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Document 52017PC0386
Proposal for a COUNCIL DECISION on the conclusion, on behalf of the European Union, of the Council of Europe Convention on the manipulation of sports competitions with regard to matters related to substantive criminal law and judicial cooperation in criminal matters
Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à celebração, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas no que diz respeito a questões relacionadas com o direito penal substantivo e com a cooperação judiciária em matéria penal
Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à celebração, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas no que diz respeito a questões relacionadas com o direito penal substantivo e com a cooperação judiciária em matéria penal
COM/2017/0386 final - 2017/0165 (NLE)
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 27.7.2017
COM(2017) 386 final
2017/0165(NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à celebração, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas no que diz respeito a questões relacionadas com o direito penal substantivo e com a cooperação judiciária em matéria penal
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
A viciação de resultados é geralmente encarada como uma das maiores ameaças que o desporto enfrenta atualmente. A viciação de resultados compromete os valores do desporto tais como a integridade, o fair play e o respeito pelos outros. Esta situação ameaça afastar adeptos e apoiantes do desporto organizado. Além disso, a viciação dos resultados dos jogos envolve frequentemente redes de crime organizado ativas à escala mundial. A resolução deste problema é agora uma prioridade para as autoridades públicas, para o movimento desportivo e para os organismos responsáveis pela aplicação da lei em todo o mundo. Para responder a estes desafios, o Conselho da Europa convidou, durante o verão de 2012, as partes na Convenção Cultural Europeia a encetar as negociações para a celebração de uma Convenção do Conselho da Europa contra a manipulação de resultados desportivos. As negociações começaram em outubro de 2012 com a primeira reunião do grupo de redação do Conselho da Europa.
A 13 de novembro de 2012, a Comissão adotou a «recomendação de decisão do Conselho que autoriza a Comissão Europeia a participar, em nome da UE, nas negociações para uma convenção internacional do Conselho da Europa contra a manipulação de resultados desportivos» 1 . A recomendação da Comissão foi transmitida ao Grupo de Trabalho do Desporto do Conselho a 15 de novembro de 2012. Na sequência de discussões no Grupo de Trabalho do Conselho, o Conselho dividiu o projeto de decisão em duas decisões, tendo em atenção o aditamento pelo Conselho de bases jurídicas materiais, incluindo uma base jurídica decorrente da parte III, título V, do TFUE 2 . Uma decisão sobre questões relacionadas com apostas e desporto foi adotada a pelo Conselho a 10 de junho de 2013 3 . A outra decisão foi adotada pelo Conselho a 23 de setembro de 2013 e dizia respeito a questões relacionadas com a cooperação em matéria penal e a cooperação policial 4 .
A 9 de julho de 2014, os delegados dos ministros do Conselho da Europa adotaram a Convenção sobre a Manipulação de Competições Desportivas 5 . A Convenção foi aberta à assinatura em 18 de setembro de 2014, na Conferência do Conselho da Europa de Ministros responsáveis pelo desporto. Nos termos do seu artigo 32.º, n.º 1, a Convenção está aberta à assinatura da União Europeia. Desde essa data, várias partes, incluindo muitos Estados-Membros, assinaram a Convenção 6 .
A 2 de março de 2015, a Comissão apresentou ao Conselho as suas propostas de Decisões do Conselho relativas à assinatura, em nome da União, i) de uma proposta de Decisão do Conselho relativa à assinatura, em nome da União, da Convenção no que diz respeito a questões relacionadas com o direito penal substantivo e com a cooperação judiciária em matéria penal {COM(2015)86} com base nos artigos 82.º, 1.º e 83.º, 1.º, do TFUE; e, ii), uma proposta de Decisão do Conselho relativa à assinatura, em nome da União, da Convenção no que diz respeito a questões não relacionadas com o direito penal substantivo nem com a cooperação judiciária em matéria penal {COM(2015)84} com base nos artigos 114.º e 165.º do TFUE; A exposição de motivos destas propostas da Comissão continha uma análise de competências de execução da convenção. As propostas da Comissão foram debatidas na reunião do Coreper de 11 e 20 de novembro de 2015. Nesta ocasião, a Presidência concluiu que não iria prosseguir com o processo enquanto não obtivesse a aprovação de todas as delegações.
Perante este contexto, a União ainda não assinou a Convenção. A Comissão considera que a assinatura da Convenção deve fazer parte dos esforços da União para participar na luta contra a viciação de resultados, em conjunção com outros instrumentos, como a próxima iniciativa da Comissão sobre as apostas relacionadas com viciação de resultados, em conformidade com a Comunicação da Comissão de 2012 sobre o jogo em linha, 7 os trabalhos do grupo de peritos da UE sobre a viciação de resultados e as ações preparatórias e os projetos dedicados à questão da viciação de resultados 8 .
A presente proposta tem por objeto um instrumento jurídico de celebração do acordo.
2. O ACORDO
Nos termos do artigo 1.º da Convenção, a sua finalidade é «a luta contra a manipulação de competições desportivas, a fim de proteger a integridade do desporto e da ética desportiva, em conformidade com o princípio da autonomia do desporto». Para este efeito, o objetivo final da Convenção é «proteger a integridade do desporto e da ética desportiva», mediante a adoção de uma série de medidas que visam prevenir, detetar e sancionar a manipulação de competições desportivas. Tendo em conta este objetivo, a Convenção promove igualmente a cooperação internacional e estabelece um mecanismo de controlo para assegurar o cumprimento das disposições previstas na Convenção.
A Convenção incorpora, assim, uma abordagem multifacetada para combater a manipulação de competições desportivas. Por conseguinte, as medidas a adotar são de natureza variada e afetam diferentes áreas do direito, sendo o aspeto da prevenção o mais destacado 9 . Estão também abrangidas as áreas do direito penal substantivo, a cooperação judiciária em matéria penal, a proteção de dados, bem como a regulação dos jogos de apostas.
A maioria das disposições sobre prevenção estão contidas nos capítulos II e III da Convenção 10 , e o capítulo III enuncia algumas disposições destinadas a facilitar a troca de informações entre todas as partes interessadas.
As medidas relacionadas com os serviços de apostas podem afetar as liberdades do mercado interno relativas ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços, na medida em que os operadores de apostas exerçam uma atividade económica. No que diz respeito, em especial, ao artigo 3.º, n.º 5, alínea a), e ao artigo 11.º, o conceito de «apostas desportivas ilegais» refere-se a quaisquer apostas desportivas cujo tipo ou operador não se encontre autorizado ao abrigo do direito aplicável na jurisdição da Parte onde se encontra o jogador. O termo «direito aplicável» inclui o direito da UE. Isto significa que qualquer direito conferido pelo direito da UE deve igualmente ser tido em conta e que o direito nacional dos Estados-Membros tem de estar em conformidade com o direito da UE, em especial com as regras do mercado interno.
Em contrapartida, os artigos 9.º a 11.º preveem medidas que poderiam levar a um certo grau de aproximação das legislações. Por exemplo, o artigo 9.º da Convenção propõe uma lista indicativa de medidas suscetíveis de serem aplicadas, «se for caso disso», pela respetiva autoridade reguladora das apostas, na luta contra a manipulação de competições desportivas no que diz respeito às apostas desportivas. O artigo 10.º, n.º 1, da Convenção prevê que «cada Parte deve adotar as medidas legislativas ou outras medidas necessárias para evitar os conflitos de interesses e a utilização indevida de informação privilegiada por parte de pessoas singulares ou coletivas envolvidas no fornecimento de produtos de apostas desportivas (...)» (sublinhado nosso). O artigo 10.º, n.º 3, da Convenção incide na definição de obrigações de comunicação nestes termos: «Cada Parte deve adotar as medidas legislativas ou outras medidas necessárias para obrigar os operadores de apostas desportivas a comunicar, sem demora, as apostas irregulares ou suspeitas à autoridade reguladora das apostas (...)» (sublinhado nosso). Por último, o artigo 11.º da Convenção em matéria de apostas desportivas ilegais concede às partes uma margem de manobra ainda maior. Reza assim: «cada Parte deve estudar os meios mais adequados para lutar contra os operadores de apostas desportivas ilegais e deve considerar a adoção de medidas em conformidade com o direito aplicável na jurisdição em causa, tais como (...)».
Isto significa que o artigo 9.º e o artigo 10.º, n.os 1 e 3 da Convenção criam uma base para uma possível harmonização nos termos do artigo 114.º do TFUE, na medida em que os operadores de apostas exerçam uma atividade económica. O artigo 11.º, que tem uma redação ainda mais flexível, implica também um certo grau de aproximação das disposições, que podem igualmente estar abrangidas pelo artigo 114.º do TFUE, que trata do estabelecimento e funcionamento do mercado interno.
Além disso, o artigo 11.º da Convenção pode também afetar os serviços prestados a partir de um país terceiro. As medidas em causa, que se referem diretamente ao «acesso» a tais serviços, estariam abrangidas pela política comercial comum da União, nos termos do artigo 207.º do TFUE.
O capítulo IV diz respeito ao direito penal e à cooperação em matéria de execução (artigos 15.º a 18.º). O artigo 15.º da Convenção não impõe a criminalização da manipulação de competições desportivas em geral, mas apenas sob algumas formas (que impliquem a prática de corrupção, coação ou fraude).
O artigo 16.º diz respeito ao branqueamento de capitais. A nível da União, este aspeto é regido pela Decisão-quadro 2001/500/JAI do Conselho, 11 bem como pela Diretiva 2014/42/EU 12 . O artigo 16.º, n.º 3, da Convenção recai no âmbito das competências da UE e no âmbito de aplicação do artigo 114.º do TFUE (Diretiva 2005/60/CE, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo) 13 . O Capítulo V, relativo à competência, ao processo penal e às medidas de execução, e o Capítulo VI, relativo à sanções e medidas, contêm disposições que acompanham as disposições de direito penal substantivo previstas no artigo 15.º a 18.º da Convenção. O artigo 19.º da Convenção (competência) é uma disposição acessória para estabelecer disposições penais. Os artigos 20.º, 21.º e 25.º da Convenção (medidas de investigação, medidas de proteção, apreensão e confisco) são medidas de processo penal que podem estar abrangidas pelo artigo 82.º, n.º 2, do TFUE (alíneas a) e b)).
O capítulo VII diz respeito à cooperação internacional em matéria judiciária e noutros aspetos. É importante assinalar que a Convenção não contém qualquer regime jurídico suscetível de substituir as normas atualmente em vigor e, por conseguinte, não prejudica os instrumentos já existentes no domínio do auxílio judiciário mútuo em matéria penal e de extradição 14 . Neste contexto, existe um vasto conjunto de instrumentos a nível europeu que promovem a cooperação judiciária em matéria penal, que seriam aplicáveis quer aos diferentes modi operandi da viciação de resultados quer à criminalização da viciação de resultados enquanto nova infração na ordem jurídica interna dos Estados-Membros 15 . Estes instrumentos abrangeriam o artigo 26.º da Convenção.
Conclusões
Determinadas infrações não estão atualmente abrangidas pelo artigo 83.º, n.º 1 do TFUE. A União tem competência sobre as restantes, mas essa competência só é exclusiva para duas disposições - o artigo 11.º (na medida em que se aplica aos serviços a partir e com destino a países terceiros) e o artigo 14.º em matéria de proteção de dados (em parte) 16 . A competência sobre as restantes é uma competência partilhada ou «de apoio».
3.BASE JURÍDICA DA DECISÃO PROPOSTA
3.1. A base jurídica substantiva
No que diz respeito à base jurídica, é jurisprudência constante que a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, nomeadamente o objetivo e o conteúdo do ato 17 . Se a análise de um ato da União Europeia demonstrar que este persegue uma dupla finalidade ou que tem duas componentes e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, sendo a outra apenas acessória, o ato deverá ter por fundamento uma única base jurídica, ou seja, a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante. A título excecional, se se provar que o ato persegue vários objetivos que se encontram relacionados de forma indissociável, sem que um seja secundário e indireto em relação ao outro, o ato deverá assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes 18 .
As bases jurídicas materiais potencialmente pertinentes neste caso são as seguintes: Artigo 16.º do TFUE (proteção de dados), artigo 82.º, n.os 1 e 2 do TFUE (cooperação judiciária em matéria penal), artigo 83.º, n.º 1, do TFUE (direito penal substantivo), artigo 114.º do TFUE (estabelecimento e o funcionamento do mercado interno), artigo 165.º do TFUE (desporto) e artigo 207.º do TFUE (política comercial comum).
Na sua globalidade, o objetivo da luta contra a manipulação de competições desportivas contém elementos de prevenção e de cooperação abrangidos, no geral, pelo artigo 165.º do TFUE, bem como elementos de cooperação e de aproximação regidos pelo artigo 114.º (para as disposições de natureza não penal), pelo artigo 207.º do TFUE (na medida em que digam respeito ao acesso por operadores de apostas de países terceiros), e pelos artigos 82.º, n.º 1, e 83.º do TFUE (em relação à matéria penal).
No que diz respeito aos serviços de apostas, podem ser pertinentes os artigos 114.º e 207.º do TFUE, consoante os serviços sejam ou não «intra-UE». O mercado interno parece ter um papel mais preponderante na Convenção no seu conjunto, enquanto a política comercial comum parece apenas estar presente no artigo 11.º da Convenção. No entanto, ainda que o artigo 207.º do TFUE não se encontre referido e seja considerado acessório relativamente aos aspetos relativos ao mercado interno, os Estados-Membros não têm competência em relação aos aspetos correspondentes, que integram a política comercial comum.
Quanto à proteção de dados, esta não é o objetivo principal da Convenção, pelo que as suas disposições são meramente acessórias. Hoje em dia, muitas convenções do Conselho da Europa recordam que a proteção de dados tem de ser respeitada, mesmo que tais obrigações possam decorrer de outras convenções (tais como a Convenção n.º 108 do Conselho da Europa para a Proteção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Caráter Pessoal), uma vez que as partes de cada convenção podem não ser idênticas.
Por conseguinte, as principais bases jurídicas materiais de que a UE dispõe para poder exercer as suas competências relativamente à totalidade da Convenção (com exceção dos elementos sobre os quais não tenha competência) são o artigo 82.º, n.º 1, o artigo 83.º, n.º 1, e os artigos 114.º e 165.º do TFUE.
Resulta da natureza heterogénea da Convenção, bem como do facto de esta implicar competências que podem ser exclusivas da UE e competências de que não dispõe, que não é possível para a União nem para os Estados-Membros aderir isoladamente à Convenção.
3.2. A base jurídica processual
O artigo 218.º, n.º 6, do TFUE estabelece que o Conselho, sob proposta do negociador, adota uma decisão de celebração do acordo.
O artigo 218.º, n.º 6, alínea a) do TFUE prevê que, se um «acordo abranger domínios aos quais seja aplicável o processo legislativo ordinário», o Conselho adota uma decisão de celebração do acordo, após aprovação do Parlamento Europeu.
Tal como acima referido, a Convenção sobre a manipulação de competições desportivas cobre domínios aos quais é aplicável o processo legislativo ordinário.
Além disso, a decisão do Conselho relativa à sua celebração está sujeita à votação por maioria qualificada em conformidade com o artigo 218.º, n.º 8, do TFUE.
3.3 Conclusão
A base jurídica da presente proposta de decisão deveria ser constituída pelos artigos 82, n.º 1, e 83, n.º 1, do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 6, alínea a) do mesmo Tratado.
2017/0165 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à celebração, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas no que diz respeito a questões relacionadas com o direito penal substantivo e com a cooperação judiciária em matéria penal
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 82.º, n.º 1, e o artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, em conjunção com o artigo 218.º, n.º 6, alínea a),
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Tendo em conta a aprovação do Parlamento Europeu 19 ,
Considerando o seguinte:
(1)O artigo 15.º da Convenção não impõe a criminalização da manipulação de competições desportivas em geral, mas apenas sob algumas formas (que impliquem a prática de corrupção, coação ou fraude). Os factos constitutivos da manipulação de competições desportivas só se encontram parcialmente abrangidos pelas áreas do crime expressamente referidas no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, quando estejam em causa atos de criminalidade organizada ou fraudulentos 20 .
(2)O artigo 16.º da Convenção impõe que as partes adotem as medidas necessárias para tipificar como infrações penais os comportamentos que envolvam o branqueamento de capitais, quando a infração que deu origem ao lucro for uma infração penal relacionada com a manipulação de competições desportivas, bem como a cumplicidade na prática de qualquer infração desse tipo. Por meio da Decisão-Quadro 2001/500/JHA do Conselho, a União estabeleceu regras comuns. Em conformidade com o artigo 1.º-B, os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para que não sejam feitas ou mantidas quaisquer reservas às infrações graves de branqueamento enumeradas no artigo 6.º da Convenção do Conselho da Europa relativa ao Branqueamento, Deteção, Apreensão e Confisco dos Produtos do Crime. Deste modo, o direito da União estabelece uma definição das infrações de branqueamento. Ao prever que o branqueamento de produtos da manipulação de competições desportivas deva ser considerado como branqueamento de capitais, o artigo 16.º da Convenção é suscetível de afetar ou alterar o âmbito de aplicação das regras da União.
(3)A competência relativa aos artigos 17.º, 18.º, 22.º e 23.º (nos capítulos IV e VI) da Convenção está relacionada com a competência ao abrigo dos artigos 15.º e 16.º da Convenção.
(4)O capítulo V, relativo à competência, ao processo penal e às medidas de execução, e o capítulo VI, relativo às sanções e medidas, contêm disposições que acompanham as disposições de direito penal substantivo previstas no artigo 15.º a 18.º da Convenção. O artigo 19.º da Convenção (competência) é uma disposição acessória para estabelecer disposições penais.
(5)O capítulo VII diz respeito à cooperação internacional em matéria judiciária e noutros aspetos. É importante assinalar que a Convenção não contém qualquer regime jurídico suscetível de substituir as normas atualmente em vigor e, por conseguinte, não prejudica os instrumentos já existentes no domínio do auxílio judiciário mútuo em matéria penal e de extradição 21 . Neste contexto, existe um vasto conjunto de instrumentos a nível europeu que promovem a cooperação judiciária em matéria penal, que seriam aplicáveis quer aos diferentes modi operandi da viciação de resultados quer à criminalização da viciação de resultados enquanto nova infração na ordem jurídica interna dos Estados-Membros 22 .
(6)A União Europeia promove a Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas, como contributo para os esforços da União Europeia na luta conta a manipulação de competições desportivas, a fim de proteger a integridade do desporto e da ética desportiva, em conformidade com o princípio da autonomia do desporto.
(7)Em conformidade com a decisão do Conselho [...] de [...], a Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas, assinada em [...] em [...], sob reserva da sua conclusão em data ulterior.
(8)As disposições da Convenção que são da esfera de competência da União, com exclusão das disposições relativas ao direito penal substantivo e à cooperação judiciária em matéria penal serão objeto de uma decisão separada 23 adotada pelo Conselho paralelamente à presente decisão.
(9)A Convenção deve ser aprovada em nome da União.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
É aprovada em nome da União a Convenção do Conselho da Europa sobre a Manipulação de Competições Desportivas.
O texto da Convenção figura em anexo à presente decisão.
Artigo 2.º
O presidente do Conselho designa a pessoa com poderes para proceder, em nome da União Europeia, ao depósito do instrumento de aprovação previsto no artigo 32.º da Convenção, a fim de expressar o consentimento da União Europeia em ficar vinculada pela Convenção. O Secretariado-Geral do Conselho estabelece o instrumento de plenos poderes que autoriza a(s) pessoa(s) indicada(s) pelo negociador da Convenção a assiná-la, sob reserva da sua celebração.
Artigo 3.º
A presente decisão entra em vigor no dia da sua adoção. A presente decisão é publicada no Jornal Oficial da União Europeia.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente
