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COMUNICAÇÃO CONJUNTA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Abordagem global da UE em relação às crises e aos conflitos externos

I. Justificação de uma abordagem global

O Tratado de Lisboa define os princípios, finalidades e objetivos da ação externa da União Europeia. Para a consecução destes objetivos, o Tratado exige coerência entre os diferentes domínios da ação externa, bem como entre estes e as outras políticas da União. Na sequência da entrada em vigor do Tratado e do novo contexto institucional que este instaurou, designadamente a criação do cargo de Alto Representante da União para a Política Externa e de Segurança, que é também Vice-Presidente da Comissão, e a criação do Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE), a UE tem doravante mais possibilidades e a ambição de tornar a sua ação externa mais coerente, eficaz e estratégica através da utilização do conjunto de instrumentos e recursos de que dispõe.

O conceito de uma abordagem global desta natureza em si não é novo. Já foi aplicado com sucesso como princípio organizador da ação da UE em muitas situações nos últimos anos, por exemplo, no Corno de África, no Sael e nos Grandes Lagos. No entanto, as ideias e os princípios que regem a abordagem global ainda não são, de forma sistemática, os princípios orientadores da ação externa da UE em todos os domínios, em especial no que diz respeito à prevenção de conflitos e à resolução de crises.  

A presente comunicação conjunta apresenta um grupo de medidas concretas que a UE, coletivamente, está a tomar para assegurar uma abordagem cada vez mais global a nível das suas políticas e ações no domínio das relações externas. Mais especificamente, na presente comunicação conjunta, a Alta Representante e a Comissão expõem o seu entendimento comum da abordagem global da UE em matéria de crises e conflitos externos e comprometem-se plenamente a aplicá-la conjuntamente no âmbito da política e da ação externas da UE. Este entendimento abrange todas as fases de um ciclo de conflito ou de outras crises externas: desde o alerta precoce e a preparação, prevenção de conflitos, resposta e gestão de crises até à recuperação rápida, estabilização e consolidação da paz, a fim de ajudar os países a reformarem a via do desenvolvimento sustentável a longo prazo. 

A UE tem um interesse vital em prevenir, preparar, responder, abordar e contribuir para a recuperação de conflitos, crises e outras ameaças à segurança para lá das suas fronteiras. Trata-se de uma missão e de uma responsabilidade permanentes, já reconhecidas na Estratégia Europeia de Segurança e na Estratégia de Segurança Interna da UE, não só porque a UE é amplamente considerada como um exemplo de paz e estabilidade nos países da sua vizinhança e noutras partes do mundo, mas também porque é do seu interesse global. A União dispõe de um vasto leque de políticas, ferramentas e instrumentos para enfrentar estes desafios, que cobrem os domínios diplomático, da segurança, da defesa, financeiro, comercial, da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária. É o maior bloco comercial do mundo e, em conjunto, o primeiro doador mundial de ajuda pública ao desenvolvimento (APD) e de ajuda humanitária.

Uma abordagem global significa não só a utilização conjunta dos instrumentos e recursos da UE, mas também a responsabilidade partilhada dos intervenientes a nível da UE e dos Estados-Membros. A UE tem uma rede única de delegações em 139 países, competências especializadas no domínio diplomático no SEAE, incluindo através de Representantes Especiais da União Europeia, e uma intervenção através das missões e operações da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). Ao reunir todos estes elementos, com a Comissão Europeia e os 28 Estados-Membros, para trabalhar de forma integrada e estratégica, a UE pode definir e defender melhor os seus interesses e valores fundamentais, promover os seus principais objetivos políticos e evitar as crises ou ajudar a restabelecer a estabilidade. Deste modo, ajudará a melhorar a vida dos cidadãos ameaçados pelos conflitos e a prevenir ou a reduzir os efeitos negativos — para a UE, os seus cidadãos e a sua segurança interna — da insegurança e dos conflitos noutras zonas. A UE é mais forte, coerente, visível e eficaz nas suas relações externas quando todas as suas instituições e os Estados-Membros trabalham em conjunto, com base numa análise e numa visão estratégica comuns. É isto o que significa uma abordagem global.

Dado que os desafios globais continuam a aumentar em número e em complexidade (efeitos das alterações climáticas e degradação dos recursos naturais, pressões demográficas e fluxos migratórios, tráfico ilícito, segurança energética, catástrofes naturais, cibersegurança, segurança marítima, conflitos regionais, radicalização e terrorismo, etc.) e os recursos económicos e financeiros continuam a estar sob pressão, a necessidade de uma abordagem global, que permita tirar o melhor partido possível de todos os instrumentos disponíveis (quer sejam instrumentos de política externa ou interna) é agora mais forte do que nunca.

O desenvolvimento sustentável e a redução da pobreza requerem paz e segurança, sendo também verdade o inverso: os países frágeis ou afetados por conflitos continuam a ser os que estão mais longe de realizar os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio. A relação entre segurança e desenvolvimento é, pois, um princípio-chave subjacente à aplicação de uma abordagem global da UE, que assenta igualmente noutros princípios importantes. Em primeiro lugar, as nossas respostas têm de ser adequadas ao contexto específico a e guiadas pela realidade e lógica das situações concretas com que nos deparamos: não existem modelos ou soluções prontas a aplicar. Em segundo lugar, a abordagem global da UE é uma responsabilidade comum e partilhada de todos os intervenientes da UE em Bruxelas, nos Estados-Membros e no terreno em países terceiros. A vontade política coletiva, a transparência, a confiança e a participação pró-ativa dos Estados-Membros são fatores indispensáveis ao êxito. Por último, esta abordagem baseia-se no pleno respeito das diferentes competências e respetivo valor acrescentado das instituições  e serviços da UE, bem como dos Estados-Membros, tal como  estabelecido nos Tratados:  

- a ajuda humanitária será prestada em conformidade com o seu modus operandi específico, no respeito pelos princípios de humanidade, neutralidade, imparcialidade e independência, assente unicamente nas necessidades das populações afetadas, em conformidade com o Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária; 

- no que respeita à ajuda ao desenvolvimento, a UE e os seus Estados-Membros agem em consonância com a política de desenvolvimento, tal como definida no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2005 e na Agenda para a Mudança de 2012, bem como nas orientações do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE);  

- os Estados-Membros da UE exercem o controlo político e asseguram a direção estratégica das missões e operações da PCSD através do Comité Político e de Segurança (CPS).

II. Via a seguir para uma abordagem abrangente das situações de conflito ou de crise

As seguintes medidas contribuirão para reforçar ainda mais a coerência e a eficácia da política e da ação externas da UE em situações de conflito ou de crise.

1. Desenvolver uma análise conjunta

Uma estratégia política coerente em matéria de prevenção, preparação e resposta em situação de conflito deve ter por ponto de partida uma visão comum da situação ou do desafio, partilhada por todos os intervenientes. A análise conjunta deverá ilustrar a perceção da UE quanto às causas de um potencial conflito ou crise, identificar os principais agentes e grupos envolvidos, analisar a dinâmica da situação e avaliar os riscos potenciais da ação ou da inação. Deverá também identificar os interesses e objetivos da UE e o nosso papel potencial de contribuir para a paz, a segurança, o desenvolvimento, os direitos humanos e o Estado de direito, tendo em conta os recursos e as ações da UE existentes no país ou região em questão.  A fim de melhorar ainda mais a análise conjunta, dever-se-á promover o seguinte:

Ações:

- Melhorar o conhecimento da situação e a capacidade de análise combinados, em especial através de uma melhor interligação entre os dispositivos específicos existentes nos diversos serviços e instituições da UE, incluindo o Centro Europeu de Resposta de Emergência e a Sala de Situação da UE. Facilitar o acesso das instituições da UE à informação tratada e não tratada, incluindo dos Estados-Membros, a fim de evitar situações de crise e preparar, atenuar e acelerar a resposta a estas situações.  

- Promover um intercâmbio de informações, bem como a coordenação e o trabalho de equipa precoce, pró-ativo, transparente e regular entre os diversos responsáveis na sede da UE, em Bruxelas, e no terreno (incluindo as delegações da UE, as missões e operações da PCSD, os representantes especiais da UE e dos Estados-Membros e as agências da UE, consoante o caso).

- Prosseguir a elaboração e adotar sistematicamente uma metodologia comum para a análise dos conflitos e das crises, que integre as perspetivas de desenvolvimento, humanitárias, políticas, de segurança e de defesa, tanto do terreno como da sede, tirando partido de todos os conhecimentos e análises pertinentes disponíveis, incluindo dos Estados‑Membros.

- Com base nestas análises, preparar sistematicamente propostas e opções a debater com os Estados-Membros a nível das instâncias competentes do Conselho, incluindo o Comité Político e de Segurança. Quando estiver prevista uma ação da PCSD, esta deverá, regra geral, seguir o quadro político para a abordagem de crises (PFCA), expondo o problema, explicando por que razão a UE deve agir (com base em interesses, valores, objetivos e mandatos) e identificando os instrumentos disponíveis e mais bem adaptados para a ação.

2. Definir uma visão estratégica comum

Com base nesta análise conjunta, a UE deverá, sempre que possível, assegurar a colaboração de todas as instituições, bem como dos Estados-Membros, a fim de desenvolver uma visão estratégica comum única perante eventuais situações de conflito ou de crise e para o seu futuro envolvimento nos diversos domínios de intervenção. Esta visão deverá permitir definir a orientação geral para a ação da UE.

Ações:

- A visão estratégica da UE para um país ou região deverá, sempre que possível, ser exposta num documento de estratégia global. O Quadro Estratégico para o Corno de África e a Estratégia da União Europeia para a Segurança e o Desenvolvimento no Sael, bem como os elementos propostos para a definição de uma Estratégia da UE para a região dos Grandes Lagos, constituem exemplos recentes destes documentos.

- Os documentos-quadro conjuntos[1] devem estabelecer os objetivos e as prioridades da UE e dos Estados-Membros para determinados países, conforme adequado.

3. Privilegiar a prevenção

Sempre que possível, a UE deve procurar evitar os conflitos antes da deflagração de uma crise ou da erupção da violência — este é efetivamente um objetivo constante e prioritário para todas as ações diplomáticas da UE. A longo prazo, a prevenção é muito menos onerosa do que a resolução dos conflitos que tenham eclodido. A prevenção contribui para a paz, a segurança e o desenvolvimento sustentável. Permite salvar vidas e reduzir o sofrimento, evita a destruição de habitações, empresas, infraestruturas e da economia e permite ultrapassar mais facilmente as tensões subjacentes, os litígios e as condições propícias à radicalização violenta e ao terrorismo. Contribui também para proteger os interesses da UE e a evitar consequências negativas para a sua segurança e prosperidade.

Ações: 

- Alerta rápido/ação precoce: recurso a sistemas de alerta precoce da UE novos e já existentes[2], incluindo os dos Estados-Membros, a fim de identificar os riscos de conflito e de crise emergente e determinar as eventuais ações corretivas.

- Colaboração entre as diversas instituições da UE e com os Estados-Membros para traduzir as análises de risco de conflito e de crise em medidas específicas de prevenção de conflitos, com base nos ensinamentos retirados dos conflitos e crises anteriores.

4. Mobilizar os diferentes pontos fortes e capacidades da UE

Para proporcionar uma resposta efetiva e pró-ativa às situações de conflito e de crise, a UE deve recorrer aos diversos pontos fortes, capacidades, competências e relações das suas instituições e dos Estados-Membros, em apoio de uma visão conjunta e de objetivos comuns.

Ações:

- Utilizar de forma mais sistemática a Plataforma de Crise, presidida pelo SEAE com a participação dos serviços da Comissão, a fim de facilitar a coordenação, partilhar informações e contribuir para a identificação e o sequenciamento inteligente dos instrumentos da UE disponíveis, conforme necessário. Estes mecanismos provaram o seu valor durante a Primavera Árabe e na resposta da UE à situação na região do Corno de África.

- Garantir que todos os intervenientes pertinentes da UE são informados e implicados na análise e avaliação das situações de conflito e de crise e em todas as fases do ciclo de conflito — envolvimento e ação globais assentes em trabalhos preparatórios conjuntos. O SEAE informa e reúne-se com outros serviços regularmente para realizar esses trabalhos analíticos e preparatórios.

- Continuar a reforçar a cooperação operacional entre as várias funções de resposta de emergência da UE, utilizando as suas competências complementares. Para o efeito, está a ser preparado um Memorando de Entendimento entre o SEAE e os serviços da Comissão.

- Utilizar da melhor forma possível as delegações da UE a fim de assegurar a coerência a nível local entre as ações da UE e dos Estados-Membros.

- Reforçar a capacidade das delegações da UE de modo a contribuírem para a análise dos risco de conflitos. Identificar os instrumentos adequados e dar resposta aos conflitos e às crises através de um reforço rápido temporário, mediante o recurso a pessoal suplementar ou a outros peritos, sempre que possível, com base nos recursos da UE, na sede em Bruxelas ou na região, e nos recursos dos Estados-Membros.

- Desenvolver procedimentos e capacidades para a implantação rápida das missões conjuntas no terreno (SEAE, serviços da Comissão e Estados-Membros) sempre que adequado, em caso de situações de conflito ou crise[3].

5. Empenhar-se a longo prazo

«Os 20 países mais rápidos a realizar reformas precisaram de 17 anos, em média, para reduzir a presença dos militares na vida política e de 41 anos para reformar o Estado de direito de modo a atingir o nível mínimo necessário para o desenvolvimento.»

Relatório de Desenvolvimento Mundial, Banco Mundial, 2011

Um empenhamento a longo prazo na consolidação da paz e na edificação do Estado, bem como no desenvolvimento sustentável a longo prazo, são essenciais para enfrentar as causas profundas dos conflitos e para construir sociedades pacíficas e resilientes.  Os objetivos globais de paz e de desenvolvimento sustentáveis devem estar, desde o início, no cerne da resposta da UE, que deve também ter uma visão de longo prazo, no que se refere aos seus compromissos e ações de curto prazo. 

Por exemplo, os instrumentos de gestão de crises da PCSD e as medidas de resposta a situações de crise ao abrigo do Instrumento de Estabilidade (IE) perseguem essencialmente objetivos a curto prazo, enquanto os instrumentos de desenvolvimento estão, por natureza, orientados para o longo prazo. Embora os objetivos e os processos de decisão sejam diferentes, as sinergias e as complementaridades naturais devem ser asseguradas mediante um diálogo precoce e aprofundado que inclua todas as partes interessadas, a fim de obter um maior impacto e alcançar melhores resultados. A UE pode utilizar de forma coerente os diversos instrumentos e ferramentas no âmbito das suas atribuições e processos de decisão tendo em vista a realização dos objetivos comuns.

Ações:

- Estabelecer sistemas de coordenação entre os objetivos a curto e a longo prazo através do diálogo entre as partes interessadas da UE, incluindo no terreno.

- Reforçar os mecanismos de conjugação e partilha de capacidades e competências europeias (por exemplo, grupo de peritos para as missões da PCSD).

- Coordenar e, sempre que possível, combinar a utilização de um vasto leque de ferramentas e instrumentos da UE (por exemplo, diálogo político, prevenção de conflitos, reconciliação, programação da ajuda ao desenvolvimento e programação conjunta, missões e operações da PCSD, prevenção de conflitos e estabilização ao abrigo do Instrumento de Estabilidade, apoio ao desarmamento, desmobilização e reintegração e apoio aos processos de reforma do setor da justiça e da segurança, etc.) a fim de poder dar uma resposta flexível e eficaz durante e após a fase de estabilização e em caso de riscos de conflito. A programação da ajuda nos países frágeis e afetados por conflitos deve integrar, desde o início, uma análise do conflito, bem como a necessária flexibilidade para se proceder a uma reprogramação para dar resposta aos novos desenvolvimentos no terreno sempre que necessário.  

- Fazer o balanço dos ensinamentos retirados, incluindo nas instituições da UE, com os Estados-Membros e os intervenientes externos, e integrá-los no ciclo da abordagem global a partir do alerta precoce e tendo em conta os esforços de prevenção, formação e exercícios.

6. Estabelecer a ligação entre as políticas e a ação a nível interno e externo

As políticas e ações da UE a nível interno podem ter efeitos externos importantes nas situações de conflito e crise. Do mesmo modo, a ação e a política externas podem ter também impacto na dinâmica interna da UE. Por exemplo, a política de transportes marítimos da UE no mar Vermelho e no Oceano Índico está indissociavelmente ligada à situação na Somália e na região do Corno de África. Estas políticas, como por exemplo da pesca ou da energia, podem ter efeitos semelhantes noutras situações. Inversamente, a emergência para lá das fronteiras da Europa da criminalidade organizada, do terrorismo ou da migração maciça associados a conflitos violentos pode ter um impacto direto na segurança, estabilidade e interesses da UE, dos Estados-Membros e dos cidadãos da UE.

As organizações terroristas procurarão explorar os Estados frágeis ou em situação de pós-conflito. Em especial, as zonas caraterizadas por uma governação deficiente podem revelar-se um terreno fértil para o recrutamento de terroristas. Por exemplo, as atividades da Al-Shabaab — que se alinha oficialmente pela Al Qaeda — têm destabilizado a Somália e prejudicado gravemente o desenvolvimento regional. As organizações terroristas podem agir de modo a transmitir uma ameaça terrorista diretamente à UE.

É também vital uma estreita cooperação, em especial entre a Alta Representante e a Comissão, sobre as diversas questões de âmbito global em que os aspetos externos das políticas internas da UE assumem uma dimensão crescente de política externa e de segurança, como a segurança energética, a proteção do ambiente e as alterações climáticas, as questões relacionadas com a migração, a luta contra o terrorismo e o combate ao extremismo violento, a criminalidade organizada e a governação económica mundial.

«As alterações climáticas são um desafio global decisivo que, se não for urgentemente enfrentado, irá colocar em risco não só o meio ambiente, mas também a prosperidade económica mundial, o desenvolvimento e, de uma forma geral, a estabilidade e a segurança. A transição para uma economia e uma sociedade hipocarbónica que sejam seguras e sustentáveis, bem como para padrões de crescimento resilientes às alterações do clima e eficientes em termos de recursos, a nível mundial, é de extrema importância. Enfrentar os múltiplos riscos de um clima em alteração, incluindo a possibilidade de conflitos e de instabilidade relacionados com o acesso confiável a alimentos, água e energia, exige respostas eficazes da política externa a nível mundial e da UE, tal como reconhecido na Estratégia Europeia de Segurança».

Conclusões do Conselho sobre a diplomacia relativa às alterações climáticas, junho de 2013

Por último, e como demonstrado pela recente evolução no diálogo Belgrado-Pristina mediado pela UE, o incentivo representado pela perspetiva de adesão à União Europeia, em conjugação com uma intensa ação diplomática, continua a desempenhar um papel fundamental na prevenção de conflitos e na estabilização a longo prazo.

Ações:

- A Alta Representante/Vice-Presidente, em estreita colaboração com o Presidente da Comissão Europeia, desenvolve esforços para garantir a coerência estratégica e operacional da política e da estratégia em matéria de relações externas, inclusive no que se refere ao impacto externo das políticas internas.

- Utilizar melhor os instrumentos diplomáticos e das relações externas à disposição do projeto da UE e defender os seus interesses ligados às políticas internas e às questões globais.

- Procurar identificar e dar a conhecer as políticas e os instrumentos que tenham uma dimensão interna e externa e evidenciar as potencialidades existentes em ambos os sentidos.

- As políticas internas devem fazer parte do quadro de análises de crises, da reflexão estratégica e dos documentos de orientação política sobre a ação externa, sempre que tal seja possível e relevante.

7.  Tirar melhor partido das delegações da UE

A Delegação da UE e, em especial, o Chefe da Delegação constituem o foco da presença da UE nos países terceiros, devendo, nessa qualidade, desempenhar um papel central no estabelecimento e na coordenação do diálogo, da ação e do apoio da UE.

Ações:

- Tirar plenamente partido do papel do Chefe de Delegação para aproximar a UE e os Estados-Membros presentes no terreno no que diz respeito a todo o espetro de ações pertinentes (diálogo político, cooperação para o desenvolvimento e programação conjunta, contributo para estratégias relacionadas com a segurança, cooperação local com as missões e operações da PCSD, proteção consular, conforme adequado, etc.).

- O Chefe de Delegação deverá coordenar, sempre que oportuno, a elaboração conjunta de relatórios de informação, reforçando a cooperação com os Estados-Membros da UE no terreno e partilhando informações e análises, em especial em todas as fases dos conflitos ou das crises.

- Garantir um leque adequado de competências nas delegações, incluindo sobre as questões de segurança.

- Se for caso disso, permitir que outros intervenientes da UE partilhem os locais das delegações da UE no intuito de criar sinergias operacionais.

A Programação Conjunta já teve início ou está prevista em mais de 40 países nos próximos anos. Com esta iniciativa, a UE e os seus Estados-Membros têm como objetivo reforçar o seu impacto nos países parceiros e aumentar a eficácia da cooperação para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, será apresentado um pacote único de medidas de apoio, que aumente significativamente o efeito de alavanca da UE e o seu peso político como doador. Os exercícios de programação conjunta decorrem dentro do país, liderados pelas delegações da UE e pelas Embaixadas dos Estados-Membros.

8. Trabalhar em regime de parceria

Para enfrentar desafios globais tão complexos, a UE tem necessidade de mobilizar e trabalhar em conjunto com outros intervenientes internacionais e regionais. O papel da UE está ligado — em maior ou menor grau — à ação (ou à inação), aos recursos e aos conhecimentos especializados de outras organizações (por exemplo, a ONU na maioria das situações de crise, a NATO no Kosovo e no Afeganistão, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial para as questões macrofinanceiras, etc.).

  «É necessário reforçar ainda mais as parcerias mutuamente reforçadoras, benéficas e duradouras com parceiros essenciais como a ONU, a OSCE, a OTAN, o Banco Mundial, a União Africana e outros atores  internacionais ... para permitir à União Europeia atuar com êxito no domínio da prevenção estrutural de conflitos a longo prazo»

Conclusões do Conselho sobre a prevenção de conflitos, junho de 2011

Ações:

- Aquando da determinação da posição e das respostas da UE, colaborar com os outros intervenientes internacionais e ter plenamente em conta o seu papel: Nações Unidas, organizações internacionais e regionais, parceiros estratégicos e instituições financeiras internacionais.

- Colaborar mais estreitamente com as principais ONG internacionais, a sociedade civil, os grupos de reflexão, as universidades e os interlocutores públicos e privados.

III. Conclusão

Nos últimos anos, a UE tomou medidas importantes para reforçar a coerência da sua política e da sua ação no domínio das relações externas, nomeadamente em resposta às situações de conflito e de crise. Não obstante os progressos significativos efetuados na definição de políticas e estratégias comuns da UE e de respostas a nível de toda a União, o trabalho ainda não terminou. A UE tem doravante de introduzir novos melhoramentos e aplicar de forma mais coerente a abordagem global como princípio orientador da sua política e da sua ação externas.

Como já exposto, a abordagem global é um empreendimento comum e o seu êxito uma responsabilidade conjunta que incumbe tanto às instituições da UE como aos Estados‑Membros, cujas políticas, ações e apoio contribuem significativamente para que as respostas da UE sejam mais coerentes e eficazes. 

Nos próximos meses e nos próximos anos, a Alta Representante e a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, implementarão estas propostas e esta abordagem, permitindo assim progredir decisivamente no sentido de uma ação externa da UE de melhor qualidade, mais incisiva e mais rápida. A Alta Representante e a Comissão exortam os Estados-Membros da UE a apoiarem plenamente esta abordagem e a envidarem todos os esforços para assegurar que a visão e os objetivos expostos no presente documento sejam integralmente concretizados. 

[1] Comunicação Conjunta da Alta Representante e da Comissão. A Europa Global: uma estratégia para o financiamento da ação externa da UE [COM (2011) 865].

[2] Incluindo igualmente o sistema de alerta rápido de conflitos do SEAE (atualmente em fase de experimentação).

[3] Essas ações devem ser financiadas dentro dos limites dos atuais recursos administrativos e operacionais dos serviços/DG competentes tendo em conta o âmbito e os objetivos dos instrumentos de ação externa envolvidos.