52007DC0261

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 16.5.2007

COM(2007) 261 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

O GALILEO NUMA ENCRUZILHADA: IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS EUROPEUS DE GNSS

{SEC(2007) 624}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

O GALILEO NUMA ENCRUZILHADA: IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS EUROPEUS DE GNSS

1. Introdução

Os programas europeus de navegação por satélite Galileo e EGNOS encontram-se numa encruzilhada. É necessária uma escolha política sobre a via a seguir. A negociação da concessão que deveria ter conduzido à implementação e exploração do sistema Galileo está em ponto morto. Os atrasos acumulados até à data e a ausência de sinais de progresso na negociação da concessão constituem um risco para a conclusão do projecto na escala temporal e com os orçamentos previstos.

Perante esta situação, e na sequência da carta do Vice-Presidente Barrot à Presidência do Conselho de 14 de Março de 2007, o Conselho de Ministros dos Transportes de 22 de Março de 2007 convidou a Comissão a:

- avaliar os progressos globalmente efectuados no projecto Galileo e a fazer-lhe o ponto da situação no Conselho de Junho, incluindo as questões pendentes enumeradas pelo consórcio de empresas candidatas e resumidas no relatório da Presidência, incluindo os custos e financiamento do projecto, a fim de o fazer avançar rapidamente;

- apresentar para discussão, o mais rapidamente possível, possíveis soluções que permitam garantir os compromissos financeiros públicos a longo prazo, tal como solicitado nas conclusões do Conselho de Outubro de 2006, incluindo um cenário para a disponibilização, o mais rapidamente possível, do serviço de navegação por satélite EGNOS, e a apresentar ao Conselho de Junho um relatório sobre esta questão;

- que, assistida pela GSA e pela ESA, proceda a uma avaliação da evolução das negociações relativas ao contrato de concessão e que, na próxima sessão do Conselho em Junho, apresente outras fórmulas alternativas acompanhadas de uma avaliação dos custos, dos riscos e da acessibilidade em matéria de preços.

O Parlamento Europeu, na sua Resolução de 24 de Abril de 2007[1], reiterou o seu apoio ao Programa Galileo, exprimiu a sua preocupação quanto aos progressos realizados e convidou a Comissão a apresentar propostas adequadas, baseadas em parte nos pontos mencionados pelo Conselho e, em particular, que visem um reforço da governação pública garantindo a responsabilidade e liderança política da Comissão.

A presente Comunicação responde aos pedidos do Conselho e do Parlamento Europeu e é complementada por um documento dos serviços da Comissão, SEC(2007) 624, de 16 de Maio de 2007.

2. EGNOS E GALILEO: OS PROGRAMAS EUROPEUS DE GNSS

A navegação por satélite é uma tecnologia que permite aos utilizadores do mundo inteiro estabelecer com precisão a sua localização em qualquer momento. A gama de aplicações possíveis é vasta e abrange um grande conjunto de domínios, desde o transporte tradicional até às comunicações, levantamentos topográficos, agricultura, pesca, protecção do ambiente, investigação científica, turismo e outros. A navegação por satélite pode melhorar a navegação rodoviária e as condições do tráfego, guiar as pessoas com incapacidades ou localizar mercadorias, animais e contentores. Além disso, pode facilitar as operações de protecção civil em ambientes difíceis, acelerar as operações de salvamento de pessoas em perigo no mar e proporcionar ferramentas para a guarda costeira e para os controlos nas fronteiras. Constitui também um instrumento poderoso para a datação nas operações financeiras, a investigação científica em meteorologia e geodesia e a monitorização do movimento da Terra, bem como noutros domínios.

Já se obtiveram avanços consideráveis nos últimos dez anos, com base no trabalho árduo das instituições públicas, dos estabelecimentos de investigação europeus e da indústria europeia. Os orçamentos do sector público totalizaram mais de 2 500 milhões de euros.

A Europa desenvolveu o sistema EGNOS que se baseia em sinais GPS e proporciona sinais de reforço, retransmitidos por três satélites geostacionários. O EGNOS permite melhorar o grau de precisão do posicionamento GPS para menos de 5 metros. Além disso, o sistema emite uma mensagem de integridade que informa os utilizadores em caso de problemas nos satélites GPS. O sistema EGNOS deveria estar operacional em 2008 e proporcionar prontamente um acesso, sobre a Europa, a 3 dos 5 serviços globais do Galileo. O EGNOS tem sido essencial para a promoção da investigação, dos conhecimentos e do know-how europeus nesta tecnologia de ponta.

O sistema Galileo baseia-se numa constelação de 30 satélites colocados em órbita média terrestre (a uma altitude de cerca de 24 000 km), cobrindo permanentemente a totalidade da superfície da Terra. A configuração seleccionada é óptima, dado assegurar a presença de um mínimo de quatro satélites sobre qualquer ponto da Terra em qualquer momento. Na realidade, os receptores de navegação só podem calcular a sua posição se receberem simultaneamente sinais de um mínimo de quatro satélites.

O primeiro satélite experimental Galileo foi lançado em Dezembro de 2005.

Paralelamente, tem sido desenvolvida uma cooperação estreita e frutuosa com os EUA. Tal permitiu a conclusão de um Acordo UE-EUA[2] relativo à plena interoperabilidade dos sinais abertos GPS e Galileo e uma recente decisão conjunta para melhorar as características destes sinais, estabelecendo, de facto, a norma mundial para a navegação por satélite. Espera-se que o resultado seja uma utilização generalizada dos receptores combinados GPS/Galileo em aplicações de mercado de massas.

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a reconhecerem os investimentos e as realizações dos programas europeus de GNSS.

3. A VIA SEGUIDA

Na sequência do Conselho Europeu de Nice de Dezembro de 2000, a Resolução do Conselho de 5 de Abril de 2001 aprovou o lançamento do programa europeu de navegação por satélite Galileo.

O Conselho tinha previsto o desenvolvimento do programa em três fases (fase de desenvolvimento e validação em órbita (IOV), fase de implementação e fase operacional). Quanto ao financiamento destas fases, o Conselho decidiu que a fase de desenvolvimento seria inteiramente financiada pelo sector público e que as outras fases deveriam ser financiadas pelos sectores público e privado no âmbito de uma parceria público-privada em que o sector público assumiria, no máximo, um terço do custo da implementação. O início da fase operacional foi previsto para princípios de 2008 .

Em 17 de Outubro de 2003, nos termos do mandato que lhe foi conferido pelo Regulamento n.º 876/2002, a Empresa Comum Galileo lançou um concurso para a concessão da fase de implementação e da fase operacional do Galileo. Em 4 de Julho de 2005, a Empresa Comum Galileo acordou, com base em determinadas condições específicas, na criação de um consórcio fusionado ( Merged Consortium ), recentemente designado " Euro-GNSS ", localizado em Toulouse e composto por 8 empresas (AENA, Alcatel, EADS, Finmeccanica, Hispasat, Inmarsat, Thales e TeleOp), como único parceiro na negociação para a concessão Galileo.

As negociações tiveram efectivamente início em Janeiro de 2006, na sequência de desacordos internos entre as empresas e do recurso a mediação[3] a propósito da divisão das tarefas e responsabilidades, bem como da localização das principais instalações em terra do sistema.

As negociações incidiram nas cláusulas essenciais, ou seja, nos elementos centrais do contrato de concessão. Uma primeira versão foi rubricada em 20 de Novembro de 2006. Desde o início de 2007 que as negociações se encontram paradas.

4. AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS GERAIS E DAS POSSIBILIDADES DE EXECUÇÃO

Verifica-se um atraso acumulado de 5 anos nos programas europeus de GNSS – Galileo e EGNOS – relativamente ao calendário inicial, estando estes programas actualmente a enfrentar uma série de dificuldades, em particular devidas à governação empresarial e às dificuldades de transferência dos riscos para o sector privado em condições razoáveis. Contudo, há também questões ligadas à governação pública.

O EGNOS está quase operacional e a demonstração de conceitos já está concluída. A sua implementação e disponibilização são agora urgentes.

Na fase de desenvolvimento do Galileo, verificaram-se todavia atrasos substanciais e derrapagens nos custos.

Embora o mercado a jusante dos serviços globais de navegação por satélite seja efectivamente muito promissor (prevê-se que seja da ordem dos 450 000 milhões de euros anuais[4] a partir de 2025, a nível mundial), o mercado para o concessionário, que fornece os sinais no espaço, parece incerto. Entre as razões contam-se as incertezas da utilização comercial do Galileo, devido ao facto de o sinal civil de GPS ser gratuito e de haver ainda uma incerteza considerável sobre qual será o grau de utilização do serviço público regulado (PRS) Galileo por parte das autoridades públicas.

Por tudo isso, o consórcio fusionado espera que a UE cubra o risco associado. Este elemento foi claramente subestimado nos planos originais do Galileo, visto ter-se sempre presumido que o sector privado assumiria o risco de mercado.

A menos que a UE reaja rapidamente e de forma decisiva, os actuais atrasos podem produzir um efeito de dominó em termos de investimentos nos mercados de aplicações e de serviços a jusante que dependem do nível de certeza no cumprimento do calendário para a implantação das infra-estruturas Galileo e EGNOS.

A complexidade tecnológica dos sistemas EGNOS e Galileo é considerável e foi provavelmente subestimada. O projecto encontra-se actualmente nas mãos do sector público, nomeadamente da Agência Espacial Europeia. A transferência para o consórcio fusionado do risco de concepção, e do risco estreitamente associado de execução, do risco de ultrapassagem dos custos e do risco de desempenho não tem sido possível em condições razoáveis. Além disso, a UE partiu do princípio que o Galileo poderia ser desenvolvido e implementado num período de tempo muito mais curto e com um financiamento público consideravelmente menor do que o assumido pelos EUA para o GPS. Embora se reconheça que o GPS tem requisitos particulares, os pressupostos da UE poderão ter sido optimistas.

Tanto a governação empresarial como a governação pública foram factores importantes. As actuais organizações empresariais não são eficientes nem capazes de tomar decisões, largamente devido a diferendos sobre as funções, as responsabilidades e a repartição do trabalho do programa. Além disso, tendo em conta a finalidade da parceria entre os sectores público e privado (PPP), ou seja, em última análise, a oferta de serviços, a composição do consórcio fusionado centra-se sobretudo na construção da constelação, enquanto o ideal seria que a PPP fosse um consórcio liderado por prestadores de serviços. Além do mais, a falta de clareza das respectivas funções e responsabilidades por parte do sector público não facilitou nada a situação.

A continuação das actuais negociações implicaria que a implementação do Galileo prosseguiria com base nos primeiros quatro satélites e infra-estruturas terrestres conexas (adquiridos por concurso público) da fase de desenvolvimento e que a parte restante do sistema seria adquirida, implementada e explorada pelo consórcio fusionado. Contudo, em consequência dos atrasos acumulados, a PPP não começaria a funcionar antes de meados de 2009 e a plena implementação seria adiada até 2014 ou mais tarde.

Além disso, são necessárias importantes acções adicionais de atenuação dos riscos para colmatar a lacuna entre as fases de desenvolvimento e de implementação, particularmente através da aquisição de 4 satélites adicionais e da infra-estrutura conexa, a fim de evitar a dissolução das equipas de empresas. Além disso, devem esperar-se perdas significativas de receitas decorrentes de uma entrada tardia no mercado, tendo em conta a concorrência mundial emergente, como o GPS-III.

Quanto a este aspecto, os pontos levantados numa carta do consórcio fusionado dirigida à Presidência da UE[5] abrangem um grande número de questões que só podem ser resolvidas em negociações (condições técnicas de base, condições de transferência da IOV e do sistema EGNOS, atenuação e transferência dos riscos, um roteiro conjunto de desenvolvimento comercial da Autoridade Supervisora Galileo/consórcio fusionado, a actualização do programa e do roteiro de negociação), ou pelo próprio consórcio fusionado (actualização do modelo de custos, compromissos de financiamentos privados, governação adequada, resolução de questões pendentes sobre a partilha do trabalho), ou, na verdade, pela UE (reforço da governação pública, garantia de certeza financeira a mais longo prazo das modalidades de financiamento público e resolução das questões institucionais do EGNOS). Estas últimas questões são abordadas na presente Comunicação e no documento dos serviços da Comissão. A Comissão considera que os pontos levantados são importantes para a avaliação do programa na sua totalidade. Contudo, a razão material para a falta de progressos nesta negociação está primariamente relacionada com a incapacidade do consórcio fusionado para gerir eficazmente o processo, acordar numa posição comum e empenhar-se nas negociações, devido à subestimação da complexidade do programa, de parâmetros pouco claros em termos de receitas e da composição heterogénea do consórcio.

A mais recente carta do consórcio fusionado, que exprime a sua posição sobre a situação em resposta à imposição das condições prévias formuladas pelo Conselho[6], não apresenta elementos novos significativos nem qualquer prova credível do seu empenhamento na prossecução das negociações. Por conseguinte, e apesar do cumprimento parcial pelo consórcio fusionado destas condições prévias, a Comissão considera que não se conseguiram obter resultados razoáveis nas negociações e chegou à conclusão que a actual negociação da concessão tem, por conseguinte, poucas probabilidades de ser concluída satisfatoriamente com uma partilha equilibrada dos riscos, com uma utilização óptima dos fundos da UE, em tempo útil, e com garantias suficientes de uma governação eficiente por parte do sector privado.

Em resumo, a Comissão considera que a situação actual é resultado dos efeitos combinados dos diferendos contínuos e não resolvidos sobre a quota-parte de trabalho empresarial, de um pressuposto erróneo de que o risco de mercado poderia ser transferido para o sector privado, de uma negociação não resolvida no que diz respeito à transferência do risco de concepção, da complexidade técnica do programa e de uma governação pública insuficientemente forte e clara.

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a tomarem nota do fracasso da actual negociação da concessão e a concluir que, em consequência, devem ser terminadas as actuais negociações da PPP.

5. A EUROPA PRECISA DE UM SISTEMA DE NAVEGAÇÃO POR SATÉLITE?

Em virtude destas dificuldades, há que decidir se é melhor parar o programa ou levá-lo a cabo num contexto renovado.

O projecto Galileo tornou-se emblemático tanto pelo seu valor estratégico como pelo seu contributo importante para a Estratégia de Lisboa, encarnando as dimensões política, económica e tecnológica da União Europeia. Este aspecto foi sublinhado em diversas ocasiões pelo Conselho Europeu nas suas Cimeiras de Colónia, Feira, Nice, Estocolmo, Laeken, Barcelona e Bruxelas.

Os sistemas globais de navegação por satélite (GNSS) estão a tornar-se rapidamente infra-estruturas de importância crítica para a sociedade moderna, que confiará nelas para a realização de funções vitais, como os controlos nas fronteiras, a logística dos transportes, as operações financeiras e a vigilância de infra-estruturas de energia e comunicações.

Por conseguinte, o Galileo dá contributos importantes para as políticas comunitárias em domínios tão variados como a gestão dos transportes, o transporte de mercadorias perigosas, os serviços de emergência ( eCall ), a telefonia móvel, os serviços financeiros, a energia, a navegação marítima e fluvial, o transporte aéreo, a protecção civil e as missões humanitárias, a agricultura, a pesca e a geodesia. Uma parte importante e crescente da nossa actividade económica está baseada em informações de determinação da posição no espaço e no tempo.

O abandono do projecto Galileo voltaria a criar e aumentaria significativamente a dependência em relação ao GPS (EUA)[7] e potencialmente ao Glonass (Rússia) e ao Compass/Beidou (China). Todos estes sistemas são estatais, de dupla utilização ou de natureza militar, construídos e explorados inteiramente com base no financiamento público. A Europa seria a única grande economia sem esse bem estratégico, o que teria outros impactos políticos importantes para a União Europeia, dado que a nossa cooperação com países terceiros ver-se-ia privada de um trunfo importante. Tal significaria que a União Europeia estaria dependente de tecnologias e sistemas estrangeiros de utilização militar/dupla no que diz respeito a aplicações vitais para o funcionamento da sociedade de amanhã.

Além disso, o Galileo é um pilar da política espacial europeia emergente e representa as ambições da Europa no espaço, em termos tecnológicos e de inovação. A não implementação do Galileo, avançando-se apenas com a implementação do EGNOS, não só representaria um importante revés tecnológico para a Europa, como também resultaria numa perda importante de oportunidades macroeconómicas para as indústrias transformadoras e de serviços da Europa. Na ausência de especialização técnica própria, o sector privado europeu estaria em má posição para colher os benefícios do mercado mundial de serviços e aplicações de navegação por satélite que atingirá, em 2025, um valor de 450 000 milhões de euros anuais. O sector privado europeu indicou que conta atingir uma quota-parte de um terço desse mercado, equivalente a 150 000 milhões de euros por ano. Os estudos de mercado relativos ao sector da navegação por satélite mostram um crescimento rápido, especialmente nos mercados a jusante das aplicações rodoviárias e dos serviços e equipamentos de localização. O desenvolvimento e manutenção de especialização técnica europeia própria no mercado a montante (desenvolvimento, implementação e operações do sistema) são um requisito prévio para que o mercado europeu a jusante possa desenvolver o seu pleno potencial de inovação para aplicações e serviços em toda a economia.

Finalmente, mas não menos importante, a Europa já investiu até à data 2 500 milhões de euros no desenvolvimento dos programas europeus GNSS[8].

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a reafirmarem a necessidade de criação de um sistema autónomo de navegação por satélite, a apoiarem a continuação do Programa Galileo como um trunfo estratégico para a União Europeia e a reconhecerem o seu valor económico.

6. QUE GALILEO?

A avaliação de eventuais alterações importantes aos requisitos, da redefinição do âmbito dos serviços, da concepção da constelação e da cobertura, com infra-estruturas de baixo custo e medidas similares demonstrou que as características do sistema, tal como acordadas pelo Conselho, são ainda plenamente adequadas. O principal objectivo deverá ser a manutenção do calendário rigoroso de desenvolvimento e implementação do programa.

As características do sistema adoptadas para o Galileo são o resultado de cerca de dez anos de trabalhos de concepção e de qualificação técnica. Foram avaliadas muitas configurações possíveis num processo aberto que permitiu a peritos e potenciais utilizadores de sistemas de navegação exprimir as suas opiniões a fim de determinar e acordar, em última análise, os requisitos de missão do Galileo. As equipas de concepção, tanto da ESA como da indústria, definiram o sistema num processo interactivo e ajustaram o programa a esses requisitos de missão e de desempenho. Desde então, nem a configuração básica do sistema (constelação de satélites, segmento terrestre) nem a definição dos serviços foram contestadas por nenhuma parte interessada. Esse facto demonstra a validade e solidez do conceito desenvolvido.

Qualquer mudança radical da concepção levaria ao cancelamento dos actuais contratos industriais na fase de desenvolvimento e, por conseguinte, à repetição de todos os concursos para todo o programa, com os atrasos daí decorrentes. Esse cenário implica um efeito combinado de perda dos investimentos realizados até à data no projecto e de entrada muito tardia no mercado de um sistema com desempenho inferior e com uma resistência indubitavelmente baixa em termos de concorrência com novos sistemas como o GPS-III. A rentabilidade económica previsível desse cenário é muito baixa.

As economias potenciais de custos de um sistema reduzido induzem, por conseguinte, o efeito inverso do seu objectivo inicial e constituem um factor muito menos importante do que o respeito do calendário associado a um sistema que mantenha a sua definição técnica inicial.

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a reconhecerem que as características do sistema Galileo continuam a ser plenamente compatíveis com as ambições da União Europeia para este bem estratégico, nomeadamente uma constelação de 30 satélites que ofereça cinco serviços diferentes com uma excelente qualidade de sinal no espaço.

7. CENÁRIOS ALTERNATIVOS

A Comissão concorda que uma parceria entre os sectores público e privado é a opção que oferece as melhores condições para o controlo dos custos, a gestão dos riscos técnicos e de execução e a optimização da exploração no mercado. Contudo, se as negociações para a transferência dos riscos relevantes de mercado, de controlo dos custos, de execução e tecnológicos para o sector privado não forem bem sucedidas devido a um preço elevado e aos termos desfavoráveis dessa transferência, será óbvio que os requisitos básicos para uma PPP não estarão reunidos. É indispensável desenvolver as acções necessárias para a criação de um ambiente adequado que ofereça uma boa possibilidade de transferência dos riscos para o sector privado, em condições razoáveis.

Por conseguinte, a Comissão tem mantido a opção de constituição de uma PPP para a implementação do Galileo, mas reformulou-a em vários cenários com a definição de um momento mais adequado para o parceiro privado assumir a responsabilidade do programa.

Todos os cenários considerados começam com um concurso público para um determinado número de satélites e segmento terrestre associado, seguido por uma PPP que se responsabilizará pela realização do concurso para os restantes satélites, se for o caso, bem como pela exploração, operações e manutenção da infra-estrutura.

Para efeitos de comparação apenas, mantém-se um cenário em que prosseguem as actuais negociações com o consórcio fusionado. Neste caso hipotético, a continuação das negociações significaria que a implementação do Galileo prosseguiria na base actual com os primeiros quatro satélites adquiridos por concurso realizado pelo sector público, enquanto o restante sistema seria implementado e explorado através do contrato PPP previsto com o "Euro-GNSS", ou seja, o consórcio fusionado[9]. Todavia, são necessárias acções de atenuação dos riscos, conforme se explicará mais adiante.

São considerados os dois cenários seguintes:

A. CONCURSO PARA A CAPACIDADE OPERACIONAL INICIAL (IOC), SEGUIDO POR UMA PPP

Neste cenário, o sector público financia e procede à aquisição por concurso de um sistema operacional com desempenhos limitados. Esta infra-estrutura de base é composta por 18 satélites com o respectivo segmento terrestre. A capacidade operacional inicial ( initial operational capacity - IOC) permite a prestação rápida de serviços Galileo a uma vasta gama de utilizadores e promove a confiança do futuro concessionário na solidez da concepção. A precisão do posicionamento e a cobertura são suficientes para introduzir serviços no mercado[10], mas todavia sem capitalização do valor acrescentado técnico do Galileo. Os restantes 12 satélites serão adquiridos por concurso pelo sector privado no âmbito do regime de concessão PPP que também inclui as operações e as actividades de exploração. A IOC estará pronta até finais de 2011, com os utilizadores a terem acesso apenas aos primeiros serviços nessa altura. A plena implementação e disponibilidade de serviços pode ser conseguida até ao final de 2013, desde que o contrato PPP seja assinado a tempo. O contrato PPP abrangerá o período de 2010 a 2030.

Um total de 18 satélites por concurso público, seguido de uma PPP para a aquisição por concurso de 12 satélites, operações e exploração | [pic] |

Características principais | EGNOS operacional em princípios de 2008 Conclusão da actual fase de desenvolvimento (validação em órbita): 2010 Conclusão da implementação da primeira constelação: final de 2013 Contrato PPP para conclusão da implementação da infra-estrutura, operações e exploração: 2010-2030 Disponibilização plena dos serviços e disponibilidade dos desempenhos: final de 2013 |

B. CONCURSO PARA A CAPACIDADE OPERACIONAL PLENA (FOC), SEGUIDO POR UMA PPP

Neste cenário, o sector público financia e procede à aquisição por concurso de todo o sistema operacional com desempenho total. Esta infra-estrutura é composta por 30 satélites com o respectivo segmento terrestre. Permite a oferta todos os serviços Galileo a todos os utilizadores visados e promove a confiança total do futuro concessionário na solidez da concepção. A PPP cobre as operações e as actividades de exploração. O sector público torna-se gradualmente apto a aumentar a capacidade de prestação de serviços. Numa etapa intermédia, a infra-estrutura dispõe de uma constelação com capacidade operacional inicial no final de 2011 e a implementação plena estará concluída até finais de 2012. O contrato de concessão PPP abrangerá o período de 2010 a 2030.

Um total de 30 satélites por concurso público, seguido de uma PPP para operações e exploração | [pic] |

Características principais | EGNOS operacional em princípios de 2008 Conclusão da actual fase de desenvolvimento (validação em órbita): 2010 Conclusão da implementação da primeira constelação: final de 2012 Contrato PPP para exploração: 2010-2030 Disponibilização plena dos serviços e disponibilidade dos desempenhos: final de 2012 |

- A capacidade operacional plena (FOC) é atingida mais cedo que no cenário anterior, visto não haver necessidade de esperar pela constituição da PPP para a realização do concurso e a encomenda dos 12 últimos satélites.- Está prevista uma transferência técnica de dois anos entre a ESA e o concessionário antes do início das operações IOC.

Avaliando os vários cenários, o concurso realizado pelo sector público para toda a constelação é o mais vantajoso. Efectivamente, conforme demonstra a actual tendência (ver o quadro no anexo), quanto mais o sector privado for solicitado a financiar a infra-estrutura, maior será a quota-parte de pagamento da disponibilidade, a assumir pelo sector público, que está subjacente à dívida, aos juros da dívida e ao rendimento dos capitais próprios.

Este aspecto deve ser ponderado face aos riscos considerados nos vários cenários. Normalmente, os níveis mais elevados de apoio do sector público são compensados por uma transferência dos riscos para o sector privado. Contudo, conforme demonstrado nas actuais negociações de concessão, esta transferência de riscos não é actualmente negociável em condições razoáveis para o sector público e, de facto, em todos os cenários, o sector público assume a maioria desses riscos. Em consequência, o efeito do apoio à dívida, aos juros da dívida e ao rendimento dos capitais próprios desempenha um papel importante na avaliação global da boa aplicação dos fundos.

Tomou-se como pressuposto uma receita mínima total, no período de 2007 a 2030, de cerca de 10 000 milhões de euros. Contudo, a maior parte deste montante estará disponível quase no fim do período. Por conseguinte, para calcular os custos totais para o sector público não basta subtrair as receitas dos custos nominais totais, sendo necessário calcular o chamado valor actual líquido (a uma taxa de desconto de 6%) dos custos totais do sector público. Este o método-padrão para a avaliação financeira de projectos a longo prazo. Além disso, a parte da receita total que o sector público poderá reter depende do cenário e está ligada à remuneração do concessionário. O resultado das estimativas é apresentado na tabela infra.

Cenário | Custos totais para o sector público Valor actual líquido (em milhares de milhões de euros) 2007-2030 |

Continuação do regime actual com acções de atenuação adicionais | ~ 1,8 |

Construção de uma capacidade operacional inicial (IOC) seguida de uma PPP | ~ 2,2 |

Constituição da primeira constelação completa (FOC) seguida de uma PPP | ~ 1,0 |

A contribuição do sector público expressa em valor actual líquido, que toma em consideração os diferentes cenários de partilha das receitas entre os sectores público e privado, é mais vantajosa no cenário FOC com um valor de cerca de 1 000 milhões de euros. No entanto, é em contrapartida necessário um maior investimento no Quadro Financeiro 2007-2013.

Finalmente, é de salientar que o elemento mais importante que não foi possível modelizar é a implementação do GPS-III a partir de 2013 até 2018, que introduz uma série de serviços equivalentes gratuitos. Tendo isso em conta, quanto mais tarde se processar a entrega da constelação completa Galileo, mais negativo será o impacto nas receitas da concessão.

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a:

- confirmarem que é necessário, adequado e no interesse dos programas europeus GNSS prosseguir com a implementação escolhendo um cenário alternativo;

- tomarem nota das vantagens e implicações financeiras relevantes dos cenários realistas disponíveis;

- tomarem nota, em particular, da importância de uma finalização rápida de toda a constelação e dos custos que acarretam os atrasos nas decisões políticas.

8. AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA

Com base na sua avaliação, a Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a concluírem que a opção a privilegiar e o único cenário que proporciona uma via satisfatória para avançar se baseia numa abordagem reformulada da PPP em duas fases :

1. Fase 1: Arrancar com a implementação imediata do EGNOS, através de uma concessão específica, como um precursor do Galileo com disponibilização de serviços iniciais até ao início de 2008, e complementar o actual contrato público relativo à infra-estrutura e satélites iniciais mediante a implementação da primeira constelação Galileo completa no âmbito de um concurso público que vise a capacidade operacional plena (FOC) até final de 2012.

2. Fase 2: Paralelamente, negociar e criar uma PPP para a fase subsequente de exploração do EGNOS e do Galileo de 2010-2030.

A escolha deste cenário baseia-se, em especial, na elevada certeza programática (único cenário em que a finalização da fase de implementação não depende do sucesso de um processo de concessão paralelo), na lógica de um programa plenamente desenvolvido (essencial para uma transferência sem problemas para um concessionário), na melhor reutilização dos investimentos da fase de desenvolvimento (recuperando a confiança e motivação das equipas de empresas), numa maior rapidez na entrada no mercado (que oferece a melhor possibilidade de captação de uma quota-parte de mercado significativa para o Galileo) e finalmente, mas não menos importante, na melhor aplicação do dinheiro.

Contudo, é necessário resolver uma série de questões críticas do programa.

A actual organização empresarial não é eficiente nem capaz de tomar decisões, em grande medida devido ao facto de o sector privado actuar com base em funções, responsabilidades e quotas-partes de trabalho pouco claras. É, por conseguinte, essencial que as interferências na organização empresarial sejam reduzidas ao mínimo a fim de permitir a prevalência das práticas comerciais normais, respeitando simultaneamente a natureza estratégica do Programa Galileo e o papel determinante de uma oferta industrial europeia de base ampla e de uma participação do sector privado nessa oferta. É necessária uma gestão rigorosa para garantir o cumprimento do calendário do programa, tanto no que diz respeito ao controlo dos custos como ao período necessário para a introdução no mercado. Já se desperdiçaram 5 anos em relação ao calendário original, o que teve custos significativos.

Na sua qualidade de proprietária do sistema, a UE tem a responsabilidade, em particular, de: garantir que a sua visão e compromissos políticos sejam implementados, determinar e chegar a acordo sobre as especificações e requisitos gerais do sistema; ser capaz de acompanhar e controlar o cumprimento rigoroso desses requisitos ao longo das fases de construção, implementação e exploração; supervisionar as diferentes fases do Programa a fim de evitar maiores atrasos e ultrapassagens dos custos e proporcionar as condições para uma governação coerente, eficiente e harmoniosa pelo sector privado, sempre que relevante.

No que diz respeito à necessidade de uma gestão sólida e eficiente do programa, a Comissão Europeia deve ter capacidade para executar o programa com ferramentas e controlos adequados de gestão, no pleno respeito da visão e condições políticas da União Europeia no seu conjunto. A Comissão compromete-se a apresentar regularmente ao Conselho e ao Parlamento Europeu relatórios pormenorizados sobre todos os aspectos da implementação do programa.

A Comissão recomenda que se mantenha a Agência Espacial Europeia (ESA) como agente de contratação pública e autoridade responsável pela concepção do sistema em nome da União Europeia. Isso significa que a ESA terá de exercer a sua especialização técnica segundo as regras da UE e sujeita à gestão global do programa pela UE. Também tendo em conta a abordagem adoptada, é necessário um acordo para a realização de concursos pela ESA, em especial quanto ao nível de responsabilidade exigido quando actua como agente de contratação pública e/ou como autoridade responsável pela concepção em nome da UE.

Esse acordo e as respectivas regras de financiamento devem dar indicações claras sobre o processo de concurso e basear-se, nomeadamente, nos seguintes elementos:

- Reconhecimento da natureza estratégica do Programa Galileo e da importância crítica de uma vasta base de oferta industrial europeia e de uma participação do sector privado nessa oferta;

- Concursos em lotes de contratos para todos os elementos dos segmentos espaciais e terrestres;

- Dupla fonte de fornecimentos sempre que possível, a fim de melhorar a eficiência e reduzir a dependência;

- Devida conta das realizações e investimentos existentes, bem como de acordos na medida em que sejam relevantes;

- Contratos firmes com preços fixos;

- Exigências de apresentação periódica de relatórios pormenorizados;

- Auditorias periódicas do Tribunal de Contas da UE, a fim de garantir que os interesses financeiros da UE e o carácter comunitário do programa sejam respeitados.

Além disso, a Comissão está convicta de que não pode assumir qualquer responsabilidade política eficaz pelo programa sem uma profunda avaliação da estrutura e do papel da Autoridade Europeia Supervisora do Galileo (AES), incluindo os meios legais e práticos através dos quais a Comissão Europeia possa exercer a sua responsabilidade na gestão do programa de uma forma transparente, prestando contas ao Conselho e ao Parlamento Europeu.

Na nova situação, o papel da AES tem de ser completamente revisto. Se for confirmada a necessidade de manter esta agência específica da UE, a AES poderá no futuro assumir funções como a realização de concursos para as novas concessões do EGNOS e do Galileo e assistência à Comissão no desenvolvimento de aplicações EGNOS e Galileo. A fim de garantir que possa assumir plenamente as suas responsabilidades no desenvolvimento do programa, a Comissão apresentará propostas para adaptar a governação da AES à nova situação.

Haverá que preparar os mercados, quer através de uma implementação rápida do EGNOS quer de acções no domínio da normalização, certificação e sensibilização do mercado[11]. Estas medidas podem também reduzir os riscos de receitas insuficientes para o concessionário numa fase posterior e, por conseguinte, os custos para a UE. Embora mantendo o carácter civil do sistema, poder-se-ão também obter receitas significativas de utilizadores militares. A utilização do sinal PRS tem sido alvo de intensos debates nos últimos anos, que devem prosseguir[12].

O risco de concepção do Galileo é gerido pelo sector público em resultado da anterior decisão de desenvolver o sistema com base num contrato público celebrado pela Agência Espacial Europeia para dois satélites experimentais[13], para os primeiros quatro satélites operacionais e para a infra-estrutura conexa[14]. Cabe por conseguinte à UE, com a assistência da ESA, desenvolver uma estratégia que garanta que os riscos de concepção sejam atenuados antes da transferência dos restantes riscos. As questões organizacionais e legais relativas aos riscos de concepção são aspectos essenciais da implementação do programa.

Em termos de calendário, uma implementação atempada do programa e o lançamento dos satélites são elementos essenciais, dado que a UE não pode, nomeadamente, dar-se ao luxo de perder os seus direitos de utilização das frequências reservadas para a navegação global por satélite.

A Comissão convida também o Conselho e o Parlamento Europeu a avançarem com base nos seguintes princípios:

1) Reconhecimento de que o EGNOS atingirá a capacidade operacional no início de 2008 e que é necessária uma acção imediata para a implementação dos seus serviços como precursor do Galileo.

2) Reconhecimento de que os programas europeus de GNSS são definidos, acordados, geridos e supervisionados a nível da União Europeia, no interesse de todos os seus Estados-Membros.

3) Reconhecimento da natureza estratégica do Programa Galileo e da importância crítica de uma vasta base de fornecedores industriais europeus e da participação do sector privado;

4) Manutenção da Agência Espacial Europeia (ESA) como agente de contratação pública e autoridade responsável pela concepção do sistema em nome da União Europeia e actuando sob a autoridade e segundo as regras da União Europeia.

5) Necessidade de introduzir uma concorrência sólida e leal no programa, com base na dupla fonte de fornecimentos e em concursos regulares em todos os elementos do programa, sempre que possível, a fim de melhorar a eficiência e reduzir a dependência. Devem ser tidas em devida consideração as realizações e investimentos existentes e os acordos na medida em que sejam relevantes;

6) Reconhecimento da necessidade de reforço e reestruturação da governação pública dos programas europeus de GNSS com base na liderança e responsabilidade política da Comissão, mediante propostas por esta apresentadas;

7) Reconhecimento da necessidade de promover a confiança entre os investidores a jusante no domínio dos serviços e aplicações através de compromissos firmes quanto à entrega atempada do sistema Galileo, baseado num acesso justo e não discriminatório aos seus serviços

9. FINANCIAMENTO DO CENÁRIO RECOMENDADO

Os custos actuais, com base nas negociações de concessão que decorreram até ao final de 2006, da opção de continuar com o consórcio fusionado revelam a necessidade de a União Europeia adquirir satélites adicionais antes da criação da PPP, mobilizar cerca de 2 400 milhões de euros para o período financeiro de 2007 a 2013, assumir os riscos de mercado através de pagamentos por disponibilidade, para o período até 2030, de cerca de 10 000 milhões de euros e aceitar outras responsabilidades associadas aos riscos de concepção e de cessação do contrato, bem como em matéria de responsabilidade civil de terceiros. Em função dos fluxos efectivos de receitas, o sector público recuperaria cerca de 8 000 milhões de euros, de acordo com um cenário de receitas mínimas, o que põe em causa as vantagens da criação rápida de uma PPP.

Para financiamento da opção recomendada de contratação pública da primeira constelação, seguida da constituição de uma PPP, a União Europeia e os seus Estados-Membros teriam de mobilizar um total de 3 400 milhões de euros no período de 2007 a 2013, enquanto a autorização orçamental para todo o período seria reduzida para cerca de 9 000 milhões de euros. As vantagens desta opção residem no facto de oferecer o calendário mais vantajoso e a melhor utilização dos fundos, sendo as condições para uma fase subsequente de PPP desenvolvidas de uma forma muito mais clara, permitindo simultaneamente reduzir substancialmente a dotação de autorização orçamental.

As actuais disposições das perspectivas financeiras não são suficientes em nenhum dos cenários. Além disso, todos os cenários exigem a adopção de um regulamento comunitário relativo ao programa com vigência muito para além de 2013.

Claramente, a decisão política de reformulação da PPP sugerida exigiria que se chegasse a acordo sobre o cenário de financiamento antes de tomar a decisão sobre a sua implementação. Nos próximos meses, a Comissão procederá à análise dos detalhes da implementação da opção preferida e paralelamente procurará definir o financiamento adicional. Não obstante, a Comissão considera importante avançar com a adopção do regulamento comunitário sobre o programa actualmente proposto, a fim de poder prosseguir com a estabilização do Programa EGNOS e continuar, com a assistência da ESA, a fazer os preparativos para a opção preferida.

Para definir os meios financeiros adicionais necessários, a Comissão contempla, nesta fase, as seguintes opções:

- Exame das possibilidades de financiamento através de um aumento específico do limite máximo da rubrica 1A do quadro financeiro respeitando o limite máximo dos recursos próprios e das disposições estabelecidas no Acordo Interinstitucional de 17 de Maio de 2006 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira[15]. Este procedimento implica os dois ramos da autoridade orçamental.

- Mobilização de recursos adicionais dos Estados-Membros fora do âmbito do quadro financeiro plurianual.

A Comissão explorará estas opções ou a sua combinação em conjunto com a autoridade orçamental.

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a:

- assegurarem, numa primeira fase, o progresso dos projectos EGNOS e Galileo, a fim de avançar rapidamente com a adopção do regulamento da UE sobre o programa actualmente proposto;

- examinar as possibilidades de um financiamento adicional;

- debater e acordar, com base numa proposta que a Comissão apresentará até Setembro de 2007, o modo de proceder tendo em conta o défice de financiamento, incluindo, se necessário, um mecanismo de financiamento que abranja todo o período até 2030.

ANEXO: Modelização financeira dos cenários

Para efeitos de apreciação das implicações financeiras dos cenários considerados, a modelização financeira baseia-se nos pressupostos iniciais e na extrapolação de dados cruciais, pelo que os resultados devem necessariamente ser entendidos como aproximados e para fins de comparação. Os resultados definitivos dependerão dos termos dos respectivos contratos.

Cenário | Número total de satélites por contrato público | Apoio do sector público2 | Total da autorização orçamental do sector público necessária6 2007-2030 Valor nominal | Início pleno das operações7 |

Orçamento do sector público requerido nas perspectivas 2007-20133 (para satélites e infra-estrutura por contrato público) Valor nominal | Pagamentos por disponibilidade (assumidos pelo sector público) para a PPP (até 2030) |

Parte fixa4: - custos de funcionamento - manutenção - juros da dívida para reconstituição de recursos Valor nominal | Parte variável (em função do número de satélites e da infra-estrutura adquiridos pelo sector privado)5: - capital da dívida - juros da dívida - rendimento dos recursos próprios Valor nominal |

Continuação do regime actual com acções de atenuação adicionais1 | 4+4 | 2,4 | 5,3 | 3 - 4 | 11 - 12 | Meados de 2014 |

Construção de uma capacidade operacional inicial (IOC) seguida de uma PPP | 18 | 3,0 | 5,3 | 2 - 3 | 10 - 11 | Final de 2013 |

Constituição da primeira constelação completa (FOC) seguida de uma PPP | 30 | 3,4 | 5,3 | 0,5 - 1 | 9 - 10 | Final de 2012 |

Todos os valores são indicativos e apresentados em milhares de milhões de euros. Para mais pormenores consultar o documento dos serviços da Comissão.

1 De acordo com a última análise programática realizada pela Agência Espacial Europeia, os atrasos acumulados implicam actividades de atenuação dos riscos e a construção de quatro satélites adicionais para assegurar a continuidade da linha de produção industrial entre a fase de validação em órbita e as primeiras actividades da fase de implementação. Além disso, implicam igualmente a necessidade de proteger a fase de validação em órbita contra um potencial insucesso no lançamento. Este aspecto estava inicialmente coberto para os primeiros satélites da fase de implementação.

2 No modelo de PPP para o Galileo, o sector público contribui com subvenções para a implementação da infra-estrutura e com pagamentos por disponibilidade a fim de apoiar a exploração do sistema. O sector privado contribui com capital próprio e dívida.

3 Os valores incluem a parte dos custos com os contratos Galileo correspondente ao sector público, os custos de exploração do EGNOS e as ultrapassagens dos custos da IOV. As estimativas baseiam-se nos dados sobre os custos da ESA, validados pelos contratos existentes e pela base de dados de contratos da ESA, com verificação cruzada com todas as propostas apresentadas durante toda a fase de negociação da concessão. O efeito do custo dos recursos financeiros públicos não é modelizado nos cálculos financeiros. Esses custos são da ordem de 4% e aplicam-se a todos os cenários e, para fins de comparação, apenas afectam a diferença entre 3 400 milhões de euros e 2 400 milhões de euros (ou seja, 1 000 milhões de euros). O resultado é marginal e coberto pela autorização orçamental pública total (ver ponto 6).

4 A parte fixa dos pagamentos por disponibilidade cobre as operações, a manutenção e os juros da dívida para reconstituição de recursos. Isto aplica-se a todos os cenários, dado que diz respeito às operações e à manutenção de toda a constelação e à sua reconstituição. Os dados baseiam-se nas estimativas de custos decorrentes dos estudos técnicos e económicos realizados durante a fase de definição pela ESA e pela Comissão (GALA, PwC, Comparative System Studies) e verificados face a todas as propostas apresentadas durante toda a fase de negociação da concessão.

5 A parte variável dos pagamentos por disponibilidade cobre o serviço da dívida (capital da dívida, juros, taxas, etc.) e o rendimento dos capitais próprios injectados. Depende da dívida e dos capitais próprios associados à dimensão do contrato que o sector privado deve assumir e o rácio acordado dos capitais alheios em relação aos capitais próprios.

6 A autorização orçamental do sector público diz respeito aos custos directos globais para o sector público, adicionando os custos dos contratos (ver ponto 3) e os pagamentos por disponibilidade (ver pontos 4 e 5). Cobre os riscos de mercado.

7 O início pleno das operações é importante no que diz respeito ao aparecimento de sistemas concorrentes. Quanto mais cedo se iniciarem em pleno as operações de todos os serviços e mercados, maior poderá ser a quota de mercado do Galileo.

____________

[1] Resolução do Parlamento Europeu, de 26 de Abril de 2007, sobre as negociações relativas ao contrato de concessão Galileo.

[2] Acordo UE-EUA para a promoção, a oferta e a utilização dos sistemas de navegação por satélite Galileo e GPS e aplicações conexas, Junho de 2004.

[3] A mediação do ex-Comissário Karel van Miert resultou num acordo entre os 8 membros do consórcio fusionado em 5 de Dezembro de 2005.

[4] ProDDAGE market analysis report, ESYS Consulting, 2006.

[5] Carta do consórcio fusionado (Merged Consortium) ao Ministro Tiefensee e ao Vice-Presidente Barrot, de 9 de Março de 2007.

[6] Carta do consórcio fusionado à GSA, 24 de Abril de 2007.

[7] O EGNOS está baseado nos sinais GPS e reforça-os através de uma infra-estrutura terrestre europeia, actualmente apenas a nível regional.

[8] Os orçamentos combinados da UE e da ESA incluem o contrato IOV (1 500 milhões de euros),os custos do EGNOS (700 milhões de euros) e investigação de ESA e da UE ao longo dos anos.

[9] Ver análise na secção 4.

[10] Quatro metros de precisão horizontal para uma disponibilidade de 87% ou 20 metros de precisão para uma disponibilidade de 98%.

[11] Livro Verde sobre aplicações de navegação por satélite, COM(2006) 769, de 12.12.2006 e acções de seguimento previstas

[12] No contexto da recente proposta para uma Política Espacial Europeia COM(2007) 212 , a Comissão considerou que os programas espaciais civis, como o Galileo, têm uma capacidade de utilização múltipla e podem ter utilizadores militares.

[13] Satélite Giove-A, lançado em Dezembro de 2005 , e satélite Giove-B pronto para lançamento no final de 2007 ou no início de 2008.

[14] Contrato de validação em órbita (IOV) ou de desenvolvimento preparado pela ESA e financiado pela ESA e a CE.

[15] JOUE C 139 de 14.6.2006.

EGNOS operations

EGNOS

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

IOV

PPP (incl.implantação FOC)

2014

2015

FOC

IOC

IOC

EGNOS operations

FOC

EGNOS

2012

2013

2011

2010

2009

2008

2007

IOV

PPP

2014

2015

FOC

IOC