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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Controlo democrático sobre a Europol

ÍNDICE

1. Introdução

2. Posição do Parlamento Europeu

3. Funcionamento actual da Europol

3.1. Missões e prerrogativas

3.2. Controlos existentes

3.2.1. Normas relativas à protecção de dados

3.2.2. Conselho de Administração

3.2.3. Controlo parlamentar

4. O futuro

5. Conclusão e Recomendações

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Controlo democrático sobre a Europol

1. Introdução

1.1. O artigo 29º do Tratado de Amesterdão (Tratado UE) estabelece como um novo objectivo da União "...facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça, mediante a instituição de acções em comum entre os Estados-Membros no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal...". O referido artigo acrescenta que este objectivo será atingido prevenindo e combatendo a criminalidade, organizada ou não. Entre os meios de luta mencionados nesse artigo figura a cooperação mais estreita entre forças policiais, autoridades aduaneiras e outras autoridades competentes dos Estados-Membros, tanto directamente como através do Serviço Europeu de Polícia (Europol) [1].

[1] Artigo 29º do Tratado da União Europeia (Tratado UE).

O artigo 30º contém uma declaração geral, nos termos da qual o Conselho promoverá a cooperação através da Europol. Menciona igualmente um determinado número de medidas que o Conselho deve tomar no prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão [2]. As conclusões do Conselho Europeu especial de Tampere, de Outubro de 1999, sobre a justiça e os assuntos internos, compreendem propostas visando reforçar a Europol [3].

[2] N.º 2 do artigo 30º do Tratado UE.

[3] Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999 ("Conclusões de Tampere") Pontos 43 e 45.

1.2. A Europol [4] tornou-se plenamente operacional apenas em Julho de 1999, após ter desenvolvido desde 1993 certas actividades sob o nome de Unidade "Drogas" da Europol. As funções e o mandato da Europol no quadro da estratégia da União Europeia de luta contra as formas graves de criminalidade internacional são questões que continuam na ordem do dia, nomeadamente a nível das sucessivas conferências intergovernamentais. Toda esta problemática passou a revestir uma especial acuidade após os acontecimentos de 11 de Setembro em Nova Iorque e Washington e com a resposta dada pela União. Recentemente, em 6 de Dezembro de 2001, o Conselho decidiu, com base numa proposta apresentada no segundo semestre de 2000 pela Suécia e a Bélgica, alargar o mandato da Europol a todas as formas de criminalidade mencionadas no Anexo da Convenção que cria a Europol. A questão sobre a melhor forma de executar as disposições do Tratado de Amesterdão e as conclusões de Tampere visando reforçar o papel da Europol e tornar este organismo mais operacional, continua a ser objecto de intensos debates. Recentemente, foram apresentadas ideias mais radicais sobre o futuro da Europol, designadamente a possibilidade de lhe conferir poderes efectivos de investigação.

[4] Convenção Europol; JO C 316 de 1995, p.1.

1.3. Foram igualmente suscitadas questões sobre as modalidades adequadas de controlo democrático sobre a Europol, especialmente a nível da Comissão das Liberdades e dos Direitos dos Cidadãos, da Justiça e dos Assuntos Internos do Parlamento Europeu.

Até há pouco tempo, contudo, a questão do controlo democrático, ou mais exactamente parlamentar, a exercer sobre a Europol, nunca tinha sido debatida em profundidade. A situação alterou-se com a apresentação pela Presidência sueca de uma descrição geral das disposições legais existentes em matéria de controlo democrático da Europol, em 14 de Maio de 2001 [5]. Esta iniciativa foi seguida da organização pelo Parlamento neerlandês, em 7 e 8 de Junho de 2001, da primeira conferência interparlamentar da União Europeia sobre a Europol, cujo tema principal consistiu no controlo parlamentar.

[5] Ver documento do Conselho 8677/01 Europol 39.

A reflexão sobre o controlo democrático da Europol passa por um exame cuidadoso dos mecanismos de controlo existentes, tanto sobre a sua adequação como sobre a necessidade de os reforçar. É indubitável que a Europol deve ser submetida a um nível adequado de controlo. No debate sobre a questão de saber se o controlo parlamentar das actividades da Europol deve ou não ser alargado, convém não esquecer que a Europol é um organismo policial que desenvolve a sua actividade no domínio muito sensível da luta contra a criminalidade organizada. O desafio consiste, portanto, em encontrar um justo equilíbrio entre, por um lado, um nível adequado de controlo parlamentar e, por outro, a necessidade de preservar a confidencialidade indispensáveis a qualquer organismo policial para lhe permitir combater eficazmente essa forma perigosa de criminalidade. Os recentes acontecimentos ocorridos nos Estados Unidos sublinham uma vez mais a importância de encontrar o equilíbrio adequado.

1.4. O Painel de Avaliação da Comissão Europeia convida a uma análise da eventual necessidade de rever a Convenção Europol, a fim de abranger a questão do controlo democrático [6]. O Painel de Avaliação fixa como prazo para esse exame o final de 2001. A importância da questão tornou-se ainda mais evidente com a adopção pelo Conselho Europeu de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro de 2001, da "Declaração de Laeken sobre o futuro da União Europeia", na qual se solicita às instituições europeias que sejam menos pesadas e rígidas e, sobretudo, mais eficientes e transparentes. A Declaração faz igualmente referência às expectativas dos cidadãos europeus no sentido de a União desempenhar um papel mais relevante nos domínios da justiça, da segurança e da luta contra a criminalidade transfronteiras. Estes domínios, que têm uma relação directa com o tema da presente Comunicação, estão agora inscritos na ordem de trabalhos da Convenção que tem por missão preparar a próxima Conferência Intergovernamental sobre o futuro da União.

[6] COM (2001) 628 final, de 30 de Outubro de 2001, p. 43.

1.5. Dois aspectos conexos não são tratados na presente Comunicação, ou seja, o controlo jurisdicional e o financiamento da Europol pelo orçamento comunitário. Com efeito, a Comissão considera que, tendo em conta as missões e prerrogativas actuais da Europol, que são bastante mais limitadas, tal como foi explicado acima, do que as dos serviços policiais dos Estados-Membros, seria preferível examinar estes dois aspectos numa fase posterior no contexto da eventual atribuição de poderes de investigação à Europol.

2. Posição do Parlamento Europeu

2.1. O Parlamento Europeu suscitou por várias vezes a questão do controlo democrático. Em Abril de 1999, adoptou uma recomendação dirigida ao Conselho sobre o reforço do controlo parlamentar e alargamento de competências da Europol [7]. Em Outubro de 2000, o Parlamento Europeu adoptou um relatório sobre a iniciativa portuguesa tendo em vista alargar a competência da Europol à questão do branqueamento de capitais em geral [8]. Por último, em Outubro de 2001, o Parlamento Europeu adoptou um relatório sobre a iniciativa conjunta da Bélgica e da Suécia tendo em vista alargar o mandato da Europol a todas as formas de criminalidade enumeradas no Anexo da Convenção Europol [9].

[7] Recomendação do Parlamento Europeu ao Conselho sobre a Europol: reforço do controlo parlamentar e alargamento das competências; A4-0064/1999 adoptado em 13 de Abril de 1999 (Relator: Hartmut Nassauer).

[8] Relatório sobre a Iniciativa da República portuguesa tendo em vista a aprovação de um acto do Conselho que estabelece, com base no n.º 1 do artigo 43º da Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol), um Protocolo que altera o artigo 2º e o Anexo daquela Convenção; A5-0312/2000 adoptado em 14 de Novembro de 2000 (Relator: Anna Karamanou).

[9] Relatório sobre Iniciativa do Reino da Bélgica e do Reino da Suécia tendo em vista a aprovação de uma Decisão do Conselho que alarga o mandato da Europol às formas graves de criminalidade internacional enumeradas no Anexo da Convenção Europol; A5-0370/2001 final, de 24 de Outubro de 2001, adoptado em 13 de Novembro de 2001 (Relator: Maurizio Turco).

2.2. Na sua Recomendação de 1999, que foi adoptada antes da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o Parlamento indica que os mecanismos de controlo parlamentar existentes são demasiado rígidos e, em resultado da natureza intergovernamental dos procedimentos de tomada de decisão no quadro da cooperação policial, ineficazes. Considera que a forma como é informado das actividades da Europol representa um controlo parlamentar insuficiente. Contudo, o Parlamento defende também que as novas competências da Europol, assentes no apoio à coordenação das acções policiais propiciado pelo Tratado de Amesterdão, não alteram de forma substancial o sistema ou o imperativo de um controlo parlamentar [10].

[10] Ver considerandos Q e S da Recomendação.

O Parlamento Europeu formula, em especial, as seguintes recomendações [11]:

[11] Recomendações nºs. 1 a 3, 5, 6 e 16.

- Convida o Conselho a inscrever no Tratado disposições sobre um amplo controlo parlamentar e jurisdicional da Europol a nível da União Europeia e a abster-se de confiar poderes operacionais à Europol sem estabelecer primeiramente um controlo democrático adequado por parte do Parlamento. O Parlamento exorta o Conselho a respeitar os direitos de informação e consulta que já cabem ao Parlamento Europeu;

- Propõe a integração do orçamento da Europol no orçamento comunitário;

- Propõe que, caso a Europol evolua para um organismo policial com poderes operacionais transfronteiras, o Conselho analise a possibilidade criação de um ministério público europeu ou de outra instância judicial. Na perspectiva de tal evolução, a Europol deverá ser constituída com base no direito comunitário e submetida à tutela de um membro da Comissão;

- Insta os parlamentos dos Estados-Membros a exercerem devidamente os direitos e obrigações em matéria de controlo das actividades dos membros do Conselho responsáveis pela Europol e dos representantes dos Estados-Membros nomeados para o Conselho de Administração da Europol, bem como a cooperarem estritamente com o Parlamento Europeu.

2.3. No seu relatório sobre a iniciativa portuguesa, adoptado em 14 de Novembro de 2000, o Parlamento reitera as suas anteriores críticas e propõe alterações adicionais sobre a forma de reforçar o controlo democrático da Europol (por exemplo, a possibilidade de o Director da Europol se apresentar perante as comissões competentes do PE; o direito de o Parlamento solicitar uma troca de opiniões sobre o relatório especial anual; conferir competência ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias para decidir sobre a resolução dos diferendos e contenciosos entre os Estados-Membros sobre a interpretação ou a aplicação da Convenção Europol) [12].

[12] Relatório do Parlamento Europeu; A5-0312/2000, p. 6-8.

2.4. As propostas apresentadas pelo Parlamento Europeu no âmbito do relatório sobre a iniciativa conjunta belgo-sueca que alarga o mandato da Europol a todas as formas graves de criminalidade internacional enumeradas no Anexo da Convenção Europol, adoptado em 13 de Novembro de 2001, têm igualmente por principal objectivo reforçar o controlo que o Parlamento Europeu exerce sobre a Europol. Assim, o Parlamento solicita designadamente à Comissão que apresente, até final de 2001, uma proposta de revisão da Convenção Europol segundo as melhores práticas e métodos de controlo democrático dos serviços policiais nos Estados-Membros: "Até ao final de 2001, a Comissão deverá apresentar uma proposta de reforma global dos instrumentos de cooperação judiciária e policial que inclua a revisão da Convenção Europol segundo as melhores normas e métodos de controlo democrático dos serviços de polícia nos Estados-Membros; essa reforma global deveria visar a progressiva comunitarização desses instrumentos, o reforço do controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça e o financiamento desses instrumentos através do orçamento comunitário" [13].

[13] Relatório do Parlamento Europeu; A5-0370/2001 final, p. 6.

Quando o Parlamento apresentou este pedido, o Conselho já tinha elaborado uma lista das alterações da Convenção Europol consideradas necessárias para tornar o seu funcionamento mais eficaz. Os Estados-Membros consideraram útil aguardar pela comunicação da Comissão sobre o assunto antes de lançar o debate de fundo sobre a questão do controlo democrático da Europol. A Comunicação pode ser considerada como um primeiro passo importante no processo de reforço gradual do controlo democrático da Europol: fundamentalmente, tenta clarificar alguns aspectos essenciais relativos às missões e prerrogativas exactas da Europol comparativamente às dos serviços de polícia dos Estados-Membros, bem como aos tipos de controlo que são actualmente exercidos sobre o organismo.

3. Funcionamento actual da Europol

Para determinar se as disposições existentes em matéria de controlo democrático sobre a Europol são suficientes, convém examinar primeiramente as missões e as prerrogativas da própria Europol.

3.1. Missões e prerrogativas

O n.º 1 do artigo 2º da Convenção Europol define o objectivo deste organismo como sendo, "...melhorar a [...] a eficácia dos serviços competentes dos Estados-Membros e a sua cooperação no que diz respeito à prevenção e combate ao terrorismo, ao tráfico de estupefacientes e a outras formas graves de criminalidade internacional, quando haja indícios concretos da existência de uma estrutura ou de uma organização criminosa e quando dois ou mais Estados-Membros sejam afectados...".

O n.º 1 do artigo 3º estabelece que a Europol tem prioritariamente as seguintes funções para atingir os objectivos referidos:

- Facilitar o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros;

- Recolher, coligir e analisar dados e informações;

- Comunicar sem demora aos serviços competentes dos Estados-Membros, as informações que lhes digam respeito e informá-los imediatamente das ligações entre factos delituosos que tenha podido estabelecer;

- Facilitar as investigações nos Estados-Membros, transmitindo às unidades nacionais todos os dados pertinentes de que disponha;

- Manter um sistema informatizado de colectâneas de dados.

No exercício das suas funções, a Europol apenas podia, até uma data muito recente, combater as seguintes formas de criminalidade: tráfico de estupefacientes, tráfico de matérias nucleares e radioactivas, redes de imigração clandestina, tráfico de seres humanos, tráfico de automóveis roubados, terrorismo e branqueamento de capitais [14]. Desde 1 de Janeiro de 2002, a Europol pode combater todas as formas de criminalidade enumeradas no Anexo da Convenção Europol [15].

[14] Artigo 2º da Convenção Europol; Decisão do Conselho de 29 de Abril de 1999 que alarga o mandato da Europol à luta contra a contrafacção de moeda e a falsificação de meios de pagamento.

[15] Decisão do Conselho de 6 de Dezembro de 2001; JO C 362 de 18.12.2001, p. 1.

A Convenção Europol, portanto, limita as missões da Europol basicamente ao intercâmbio de informações, à análise da criminalidade e à coordenação. Tal significa que o seu mandato abrange um conjunto de prerrogativas bastante mais limitado que o das forças policiais nacionais dos Estados-Membros, designadamente a manutenção da ordem pública e a salvaguarda da segurança interna, o poder de efectuar detenções e utilizar armas de fogo. As únicas prerrogativas que a Convenção confere à Europol consistem em solicitar, fornecer e tratar dados, incluindo o recurso à internet, com base num quadro legal muito estrito. A principal diferença comparativamente, por exemplo, com os serviços de polícia nacionais, é o facto de a Europol não dispor actualmente de qualquer poder de execução nem de investigação nem ter o direito ao porte de armas: a Europol não pode, por conseguinte, realizar escutas telefónicas nem buscas domiciliárias ou detenções ou quaisquer outras actividades policiais que afectem os direitos fundamentais dos cidadãos (com excepção do direito à vida privada, ver ponto 3.2.1. infra) e que, portanto - para além da exigência de uma base jurídica adequada - devem ser objecto de um controlo jurisdicional, por exemplo, aquele que é exercido por um procurador ou qualquer outra autoridade ela própria submetida a um controlo democrático.

3.2. Controlos existentes

A fim de avaliar se as disposições relativas ao controlo da Europol são adequadas em relação às suas competências actuais, é necessário examinar a Convenção Europol que descreve em pormenor as prerrogativas da Europol e a forma como deve proceder para cumprir as suas funções.

Das considerações anteriores resulta que a missão da Europol consiste principalmente no tratamento de informações, incluindo (num quadro estritamente definido) os dados pessoais. A Europol recolhe, analisa, armazena e transmite as informações que recebe dos serviços repressivos dos Estados-Membros e os dados que obtém graças à sua actividade de informação. Recentemente, celebrou acordos de cooperação com a Interpol, a Noruega e a Islândia, bem como com países candidatos à adesão, como a Polónia, a Hungria, a Estónia e a Eslovénia. Estes acordos incluem a possibilidade de intercâmbio de dados pessoais. Em contrapartida, o acordo de cooperação celebrado com os Estados Unidos em Dezembro último não permite o intercâmbio deste tipo de dados. A Europol prossegue actualmente as negociações sobre acordos de cooperação com todos os outros países candidatos. Estes acordos permitirão o acesso a fontes de informação complementares.

3.2.1. Normas relativas à protecção de dados

O principal direito fundamental dos cidadãos abrangido pelas actividades actuais da Europol consiste, portanto, no respeito da vida privada [16]. Para resolver este problema, um determinado número de artigos da Convenção Europol diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à protecção de dados [17]. O artigo 23º da Convenção estabelece que cada Estado-Membro designará uma instância nacional de controlo, encarregada de fiscalizar, em conformidade com a legislação nacional, a legitimidade da introdução, da consulta ou de qualquer transmissão de dados pessoais à Europol e de assegurar que não há violação dos direitos em matéria de dados pessoais. O artigo 24º especifica, além disso, que será criada uma instância comum de controlo independente, composta por representantes de cada instância nacional de controlo e encarregada de assegurar que a Europol respeita as disposições da Convenção sobre a protecção de dados. A instância comum de controlo deve, além disso, fiscalizar a actividade da Europol para garantir que a introdução, tratamento e utilização dos dados ao dispor dos serviços da Europol não constituem violação do respeito da vida privada. Esta instância comum controlará ainda a legitimidade da transmissão de dados provenientes da Europol. A Europol fica obrigada a apoiar a instância comum de controlo no cumprimento das suas funções devendo, em especial, facultar-lhe sempre o acesso a todas as instalações de serviço, fornecer-lhe as informações solicitadas e facultar-lhe o acesso a todos os dados e executar as decisões da instância comum de controlo em matéria de recurso [18]. Qualquer pessoa pode solicitar à instância comum de controlo que verifique a legitimidade e exactidão do tratamento de dados pessoais a nível da Europol [19]. Em conformidade com o n.º 6 do artigo 24º da Convenção Europol, a instância comum de controlo elaborará regularmente um relatório de actividades, o qual será transmitido ao Conselho.

[16] Ver igualmente, a este respeito a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 8º: Protecção dos dados pessoais.

[17] Título IV, artigos 13º a 25º da Convenção Europol.

[18] Nºs. 2 e 7 do artigo 24º da Convenção Europol.

[19] N.º 4 do artigo 24º da Convenção Europol.

Para além das disposições referidas sobre a protecção de dados, a Convenção e vários actos complementares do Conselho estabelecem as normas a respeitar para o tratamento de dados e a sua transmissão a Estados e organismos terceiros [20].

[20] Ver, por exemplo, o Acto do Conselho de 3 de Novembro de 1998 que adopta a regulamentação aplicável à recepção pela Europol de informações provenientes de terceiros (JO C 26 de 30.1.1999, p. 17); Acto do Conselho de 12 de Março de 1999 que adopta a regulamentação relativa à transmissão de dados pessoais pela Europol a Estados e organismos terceiros (JO C 88 de 30.3.1999, p.1).

3.2.2. Conselho de Administração

No que diz respeito às actividades correntes da Europol, o Conselho de Administração tem por função fiscalizar e orientar o organismo. A Convenção contempla uma longa lista de prerrogativas que devem ser realizadas pelo Conselho de Administração, nomeadamente [21]:

[21] Artigo 28º da Convenção Europol.

- Adopta o relatório anual das actividades da Europol relativo ao ano anterior;

- Adopta um relatório de previsão das actividades da Europol, que deverá ter em conta as necessidades operacionais dos Estados-Membros e as incidências sobre o orçamento e os efectivos da Europol;

- Assegura a elaboração das regras de execução sobre ficheiros;

- Aprova as ordens de criação de ficheiros;

- Participa na nomeação e demissão do Director e dos Directores-Adjuntos;

- Participa na elaboração do orçamento;

- Adopta o plano financeiro quinquenal;

- Nomeia o auditor financeiro quinquenal e fiscaliza a sua gestão;

- Participa nas eventuais alterações da Convenção;

- Delibera sobre os litígios entre um Estado-Membro e a Europol ou entre Estados-Membros relativos às indemnizações concedidas, a título da responsabilidade por tratamento ilícito ou incorrecto.

O Conselho de Administração é composto por um representante de cada Estado-Membro. A Comissão Europeia tem o estatuto de observador. O Conselho de Administração reúne-se pelo menos duas vezes por ano mas, na prática, reúne-se cerca de seis vezes por ano. Ao cumprir as prerrogativas acima mencionadas, o Conselho de Administração fiscaliza em pormenor o funcionamento da Europol. Por intermédio dos seus representantes no Conselho de Administração, os ministros nacionais competentes são contínua e pormenorizadamente informados do funcionamento da Europol.

Pode afirmar-se, portanto, que no domínio específico da protecção de dados e mediante a fiscalização assegurada pelo Conselho de Administração, os controlos exercidos sobre a Europol são, se não mais alargados, pelo menos comparáveis aos controlos aos quais estão submetidos nos Estados-Membros os serviços policiais nacionais, embora as competências destes últimos sejam bastante mais amplas do que as competências de que dispõe actualmente a Europol.

3.2.3. Controlo parlamentar

a) A responsabilidade pela orientação e fiscalização da Europol incumbe, portanto, ao Conselho de Administração, que é composto por representantes dos Estados-Membros. O Conselho de Administração tem de apresentar relatórios ao Conselho. Os membros do Conselho responsáveis pela Europol, ou seja, os ministros dos Estados-Membros competentes em matéria de polícia criminal, estão submetidos a controlos parlamentares nacionais em conformidade com as suas normas constitucionais respectivas. Cada membro deve fornecer informações suficientes sobre o funcionamento da Europol ao seu parlamento nacional, perante o qual pode ser considerado responsável pela política ministerial relativamente à Europol.

A própria Convenção Europol compreende também disposições relativas ao Parlamento Europeu. O artigo 34º estabelece que a presidência do Conselho envia anualmente ao Parlamento Europeu um relatório especial sobre as actividades da Europol. Desde que a Europol é plenamente operacional, ou seja, desde Julho de 1999, foram apresentados dois relatórios deste tipo relativos aos anos de 1999 e 2000. Estes relatórios são uma versão alterada (de forma muito ligeira) do relatório geral anual da Europol que é apresentado ao Conselho. Coloca-se assim a questão de saber se existe uma razão imperiosa para que o relatório apresentado ao Parlamento Europeu não seja rigorosamente idêntico ao que é apresentado ao Conselho. A apresentação de um relatório único ao Parlamento Europeu e ao Conselho poderia representar um progresso [22].

[22] O Parlamento Europeu ainda não emitiu qualquer parecer sobre os relatórios da Europol.

A Convenção Europol estabelece igualmente que o Parlamento Europeu deve ser consultado antes de qualquer eventual modificação da Convenção.

As possibilidades de controlo limitadas que o artigo 34º da Convenção Europol, que entrou em vigor em 1998, confere ao Parlamento Europeu, são hoje indirectamente alargadas pelo Tratado de Amesterdão e, mais precisamente, pelo seu artigo 39º. Este artigo obriga o Conselho a consultar o Parlamento Europeu antes da adopção de medidas juridicamente vinculativas, como decisões-quadro, decisões e convenções. Por conseguinte, o referido artigo é também aplicável à adopção desse tipo de actos que envolvam a Europol. Vários artigos da Convenção Europol estabelecem que o Conselho delibera segundo o procedimento previsto no Título VI do Tratado UE, ou seja, que é aplicável a obrigação de consulta ao Parlamento Europeu estabelecida pelo artigo 39º do Tratado UE. Por conseguinte, o Parlamento Europeu tem a garantia de ser consultado sobre qualquer decisão importante respeitante ao desenvolvimento da Europol, designadamente qualquer extensão do seu mandato, a nomeação e a demissão do Director da Europol ou a determinação das normas que regulam a transmissão de dados pessoais [23].

[23] A Presidência sueca em conjunto com o Secretariado do Conselho apresentou recentemente uma perspectiva geral sobre as disposições jurídicas em vigor relativas ao controlo democrático sobre a Europol. Ver documento do Conselho 8677/01 Europol 39.

O artigo 39º do Tratado UE estabelece ainda que a Presidência do Conselho e a Comissão informarão regularmente o Parlamento Europeu sobre os trabalhos realizados nos domínios abrangidos pelo Título VI. Estabelece igualmente que o Parlamento Europeu pode dirigir perguntas ou apresentar recomendações ao Conselho e que procederá a um debate sobre os progressos realizados nos domínios abrangidos pelo Título VI.

Estas disposições do Tratado de Amesterdão reforçaram o papel do Parlamento Europeu, que continua no entanto bastante enfraquecido em relação ao papel que lhe confere o Tratado CE. Contudo, esta situação não é específica à Europol. Diz respeito ao conjunto dos domínios de cooperação que são abrangidos pelo terceiro pilar.

b) No que diz respeito a outras disposições pertinentes do Tratado, o artigo 41º do Tratado UE prevê que determinados artigos do Tratado CE são aplicáveis às disposições relativas aos domínios previstos no Título VI do Tratado UE. Trata-se do caso do artigo 195º do Tratado CE, por força do qual o Provedor de Justiça, que é nomeado pelo Parlamento Europeu, é igualmente competente em relação às actividades das instituições ou organismos comunitários abrangidas pelo terceiro pilar. Por conseguinte, o Provedor de Justiça está habilitado a receber queixas respeitantes a casos de má administração no âmbito da actuação da Europol.

c) O controlo parlamentar sobre a Europol, quer seja a nível nacional ou europeu, é exercido portanto de uma forma mais ou menos indirecta, mas esta observação é igualmente válida para os controlos que são exercidos sobre os serviços policiais na maioria dos Estados-Membros. Com efeito, incumbe ao ministro responsável e, em última análise ao Governo que, sendo politicamente responsável pelo funcionamento da polícia, deve ser responsável perante o parlamento. Os parlamentos nacionais não têm geralmente qualquer influência directa sobre o funcionamento dos serviços policiais [24].

[24] Uma excepção conhecida é a situação da Bélgica que criou desde o início dos anos 90 o 'Comité P', o qual fiscaliza todas as actividades policiais. Este comité é composto por cinco membros, sendo o seu presidente um juiz e é assistido por uma unidade de investigação composto por trinta pessoas. O referido comité apresenta os seus relatórios directamente de uma comissão especial do Parlamento.

Contudo, para além do controlo ser indirecto, é também "fragmentado", pois é partilhado entre os quinze parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu.

O primeiro passo oficial visando examinar a adequação destes mecanismos de controlo foi concretizado com a primeira Conferência interparlamentar sobre a Europol organizada pelo Parlamento neerlandês e realizada na Haia em 7 e 8 de Junho de 2001. Esta Conferência reuniu membros dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu competentes nos domínios da polícia e da justiça. A Conferência teve por duplo objectivo enriquecer o nível de conhecimentos sobre as actividades da Europol e proceder ao intercâmbio de opiniões sobre o controlo democrático em matéria de serviços policiais. A Conferência concluiu que os parlamentos nacionais não são capazes de organizar, isoladamente, uma fiscalização parlamentar suficiente das decisões do Conselho em matéria policial e Europol. Por conseguinte, seria necessário criar uma rede composta por membros dos parlamentos nacionais e membros do Parlamento Europeu competentes nos domínios da justiça e dos assuntos internos [25].

[25] Anteprojecto de resolução da Conferência Interparlamentar da Haia de 7 e 8 de Junho de 2001.

4. O futuro

No que diz respeito às futuras missões e prerrogativas da Europol, o debate foi iniciado no último ano a nível da União Europeia, tendo desde então assumido um carácter mais claro e concreto e, relativamente ao qual, os acontecimentos de 11 de Setembro realçaram ainda mais toda a sua relevância.

O debate reorientou-se para meios mais radicais de aumentar a eficácia da Europol no respeitante à luta contra formas graves de criminalidade internacional. Uma destas formas seria o possível alargamento do mandato da Europol tendo em vista incluir um número muito superior de formas de criminalidade àquele indicado no ponto 3.1 acima referido. Esta possibilidade levou à apresentação de uma iniciativa da Suécia e da Bélgica para alargar a competência da Europol a todas as formas de criminalidade indicadas no Anexo da Convenção Europol. Em 6 de Dezembro de 2001, o Conselho "Justiça e Assuntos Internos" adoptou uma decisão para este efeito [26].

[26] Decisão do Conselho de 6 de Dezembro; JO C 362 de 2001, p.1.

As principais disposições em causa são as previstas no n.º 2 do artigo 30º do Tratado UE que indicam claramente que a Europol deve desenvolver mais acções operacionais no futuro. No prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado UE, o Conselho permitirá que a Europol participe em equipas conjuntas e que solicite às autoridades competentes dos Estados-Membros que efectuem e coordenem investigações. O Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999 sublinhou a urgência da realização destas medidas.

Com base numa iniciativa da Presidência belga em 2001, o Conselho examina actualmente uma alteração à Convenção Europol tendo em vista a execução dessas disposições. Além disso, uma das ideias em discussão consiste em simplificar o rígido procedimento de alteração da Convenção Europol. O actual procedimento estabelece que cada alteração tem de ser ratificada por todos os Estados-Membros [27].

[27] Documento do Conselho 5455/02 Europol 5; É interessante comparar este procedimento com a solução estabelecida para a Eurojust, que deve ser estabelecida através de uma decisão do Conselho.

Estas evoluções contribuirão para alterar gradualmente a natureza da Europol que, de um serviço de polícia encarregue de prestar uma mera assistência aos Estados-Membros no tratamento e transmissão de informações e dados, tornar-se-á um organismo mais operacional. Por último, algumas propostas sobre as missões e prerrogativas futuras da Europol são ainda mais ambiciosas como, por exemplo, a possibilidade de a Europol se transformar numa força policial europeia com poderes de investigação [28]. A Europol poderia assim interrogar suspeitos, iniciar investigações, etc.

[28] Ver, neste contexto, o recente relatório do Max-Planck-Institute für ausländisches und internationales Strafrecht "Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol - Kurzvorstellung der Ergebnisse", p. 26.

A partir do momento em que, no futuro, se torne claro que esses poderes operacionais serão conferidos à Europol, será necessário examinar cuidadosamente as suas implicações a nível dos controlos existentes sobre o organismo e tomar medidas em conformidade.

5. Conclusão e Recomendações

A principal questão subjacente ao presente documento consistia em saber se é necessário ou não reforçar o controlo exercido pelos parlamentos, tanto a nível da UE como a nível nacional, sobre o trabalho e o funcionamento da Europol, especialmente à luz do seu crescente papel.

A análise anterior sobre os controlos aos quais a Europol já está submetida revela que o actual sistema não pode ser considerado juridicamente insuficiente, tendo em conta o carácter limitado das competências da Europol relativamente às das forças policiais nacionais. Os actuais controlos (através dos parlamentos nacionais, da instância comum de controlo e do Conselho de Administração) são, contudo, exercidos de forma indirecta, fragmentada e pouco clara. Tal suscita o sentimento geral - tal como resulta de numerosas observações apresentadas na Conferência da Haia de 7 e 8 de Junho de 2001 -, no sentido de os controlos deverem ser mais claros e transparentes.

O que parece actualmente faltar é, em primeiro lugar, um intercâmbio de informações institucionalizado e regular entre os membros competentes dos parlamentos nacionais e os membros do Parlamento Europeu. Se todas as disposições e procedimentos relativos ao controlo parlamentar em vigor a nível nacional ou comunitário fossem dados a conhecer a todos os outros parlamentos, a situação seria consideravelmente melhor. Além disso, não está previsto qualquer intercâmbio regular e formal entre o Parlamento e a Europol, existindo igualmente a possibilidade de melhorar a informação ao Parlamento Europeu.

A Comissão considera que tais progressos seriam possíveis graças a um número limitado de alterações a introduzir à própria Convenção Europol, conjuntamente com a criação de um mecanismo que permita aos parlamentos nacionais e ao Parlamento Europeu examinar e coordenar os seus respectivos papéis.

Contudo, se a Europol vier no futuro a ser dotada de poderes de investigação, tornar-se-ia necessário tomar medidas mais específicas. Entretanto, a Comissão apresenta as seguintes recomendações para exame:

(1) Criar um mecanismo formal de intercâmbio de informações e de coordenação entre os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu. O controlo actual, considerado fragmentado e portanto menos eficaz, seria gradualmente transformado de forma a tornar-se um controlo estruturado e unificado a nível da União Europeia tendo por base uma cooperação reforçada entre os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu.

Para este efeito, poderia ser criado um comité misto, composto por membros das comissões dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu competentes em matéria policial. Este comité misto poderia reunir-se duas vezes por ano para trocar informações e experiências e apreciar questões relacionadas com a Europol [29]. O comité manteria contactos estreitos com a Europol por intermédio de um órgão especial composto por cinco membros nomeados pelo comité misto, ao qual deveria apresentar relatórios sobre o seu trabalho.

[29] A Conferência dos Órgãos Especializados em Assuntos Comunitários dos Parlamentos da União Europeia (COSAC) poderia ser o exemplo. A COSAC foi criada em 1989 a fim de reforçar o papel dos parlamentos nacionais da Comunidade. O objectivo desta conferência consiste em intensificar o intercâmbio de informações entre as várias comissões parlamentares nacionais especializadas em assuntos europeus. A COSAC reúne-se duas vezes por ano para debater questões de interesse comum.

(2) Alterar o artigo 34º da Convenção Europol, de forma a apresentar apenas, para informação ao Parlamento Europeu e ao Conselho, um único e mesmo relatório de actividades anuais da Europol.

(3) Alterar o artigo 34º da Convenção Europol, a fim de conferir ao Parlamento Europeu o direito formal de solicitar um intercâmbio de opiniões com a Presidência sobre o relatório anual da Europol.

(4) Alterar o artigo 34º da Convenção Europol, de forma a conferir ao Parlamento Europeu o direito formal de convidar o Director da Europol a apresentar-se perante a comissão competente.

(5) Alterar o n.º 6 do artigo 24º da Convenção Europol, a fim de estabelecer a obrigação para a instância comum de controlo de elaborar o seu relatório de actividades todos os anos e de o transmitir ao Parlamento Europeu. Poderia prever-se incluir neste relatório informações sobre os controlos exercidos pelas instâncias nacionais de controlo.