntese do Relatório sobre a Política de Concorrência 2017

2.1.

A política de concorrência é a base do mercado único e está em vigor desde o Tratado de Roma e a fundação da atual União Europeia. Foi instituída no âmbito de um quadro consagrado por disposições como os artigos 101.o e 102.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que clarificam a sua substância e âmbito de aplicação.

2.2.

Em 2017, realizaram-se ações específicas em prol dos consumidores e da indústria europeia em domínios fundamentais, como a economia digital, a energia, o setor farmacêutico e agroquímico, as indústrias em rede e os mercados financeiros. A presente síntese põe em destaque os principais pontos do relatório, que é, por sua vez, uma síntese do vasto trabalho empreendido em numerosos setores económicos.

2.3.

A política tem de se traduzir em regras e as regras têm de ser aplicadas. A Comissão Europeia foi um dos membros fundadores da Rede Internacional da Concorrência e também participa em todos os fóruns internacionais consagrados à concorrência, nomeadamente a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (CNUCED), a Organização Mundial do Comércio (OMC) e o Banco Mundial. Mais concretamente, a Comissão trabalha de perto com as autoridades nacionais da concorrência e propôs novas regras sob a forma de uma diretiva (2) que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados-Membros competências para aplicarem de forma mais eficaz as regras antitrust da UE.

2.4.

É importante que as pessoas que tenham conhecimento da existência ou do funcionamento de um cartel ou de outros tipos de infrações às regras no domínio antitrust disponham de meios para denunciar essas práticas. O lançamento de um novo instrumento de denúncia anónima veio facilitar este processo e está atualmente em funcionamento.

2.5.

Simplificaram-se os requisitos relativos à notificação de medidas de auxílio estatal de menor envergadura e complexidade, introduziram-se isenções e 24 Estados-Membros aderiram ao Módulo Transparência, que presta informações em matéria de auxílios estatais.

2.6.

As regras da concorrência nos mercados concentrados estão a ser alvo de aplicação rigorosa. O setor farmacêutico assistiu à primeira investigação da Comissão sobre potenciais práticas abusivas de fixação de preços na indústria farmacêutica; examinaram-se várias concentrações no setor agroquímico, tendo sido proibida uma concentração na indústria do cimento que teria reduzido a concorrência.

2.7.

No setor da energia, tomaram-se medidas de aplicação da legislação em relação aos auxílios estatais e aos mecanismos de capacidade. Prosseguiu igualmente a investigação sobre as práticas comerciais da Gazprom na Europa Central e Oriental, com a conclusão preliminar de que as regras antitrust da UE estavam a ser violadas.

2.8.

No que diz respeito aos transportes, examinaram-se as aquisições no setor da aviação e identificaram-se ações anticoncorrenciais no setor dos transportes ferroviários na Lituânia, que resultaram em coimas e medidas corretivas. Foi igualmente aprovada a concessão de auxílios estatais ao setor na Grécia e na Bulgária. A Scania foi alvo de uma ação anticartel no setor do transporte rodoviário de mercadorias e várias empresas do setor das peças de automóvel receberam coimas pesadas.

2.9.

O alargamento do Regulamento Geral de Isenção por Categoria aos portos e aeroportos facilitou a concessão de auxílios estatais adequados.

2.10.

A investigação da Comissão à proposta de fusão entre a Deutsche Börse e o London Stock Exchange Group concluiu que a fusão almejada teria criado um monopólio, pelo que foi proibida.

2.11.

Salienta-se que a política de concorrência da UE terá de responder de forma construtiva e criativa ao desafio da saída do Reino Unido da UE. Como estabelecido pelo Conselho Europeu, qualquer acordo comercial futuro deverá assegurar a paridade de condições, designadamente em termos de concorrência e de auxílios estatais.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE acolhe favoravelmente o relatório de 2017, que contém inúmeros exemplos do empenho da Comissão na promoção do bem-estar dos consumidores e na prevenção dos prejuízos que os afetam. Uma outra consequência desta abordagem, para além do reforço da integração do mercado único, é o reforço do desenvolvimento económico e dos objetivos afins em matéria de política social.

3.2.

No ano passado, os pareceres do CESE evidenciaram reiteradamente a importância de uma política de concorrência eficaz e aplicada. Os parâmetros de referência em matéria de bem-estar pessoal e social do consumidor, a par da manutenção de uma estrutura concorrencial eficaz, constituem o fundamento lógico para abordar a exploração, as práticas de exclusão e os acordos restritivos. Ao incentivar boas práticas económicas, uma política de concorrência firme incentiva o reforço das empresas europeias em mercados mundiais competitivos e a promoção dos objetivos sociais em que assenta.

3.3.   Emissões automóveis

3.3.1.

O parecer do CESE «Ações da UE para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente» (3) salientou que o desrespeito dos mecanismos que garantem a aplicação da legislação e a governação em matéria de ambiente é um fator lamentável que contribui para a concorrência desleal e é economicamente lesivo. O Comité frisa que a conformidade e a observância do Estado de direito são fundamentais para uma política de concorrência forte.

3.3.2.

Neste contexto, o Comité congratula-se com o facto de a investigação preliminar da Comissão sobre um possível cartel que envolve a BMW, a Daimler, a Volkswagen, a Audi e a Porsche, no intuito de averiguar se estas empresas restringiram o desenvolvimento de sistemas de redução catalítica seletiva e de filtros de partículas, potencialmente limitando a implantação de tecnologias mais ecológicas, levou agora a equipa de luta contra as práticas anticoncorrenciais a abrir uma investigação formal.

3.4.   Mecanismos de tutela coletiva

3.4.1.

O Comité regista a transposição final da Diretiva «Ações de indemnização» (4), que em parte aborda a questão da instituição de um mecanismo jurídico de tutela coletiva. No entanto, a retirada da proposta de diretiva elaborada pela DG COMP em 2009, aliada à proposta recentemente incluída no pacote «Novo acordo para os consumidores», revela falta de vontade política para avançar de modo significativo na senda da criação de um quadro verdadeiramente eficiente para as ações coletivas a nível europeu. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a continuar a acompanhar a eficácia destes mecanismos no caso de infrações ao direito da concorrência nos vários Estados-Membros e a tomar medidas adicionais, se pertinente.

3.5.   Sistema de franquia no comércio a retalho

3.5.1.

O CESE constata que há um problema crescente relacionado com os contratos de franquia no setor retalhista com repercussões potencialmente graves em matéria de concorrência. Por exemplo, um importante litígio nos Países Baixos entre o franqueador HEMA e vários franqueados relativamente aos contratos existentes e à percentagem das receitas de vendas através da Internet resultou na rescisão dos contratos de franquia. O Comité insta a Comissão a analisar esta situação e a apresentar propostas adicionais em matéria de franquias, que poderiam ser incluídas no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, a fim de restabelecer o equilíbrio comercial e contratual entre os franqueados e o franqueador.

3.6.   Subsídios ao nível dos órgãos de poder local

3.6.1.

Em muitos Estados-Membros, os órgãos de poder local estão a voltar-se para o desenvolvimento de atividades comerciais utilizando recursos ou instalações públicos. Tal poderá gerar situações de concorrência desleal, caso se verifique a presença de um elemento de subvenção. Por exemplo, as PME no setor dos serviços alimentares e do turismo confrontam-se com atividades subvencionadas nas cantinas dos clubes desportivos, centros de lazer, etc. Os órgãos de poder local são proprietários destes clubes e associações ou oferecem-lhes fundos públicos, e estes estão frequentemente isentos do pagamento de IVA e beneficiam de bónus sociais, como o trabalho voluntário. Estas atividades paracomerciais são amiúde organizadas (em termos de volume de negócios e lucros) como empresas comerciais normais. O Comité insta a Comissão a estudar este fenómeno e a examinar a possibilidade de adaptar as regras relativas aos auxílios estatais ou outros instrumentos a nível da UE, de modo a regular estas atividades locais, que são, em alguns casos, subvencionadas com fundos da UE!

3.7.   Informações sobre os auxílios estatais

3.7.1.

A disponibilidade e a utilização do Módulo Transparência é particularmente bem-vinda, visto que permite às partes interessadas (a Comissão, os concorrentes e o público em geral) verificar a conformidade dos auxílios estatais com as regras. Até à data, foi publicada a concessão de cerca de 30 000 auxílios.

4.   Observações na especialidade

4.1.   Diretiva REC+

4.1.1.

O CESE congratula-se com a ênfase que o relatório põe na aplicação e aproveita esta oportunidade para reiterar os seus pontos de vista (5) sobre a Diretiva REC+ (6), que habilita as ANC a reforçarem a sua eficácia.

4.1.2.

O Comité já exprimiu anteriormente a sua opinião de que um regulamento seria um instrumento legislativo mais eficaz neste domínio, mas reconhece a necessidade de proporcionalidade. Além disso, a política de concorrência deve garantir a igualdade de oportunidades, tendo as ANC ao seu dispor as medidas e os instrumentos jurídicos necessários para combater os cartéis secretos.

4.1.3.

Embora a Diretiva REC+ deva garantir a independência, os recursos e um instrumentário eficaz para assegurar a aplicação, subsistem dúvidas quanto à autonomia e às capacidades das ANC. A realização de um trabalho eficaz requer verdadeira independência, conhecimentos especializados e formação. Importa fomentar uma ação preventiva para evitar comportamentos anticoncorrenciais e aumentar as sanções à laia de medida dissuasiva eficaz. Além disso, as ANC devem ter o poder de intentar uma ação judicial autonomamente.

4.2.   Proteção dos denunciantes

4.2.1.

Há trabalho a fazer no sentido de informar o público sobre as regras de concorrência. Tal permitirá reforçar a eficácia dos novos instrumentos disponíveis para notificar infrações, como o instrumento destinado aos denunciantes. Embora seja animador constatar que este instrumento é objeto de utilização regular, o CESE tem várias preocupações relativamente à diretiva proposta, que visa reforçar a proteção dos denunciantes (7).

4.2.2.

O CESE remete a Comissão para o seu parecer sobre esta diretiva (8), no qual recomenda que o âmbito de aplicação da diretiva não se limite à conformidade com o direito da UE, mas seja alargado de modo a incluir a conformidade com o direito nacional.

4.2.3.

É igualmente importante fazer referência à inclusão dos direitos dos trabalhadores e que os representantes sindicais e as ONG sejam mencionados como exemplos de pessoas coletivas. Os denunciantes devem ter acesso a representantes sindicais em todas as fases do processo.

4.3.   Economia digital

4.3.1.

O CESE observa que o novo Regulamento Cooperação para a Proteção dos Consumidores (9) foi adotado no final de 2017 e deve garantir uma melhor coordenação entre as redes de consumidores na aplicação de medidas contra as práticas anticoncorrenciais a nível transfronteiriço. Por exemplo, o regulamento identifica práticas de bloqueio geográfico no setor do comércio eletrónico, que é, por natureza, uma questão transfronteiriça. Os centros europeus de consumidores trabalharam nesta questão durante vários anos, reunindo exemplos e práticas transfronteiriços. Juntamente com a Rede Europeia de Concorrência e com a Rede de Cooperação no domínio da Defesa do Consumidor, prevê-se agora uma ação de aplicação mais coordenada.

4.3.2.

No domínio em rápida expansão da economia digital, estão continuamente a ser criados muitos outros tipos de práticas anticoncorrenciais. Por exemplo, a utilização de algoritmos sofisticados pode ajustar os preços em função dos dados de uma pessoa obtidos junto de várias fontes em linha, para além de também permitir que as empresas adotem práticas de colusão em linha. A Comissão precisa de dispor de recursos orçamentais adequados para controlar e combater tais práticas.

4.4.

O CESE considera que uma melhor cooperação entre as ANC e as organizações de consumidores seria benéfica para ambas as partes, sobretudo tendo em conta que as organizações nacionais de consumidores estão muito bem posicionadas para informar as ANC sobre suspeitas de infrações. Com efeito, podem fornecer às autoridades dados valiosos resultantes do seu próprio tratamento de reclamações.

4.5.

A União da Energia pode estimular o processo em curso de introdução de uma concorrência leal no setor da energia da UE, uma área em que persiste um espetro lato de preços para os consumidores e a indústria e em que as escolhas de mercado podem ser limitadas. O CESE considera que uma análise pormenorizada das práticas regulamentares — que variam consideravelmente entre Estados-Membros — servirá de base para um diálogo construtivo capaz de resolver as discrepâncias existentes. A sua realização deverá resultar de um esforço conjunto das ANC, das entidades nacionais reguladoras da energia e da Comissão. Tal poderia ajudar a perceber melhor a falta de escolha e as práticas restritivas em domínios como, por exemplo, os sistemas de aquecimento urbano.

4.6.

O exercício abusivo de poder de mercado no setor de retalho alimentar continua a ser um problema. A Comissão questiona-se se as grandes cadeias retalhistas obtiveram demasiado poder de negociação (nas negociações bilaterais com os seus fornecedores) e poder de compra (no mercado em geral) devido ao seu duplo papel de consumidores e concorrentes (através de marcas próprias) dos próprios fornecedores (10). O Comité apela para que se diligencie em consonância com o seu recente parecer sobre este tema (11) e reitera a sua recomendação de que a Comissão inclua uma análise do funcionamento da cadeia de distribuição alimentar em futuros relatórios sobre a política de concorrência.

4.7.   O direito da concorrência e o interesse público mais alargado

4.7.1.

As distorções do mercado podem ser causadas por uma série de fatores que escapam ao âmbito estrito da política de concorrência. Entre eles contam-se as grandes disparidades entre os Estados-Membros ao nível da política de tributação das sociedades, as práticas laborais coletivamente conhecidas como dumping social, as práticas emergentes no âmbito da chamada «economia do biscate» (gig economy) e as questões relacionadas com a economia circular e a sustentabilidade económica mundial.

4.7.2.

O direito da concorrência, assente nas perspetivas económicas de meados do século XX, tem agora de estar à altura dos desafios do século XXI. A fim de superar a separação artificial do mercado e da esfera socioambiental, cabe dar início a uma revisão sistemática e abrangente do direito da concorrência da UE que tome em conta objetivos económicos, ambientais e sociais.

4.7.3.

O CESE considera que importa ter em consideração os compromissos assumidos pela UE no atinente aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e ao Acordo de Paris sobre as alterações climáticas, para além dos compromissos constantes dos Tratados, enquanto objetivos de interesse público na aplicação do direito da concorrência, a par dos interesses dos consumidores.

4.7.4.

Há que reconhecer os efeitos das concentrações de mercado nas futuras gerações de consumidores e produtores. Importa avaliar os diferentes modelos de cálculo relativos aos efeitos nocivos a longo prazo, como já se fez, por exemplo, na contratação pública através do cálculo dos custos do ciclo de vida.

4.8.

O CESE apelou, em vários pareceres recentes (12), para o reforço das medidas em matéria de justiça fiscal adotadas pela Comissão Europeia (relativamente às multinacionais e aos indivíduos), pois há muitos problemas que continuam por resolver. Entre estes incluem-se a luta contra a fraude fiscal, os paraísos fiscais, o planeamento fiscal agressivo e a concorrência fiscal desleal entre os Estados-Membros.

4.9.

Em particular, há atualmente distorções de mercado substanciais provocadas pela forte heterogeneidade dos regimes nacionais de tributação das sociedades entre os Estados-Membros. A taxa de tributação das sociedades varia entre 9 % e 35 %, sendo que alguns países apresentam taxas ainda mais baixas em categorias como os direitos de propriedade intelectual. Uma vez que a política fiscal é uma competência nacional, a política de concorrência da UE terá sempre dificuldade em moderar as distorções causadas.

4.10.

A Diretiva «Antielisão fiscal», a aplicar através da legislação dos Estados-Membros a partir de 1 de janeiro de 2019, estabelece regras contra as práticas de elisão fiscal com incidência direta no funcionamento do mercado interno e contém elementos que deverão ajudar a evitar algumas abordagens nacionais divergentes, algo que é de louvar.

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(1)  Regulamento (UE) n.o 330/2010 (JO L 102 de 23.4.2010, p. 1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/ALL/?uri=CELEX:32010R0330

(2)  http://ec.europa.eu/competition/antitrust/proposed_directive_pt.pdf

(3)  JO C 283 de 10.8.2018, p. 83.

(4)  Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a ações de indemnização em processos antitrust (JO L 349 de 5.12.2014, p. 1).

(5)  JO C 345 de 13.10.2017, p. 70.

(6)  Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados-Membros competências para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno [COM(2017) 0142 final].

(7)  Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à proteção das pessoas que denunciam infrações ao direito da União [COM(2018) 218 final].

(8)  Parecer do CESE «Reforço da proteção dos denunciantes à escala da UE». Relatora: Franca Salis-Madinier (JO C 62 de 15.2.2019, p. 155).

(9)  Regulamento (UE) 2017/2394 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 345 de 27.12.2017, p. 1).

(10)  Documento de trabalho dos serviços da Comissão [SWD(2018) 349 final].

(11)  JO C 283 de 10.8.2018, p. 69.

(12)  JO C 262 de 25.7.2018, p. 1; JO C 197 de 8.6.2018, p. 29; JO C 81 de 2.3.2018, p. 29.