52012DC0040

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a avaliação das finanças da União baseada nos resultados obtidos

1. Observações preliminares

O presente documento constitui o primeiro relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação das finanças da União baseada nos resultados obtidos, em conformidade com o artigo 318.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

O artigo 318.º do TFUE prevê que a Comissão:

«apresenta também ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação das finanças da União baseado nos resultados obtidos, nomeadamente em relação às indicações dadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho nos termos do artigo 319.º.»

O artigo 319.º do TFUE prevê que o Parlamento Europeu, sob recomendação do Conselho, dá quitação à Comissão quanto à execução do orçamento da UE. Este artigo prevê igualmente que, para o efeito, o Parlamento Europeu e o Conselho examinaram as contas, o balanço financeiro e o relatório de avaliação a que se refere o artigo 318.º do TFUE e o relatório anual do Tribunal de Contas, acompanhado das respostas das instituições às observações do Tribunal de Contas, a declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem prevista no artigo 287.º do TFUE.

A Comissão está atualmente a examinar as formas de alinhar os relatórios necessários no âmbito dos vários procedimentos tendo em devida conta os diferentes prazos e a cobertura da avaliação e os trabalhos de quitação orçamental, a fim de evitar qualquer duplicação dos trabalhos, tal como explicado seguidamente no presente relatório. Trata‑se de um processo gradual, que assenta em cada ano na experiência dos anos anteriores. A partir do procedimento de quitação de 2011, a Comissão esforçar‑se‑á por adotar o relatório de avaliação em meados de novembro de cada ano.

2. Introdução

Um dos principais aspetos do artigo 318.º do TFUE é o facto de o relatório de avaliação se centrar nas finanças da União do ponto de vista dos resultados obtidos pelos diferentes programas.

A fim de contribuir para esta avaliação dos resultados e impactos globais, a Comissão procederá a avaliações durante e após a realização dos diferentes programas financeiros, a fim de analisar em que medida os programas atingiram os seus objetivos, bem como quantificar os impactos dos programas na sociedade.

A execução dos programas implica um reforço inicial das capacidades sendo, por vezes, necessários vários anos até uma dinâmica de mudança adquirir o seu ritmo de cruzeiro, com o resultado de as despesas se repartirem por vários anos. Os impactos a mais longo prazo só se concretizam após um certo período e não necessariamente de forma uniforme ou regular ao longo dos anos.

É igualmente importante basear a avaliação dos resultados e a subsequente tomada de decisões em tendências e não em conjuntos de valores isolados, a fim de poder tirar conclusões válidas. Em geral, é necessário esperar vários anos após a conclusão de todo o programa para dispor de informações suficientes e fiáveis sobre os resultados e os impactos de programas específicos.

Em contrapartida, o processo de quitação das despesas anuais a cargo do orçamento da UE é um processo específico destinado a produzir um resultado definitivo sobre as despesas de cada ano. Este processo desenrola-se segundo um calendário determinado, em função do qual é concluído para um determinado ano de despesas, em maio no segundo ano subsequente. Além disso, o processo de quitação orçamental incidiu principalmente no passado sobre aspetos relacionados com a legalidade e a regularidade, enquanto atualmente estão a ser desenvolvidas orientações mais abrangentes.

Por conseguinte, não existe uma correspondência direta entre a programação e a cobertura das avaliações dos programas financeiros, por um lado, e a quitação das despesas anuais, por outro. Frequentemente, as indicações dadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em relação ao procedimento de quitação financeira para as despesas incorridas durante um ano podem nem sempre dizem respeito à fase do programa financeiro e aos resultados da avaliação fornecidos mais ou menos na mesma altura.

Um grande número de informações pormenorizadas relativas à avaliação dos resultados e aos impactos dos diferentes programas financeiros da UE foi já fornecido através de avaliações individuais e de avaliações de impacto, bem como pelos relatórios de atividade anuais[1], pelo relatório de síntese sobre os resultados da gestão da Comissão, pelas fichas de atividade[2], e pelo relatório sobre o seguimento dado à decisão de quitação e às recomendações, todos publicados anualmente. Além disso, o relatório de avaliação a que se refere o artigo 318.º do TFUE não deve duplicar os trabalhos de avaliação efetuados em consonância com os atos de base que estabelecem os programas da UE.

Por conseguinte, a Comissão analisou se o relatório de avaliação devia sistematicamente abranger todos os programas anuais ou pelo contrário, em cada ano, apenas os programas relativamente aos quais estavam disponíveis suficientes informações relevantes e novas. Cobrir anualmente todos os programas financiados pela UE faz incorrer no risco de se obterem resultados muito vastos e não específicos, que implicam a repetição das informações contidas nos relatórios anteriores relativamente aos programas que não registaram qualquer evolução importante desde o último relatório. Relatórios que se centrem anualmente num número limitado de programas permitirão obter resultados mais claros e mais bem definidos, tendo em conta a importância de cada programa e a disponibilidade dos últimos resultados de avaliação, garantindo simultaneamente a cobertura de uma grande variedade de setores financeiros a médio prazo.

A fim de evitar qualquer duplicação de esforços e de lançar este novo exercício de apresentação de relatórios, a Comissão decidiu centrar o presente relatório nos dois domínios de ação específicos seguintes: «Educação e Cultura» e «Investigação». Estes domínios parecem ser os mais adequados para este primeiro relatório, uma vez que contribuem para os grandes objetivos da estratégia Europa 2020 e para as suas iniciativas emblemáticas[3], implicando despesas importantes, de aproximadamente 8 000 milhões de EUR, em 2010. Constituem igualmente exemplos essenciais das políticas aplicadas numa base centralizada e não numa base partilhada com os Estados-Membros. Nos próximos anos a Comissão tenciona cobrir os principais programas financeiros executados em regime de gestão centralizada ou em regime de gestão partilhada ou descentralizada, abrangendo cada ano uma seleção diferente de domínios, como a política regional ou um dos outros fundos estruturais, as empresas, a fiscalidade, a energia, a mobilidade e os transportes ou a sociedade da informação.

A disponibilidade dos últimos resultados da avaliação relativa aos dois domínios selecionados, referida mais à frente no presente relatório, tornam‑nos particularmente adaptados para serem abrangidos, embora estejam disponíveis este ano dados de avaliação recentes em relação a um grande número de programas financeiros devido aos preparativos em curso para o novo quadro financeiro plurianual. Noutros anos, a disponibilidade dos resultados de avaliações recentes irão variar, uma vez que as avaliações são programadas tanto quanto possível em apoio à tomada de decisões. Por conseguinte, a Comissão esforça-se por alinhar melhor as modalidades de acompanhamento e de avaliação pelos ciclos de programação, o que se traduzirá provavelmente na disponibilização de um maior número de avaliações nos anos em que são elaboradas novas propostas, e um menor número nos outros anos.

Em conformidade com o artigo 318.º do TFUE, a análise dos dois domínios selecionados deveria ter‑se desenrolado em paralelo com a recomendação relativa à quitação 2009, ou seja, em conformidade com os pedidos formulados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no que diz respeito a esses domínios. Contudo, a autoridade de quitação não forneceu quaisquer indicações específicas no que diz respeito aos resultados dos domínios de ação «Educação e Cultura» e da «Investigação» na sua resolução e recomendações de 2009.

Nas secções que se seguem, o relatório começa por identificar os programas abrangidos e, seguidamente, resume o seu papel e os atuais objetivos. Em segundo lugar, analisa os resultados das últimas avaliações efetuadas, de forma diversa, a medida em que os programas contribuíram para a realização dos seus objetivos e produziram os resultados esperados. Uma vez que os programas ainda se encontram em curso, o presente relatório de avaliação apresenta as principais conclusões sobre os resultados obtidos até este momento. Finalmente, faz também por vezes referência às avaliações de programas anteriores com vista a dar uma panorâmica razoavelmente completa e coerente. No documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório é apresentada uma lista da documentação de referência.

3. Educação e Cultura 3.1. Introdução

Os objetivos gerais do domínio «Educação e Cultura» são os seguintes:

(1) aumentar o nível e a pertinência das qualificações que contribuem para a excelência e para e igualdade e tornar possível a mobilidade para todos os jovens educadores e investigadores;

(2) promover a criatividade, incentivar o diálogo intercultural e a riqueza cultural e linguística e reforçar o potencial gerador de emprego da economia criativa;

(3) reforçar a participação, a solidariedade e o intercâmbio entre as pessoas, centrando-se nos jovens;

(4) cooperar com os países ou regiões parceiras à escala mundial e as organizações internacionais para promover os valores europeus em todo o mundo e para reforçar os contactos entre as pessoas;

(5) O Programa Aprendizagem ao Longo da Vida (ALV), o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT), as Ações Marie Curie (no contexto do programa «Pessoas» do 7.º Programa‑quadro), a Juventude em ação, o programa Cultura e MEDIA 2007 são os principais instrumentos financeiros aplicados para realizar os objetivos gerais, dotados de um orçamento total de cerca de 14 mil milhões de EUR para o período 2007‑2013. Enquanto tal, contribuem igualmente para várias iniciativas emblemáticas da estratégia Europa 2020 (Juventude em movimento, Agenda para Novas Competências e Empregos, União da Inovação, Agenda Digital e Plataforma contra a Pobreza) e para os progressos na realização dos grandes objetivos da estratégia Europa 2020 no domínio da educação[4].

O valor acrescentado dos programas reside no caráter transnacional das suas atividades, que complementam as ações nacionais ou regionais. Além disso, a ação europeia garante uma divulgação mais vasta dos resultados, o que contribui para a elaboração e aplicação de políticas mais bem informadas em toda a União e para além dela.

3.2. Programa de Aprendizagem ao longo da vida

O Programa de Aprendizagem ao longo da vida (ALV) abrange cinco programas setoriais:

(1) Comenius (ensino escolar primário e secundário)

(2) Erasmus (ensino superior)

(3) Leonardo da Vinci (ensino e formação profissionais)

(4) Grundtvig (educação de adultos)

(5) o programa transversal e o programa Jean Monnet (que apoiam atividades transversais, como a cooperação e a inovação políticas).

O Programa ALV apoia a mobilidade dos estudantes, dos alunos e do pessoal docente de todos os setores da educação, a fim de que estes possam seguir uma parte da sua formação no sistema educativo de um outro Estado-Membro. Em conformidade com a estratégia Europa 2020, este programa tem como objetivo geral contribuir para o desenvolvimento da UE enquanto sociedade do conhecimento avançada, caracterizada por um desenvolvimento económico sustentável, mais e melhores postos de trabalho e maior coesão social.

Segundo a avaliação intercalar de 2011[5], o programa ALV, no seu conjunto, demonstrou a sua eficácia para tratar das necessidades dos setores em causa. A avaliação mostrou que as ações realizadas introduzem claramente um valor acrescentado nas atividades nacionais. Segundo a avaliação, o programa realiza a maior parte dos seus objetivos ou os resultados em matéria de execução e de desempenho indicam que realizará com toda a probabilidade esses objetivos. Além disso, os principais grupos‑alvo são atingidos. Segundo a avaliação, o programa melhora as competências, a adaptabilidade e a empregabilidade dos estudantes, reforçando a transparência e a eficácia dos mercados de trabalho, constituindo um trunfo no desenvolvimento da carreira profissional dos membros dos docentes e melhorando a eficácia do sistema de ensino europeu.

Em termos de resultados intermédios, 2,4 milhões de estudantes beneficiaram do subprograma Erasmus desde 1987, partindo de um número reduzido, e teve‑se em vista atingir 3 milhões de estudantes em 2013. O valor de mercado deste tipo de intercâmbio é confirmado por mais de 40 % dos empregadores que consideram que licenciados com experiência internacional possuem competências superiores às dos que não tiveram qualquer experiência deste tipo. Mais de 40 000 pessoas que trabalham no meio universitário beneficiaram anualmente deste mesmo programa.

Do mesmo modo, segundo a avaliação intercalar do programa ALV, mais de 77 000 pessoas beneficiaram da mobilidade para a aprendizagem ou para o ensino apoiada pelo subprograma Leonardo da Vinci. 85 % dos participantes na mobilidade no quadro do programa Leonardo da Vinci consideram que os seus estágios de formação se revelaram benéficos para a sua carreira.

A avaliação intercalar indica que o programa ALV demonstrou o seu valor acrescentado no que diz respeito ao reforço da dimensão europeia da aprendizagem em todos os seus domínios e programas. Quanto ao Erasmus, o subprograma para o ensino superior, o valor acrescentado[6] da UE quantificável ultrapassa a fase de simples fonte «de inspiração» ou «de influência».

Globalmente, a avaliação permitiu concluir que a eficiência e eficácia do programa ALV são boas e que os objetivos continuam a ser relevantes. As dificuldades encontradas na execução devem-se principalmente a fatores negativos externos, como a falta de conhecimentos linguísticos entre os participantes potenciais. O subprograma Erasmus trata mais diretamente destes problemas.

Todavia, segundo os resultados da avaliação intercalar, é evidente que o desempenho dos diferentes subprogramas são desiguais e em certos casos, as ambições dos objetivos são desproporcionadas face aos fundos atribuídos, especialmente no que diz respeito ao subprograma Comenius. O número de objetivos específicos e operacionais é demasiado importante, o que pode ter uma influência negativa na natureza já fragmentada do programa ALV. Além disso, certos objetivos específicos não têm claramente qualquer ligação com os objetivos gerais e em alguns casos os objetivos sobrepõem‑se. Estas conclusões forneceram dados essenciais que permitiram racionalizar a conceção do novo programa proposto, «Erasmus para todos».

3.3. Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia

O Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT), recentemente criado, tem por objetivo promover a integração do ensino superior, da investigação e da inovação. As suas prioridades centram-se na transferência de atividades em matéria de inovação a longo prazo para aplicações comerciais, nomeadamente através de empresas emergentes (start‑up) e de empresas derivadas (spin‑off).

As primeiras Comunidades de Conhecimento e Inovação (CCI) apoiadas pelo EIT começaram os seus trabalhos em 2010, mas 75 % do seu orçamento provinha de outras fontes de financiamento. A primeira avaliação confirmou que o Instituto cumpriu largamente os seus principais objetivos operacionais na fase de arranque, apesar de certos atrasos devidos à sua complexidade intrínseca[7].

Contudo, a avaliação revelou igualmente que nesta fase precoce do seu desenvolvimento, o Instituto continua a trabalhar para a realização do objetivo de se tornar um modelo de referência. Deve ainda adquirir um nível suficiente de experiência e conhecimentos em todas as suas funções. A avaliação permitiu igualmente concluir que a participação de universidades e de centros de inovação de referência mundial, bem como a relação complementar entre o Instituto e outros programas da UE, podiam ser melhoradas. O processo e os critérios de seleção dos participantes poderiam ser clarificados. Os resultados desta avaliação contribuíram para a elaboração da recente proposta da Comissão de alteração do Regulamento EIT (Regulamento (CE) n.º 294/2008), devendo ser elaborado um plano de ação em resposta aos resultados da avaliação.

3.4. Ações Marie Curie[8]

As Ações Marie Curie de apoio à mobilidade e à formação dos investigadores são financiadas pelo programa específico «Pessoas» ao abrigo do 7.º Programa-Quadro para a investigação. A recente avaliação intercalar do 7.º PQ permitiu concluir que o programa «Pessoas» parece ter sido um êxito até agora e que as ações desenvolvidas são bem estruturadas e equilibradas. As ações estabelecem parâmetros preciosos para as condições de trabalho e as normas de emprego dos investigadores da União Europeia. Para os restantes anos do 7.º Programa-Quadro, foi recomendado que não fossem introduzidos novos programas de apoio.

3.5. Juventude em Ação

No quadro da estratégia Europa 2020, o programa «Juventude em Ação» tem por objetivo promover as possibilidades de mobilidade transfronteiriça na aprendizagem e a empregabilidade dos jovens e dos educadores, bem como o desenvolvimento pessoal e o espírito empresarial. Segundo a avaliação intercalar, desde 2007 mais de 500 000 jovens ou educadores participaram em projetos apoiados por este programa[9]. Até 2011, foram emitidos mais de 130 000 Passes Jovens de certificação de aprendizagem não formal, que permitem documentar melhor as competências melhoradas destinadas a aumentar a empregabilidade.

A avaliação intercalar confirma o valor acrescentado do programa, reconhecido como uma ajuda para os jovens que dispõem de menos possibilidades, uma característica única em relação a outros programas. 95 % dos jovens que participaram no programa consideram que aprenderam a comunicar melhor com pessoas que falam noutra língua e 66 % pensam ter aumentado as suas possibilidades de obter um emprego graças à experiência do projeto cofinanciado. Além disso, a avaliação e os recentes estudos de acompanhamento[10] confirmam que o programa incentiva eficazmente a participação ativa dos jovens na sociedade.

Contudo, a avaliação identificou o facto de um número demasiado elevado de objetivos e de ações ser prejudicial para a focalização e coerência do programa. O quadro do futuro programa único «Erasmus para todos» permitirá agrupar e rever os objetivos atuais para os tornar mais consistentes e coerentes.

3.6. Cultura

O programa «Cultura» tem por objetivo promover a mobilidade transnacional dos atores culturais, incentivar a circulação transnacional das obras e dos produtos artísticos e culturais e favorecer o diálogo intercultural.

O principal valor acrescentado do programa «Cultura» reside na sua contribuição para reforçar a sensibilização para a existência de um património comum europeu, incentivar o diálogo intercultural, promover e salvaguardar a diversidade e a riqueza das culturas europeias e promover a mobilidade transnacional de artistas/e outros representantes do mundo cultural e das suas obras. Em consonância com a estratégia Europa 2020, os setores culturais e criativos apoiados pela ação da UE (por exemplo, a iniciativa «capitais europeias da cultura», a tradução de obras de ficção, os prémios da UE, etc.) contribuem para a inovação, a criação de emprego, o desenvolvimento local e regional e a inclusão social.

Só em 2010, cerca de 20 000 artistas e trabalhadores do setor cultural se deslocaram entre os Estados-Membros no quadro de projetos de cooperação transnacionais e vários milhares de obras circularam em toda a União graças ao apoio fornecido. Milhões de europeus puderam assim ter acesso a obras culturais europeias: por exemplo, cerca de 25 milhões de pessoas visitaram mais de 22 600 sítios abertos ao público em 2010 no quadro das Jornadas Europeias do Património cofinanciadas por este programa.

Segundo as conclusões da avaliação intercalar, o programa «Cultura» desempenha um papel único no incentivo da cooperação transfronteiriça, na promoção da aprendizagem inter‑pares e na profissionalização do setor, bem como no reforço do acesso dos cidadãos europeus às obras provenientes de outros países europeus[11].

Contudo, a avaliação permitiu igualmente concluir que é necessário adaptar os três objetivos específicos do atual programa às necessidades reais dos promotores de projetos. A experiência dos projetos de cooperação demonstra igualmente a existência de um problema evidente quanto à forma como os objetivos do programa devem ser compreendidos, articulados e incentivados. A gestão do próprio programa pode ser ainda melhorada no que diz respeito a certos aspetos dos sistemas de informação que apoiam o programa. Inspirando-se nestes ensinamentos, a proposta da Comissão para o futuro programa‑quadro «Europa criativa» procura introduzir as adaptações necessárias para dar resposta aos desafios com que atualmente se veem confrontados os setores cultural e criativo na Europa.

3.7. MEDIA 2007

Em conformidade com a estratégia Europa 2020, o principal objetivo do programa MEDIA consiste em reforçar a competitividade do setor audiovisual europeu. O programa apoia a formação e criação de redes para os profissionais, a produção e a circulação transfronteiriça de obras audiovisuais e de filmes europeus. O novo Fundo de garantia à produção MEDIA facilita o acesso ao financiamento para as sociedades de produção audiovisual europeias. O Mundus MEDIA incentiva a cooperação entre os profissionais da UE e de países terceiros.

A Comissão considera que, graças ao efeito de alavanca do Fundo de garantia à produção MEDIA, poderão ser concedidos mais de 100 milhões de EUR sob a forma de empréstimos a produtores de filmes. Cerca de 300 novos filmes beneficiam anualmente do apoio do programa MEDIA Desenvolvimento, e os que são apoiados pelo programa MEDIA Distribuição representam 50 % dos filmes europeus projetados nos cinemas. Estima-se que 1 euro investido pelo programa MEDIA 2007 gera 6 euros provenientes de fontes de investimento privadas, com um fator de multiplicação de 14 para o financiamento do setor das salas de cinema.

A avaliação intercalar do MEDIA 2007 concluiu que este programa atinge o seu objetivo principal, e contribui de forma substancial para a promoção da diversidade cultural na Europa. A eficácia das ações cofinanciadas foi certificada e o valor acrescentado que introduzem nas intervenções nacionais confirmado. As avaliações disponíveis para o MEDA Plus e para o MEDIA 2007 demonstraram que estes programas contribuíram para nivelar a produção de obras audiovisuais de países europeus com uma capacidade de produção audiovisual variável[12].

Contudo, a avaliação intercalar permitiu concluir igualmente que o apoio dado pelo programa MEDIA à difusão e ao desenvolvimento de obras interativas em linha e não em linha é pouco eficaz. Embora sejam envidados esforços para adaptar o programa MEDIA, em certos casos, os modos de intervenção tradicionais do programa não lhe permitem dar totalmente resposta à rápida evolução registada neste setor. A Comissão propôs solucionar esta situação no quadro do futuro programa «Europa criativa».

4. Investigação[13] 4.1. Introdução

Em conformidade com o Tratado, a Estratégia Europa 2020 e a iniciativa emblemática «União da Inovação»[14], a política de investigação europeia prossegue três grandes objetivos:

(1) desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovação;

(2) mobilizar e coordenar os esforços em matéria de investigação e de inovação a um nível adequado para dar resposta aos desafios para a sociedade, como as alterações climáticas, a eficiência energética e a utilização dos recursos, a saúde e o envelhecimento da população;

(3) reforçar a base de conhecimentos e atingir a excelência em matéria de investigação na Europa.

O 7.º Programa‑Quadro (7.ºPQ) constitui o principal instrumento da União Europeia no domínio da investigação, dotado de um orçamento total superior a 50 mil milhões de EUR[15].

O 7.º PQ investe na investigação de ponta a nível mundial e na sua promoção. O 7.º PQ está a ser aplicado através de quatro programas específicos: Cooperação, Ideias, Pessoas[16] e Capacidades.

O programa específico «Cooperação» assegura o financiamento de projetos de investigação em colaboração realizados através de consórcios industriais e universitários transnacionais, organizados segundo dez temas: saúde; alimentação, agricultura e pescas e biotecnologias; tecnologias da informação e das comunicações; nanociências, nanotecnologias, materiais e novas tecnologias de produção; energia; ambiente (incluindo as alterações climáticas); transportes (incluindo a aeronáutica); ciências socioeconómicas e ciências humanas; espaço; e segurança[17].

O programa específico «Ideias» concede financiamentos a particulares e às suas equipas que se dedicam à investigação exploratória de novos domínios da evolução científica e tecnológica. Este programa é executado pelo Conselho Europeu da Investigação (CER), que foi criado com o objetivo de reforçar a excelência, o dinamismo e a criatividade, bem como de promover o caráter atrativo da Europa para os melhores projetos de investigação realizados por iniciativa dos próprios investigadores.

O programa específico «Capacidades» financia ações destinadas a melhorar as infraestruturas de investigação da Europa e a capacidade de investigação das PME. Inclui igualmente programas mais modestos relativos à ciência na sociedade, às regiões do conhecimento, ao potencial da investigação, à cooperação internacional e ao desenvolvimento coerente de políticas de investigação.

Para os primeiros quatro anos do 7.º PQ (2007 a 2010), os 245 concursos finalizados receberam 59 140 propostas[18], implicando cerca de 312 600 proponentes. Destas, cerca de 12 500 propostas implicando cerca de 69 300 participantes foram pré‑selecionadas para negociações de financiamento, correspondendo a uma contribuição total da UE de 20,4 mil milhões de EUR[19].

Em 2010, 35 % dos participantes em propostas pré‑selecionadas provinham do setor do ensino secundário e superior, principalmente de universidades. 27 % dos participantes provinham da indústria, tendo as organizações de investigação contribuído com 24 % dos participantes.

A Comissão dá uma atenção especial ao financiamento das PME no âmbito do programa específico «Cooperação», seguindo o correspondente objetivo de 15 % previsto na decisão relativa ao 7.º PQ[20]. No que diz respeito à participação das PME nos temas do programa «Cooperação», foi‑lhes concedido um pouco mais de 14 % do orçamento do programa «Cooperação». Com os convites à apresentação de propostas abertos apenas às PME previstos nos programas de trabalho para 2011 e 2012, o objetivo de 15 % deve ser atingido antes do final do 7.º PQ em 2013.

O acentuado caráter internacional do PQ é ilustrado pelo facto de 169 países estarem implicados em atividades do 7.º PQ.

O 7.º PQ decorre entre 2007 e 2013. Os elementos apresentados neste documento baseiam-se na avaliação intercalar do 7.º PQ, que foi realizada em 2010, e na avaliação ex post do 6.º PQ – de certo modo mais aprofundada – que foi apresentada em 2009.

4.2. 6.º e 7.º Programas‑Quadro

O relatório de avaliação ex post do 6.º PQ reconhece o importante papel do programa‑quadro enquanto catalisador da investigação e do desenvolvimento na Europa, que só uma ação a nível europeu torna possível. Segundo a avaliação, as atividades realizadas ao abrigo do 6.º PQ geraram valor acrescentado europeu, contribuíram de forma geral para reforçar a competitividade industrial, geraram externalidades de rede e reforçaram a infraestrutura dos conhecimentos na Europa[21].

Mais especificamente, mas sempre no que diz respeito ao desempenho do programa no seu conjunto, o 6.º PQ incluiu projetos de primeiro plano, em que participaram investigadores de alto nível e consórcios bem geridos, que contribuíram para melhorar a mobilidade dos investigadores e a internacionalização das equipas de investigação. A Europa pôde assim melhorar a sua capacidade para realizar atividades de investigação competitivas a nível internacional nas fronteiras da ciência e da tecnologia e em domínios de investigação de interesse industrial e social.

Relativamente aos domínios que devem ser melhorados, o objetivo de uma taxa de participação de 40 % das mulheres está longe de ter sido atingido e é particularmente ambicioso, dado que as mulheres representam apenas cerca de 30 % dos investigadores em toda a UE. As mulheres estão igualmente menos representadas nos lugares de enquadramento de mais alto nível, embora se espere uma melhoria desta situação ao longo do tempo.

Além disso, apesar da importância reconhecida da participação tanto das grandes empresas como das PME, para colmatar o fosso existente entre resultados da investigação e a inovação, a participação da indústria tem vindo a diminuir, quer em termos de participação no financiamento quer do número de participantes. A participação da indústria passou de 39 % no 4.º PQ para 31 % no 6.º PQ, representando atualmente apenas 25% no 7.º PQ. Existem indícios de que a complexidade dos procedimentos e os atrasos nas adjudicações de contratos continuam a dissuadir as pequenas empresas, apesar de se prever que as iniciativas tecnológicas conjuntas, cujo desenvolvimento foi moroso, deverão favorecer uma maior participação da indústria.

No entanto, segundo a avaliação intercalar, o 7.º PQ permitiu criar e incentivar uma grande variedade de atividades de rede entre um grande número de centros de investigação nacionais, proporcionando possibilidades aos cientistas e complementando os financiamentos existentes, através, por exemplo, do mecanismo de financiamento com partilha dos riscos. O seu papel na promoção da colaboração no domínio da investigação, bem como a sua forte dimensão internacional, com a participação de 169 países do mundo[22], foi confirmado. Independentemente do número de investigadores implicados, da repartição geográfica das equipas ou da dimensão dos temas abrangidos, a avaliação demonstra que o 7.º PQ tem um notável alcance internacional[23].

Mais especificamente, a avaliação intercalar do 7.º PQ demonstrou igualmente que, embora este programa-quadro seja definido como um programa de investigação e de desenvolvimento pré-concorrencial, inclui determinados elementos essenciais que apoiam os processos e as capacidades de inovação e que contribuem para a eficácia da indústria e dos mercados. É feita referência aos modos de colaboração entre equipas de investigação de diferentes países que abrangem diversos setores, que favorecem a criação de mecanismos de inovação dinâmicos com características específicas. Daí resulta um grau elevado de colaboração interdisciplinar entre os participantes da indústria, da investigação e do ensino superior, bem como uma abordagem fortemente centrada nas aplicações[24].

As avaliações reconhecem que o PQ foi aplicado de forma correta, sublinhando que se verificam melhorias consideráveis na forma como a avaliação do PQ foi organizada nos últimos anos[25] e que, a nível processual, os concursos foram desenvolvidos e tratados de forma eficaz e que estes procedimentos permitiram que os fundos fossem atribuídos em prazos razoáveis e no respeito da integridade[26].

Simultaneamente, ambas as avaliações dos PQ identificam uma clara necessidade de envidar esforços suplementares com vista à simplificação do PQ, sublinhando os vários problemas relacionados com a complexidade do seu funcionamento. A avaliação ex post do 6.º PQ indica que este continuou a incluir uma pesada carga de procedimentos administrativos. Os peritos apontam para o facto de esta carga ser especialmente pesada para os novos participantes - independentemente de serem PME, jovens investigadores, participantes dos novos Estados-Membros ou de países terceiros[27].

Dois anos mais tarde, em 2010, o painel de avaliação intercalar do 7.º PQ sublinhou que várias das alterações introduzidas no 7.º PQ foram bem acolhidas pela comunidade de investigação, tendo sem dúvida constituído um êxito, nomeadamente o Sistema de registo único, o instrumento eletrónico de apresentação de propostas (Electronic Proposal Submission Tool - EPSS) e condições menos exigentes em termos de auditoria. No entanto, os peritos consideram dececionante a falta de progressos relativamente a muitos problemas identificados[28].

4.2.1. Programa «Cooperação»

O programa «Cooperação» é uma das principais fontes de financiamento público da colaboração transnacional da União, que assegura valor acrescentado europeu. As avaliações existentes sublinham a importância deste programa para a formação de redes na Europa. A avaliação intercalar do 7.º PQ permitiu concluir que os projetos em colaboração ocupam um lugar central na construção do Espaço Europeu da Investigação e que o 7.º PQ colmata lacunas importantes entre as atividades de investigação nacionais, garantindo deste modo massa crítica e valor acrescentado em inúmeros domínios. Ainda segundo esta avaliação, um grande número de atividades do 7.º PQ não teria provavelmente sido realizado sem um financiamento a nível da UE[29].

Uma das principais conclusões dos especialistas em matéria de redes de investigação e respetiva formação é que os PQ foram fundamentais para promover uma crescente cultura de partilha do conhecimento. Segundo um estudo, o 6.º PQ facilitou a criação do ERA, melhorando a integração e a coordenação da investigação em toda a Europa, tendo dado origem a uma maior competitividade. O estudo sublinha uma alteração importante das atitudes e dos comportamentos visível em relação a uma grande parte dos participantes no 6.º PQ, e, em especial, uma maior abertura para a partilha internacional de conhecimentos e para a investigação em colaboração[30].

A avaliação do 7.º PQ permite igualmente concluir que o principal valor acrescentado da investigação em colaboração em matéria de saúde a nível da UE é fornecida pela cooperação internacional, pela integração de diferentes atividades e diferentes participantes em diversos projetos e pela concentração dos esforços europeus num número mais restrito de prioridades mais importantes. A avaliação indica igualmente que a investigação no domínio das atividades de transporte no âmbito do 7.º PQ aplica uma abordagem mais sólida e mais ampla na abordagem dos desafios, nomeadamente em matéria de integração dos vários modos de transporte, a importância do papel das infraestruturas e padrões de utilização. As atividades multimodais, que combinam diferentes modos de transporte, como os transportes rodoviário, ferroviário, aéreo e por via navegável, representam um importante valor acrescentado europeu, uma vez que os programas nacionais abordam mais raramente estas questões. A avaliação do 7.º PQ mostra igualmente que o programa «Cooperação» desenvolve o potencial e as capacidades de participação e de colaboração dos Estados-Membros mais pequenos.

4.2.2. Programa «Ideias»

Os resultados da avaliação intercalar do programa «Ideias» ao abrigo do 7.º PQ permitiram concluir que o critério de excelência para a seleção dos projetos é largamente respeitado, sobretudo porque os investigadores de ponta são financiados, a qualidade das propostas é geralmente considerada elevada e existe uma concorrência sólida para o financiamento. Segundo a avaliação, o ERC conseguiu atrair investigadores de renome mundial e financiar os seus trabalhos, tendo desempenhado um papel importante na fixação dos investigadores de alto nível na UE.

O financiamento de propostas de atividades de investigação por iniciativa dos próprios investigadores permitiu que o ERC financiasse uma investigação ao mesmo tempo diretamente relevante para as necessidades da UE e capaz de dar resposta a eventuais desafios futuros. A comunidade dos investigadores saudou as descobertas feitas no quadro de projetos financiados pelo ERC como decisivas e representando avanços excecionais.

4.2.3. O programa «Capacidades»

Os elementos disponíveis mostram que o 7.º PQ reforçou as capacidades em matéria de investigação e de conhecimentos de alto nível da Europa, tendo-se tornado um núcleo para a criação de redes entre mais de 500 infraestruturas nacionais de investigação[31] em diversos domínios, permitindo ministrar um ensino e uma formação de alto nível aos jovens investigadores graças às interações incentivadas no quadro das infraestruturas de investigação. Do mesmo modo, as infraestruturas de investigação financiadas pelo 7.º PQ foram consideradas como tendo um impacto sobre a competitividade europeia e enquanto bancos de ensaio para promover a inovação e criar possibilidades de «mercado da investigação» para a indústria[32].

5. Conclusões

No presente relatório apresentado em aplicação do artigo 318.º do TFUE, a Comissão forneceu uma panorâmica dos principais resultados das últimas avaliações, centradas essencialmente nas diferentes fases do desenvolvimento de dois grandes domínios de intervenção financeira da UE: Educação e Cultura, e Investigação.

O relatório diz principalmente respeito aos resultados e impactos que, segundo as avaliações pormenorizadas mais recentes dos programas e ações selecionados, complementadas se for caso disso por resultados de avaliações anteriores, foram obtidos graças aos financiamentos da UE. Nele se apresenta um resumo dos principais resultados das avaliações recentes dos programas selecionados face aos relatórios e outros documentos mais pormenorizados já disponíveis em relação a determinados elementos específicos dos programas.

O relatório abrange os domínios «Educação e Cultura» e «Investigação», essencialmente devido à sua ligação com os grandes objetivos e as iniciativas emblemáticas da estratégia Europa 2020, à disponibilidade das informações quanto ao desempenho e à avaliação, e à natureza do método de gestão utilizado (gestão centralizada). O relatório assenta nas informações pormenorizadas fornecidas pelas diferentes fontes identificadas no texto, procurando fornecer uma panorâmica dos objetivos dos programas financiados pela União, bem como os impactos e resultados obtidos em função do estado de adiantamento dos programas no momento das avaliações em questão.

No que diz respeito ao domínio «Educação e Cultura», o relatório mostra que os instrumentos financeiros criados, consoante a sua fase de realização, registam um bom desempenho em termos de resultados concretos e da realização ou quase realização da maior parte dos objetivos desses instrumentos. Além disso, o relatório fornece um grande número de exemplos concretos do valor acrescentado produzido, nomeadamente através da introdução de uma dimensão transnacional, pela cooperação transfronteiriça e pela divulgação mais ampla dos conhecimentos ou graças aos efeitos de alavanca gerados, tal como no caso do programa MEDIA 2007. O relatório identificou igualmente áreas em que é possível melhorar, como a necessidade de definir e visar melhor os objetivos ou de melhorar a gestão, dois aspetos que foram sanados nos programas seguintes propostos.

No domínio da «Investigação», o relatório indica que os programas-quadro produziram os resultados esperados ou estão em vias de o fazer e reconhece que os programas‑quadro têm um importante papel de catalisador da investigação, que só foi possível realizar graças a uma ação a nível europeu. De acordo com o relatório, geraram valor acrescentado europeu, contribuíram para reforçar a competitividade industrial, produziram externalidades de rede e reforçaram as infraestruturas do conhecimento na Europa. O 7.º PQ dá inequivocamente um contributo importante para a ciência europeia e para o desenvolvimento do Espaço Europeu da Investigação, tendo alcançado uma dimensão notável. Segundo o relatório, a necessidade de prosseguir os esforços com vista a simplificar e a aplicar o programa-quadro constitui um domínio no qual devem ser introduzidas melhorias. Foram tomadas medidas nesse sentido aquando da conceção dos novos programas elaborados para o próximo quadro financeiro, nomeadamente nas propostas para o programa Horizon 2020.

Ao cobrir anualmente um número limitado de programas em relação aos quais estão disponíveis avaliações relevantes, o presente relatório poderá abranger a médio prazo uma grande variedade de programas financeiros ao abrigo de diferentes métodos de gestão.

As avaliações referidas no presente relatório foram igualmente utilizadas para efeitos da elaboração das propostas para o novo quadro financeiro plurianual, que abrange o período 2014‑2020. A experiência em matéria de funcionamento dos trabalhos de avaliação é igualmente tomada em consideração na conceção das futuras avaliações, a fim de reforçar o processo e melhorar os resultados. A Comissão esforçar-se-á, relativamente ao próximo quadro financeiro, por aumentar a coordenação, o intercâmbio de informações e a coerência, tanto no âmbito da Comissão como com os Estados-Membros, no que diz respeito à programação, à organização e à utilização do acompanhamento e da avaliação.

A Comissão aproveita a oportunidade dada pela apresentação do presente relatório para colocar a questão da sua função e do momento escolhido para a sua apresentação em relação à quitação anual do orçamento, tendo em conta, nomeadamente, os calendários e os períodos variáveis abrangidos pelo trabalho de avaliação realizado relativamente ao contexto anual mais específico do processo de quitação orçamental.

A Comissão está a analisar outras formas de desenvolver o conteúdo do presente relatório, tomando em consideração os critérios estabelecidos no artigo 318.º do TFUE e os interesses expressos pelo Parlamento e pelo Conselho, estando disposta a adaptá-lo à luz das suas reações em relação ao presente relatório.

[1]               Cada Diretor-Geral / chefe de serviço apresenta à sua instituição um relatório de atividades anuais, acompanhado de informações financeiras e de gestão. Este relatório apresenta os progressos realizados na prossecução dos principais objetivos e atividades da Direção‑Geral ou do serviço, tendo em conta os recursos correspondentes utilizados.

[2]               As fichas de atividade fornecem os principais elementos que justificam o nível dos recursos solicitados pela Comissão no seu projeto de orçamento (PO). Incluem informações sobre os recursos (humanos e financeiros) atribuídos por atividade, bem como sobre os objetivos, indicadores e resultados associados. São igualmente incluídos as principais realizações e os resultados das avaliações. Assim, justificam o projeto de orçamento da Comissão em termos de informações sobre o desempenho (objetivos, indicadores, resultados da avaliação e realizações), ou seja, descrevem os benefícios previstos para os beneficiários dos programas da UE.

[3]               COM(2010) 2020 final.

[4]                      Reduzir a taxa de abandono escolar dos 18‑24 anos para menos de 10 % até 2020 (redução de 17,6 % em 2000 para 14,4 % em 2009); aumentar o número de licenciados do ensino superior para, pelo menos, 40 % em relação à faixa etária dos 30‑34 anos até à mesma data (aumento de 22,4 % em 2000 para 32,3 % em 2009).

[5]               Avaliação intercalar do Programa Aprendizagem ao longo da Vida (2007 – 2013), 2011: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/education/2011/llpreport_en.pdf

[6]               Para mais pormenores sobre o valor acrescentado da UE, ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão SEC(2011)867: The added value of the EU budget - que acompanha o documento COM(2011)500: A budget for Europe 2020.

[7]               Avaliação do Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia, 2011: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/education/2011/eitreport_en.pdf

[8]               Apesar de as Ações Marie Curie se inserirem no quadro do programa «Pessoas» financiado a título do 7.º Programa-Quadro, estão incluídas no domínio «Educação e Cultura» segundo a nomenclatura ABB, sendo por conseguinte mencionadas nesta secção.

[9]               Avaliação intercalar do programa «Juventude em Ação», 2011: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/youth/2011/interimreport_en.pdf

[10]             Estudos de acompanhamento da «Juventude em Ação»: http://ec.europa.eu/youth/focus/doc/monitoring_survey/report_monitoring_survey_2011.pdf

[11]             Avaliação intercalar do Programa Cultura (2007 – 2013), 2011 : http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/culture/2010/progreport_en.pdf

[12]             Avaliação intercalar do Programa MEDIA 2007, 2010: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/culture/2010/media_en.pdf Avaliação intercalar dos Programas MEDIA Plus e MEDIA Formação, 2007: http://ec.europa.eu/culture/media/programme/docs/overview/evaluation/reports/media%20plus/rapport_finale_m_plus.pdf

[13]             Esta secção centra-se nas atividades de investigação e incluídas na rubrica 8 «Investigação» do orçamento geral. As atividades do 7.º Programa-quadro, que fazem parte de outros domínios de ação segundo a nomenclatura ABB, não estão incluídas.

[14]             SEC(2010) 1161

[15]             Decisão n.º 1982/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativa ao Sétimo Programa-Quadro da Comunidade Europeia, no que diz respeito às atividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (2007 a 2013) (JO L 412 de 30.12.2006, p. 1).

[16]             A realização de objetivos das Ações Marie Curie é assinalada na parte «Educação e Cultura», uma vez que desde 2010 é a DG EAC que gere este programa.

[17]             Certas partes do programa «Cooperação» (espaço e segurança) são geridos pela DG Empresas, enquanto a DG INFSO é responsável pela gestão da parte das TIC.

[18]             Dados baseados em propostas elegíveis e não incluindo propostas de primeira fase, no caso do concursos em duas fases.

[19]             Estes valores e os dos três próximos parágrafos são extraídos de: Fourth FP7 Monitoring Report - Monitoring Report 2010: http://ec.europa.eu/research/evaluations/index_en.cfm?pg=fp7-monitoring

[20]             O objetivo consiste em garantir que pelo menos 15 % do financiamento do programa se destine às PME.

[21]             Avaliação do 6.º Programa-Quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico 2002‑2006: http://ec.europa.eu/research/reports/2009/pdf/fp6_evaluation_final_report_en.pdf

[22]             Avaliação intercalar do Sétimo Programa-Quadro: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7 _interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[23]             Avaliação intercalar do Sétimo Programa-Quadro: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7 _interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[24]             Avaliação intercalar do Sétimo Programa-Quadro: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7 _interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[25]             Avaliação ex post do 6.º PQ, p. vii.

[26]             Avaliação intercalar do 7.º PQ, p. 7.

[27]             Avaliação ex post do 6.º PQ, p. 36.

[28]             Avaliação intercalar do 7.º PQ, pp. 56‑57.

[29]             Avaliação intercalar do Sétimo Programa-Quadro: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7 _interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[30]             NetPact: Structuring effects of Community research. The impact of the RTD Framework Programme on network formation. Relatório final apresentado à Comissão Europeia: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp6-evidence-base/evaluation_studies_and_reports/evaluation_studies_and_reports_2009/structuring_effects_of_community_research_-_the_impact_of_the_framework_programme_for_rtd_on_network_formation.pdf#view=fit&pagemode=none

[31]             Será de referir que partes das infraestruturas de investigação abrangidas pelo programa «Capacidades», nomeadamente as infraestruturas de investigação com base nas TIC (e-Infrastructures), são geridas pela DG Sociedade da Informação.

[32]             Fotkis C. (2010) FP7 Interim Evaluation: Analyses of FP7 supported research infrastructures initiatives in the context of the European Research Area, availale from http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp7-evidence-base/experts_analysis/c.%20fotakis_-_research_infrastructure.pdf#view=fit&pagemode=none