52017AE5294

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre: Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa [COM(2017) 572 final], Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Facilitar o investimento através da criação de um mecanismo ex ante voluntário de avaliação dos aspetos relativos à contratação pública em grandes projetos de infraestruturas [COM(2017) 573 final] Recomendação da Comissão de 3 de outubro de 2017 sobre a profissionalização da contratação pública — Criar uma estrutura para a profissionalização da contratação pública [C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

EESC 2017/05294

JO C 227 de 28.6.2018, pp. 45–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

Date of document:: 14/02/2018; Data da votação
Date of vote:: 14/02/2018
Date lodged:: 17/11/2017

Author:: Comité Económico e Social Europeu
Responsible body:: EESC_INT
Form:: Parecer
Term of office:: 2015-2020
Internal reference:: INT/834, AVIS-SECTION 2017/5294 FIN
Session:: 532

Treaty:

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Legal basis:

12016E304

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Earlier related instruments:

52017DC0572 ESC Opinion
52017DC0573 ESC Opinion

Instruments cited:

52012AE1039

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EUROVOC descriptor:

Subject matter:

Directory code:

HTML

PDF

Official Journal

28.6.2018

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/45

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa

[COM(2017) 572 final]

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Facilitar o investimento através da criação de um mecanismo ex ante voluntário de avaliação dos aspetos relativos à contratação pública em grandes projetos de infraestruturas

[COM(2017) 573 final]

Recomendação da Comissão de 3 de outubro de 2017 sobre a profissionalização da contratação pública — Criar uma estrutura para a profissionalização da contratação pública

[C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Relator:

Antonello PEZZINI

Consulta	Comissão Europeia, 17.11.2017
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	24.1.2018
Adoção em plenária	14.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	107/1/1

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) está convicto de que só um sistema de contratação pública transparente, aberto e competitivo no mercado único poderá não só assegurar uma despesa pública eficiente, mas também fornecer bens e serviços de elevada qualidade para os cidadãos, desenvolvendo uma verdadeira cultura europeia de contratos inovadores inteligentes, sustentáveis e socialmente responsáveis.

1.1.1.

A este respeito, o CESE recomenda que se promova a utilização da «proposta economicamente mais vantajosa» como critério de seleção das propostas, em especial no caso dos serviços de natureza intelectual.

1.2.

O Comité congratula-se com o novo pacote em matéria de contratos públicos e sublinha a necessidade de:

—	promover a qualidade e a inovação nos contratos públicos;

—	incluir aspetos ambientais e sociais;

—	tornar a contratação pública mais inteligente e eficiente.

1.3.

O Comité sublinha a importância de uma utilização inteligente da contratação pública para responder aos desafios globais, como as alterações climáticas, a escassez de recursos, as desigualdades e o envelhecimento da sociedade, apoiando as políticas sociais, acelerando a transição para cadeias de abastecimento e modelos empresariais mais sustentáveis e competitivos e melhorando o acesso das PME e das empresas da economia social aos contratos públicos.

1.3.1.

O CESE considera importante que os Estados-Membros se mostrem cada vez mais abertos a mecanismos voluntários de avaliação prévia para os grandes projetos de infraestruturas.

1.3.2.

O Comité sublinha a necessidade de tornar atrativo o recurso voluntário ao novo mecanismo de avaliação ex ante, através da atribuição à entidade adjudicante de um rótulo de certificação da conformidade. O CESE defende uma maior profissionalização de todas as partes interessadas e uma maior participação das empresas sociais, tendo em vista o combate à fraude e à corrupção e reforçando a transformação digital da contratação pública.

1.4.

O Comité saúda, em particular, os esforços no sentido de aumentar o acesso das PME e das empresas da economia social aos mercados de contratos públicos e sublinha que subsistem ainda muitos obstáculos à sua plena participação, pelo que recomenda a intervenção das câmaras do comércio e/ou das associações empresariais, como medida de proteção e apoio.

1.4.1.

Os aspetos sociais e ambientais ganharam uma importância crucial na classificação dos contratos públicos; o CESE destaca a sua importância e utilidade e recomenda a inclusão de conteúdos específicos de caráter social e ambiental em todos os programas de formação nacionais e da UE.

1.4.2.

É necessário lançar uma campanha para a utilização das normas técnico-regulamentares em matéria ambiental (ISO 14000), social (ISO 26000, SA 8000:2014 e convenções pertinentes da OIT (1)) e de qualidade de gestão/produção (UNI 11648:2016 sobre o gestor de projeto e ISO 9000), ou requisitos técnicos de qualidade análogos exigidos pela legislação nacional, nas especificações dos contratos, ajudando as pequenas empresas a obter essas normas através do Fundo Social Europeu.

1.5.

Para o Comité, é fundamental proceder com determinação a uma verdadeira profissionalização das entidades adjudicantes, reconhecendo claramente as novas qualificações adquiridas e dotando-as de um quadro comum europeu de competências técnicas e informáticas que permita uma abordagem comum em todo o mercado interno europeu.

1.6.

O CESE é de entendimento que teria sido preferível que, em vez de uma recomendação, a Comissão tivesse adotado uma diretiva para o efeito de garantir uma efetiva e consistente estrutura para a profissionalização da contratação pública.

1.7.

O Comité reputa necessário criar um registo digital público dos contratos, nomeadamente para permitir ampliar o potencial leque de empresas interessadas, bem como avaliar melhor a eficiência e a integridade do processo de contratação.

1.8.

Para o Comité, é essencial uma ação enérgica da UE para promover o acesso aos mercados de contratos públicos de países terceiros numa base de reciprocidade, nomeadamente países candidatos à adesão e parceiros da política de vizinhança da UE, em pé de igualdade com as empresas nacionais.

1.9.

Segundo o CESE, as recomendações da Comissão Europeia dirigidas a cada um dos Estados-Membros deverão ser acompanhadas por um forte impulso em matéria de formação, orientado para as possibilidades de acesso a programas e fundos estruturais e as normas técnico-regulamentares de digitalização, com a adoção, a nível europeu, de um código de ética no domínio da contratação pública.

1.10.

O CESE recomenda o fomento da inclusão e da utilização de medidas de caráter social, como instrumentos estratégicos para promover políticas avançadas neste domínio.

1.11.

O CESE recomenda que se estude a possibilidade de adotar um regime regulamentar comum, que seria o 28.o regime, para os contratos públicos transnacionais, ao qual poderiam aderir voluntariamente as entidades adjudicantes, com a garantia de procedimentos iguais em todo o Espaço Económico Europeu.

2. Contexto e ponto da situação

2.1.

Os contratos públicos oferecem um enorme mercado potencial para os produtos e serviços inovadores, se utilizados de forma estratégica para estimular a economia e desbloquear o investimento, em particular através do plano de investimento para a Europa, melhorar a produtividade e a inclusão e dar resposta às mudanças estruturais e infraestruturais necessárias para promover a inovação e o crescimento.

2.2.

Uma parte substancial das aquisições e do investimento público na economia europeia é efetuada através de contratos públicos: as autoridades públicas gastam, anualmente, cerca de 19 % do PIB da UE em serviços, obras e produtos.

2.2.1.

Infelizmente, 55 % dos procedimentos de contratação pública efetuam-se com base no critério de adjudicação do preço mais baixo, não prestando particular atenção à qualidade, sustentabilidade, inovação e inclusão social.

2.3.

Nove em cada dez projetos de infraestruturas de grande escala não se realizam em conformidade com o planeamento indicado nas fases de execução contratual do projeto, nem com os montantes orçamentados ou o calendário de prazos previstos, sendo frequentes derrapagens dos custos até 50 % (2).

2.4.

O quadro regulamentar em matéria de contratos públicos apresenta tradicionalmente uma fisionomia bastante articulada e complexa, ao que acresce uma profunda fragmentação do quadro institucional, dado ser gerido por um vasto leque de partes interessadas, a nível central, regional e setorial, com competências e funções nem sempre claramente identificadas.

2.5.

A gestão dos procedimentos de aquisição e de investimento em infraestruturas exige das autoridades públicas, aos vários níveis, competências particularmente desenvolvidas, que, no entanto, apresentam diversos problemas críticos, como a disparidade de capacidades para programar e identificar, atempadamente, os instrumentos e meios adequados, a escassa profissionalização das entidades adjudicantes, a multiplicidade de autoridades públicas para as rubricas de despesa geridas, bem como a escassez de recolhas abrangentes de informações de apoio, com bases de dados heterogéneas, geridas por várias entidades e, muitas vezes, com níveis insuficientes de qualidade e fiabilidade.

2.6.

Esta complexidade não foi totalmente resolvida pelo pacote relativo aos contratos públicos de 2014.

2.7.

Na UE, a utilização de instrumentos digitais para apoiar a gestão dos contratos públicos é lenta: em 2016 apenas quatro países aderiram a eles (3). Esta situação evidencia a necessidade de uma maior utilização das novas tecnologias para simplificar e acelerar os processos de adjudicação.

3. Propostas da Comissão

3.1.

O pacote apresentado prevê quatro âmbitos principais:

3.1.1.

Definição de setores prioritários a melhorar — para desenvolver uma abordagem estratégica em matéria de contratos públicos, centrada em seis prioridades.

3.1.2.

Avaliação voluntária ex ante dos grandes projetos de infraestruturas com a criação de um serviço de assistência — acompanhado por mecanismos de notificação e de intercâmbio de informações — capaz de apoiar as fases iniciais dos projetos com um valor estimado superior a 250 milhões de euros, bem como para os de grande utilidade para um Estado-Membro, cujo valor estimado seja superior a 500 milhões de euros.

3.1.3.

Recomendações sobre a profissionalização das autoridades e dos adquirentes públicos para garantir que dispõem das competências profissionais e conhecimentos técnicos e processuais necessários ao cumprimento da legislação e assegurar elevados níveis de qualidade em matéria de inovação e sustentabilidade e a melhor relação custo-benefício do investimento, nomeadamente em termos de responsabilidade social.

3.1.4.

Orientações para uma maior inovação através da contratação pública de bens ou serviços.

4. Observações na generalidade

4.1.

O Comité congratula-se com o novo pacote em matéria de contratos públicos e salienta a posição já expressa preconizando «o fomento da qualidade e da inovação nos contratos públicos, a redução da burocracia desnecessária, a inclusão de aspetos ambientais e sociais (a favor da proteção do emprego e das condições de trabalho, bem como das pessoas com deficiência e de outros grupos desfavorecidos)», e a promoção, a par da proposta economicamente mais vantajosa, da possibilidade de uma única proposta, no caso dos serviços de natureza intelectual, considerada melhor, ainda que não menos dispendiosa.

4.2.

A utilização de critérios ambientais e sociais permitirá «favorecer uma contratação pública mais inteligente e eficiente, a necessidade de uma maior profissionalização, o aumento da participação das PME, incluindo as empresas [da economia social] […], o combate ao favorecimento, à fraude e à corrupção e o fomento dos contratos públicos europeus de caráter transfronteiriço (4).»

4.3.

O Comité sublinha, em particular, a importância de uma utilização inteligente da contratação pública para responder cabalmente aos desafios globais, como as alterações climáticas e a escassez de recursos ou o envelhecimento da sociedade, apoiando as políticas sociais, acelerando a transição para cadeias de abastecimento e modelos empresariais mais sustentáveis e competitivos e melhorando o acesso das PME às oportunidades de contratação pública.

4.4.

O CESE considera importante que os Estados-Membros promovam, a título voluntário, uma abertura crescente, com vista a:

—	garantir uma adoção mais generalizada da contratação pública estratégica com mecanismos voluntários de avaliação ex ante para os grandes projetos de infraestruturas;

—	desenvolver o intercâmbio sistemático de boas práticas em matéria de contratação pública estratégica;

—	promover fórmulas atualizadas para os contratos públicos ecológicos, sociais e inovadores.

4.5.

Para o Comité, é fundamental proceder com determinação a uma verdadeira profissionalização das entidades adjudicantes, certificando os requisitos mínimos obrigatórios e dotando-as de um quadro comum europeu de competências técnicas e informáticas que permita uma abordagem comum em todo o mercado interno europeu, com base num centro único de competências e numa base de dados interativa.

4.5.1.

Dada a enorme relevância que os aspetos sociais e ambientais adquiriram nos contratos públicos, bem como a importância e a garantia que a conformidade com esses aspetos pode representar para a prossecução dos objetivos de inclusão social e de sustentabilidade social e ambiental, o CESE propõe e recomenda que todos os programas de formação que visem uma maior profissionalização do pessoal envolvido na contratação pública incluam conteúdos específicos sobre a legislação em matéria social e ambiental e, em particular, sobre os aspetos sociais e ambientais previstos na legislação relativa aos contratos públicos.

4.5.2.

A inclusão desses aspetos dá resposta aos novos desafios no sentido de explorar plenamente as potencialidades para dar um contributo estratégico aos objetivos de política horizontal e aos valores sociais, como a inovação, a inclusão social e a sustentabilidade económica e ambiental.

4.5.3.

Segundo o CESE, é necessário garantir a estrita conformidade com essas medidas, caso sejam vinculativas, e reforçar a sua aplicação, caso se trate de medidas que as autoridades adjudicantes possam aplicar a título voluntário. O CESE apela de forma veemente a que se leve a cabo uma campanha em prol da utilização das normas técnico-regulamentares em matéria ambiental (ISO 14000), social (ISO 26000, SA 8000:2014, as oito convenções fundamentais da OIT e as Convenções OIT n.o 155 — higiene e segurança no local de trabalho — 131, 1 e 102) e de gestão/produção (UNI 11648:2016 sobre o gestor de projeto e ISO 9000 sobre a qualidade de produção). Importa assegurar um apoio considerável às PME e às empresas da economia social na aplicação destas normas e das especificações técnicas das novas gerações de contratos públicos, a fim de evitar a sua exclusão e reduzir os custos que terão de suportar.

4.5.4.

A integração de critérios inovadores requer, especialmente nos grandes projetos de infraestruturas, uma visão estratégica comum para selecionar as aquisições, quer com base em critérios qualitativos de custo-eficácia, quer para as propostas economicamente vantajosas com base numa abordagem que pode incluir critérios sociais e ambientais, e outros critérios, como os ligados à economia circular.

4.5.5.

De igual modo, dado os Estados-Membros estarem a subutilizar as possibilidades que os contratos públicos oferecem de definir critérios e medidas sociais como instrumentos estratégicos para promover objetivos sustentáveis de política social, propõe-se e recomenda-se que se promova de forma resoluta a inclusão e a utilização desses critérios e medidas de caráter social apoiados pela legislação da UE em matéria de contratos públicos.

4.5.6.

4.5.7.

Segundo o CESE, caberá prestar mais atenção à supressão desses obstáculos, nomeadamente através do reforço do sistema de recursos. A este respeito, reputa necessário incentivar e habilitar as câmaras do comércio e/ou associações empresariais a resolver de forma coletiva litígios que envolvam as empresas de menor dimensão.

4.5.8.

Cumpre criar um registo digital público dos contratos, nomeadamente para permitir ampliar o potencial leque de empresas interessadas e avaliar melhor a eficiência e a integridade do processo de contratação.

4.5.9.

Seria também importante o lançamento de projetos-piloto, para estimular a participação das PME através de intermediários comerciais e mediadores de inovação, bem como de iniciativas europeias de projetos-piloto de formação para a profissionalização das PME europeias, a fim de proporcionar conhecimentos linguísticos e processuais às pequenas empresas nas centrais de compras.

4.6.

O CESE apoia com convicção a promoção da contratação pública conjunta transfronteiras, especialmente para projetos inovadores e redes de infraestruturas transnacionais, promovendo a participação das empresas de menor dimensão através de intermediários comerciais e agentes de inovação e exigindo elevados níveis de qualidade na subcontratação, à qual se deve, contudo, recorrer de forma limitada.

4.7.

O Comité sublinha a importância de uma ação enérgica da UE que vise promover o acesso aos mercados de contratos públicos de países terceiros numa base de reciprocidade, nomeadamente países candidatos a adesão e parceiros da política de vizinhança da UE, em pé de igualdade com as empresas nacionais, criando cláusulas específicas, nomeadamente no âmbito de acordos de comércio livre bilaterais e multilaterais.

4.8.

O CESE é a favor da criação de um registo da UE de contratos acessível ao público, inteiramente interoperável com os registos nacionais, que garanta uma maior transparência dos contratos adjudicados e das suas alterações mas salvaguarde plenamente os dados sensíveis e a proteção dos dados pessoais, tirando partido da transformação digital, com a introdução, até 2018, da obrigatoriedade da contratação pública eletrónica.

4.9.

O Comité reitera a importância de um diálogo estruturado com a sociedade civil com base na disponibilidade de dados abertos e transparentes, para criar melhores instrumentos de análise tendo em vista a elaboração de políticas orientadas para as necessidades e sistemas de alerta e de combate da corrupção, nomeadamente graças a uma melhor utilização do financiamento de projetos.

4.10.

É necessário desenvolver um mecanismo de fácil utilização para o intercâmbio de informações enquanto instrumento de gestão de conhecimentos, que as autoridades nacionais e autoridades adjudicantes possam utilizar para a partilha de boas práticas, a aprendizagem mútua de experiências e a criação de uma plataforma da UE dedicada a diferentes aspetos relacionados com os projetos.

4.10.1.

Importa reforçar significativamente a formação ministrada aos membros do pessoal das entidades adjudicantes.

5. A parceria entre a Comissão Europeia, os órgãos de poder regional, as autoridades nacionais, e as empresas: o mecanismo ex ante

5.1.

Segundo o Comité, o novo mecanismo ex ante proposto pela Comissão Europeia pode constituir um instrumento válido, se se mantiver flexível e voluntário e se incluir a possibilidade de utilização separada dos três elementos que o compõem:

—	um serviço de assistência,

—	um mecanismo de notificação para projetos de infraestruturas de valor superior a 500 milhões de euros,

—	um mecanismo de intercâmbio de informações.

Estes elementos devem poder ser utilizados de forma fácil e independente em cada projeto e respeitando plenamente as salvaguardas em matéria de confidencialidade.

5.2.

Para o CESE, é importante que o formulário-tipo de notificação permaneça simples e sucinto e que o procedimento eletrónico garanta a privacidade das informações sensíveis.

5.3.

Segundo o CESE, o serviço de assistência deve estar estruturado sob a forma de rede de subserviços de assistência a nível nacional/regional, para garantir uma assistência de proximidade, apoiando-se em redes como a BC-Net e a Solvit.

5.4.

O mecanismo de intercâmbio de informações deve garantir uma base de dados interativa, de fácil utilização e construída com base nas necessidades dos utilizadores, com um comité adequado de direção e fiscalização de representantes das entidades adjudicantes e das empresas dos Estados-Membros.

5.5.

A propósito do mecanismo de avaliação ex ante, o Comité sublinha a necessidade de o tornar atrativo, através da atribuição de um rótulo de certificação da conformidade, como resultado da avaliação da Comissão Europeia.

6. Uma estrutura para a profissionalização da contratação pública

6.1.

Subscreve-se em pleno a recomendação da Comissão Europeia aos Estados-Membros. No entanto, para assegurar uma efetiva e consistente estrutura para a profissionalização da contratação pública, o CESE teria preferido que a Comissão tivesse adotado uma diretiva em vez de uma mera recomendação sem força vinculativa.

6.2.

Para assegurar o devido seguimento de tais recomendações, o Comité entende ser necessário:

6.2.1.

realizar uma iniciativa-piloto de formação conjunta dos profissionais dos diversos intervenientes públicos e privados envolvidos no processo de contratação, começando pelos de caráter transfronteiras, nomeadamente para definir a capacidade e as competências que cada profissional da contratação pública deve possuir;

6.2.2.

atribuir um mandato aos organismos de normalização europeus (CEN-CENELEC-ETSI) para a elaboração de normas técnico-regulamentares de digitalização dos contratos, de forma a garantir a sua transparência, acessibilidade e plena interoperabilidade;

6.2.3.

lançar rapidamente projetos-piloto para estimular a participação das PME e das empresas da economia social através de intermediários comerciais e mediadores da inovação;

6.2.4.

garantir o acesso dos diversos intervenientes do processo de contratação ao programa Justiça 2014-2020 para a parte relativa à formação judicial, incluindo formação linguística sobre a terminologia jurídica, a fim de promover uma cultura jurídica e judicial comum em matéria de contratação pública e de aprendizagem mútua;

6.2.5.

incluir nos eixos de programação dos fundos estruturais, em particular do Fundo Social Europeu, as ações de profissionalização conjunta dos intervenientes dos processos de contratação a nível nacional, regional e local;

6.2.6.

criar 300 bolsas de estudo da UE para a participação em cursos pertinentes do Instituto Europeu de Administração Pública de Maastricht e da Academia de Direito Europeu de Trier;

6.2.7.

adotar um código de ética no domínio da contratação pública por parte dos intervenientes dos processos de contratação a nível europeu, no âmbito de um diálogo com a sociedade civil, com o escopo de assegurar, nomeadamente, o respeito de normas sociais e ambientais exigentes.

6.3.

O CESE gostaria que se estudasse a possibilidade de criar um regime jurídico único suplementar para os grandes contratos transeuropeus, que constituiria o vigésimo oitavo regime, com condições e procedimentos iguais para todo o mercado único, que as entidades adjudicantes poderiam adotar voluntariamente.

Bruxelas, 14 de fevereiro de 2018.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Georges DASSIS

(1) Convenções fundamentais da OIT, Convenções n.o 155 (higiene e segurança no local de trabalho), 131, 1 e 102.

(2) http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf

(3) COM(2017) 572 final, cap. 2.

(4) JO C 191 de 29.6.2012, p. 84.

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