I. Ramy prawne

II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem

III. W przedmiocie skargi

A. W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego braku wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony

1. Argumentacja stron

2. Ocena Trybunału

B. W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego braku ustalenia celów ochrony

1. Argumentacja stron

2. Ocena Trybunału

C. W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego uchybienia obowiązkowi ustanowienia koniecznych środków ochronnych

1. Argumentacja stron

a) Tereny nieposiadające zdaniem Komisji w ogóle środków ochronnych lub posiadające częściowe środki ochronne

b) Tereny posiadające zdaniem Komisji środki ochronne, które nie są oparte na celach ochrony

c) Trwała i systematyczna praktyka ustanawiania środków ochronnych, które nie są wystarczająco precyzyjne i nie uwzględniają wszystkich istotnych obciążeń i zagrożeń

2. Ocena Trybunału

a) Uwagi wstępne

b) Tereny nieposiadające w ogóle środków ochronnych lub posiadające częściowe środki ochronne

c) Tereny posiadające zdaniem Komisji środki ochronne, które nie są oparte na celach ochrony

d) Trwała i systematyczna praktyka ustanawiania środków ochronnych, które nie są wystarczająco precyzyjne i nie uwzględniają wszystkich istotnych obciążeń i zagrożeń

W przedmiocie kosztów

1

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że:

Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.

2

W motywach trzecim i ósmym dyrektywy siedliskowej wskazano:

„uznając za główny cel niniejszej dyrektywy wspieranie zachowania różnorodności biologicznej przy uwzględnieniu wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych, niniejsza dyrektywa przyczynia się do realizacji ogólnego celu polegającego na trwałym rozwoju; zachowanie takiej różnorodności biologicznej może w niektórych przypadkach wymagać utrzymania lub wręcz pobudzania działalności człowieka;

[…]

jest właściwe, aby na każdym wyznaczonym obszarze wprowadzić konieczne środki przy uwzględnieniu realizowanych celów w dziedzinie ochrony”.

3

Artykuł 1 lit. l) tej dyrektywy stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

4

Zgodnie z art. 2 ust. 2 wspomnianej dyrektywy:

„Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty”.

5

Artykuł 3 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:

„1.   Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.

Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG.

2.   Każde państwo członkowskie bierze udział w tworzeniu Natury 2000 proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde państwo członkowskie wyznacza, zgodnie z art. 4, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych w ust. 1”.

6

Artykuł 4 dyrektywy siedliskowej stanowi:

„1.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. W przypadku gatunków zwierząt rozmieszczonych na dużych obszarach, te tereny odpowiadają miejscom w obrębie naturalnego zasięgu tych gatunków, w których występują fizyczne lub biologiczne czynniki istotne dla ich życia i reprodukcji. W przypadku gatunków wodnych, o zasięgu obejmującym duże obszary, te tereny zostaną zaproponowane tylko tam, gdzie istnieje dający się jednoznacznie określić obszar, na którym występują fizyczne i biologiczne czynniki istotne dla ich życia i reprodukcji. W stosownych przypadkach państwa członkowskie proponują przyjęcie [dostosowanie] wykazu terenów w świetle wyników nadzoru, określonego w art. 11.

Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu. Taka informacja obejmuje mapę terenu, jego nazwę, lokalizację, wielkość oraz dane wynikające z zastosowania kryteriów wymienionych w załączniku III (etap I), przedstawione na formularzu sporządzonym przez Komisję zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 21.

2.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z dziewięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt (iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.

Państwa członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5 % ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.

Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.

3.   Wykaz określony w ust. 2 sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.

4.   Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.

5.   Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.

7

Zgodnie z art. 6 owej dyrektywy:

„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.

2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.

3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.   Jeśli, pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. […]

[…]”.

8

Decyzją 2004/813 Komisja przyjęła wykaz terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty, z których 413 znajduje się na terytorium Irlandii. Termin sześciu lat na wyznaczenie tych terenów jako specjalnych obszarów ochrony przewidziany w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej upłynął w dniu 7 grudnia 2010 r. Wykaz ten zaktualizowano w drodze decyzji 2008/23 i 2009/96 poprzez połączenie w odniesieniu do Irlandii dwóch terenów i dodanie do wykazu 11, w związku z czym całkowita liczba terenów znajdujących się na terytorium tego państwa członkowskiego wyniosła 423.

9

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Komisja zwróciła się do Irlandii o dostarczenie jej informacji na temat środków podjętych w celu spełnienia wymogów art. 4 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a w szczególności na temat stanu zaawansowania wyznaczenia omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty jako specjalnych obszarów ochrony, a także na temat stanu opracowania celów i środków ochronnych.

10

Mając na względzie odpowiedź Irlandii z dnia 11 września 2013 r., Komisja przedstawiła swoje stanowisko, że owo państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z ww. przepisów i skierowała do niego w dniu 27 lutego 2015 r. wezwanie do usunięcia uchybienia.

11

Po przeanalizowaniu odpowiedzi przedstawionej przez Irlandię pismem z dnia 5 maja 2015 r., a także sprawozdań z postępu prac przedłożonych przez to państwo członkowskie Komisja wydała w dniu 29 kwietnia 2016 r. uzasadnioną opinię na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE i zarzuciła temu państwu członkowskiemu uchybienie:

12

W odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2016 r. Irlandia podkreśliła w odniesieniu do zobowiązań wynikających z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej złożoność procesu wyznaczania terenów mających znaczenie dla Wspólnoty jako specjalnych obszarów ochrony. To państwo członkowskie zamierzało tym samym uzupełnić wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w roku 2017. Przedstawiło ono jednakże stanowisko, że omawiane tereny były już chronione w irlandzkim prawie jako „tereny zgłoszone do wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony” (zwane dalej „zgłoszonymi terenami”).

13

Pismem z dnia 9 listopada 2018 r., otrzymanym w tym samym dniu przez Irlandię, Komisja skierowała do tego państwa dodatkową uzasadnioną opinię. Zwróciła się ona do władz irlandzkich o zastosowanie się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania. Uważała ona w owym czasie, że uchybienia tego państwa członkowskiego dotyczyły:

14

Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. Irlandia wskazała, że zamierza wyznaczyć pozostałe tereny jako specjalne obszary ochrony i ustalić cele ochrony w odniesieniu do tych terenów najpóźniej do końca 2020 r. i że były one już chronione jako zgłoszone tereny. Wskazała ona również program wdrożenia środków ochronnych.

15

W drodze korespondencji elektronicznej z dnia 26 kwietnia, 2 maja, 11 października, 12 grudnia 2019 r. oraz 14 stycznia i 14 kwietnia 2020 r. Irlandia poinformowała Komisję o stanie zaawansowania postępowań dotyczących wyznaczenia omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony oraz ustalenia celów ochrony.

16

Uznając, że Irlandia nie podjęła zatem działań wymaganych w celu wywiązania się ze zobowiązań ciążących na niej na podstawie art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, Komisja wniosła w dniu 16 lipca 2021 r. niniejszą skargę.

17

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 6 grudnia 2021 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta po stronie Irlandii.

18

W uzasadnieniu skargi Komisja podnosi trzy zarzuty: dwa pierwsze z nich dotyczące naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, a trzeci dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 tej dyrektywy. Twierdzi ona, po pierwsze, że 217 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie wyznaczono jako specjalnych obszarów ochrony, po drugie, że nie ustalono celów ochrony w odniesieniu do 140 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, i po trzecie, iż nie ustanowiono żadnych wystarczających środków ochronnych dla omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

19

Irlandia wnosi o oddalenie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Republika Federalna Niemiec, która została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta po stronie Irlandii, nie zajęła jednakże stanowiska, jeśli chodzi o zarzut trzeci.

20

W ramach zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że Irlandia uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej poprzez niewyznaczenie 217 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat od dat wydania decyzji 2004/813 i 2009/96.

21

Instytucja ta stoi na stanowisku, że orzecznictwo Trybunału, czyli wyroki: z dnia 27 lutego 2003 r., Komisja/Belgia (C‑415/01, EU:C:2003:118, pkt 22, 23), a także z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 64), dotyczące specjalnych obszarów ochrony, o których mowa w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7), zmienionej dyrektywą 2013/17 (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”) można zastosować w niniejszej sprawie ze względu na cele ochrony założone w dyrektywach siedliskowej i ptasiej. Poprzez zastosowanie tego orzecznictwa wytyczenie granic owych obszarów i gatunki chronione powinny zatem być przedmiotem publikacji, by korzystać z bezsprzecznej mocy wiążącej celem spełnienia wymogu pewności prawa.

22

Jak wynika z noty Komisji z dnia 14 maja 2012 r. w sprawie wyznaczania specjalnych obszarów ochrony, nazwa i położenie terenu, nazwa i przestrzenne określenie występowania gatunków i typów siedlisk, dla których wyznaczono specjalny obszar ochrony, powinny być wyraźnie wskazane, tak jak i granice wspomnianego obszaru, cel wyznaczenia, a także mające zastosowanie do takiego obszaru przepisy w zakresie ochrony.

23

Irlandia poinformowała Komisję, że to wyznaczenie zostało dokonane w drodze aktów prawa wtórnego. Komisja nie sprzeciwia się takiemu sposobowi wyznaczenia, lecz zaznacza jednak, że dotyczył on jedynie 206 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii, od której to chwili należy oceniać uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. Irlandia przyznała bowiem, że wyznaczyła jedynie 212 terenów, z których sześć, mianowicie Hempton’s Turbot Bank SAC, Porcupine Bank Canyon SAC, South-East Rockall Bank, Codling Fault Zone SAC, Blackwater Bank SAC i West Connacht Coast SAC, które nie stanowiły części 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. W dniu złożenia skargi 154 terenów oczekuje jeszcze na wyznaczenie.

24

Przyznanie ochrony terenom od chwili umieszczenia ich w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie podważa obowiązku wyznaczenia ich jako stanowiących specjalne obszary ochrony na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

25

W odpowiedzi na skargę Irlandia przypomina, że ogólnym celem założonym w art. 6 dyrektywy siedliskowej jest nałożenie na państwa członkowskie szeregu obowiązków, dotyczących zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej dla osiągnięcia bardziej ogólnego celu tej dyrektywy, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska [wyroki: z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska), C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 106; z dnia 7 listopada 2018 r., Holohan i in., C‑461/17, EU:C:2018:883, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo].

26

Państwo to utrzymuje w pierwszej kolejności, że działania wskazane przez Komisję i przypomniane w pkt 22 niniejszego wyroku zostały podjęte dla ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w drodze ochrony zapewnianej przez prawo irlandzkie wszystkim „terenom europejskim”, które to pojęcie prawa irlandzkiego obejmuje również zgłoszone tereny i tym samym tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. Cel służący osiągnięciu wysokiego poziomu ochrony środowiska i braniu udziału w tworzeniu sieci Natura 2000 został zatem osiągnięty w odniesieniu do ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

27

Zgłoszony obszar korzysta w związku z powyższym z takiej samej ochrony jak specjalne obszary ochrony.

28

Tytułem przykładu w częściach czwartej i piątej European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (rozporządzenia z 2011 r. w sprawie transpozycji dyrektyw ptasiej i siedliskowej Wspólnot Europejskich, zwanego dalej „rozporządzeniem transponującym”) nałożono na ministra ds. mieszkalnictwa, samorządu terytorialnego i dziedzictwa (zwanego dalej „właściwym ministrem”) niektóre obowiązki dotyczące działań, planów lub przedsięwzięć mogących mieć wpływ na tereny europejskie. Obejmują one zatem ochroną w równym stopniu tereny niezależnie od tego, czy zostały one wyznaczone jako specjalne obszary ochrony.

29

W tym względzie w art. 28 rozporządzenia transponującego zobowiązano właściwego ministra, gdy uważa on, że dana działalność może mieć istotny wpływ na teren europejski, by zakazał zasadniczo prowadzenia tej działalności. Wspomniane rozporządzenie zawiera w tym celu wykaz rodzajów działalności wymagających uzyskania zezwolenia. Organy władzy publicznej powinny ponadto uwzględnić wykaz rodzajów działalności wymagających uzyskania zezwolenia, gdy rozpatrują wniosek o wydanie zezwolenia na podstawie jakiegokolwiek systemu prawnego lub gdy proponują przyjęcie swych własnych planów lub przedsięwzięć.

30

Ponadto w części piątej tego rozporządzenia przewidziano postępowanie, w którym organ władzy publicznej dokonuje w danym przypadku odpowiedniej oceny planu lub przedsięwzięcia, w odniesieniu do których organ ten otrzymał wniosek o wydanie zezwolenia, lub które zamierza on podjąć.

31

Na podstawie art. 11 wspomnianego rozporządzenia określenie terenu jako terenu zgłoszonego do wyznaczenia jako terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty powinno być dostępne do wglądu w gabinecie właściwego ministra, w Internecie i podlegać przekazaniu określonym organom, właścicielom gruntów i całej ludności. W ten sposób dostępna informacja obejmuje w szczególności mapę określającą granice terenu, jego nazwę, jego położenie i wielkość, a także przyczynę leżącą u podstaw określenia terenu jako terenu zgłoszonego do wyznaczenia jako terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty.

32

W drugiej kolejności Irlandia podkreśla bez uszczerbku dla powyższego złożoność formalnej procedury wyznaczania omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony, która obejmuje zazwyczaj obowiązek poinformowania zainteresowanych właścicieli i umożliwienie im sprzeciwu wobec tego wyznaczenia, co jest istotne dla celów zapewnienia im ochrony prawnej. Formalne wyznaczenie danych terenów oznacza zatem konieczność prowadzenia dialogu z 18516 właścicielami i rozpoznania 674 skarg wniesionych przez tych właścicieli.

33

Co więcej, co do jeszcze niewyznaczonych terenów – 20 z nich stanowią wysokie torfowiska, w odniesieniu do których koniec postępowania w sprawie wyznaczenia terenów zależy od porozumienia z Komisją w przedmiocie rozwiązania ogólnego zarządzania siecią takich torfowisk wysokich, które jest przedmiotem szczegółowego dialogu ze wspomnianą instytucją.

34

W replice Komisja kwestionuje, jakoby proces wyznaczania tych 20 wysokich torfowisk zależał od wyniku rozmów w przedmiocie sposobu, w jaki należy je prowadzić, i zauważa, że w odniesieniu do potencjalnej złożoności formalnego procesu wyznaczania w prawie irlandzkim, na przykład konieczności rozpatrywania skarg właścicieli gruntów, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w swym wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii [wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Park wiatrowy Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo].

35

Owa instytucja uważa, że z kontekstu art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wynika, iż istnieje obowiązek zakończenia przewidzianego w tym przepisie procesu wyznaczeniem terenu lub specjalnego obszaru ochrony. Odmienna wykładnia podniesiona przez Irlandię pozbawia ust. 4 wspomnianego artykułu jakiejkolwiek skuteczności.

36

Obowiązek ochrony terenów przed ich wyznaczeniem jako specjalnych obszarów ochrony jest ponadto przewidziany w art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej.

37

Co więcej, ochrona zapewniana zgłoszonym terenom na podstawie prawa irlandzkiego ustępuje ochronie, jaką należy zapewnić specjalnym obszarom ochrony, których wyłącznie dotyczy obowiązek ustanowienia środków ochronnych na podstawie art. 6 ust. 1 tej dyrektywy.

38

Owa ochrona nie spełnia ponadto wymogu jasności i pewności prawa. Wykaz zgłoszonych terenów może bowiem zmieniać się w związku z zastrzeżeniami podniesionymi przez zainteresowane osoby.

39

W duplice Irlandia zaznacza, że z noty Komisji, o której mowa w pkt 22 niniejszego wyroku, wynika, iż postępowanie w sprawie wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony wchodzi w zakres prawa wewnętrznego państw członkowskich. Zgodnie z przysługującym jej zakresem uznania Irlandia zdecydowała się wyznaczyć specjalne obszary ochrony i przyznała im jako terenom europejskim wszelką wymaganą ochronę.

40

Zdaniem owego państwa członkowskiego twierdzenie o możliwej zmianie granic terenów przed formalnym wyznaczeniem nie jest poparte dowodami. Ponadto wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony nie powoduje, że ich granice stają się ostateczne, ponieważ mogą one zostać zmienione po ich wyznaczeniu w wypadku błędu naukowego.

41

Wykładnia przedstawiona przez Irlandię nie pozbawia skuteczności art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Prawo irlandzkie spełnia bowiem wymogi wynikające z tego ustępu i zapewnia zatem ochronę danych terenów poprzez wprowadzenie obowiązku zastosowania zasady ostrożności i dokonania ocen, o których mowa w art. 6 ust. 3 tej dyrektywy.

42

Ochrona zapewniona zgłoszonym terenom na podstawie irlandzkich przepisów wykracza poza ochronę wynikającą z art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej, ponieważ w uregulowaniu tym przewidziano publikację szczegółowych informacji o danym terenie i jego wielkości, kwalifikujących się interesów, a także wykazu rodzajów działalności wymagających uprzedniego zezwolenia w celu wprowadzenia ich w życie.

43

W dniu złożenia dupliki Irlandia wskazała, że zakończyła formalne wyznaczenie 339 z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

44

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w art. 3 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zobowiązano państwa członkowskie do brania udziału w tworzeniu sieci Natura 2000 proporcjonalnie do występowania na ich terytoriach typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy i siedlisk gatunków wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy oraz do wyznaczenia w tym celu, zgodnie z art. 4 tej dyrektywy i po przeprowadzeniu postępowania ustanowionego w tej dyrektywie, terenów stanowiących specjalne obszary ochrony.

45

Procedura wyznaczania terenów stanowiących specjalne obszary ochrony określona w art. 4 dyrektywy siedliskowej przebiega w czterech etapach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych i gatunków rodzimych są dla nich rodzime, a wykaz ten zostaje przekazany Komisji (etap pierwszy). Artykuł 4 ust. 2 stanowi, że Komisja w porozumieniu z każdym państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty na wykazach państw członkowskich (etap drugi). Na podstawie tego projektu wykazu Komisja przyjmuje wykaz wybranych terenów (etap trzeci). Zgodnie z art. 4 ust. 4, po zatwierdzeniu danego terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zainteresowane państwo członkowskie możliwie najszybciej i w maksymalnym okresie sześciu lat wyznacza ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony typu siedliska przyrodniczego lub gatunku, a także dla spójności sieci Natura 2000 (etap czwarty) (zob. podobnie wyrok z dnia 12 czerwca 2019 r., CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, pkt 37).

46

Irlandia nie podważa faktu, że w dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w dodatkowej uzasadnionej opinii, ogół 217 omawianych terenów nie był przedmiotem formalnego wyznaczenia jako specjalnych obszarów ochrony. Powołuje się ona jednak na fakt, że ochrona, jaką zapewnia ona zgłoszonym terenom, jest podobna do ochrony zapewnionej specjalnym obszarom ochrony, skutkiem czego osiągnięto cele dyrektywy siedliskowej.

47

W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przeciwko Republice Portugalskiej owo państwo członkowskie podniosło jako środek obrony argument, zgodnie z którym istniejące krajowe środki ochrony i programy ochrony prawnie wiążące administrację publiczną mają zastosowanie do omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty od momentu przekazania Komisji wykazu sporządzonego przez Republikę Portugalską na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 31].

48

Ustosunkowując się do tego argumentu, z jednej strony Trybunał orzekł, że przepisy dyrektywy siedliskowej należy wprowadzić w życie z niepodważalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, z precyzją i z jasnością wymaganą dla spełnienia wymogu pewności prawa [wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 35].

49

Z drugiej strony Trybunał uznał, że Republika Portugalska poprzez twierdzenie, iż postępowania w sprawie wyznaczania omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony pod względem formalnym nie zostały zakończone, nie kwestionuje, że w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii nie wyznaczyła ona jeszcze owych terenów stanowiących specjalne obszary ochrony [wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 37].

50

Powyższe rozumowanie stosuje się również do podniesionego przez Irlandię środka obrony, zgodnie z którym ochrona przyznana na podstawie irlandzkich przepisów względem terenów mających znaczenie dla Wspólnoty i zgłoszonych terenów jest wystarczająca w celu wypełnienia obowiązków wynikających z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

51

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że powołane przez Irlandię na poparcie swej odpowiedzi na zarzut pierwszy skargi Komisji uregulowania krajowe, w których zdaniem tego państwa członkowskiego przyznano wystarczającą ochronę terenom mającym znaczenie dla Wspólnoty w przypadku niewyznaczenia tych ostatnich jako stanowiących specjalne obszary ochrony, nie spełniają szczególnego obowiązku, ustanowionego w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, wyznaczenia pod względem formalnym terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony.

52

Powyższy obowiązek stanowi bowiem obowiązkowy etap systemu ochrony siedlisk i gatunków przewidziany w tej dyrektywie.

53

Ów obowiązek uzupełniają obowiązki określenia celów ochrony zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej i ustanowienia środków ochronnych na podstawie art. 6 ust. 1 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/GrecjaC‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 50).

54

Ten ostatni obowiązek przyjęcia przez państwa członkowskie koniecznych środków ochronnych w celu ochrony specjalnych obszarów ochrony, który został przewidziany w art. 6 dyrektywy siedliskowej, jest odmienny od formalnego obowiązku, określonego w art. 4 ust. 4 tej dyrektywy, wyznaczenia przez te państwa terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 45 niniejszego wyroku.

55

W odniesieniu do złożoności formalnej procedury wyznaczania omawianych terenów podkreślonej przez Irlandię, wynikającej w szczególności z wniesienia przez właścicieli danych terenów środków prawnych przeciwko takiemu wyznaczeniu, należy przypomnieć, że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii [wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Park wiatrowy Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo].

56

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie wyznaczywszy możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, jako stanowiących specjalne obszary ochrony 217 z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

57

Zarzut pierwszy należy zatem uwzględnić.

58

W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi, że Irlandia naruszyła zobowiązania, które ciążą na niej na mocy art. 4. ust. 4 dyrektywy siedliskowej poprzez nieustalenie szczegółowych celów ochrony w odniesieniu do 140 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

59

Owa instytucja wywodzi obowiązek ustalenia szczegółowych celów ochrony dla każdego terenu nie później niż w ciągu sześciu lat z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 46–52).

60

W dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w dodatkowej uzasadnionej opinii, Irlandia uchybiła temu zobowiązaniu względem 140 z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

61

W odpowiedzi na skargę Irlandia przyznaje, że nie zakończyła postępowania w sprawie określenia i opublikowania szczególnych celów ochrony w odniesieniu do ogółu 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

62

Owo państwo członkowskie wskazuje, że poczyniło znaczne wysiłki celem określenia i opublikowania szczególnych celów ochrony. Z pandemii COVID-19 wynikło jednak opóźnienie w zakończeniu prac. W dniu złożenia odpowiedzi na skargę przez Irlandię 371 terenów miało cele ochrony. W dniu złożenia dupliki przez to państwo cele ochrony były zdaniem Irlandii ustalone w odniesieniu do ogółu terenów.

63

Ze względu na osiągnięte postępy nie doszło do istotnego naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

64

W odniesieniu do art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej należy stwierdzić, że chociaż w treści tego przepisu nie wymieniono wyraźnie obowiązku ustalenia celów ochrony, to jednak przepis ten zawiera wymóg, by właściwe organy danego państwa członkowskiego przy wyznaczaniu specjalnego obszaru ochrony ustaliły priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony typu siedliska przyrodniczego. Tymczasem ustalenie tych priorytetowych działań oznacza, że owe cele ochrony zostały już ustalone (wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 46).

65

Tym samym i biorąc pod uwagę również kontekst i cele art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, Trybunał uznał, iż o ile z tego przepisu wynika, że wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony i ustalenia priorytetowych działań w dziedzinie ochrony należy dokonać możliwie najszybciej, a w każdym razie nie później niż w ciągu sześciu lat od momentu, w którym teren mający znaczenie dla Wspólnoty został zatwierdzony w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, o tyle termin ten ma zastosowanie także do ustanowienia celów ochrony, ponieważ są one konieczne w celu ustalenia tych priorytetowych działań i powinny zatem poprzedzać ustalenie tych działań (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 47–53).

66

Należy dodać, że jedynie konkretne i precyzyjne cele, można uznać za „cele ochrony” w rozumieniu dyrektywy siedliskowej (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 59).

67

W niniejszym przypadku sześcioletni termin wskazany Irlandii w celu wyznaczenia terenów, których wykaz ujęto w decyzjach 2004/813 i 2009/96, upłynął odpowiednio w dniu 7 grudnia 2007 r. i w dniu 12 grudnia 2014 r.

68

Irlandia przyznaje, że w momencie upływu terminu przewidzianego w dodatkowej uzasadnionej opinii, mianowicie w dniu 9 stycznia 2019 r., nie ustaliła ona jeszcze w krajowym porządku prawnym szczegółowych celów ochrony dotyczących 140 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, w odniesieniu do których Komisja podnosi zarzut drugi.

69

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie określając szczegółowych celów ochrony właściwych dla danego terenu w odniesieniu do 140 z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

70

Zarzut drugi należy zatem uwzględnić.

71

W skardze Komisja zarzuca Irlandii, że nie przyjąwszy koniecznych środków ochronnych, uchybiła ona zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Przede wszystkim nie przyjęto żadnego środka ochronnego odnoszącego się do 230 terenów. Następnie środki ochronne przyjęte na 149 pozostałych terenach były jedynie fragmentaryczne. Ponadto środki dotyczące 44 terenów posiadających kompletne środki ochronne są bezskuteczne, gdyż zostały przyjęte przed ustaleniem celów ochrony. Wreszcie zarzuca się Irlandii, że przyjęła ogólną praktykę polegającą na ustanowieniu niewystarczająco dokładnych środków ochronnych.

72

Komisja uważa, że wymagane środki ochronne powinny były zostać przyjęte w terminie sześciu lat, o którym mowa w art. 4 ust. 4 tej dyrektywy, mającym zastosowanie do wyznaczania szczególnych obszarów ochrony. Utrzymuje ona, że środki ochronne w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej powinny [zgodnie z wyrokami: z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 52; z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 76], zostać ustanowione i wdrożone w ramach szczególnych obszarów ochrony, a zatem w terminie wyznaczenia tych ostatnich.

73

Komisja jest zdania, że z brzmienia art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wyraźnie wynika, iż dane państwo członkowie powinno wprowadzić środki ochronne w odniesieniu do wszystkich specjalnych obszarów ochrony na swym terytorium.

74

Tymczasem z jednej strony Irlandia nie poinformowała Komisji o żadnym środku ochronnym odnoszącym się do 230 terenów z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

75

Z drugiej strony, co się tyczy 193 pozostałych terenów posiadających środki ochronne, Komisja utrzymuje w oparciu o wyroki: z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony) (C‑290/18, EU:C:2020:669, pkt 55) i z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 86), że środki ochronne powinny zostać ustanowione zgodnie z każdym typem siedliska i każdym gatunkiem występującym na każdym z omawianych terenów. Tymczasem Irlandia wprowadziła środki ochronne jedynie dla części chronionych gatunków lub typów siedlisk na 149 terenach.

76

Komisja wyjaśnia, że uzyskała tę sumę poprzez porównanie liczby kwalifikujących się elementów terenów wskazanej przez Irlandię we właściwych standardowych formularzach informacyjnych z liczbą tych elementów, w odniesieniu do których Irlandia wskazała, iż ustanowiła środki ochronne.

77

Środki wskazane przez Irlandię w jej odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji są niewystarczające w celu zmniejszenia liczby terenów posiadających częściowe środki ochronne. Większość tych środków jest bowiem zdaniem Komisji dopiero w toku opracowywania, a dokładniej na etapie przygotowawczym. Ponadto Irlandia nie przedstawiła żadnych informacji pozwalających na stwierdzenie, że wskazane środki uzupełniają ogół środków ochronnych i obejmują zatem wszystkie elementy danych terenów mających znaczenie.

78

W odpowiedzi na skargę Irlandia wyjaśnia, że wdrożyła ona ogólne i szczegółowe środki ochronne w drodze dziesięciu programów krajowych. Wspomniane programy zostały opracowane w zależności od typu siedlisk i gatunku, a nie w zależności od terenu. Jednakże wdrożenie wspomnianych programów zostało dokonane w sposób właściwy dla danego terenu. Te elementy ukazują, że owo państwo członkowskie nie tylko przestrzega art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, lecz ma również zamiar spełnienia w wyższym stopniu wymogów tego przepisu w sposób pragmatyczny poprzez zagwarantowanie odpowiedniej ochrony danych siedlisk i gatunków.

79

W szczególności owo państwo członkowskie wskazuje, że przyjęło kompletne środki ochronne w odniesieniu do 79 terenów wymienionych w załączniku do odpowiedzi na skargę i tytułem przykładu przedstawia środki przyjęte w odniesieniu do próby 6 terenów. Co najmniej częściowe środki ochronne zostały wprowadzone na wielu terenach.

80

Irlandia wskazuje, że rozporządzenie transponujące obejmuje środki ochronne, ponieważ wprowadza wymóg uprzedniego zezwolenia na wykonywanie działalności i ma zatem na celu zapobieżenie powstaniu szkody dla omawianego terenu. Tym samym każdy z omawianych terenów posiadał środki ochronne.

81

Irlandia przyznaje, że sposób, w jaki informację przekazano Komisji, mógł być nieprawidłowy. Ze względu na brak scentralizowanego systemu zarządzania danymi w celu rejestrowania interwencji i środków zarządzania omawianymi terenami trudno byłoby jej w sposób wyczerpujący w oparciu o dowody przekazać wyniki z lokalnego szczebla zarządzania terenami na szczebel krajowy. Planowana jest scentralizowana platforma danych.

82

Komisja zauważa, że 10 programów krajowych wskazanych przez Irlandię i wykaz 79 terenów rzekomo posiadających kompletne środki ochronne, dotyczy łącznie jedynie 137 terenów. Irlandia przyznaje tym samym, że istniało co najmniej 286 terenów niemających środków ochronnych.

83

W odniesieniu do powyższych 79 terenów oraz dodatkowych terenów, których dotyczy 10 programów krajowych powołanych przez Irlandię, odnosząc się do treści dokumentów załączonych do jej odpowiedzi na skargę, Komisja twierdzi, że owo państwo członkowskie nie wskazuje w odpowiedzi na skargę, w której części załączników mowa o rzekomo „wyczerpującym i kompletnym” charakterze środków ochronnych dotyczących tych 79 terenów, ani nie odsyła do 10 programów, które zwięźle przedstawiła w jednym z tych załączników, w celu obalenia w szczególności zarzutu niekompletnego charakteru środków ochronnych. I tak zgodnie z art. 124 § 1 lit. b) regulaminu postępowania przed Trybunałem informacje zawarte w tych załącznikach nie muszą być brane pod uwagę.

84

Co więcej, cztery z powyższych 10 programów zostały przyjęte po upływie terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii. Z załącznika do odpowiedzi na skargę wynika również, że te programy obejmowały tylko częściowo kwalifikujące się elementy terenów.

85

W duplice Irlandia utrzymuje, że interpretacja art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, za którą opowiada się Komisja, zgodnie z którą to interpretacją ów przepis zawiera wymóg wykazania, iż środki ochronne zostały wdrożone na wszystkich terenach i że środki te działają, jest niemożliwa do wykonania i nie uwzględnia rzeczywistej sytuacji. Wykładnia ta nie znajduje podstaw ani w tekście dyrektywy, ani w orzecznictwie Trybunału.

86

Środki ochronne ze względu na swój charakter wymagają dostosowań, skutkiem czego wskazanie dodatkowych lub odmiennych środków nie wystarcza do wykazania uchybienia zobowiązaniom Irlandii. Wystarczające byłoby, aby Irlandia prowadziła ciągły nadzór nad środkami ochronnymi wdrożonymi w całości sieci Natura 2000 w celu upewnienia się, że uwzględniono wskazane w odniesieniu do różnych terenów zagrożenia i obciążenia. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w art. 11 i 17 dyrektywy siedliskowej, w których przewidziano ocenę środków ochronnych oraz w razie potrzeby dostosowanie ich wdrożenia w celu zagwarantowania ich skuteczności.

87

Okoliczność, że programy ochrony nie są wyraźnie powiązane z granicami terenów, nie podważa skuteczności tych środków. Przeciwnie, wprowadzenie ogólnych programów, a nie indywidualnych środków dla każdego terenu, ma ogólne konsekwencje dla ochrony gatunków i siedlisk oraz odzwierciedla niezbędną koordynację działań, aby sprostać złożoności celu ochrony.

88

W załączniku do dupliki Irlandia przedstawia przyjęte środki ochronne odnoszące się do sześciu dodatkowych terenów, umieszczonych w wykazie 79 terenów, i 21 terenów w odniesieniu do nietoperzy Rhinolophus hipposideros, a także dodatkowe informacje dotyczące kilku terenów, które wybrała tytułem przykładu w odpowiedzi na skargę.

89

W uwagach interwenienta Republika Federalna Niemiec sprzeciwia się wykładni, zgodnie z którą środki ochronne powinny dotyczyć każdego gatunku lub każdego typu siedliska występujących na danych terenach.

90

Orzecznictwo Trybunału odnosi się do obowiązku przyjęcia nie własnych lub indywidualnych środków ochronnych dla każdego gatunku lub typu siedliska, lecz ustanowionych zgodnie z wymaganiami ekologicznymi każdego gatunku i każdego typu siedliska [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, niepublikowany, EU:C:2019:669, pkt 55].

91

W wyroku z dnia 7 grudnia 2000 r., Komisja/Francja (C‑374/98, EU:C:2000:670, pkt 20) dotyczącym dyrektywy ptasiej, lecz mającym zastosowanie do dyrektywy siedliskowej, Trybunał oddalił zarzut podniesiony przeciwko Republice Francuskiej, zgodnie z którym specjalne środki ochrony były niewystarczające w przypadku braku przepisów szczególnych dla każdego gatunku dzikiego ptactwa występującego na danym obszarze, ze względu na to, że omawiane przepisy krajowe w zakresie, w jakim przewidywały zakaz działalności mogącej naruszyć integralność omawianych biotopów, były korzystne dla całego ptactwa występującego na obszarach objętych tym uregulowaniem.

92

W zależności od kontekstu w celu zapobieżenia głównym zagrożeniom na danym terenie wystarczyłyby albo ogólne zakazy, albo konieczne byłyby środki zróżnicowane. Systematyczne wymaganie środków właściwych dla każdego obszaru jest zatem nadmiernie formalistyczne.

93

W odpowiedzi na uwagi interwenienta przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec Komisja opowiada się przeciwko jakiemukolwiek formalizmowi.

94

Instytucja ta zgadza się z Republiką Federalną Niemiec co do tego, że środek ochronny może dotyczyć wielu elementów, jeżeli mają one podobne wymagania ekologiczne. Niemniej jednak każde siedlisko i każdy gatunek występujące na danym terenie powinny korzystać z koniecznych środków ochronnych opartych na szczególnych celach ochrony. Nie jest tak w niniejszej sprawie, ponieważ Irlandia poinformowała o środkach jedynie w odniesieniu do części istotnych elementów.

95

W skardze Komisja zarzuca Irlandii, że przyjęła ona środki ochronne, mimo że cele ochrony nie zostały jeszcze ustanowione w odniesieniu do 44 omawianych terenów posiadających kompletne środki ochronne.

96

Zdaniem tej instytucji z orzecznictwa Trybunału, w szczególności z wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 46–52), wynika, że środki ochronne powinny być oparte na celach ochrony.

97

Rzeczona instytucja wywodzi na tej podstawie prawny obowiązek oparcia środków ochronnych na celach ochrony właściwych dla danego terenu i jasno określonych, obejmujących komponent materialny (cele i środki muszą być powiązane) i komponent sekwencyjny (cele nie powinny zastępować środków). Podejście to znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w świetle art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, który przewiduje, że ocena przedsięwzięć mogących oddziaływać na specjalny obszar ochrony powinna uwzględniać cele jego ochrony.

98

W odpowiedzi na skargę Irlandia kwestionuje proponowaną przez Komisję interpretację wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047), która jest zbyt dosłowna i nie uwzględnia ducha i brzmienia art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. W sprawie, w której zapadł ten wyrok, nie ustalono żadnego celu ochrony. Należy odróżnić taki przypadek od przypadku, w którym cele ochrony zostały ustalone po ustanowieniu środków ochronnych.

99

W replice Komisja dodaje, że okoliczność, iż cele ochrony powinny poprzedzać środki ochronne, wynika z przedmiotu i celu dyrektywy siedliskowej. Cele ochrony określają bowiem parametry pozwalające ocenić, czy środki ochronne realizują te cele. Gdyby cele ochrony zostały ustanowione po przyjęciu środków ochronnych, istniałoby ryzyko, że cele te odzwierciedlałyby jedynie wcześniej określone środki ochronne.

100

W duplice Irlandia zaznacza, iż interpretacja dokonana przez Komisję prowadzi do pominięcia środków ochronnych wdrożonych przez państwa członkowskie do celów dyrektywy siedliskowej ze względu na to, że zostały one podjęte przed opublikowaniem celów ochrony.

101

Tymczasem omawiane środki ochronne są oparte na odpowiedniej ocenie zagrożeń i obciążeń.

102

W uwagach interwenienta również Republika Federalna Niemiec uważa, iż uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego nie może wynikać jedynie z faktu, że cele ochrony zostały ustanowione przed ustaleniem środków ochronnych. Elementem decydującym, w stosunku do którego należy oceniać istnienie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest skuteczność środków ochronnych, niezależnie od daty ich przyjęcia.

103

Odmienna wykładnia wymagałaby, w sposób czysto formalny, ponownego podjęcia środków ochronnych, nawet jeśli przyjęte środki byłyby skuteczne i w pełni odpowiadałyby materialnoprawnym kryteriom art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Wprowadzenie tego wymogu formalnego byłoby sprzeczne z orzecznictwem Trybunału, w szczególności wynikającym z wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska), C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 213, zgodnie z którym głównym elementem jest to, by konieczne środki ochronne zostały wdrożone w sposób rzeczywisty.

104

Republika Federalna Niemiec dostrzega ponadto wewnętrzną sprzeczność w rozumowaniu Komisji. Z jednej strony owa instytucja uważa, że cele ochrony powinny zostać ustanowione wraz z wyznaczeniem terenu jako terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty. Z drugiej strony przyznaje ona, że do ustanowienia tych celów stosuje się termin sześciu lat przewidziany w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

105

W odpowiedzi na uwagi interwenienta przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec Komisja podnosi, że sytuacja, w której środki ochronne przyjęte przed ustanowieniem celów ochrony odpowiadają tym celom, jest czystym przypadkiem. Istnieje natomiast ryzyko, że cele ochrony ex post nie spełniają swojej funkcji określenia potencjalnego udziału danego terenu w sieci Natura 2000, ponieważ odzwierciedlają jedynie cel istniejących środków ochronnych, które nie były oparte na celach ochrony, a zatem nie koncentrowały się na ogólnym celu dyrektywy siedliskowej, jakim jest zachowanie i odtworzenie właściwego stanu ochrony. Problem ten zostaje podkreślony, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – środki są systematycznie wcześniejsze niż ustanowienie celów.

106

Instytucja ta zaprzecza ponadto jakiejkolwiek wewnętrznej sprzeczności w dokonanej przez siebie interpretacji. Kolejność wprowadzona w dyrektywie siedliskowej jest zgodna z brzmieniem art. 4 i 6 tej dyrektywy.

107

W skardze Komisja podnosi, że środki ochronne powinny być jednoznaczne i precyzyjne. Nie są wystarczające środki ogólne, w postaci wytycznych lub wymagające środków wprowadzających w życie w celu ich skutecznego wdrożenia (wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 77, 78 i przytoczone tam orzecznictwo).

108

Ponadto art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej przewiduje również wymóg jakościowy, mianowicie to, że owe środki muszą umożliwić uwzględnienie wszystkich kluczowych obciążeń lub zagrożeń.

109

W niniejszej sprawie środki ochronne wprowadzone przez Irlandię są w sposób systematyczny i trwały niewystarczająco precyzyjne i szczegółowe, aby uwzględnić ogół kluczowych obciążeń i zagrożeń.

110

Komisja może na podstawie art. 258 TFUE uznać, że przepisy dyrektywy nie były przestrzegane, gdyż władze państwa członkowskiego przyjęły sprzeczną z nimi praktykę ogólną, którą w tym przypadku poszczególne sytuacje ilustrują (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 27).

111

Instytucja ta utrzymuje w oparciu o jakościową ocenę szerokiego katalogu irlandzkich terenów posiadających istniejące środki ochronne, że wprowadzone na irlandzkich terenach środki ochronne nie miały w sposób systematyczny i trwały wystarczającej jakości, ponieważ nie były wystarczająco precyzyjne i szczegółowe, aby uwzględnić ogół kluczowych obciążeń i zagrożeń.

112

Komisja ilustruje ten systemowy brak szczegółową oceną skupiającą się na dwóch kluczowych typach siedlisk o znaczeniu priorytetowym wymienionych w szerokim katalogu irlandzkich terenów, mianowicie z jednej strony na lagunach przybrzeżnych i torfowiskach wierzchowinowych, a z drugiej strony, na jednym szczególnie zagrożonym wyginięciem gatunku perłoródki słodkowodnej.

113

Przykłady te są reprezentatywne i w konsekwencji wskazują na ogólne i ciągłe naruszenie przez Irlandię art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Odnoszą się one do dużej liczby terenów, które zostały wybrane w szczególności ze względu na ich niewłaściwy lub zły stan ochrony wskazany w sprawozdaniach Irlandii sporządzonych na podstawie art. 17 tej dyrektywy oraz znaczenie omawianych siedlisk i gatunków, w szczególności ponieważ w Irlandii występuje znaczna część torfowisk wierzchowinowych i perłoródek słodkowodnych. Wreszcie geograficzne rozmieszczenie badanych terenów jest reprezentatywne dla konfiguracji geograficznej sieci terenów mających znaczenie dla Wspólnoty i specjalnych obszarów ochrony w Irlandii.

114

Komisja podaje zatem przede wszystkim przykład lagun przybrzeżnych, w odniesieniu do których poinformowano w szczególności o środkach ochronnych „zamulenie” i „zatopienie terenów” oraz środkach dotyczących „gospodarowania poziomami wody”. Środki te nie są wystarczająco szczegółowe pod względem ilościowym i wskazania podmiotów odpowiedzialnych lub działań, które należy wdrożyć, a w szczególności nie uwzględniają obciążenia związanego z zanieczyszczeniem wód.

115

Szeroki zakres obciążeń dla tego typu siedliska i niewystarczający charakter tych środków zostały potwierdzone w sprawozdaniu sporządzonym przez Irlandię w 2019 r. na podstawie dyrektywy siedliskowej, zgodnie z którym stan lagun jest zły i pogarsza się.

116

Komisja podaje następnie przykład torfowisk wierzchowinowych. Środki ochronne dla danych terenów są zbyt ogólne. W tym kontekście instytucja ta przytacza takie elementy jak „mechaniczne usuwanie torfu”, „pozyskiwanie torfu”, „wypalanie”, „wycinanie lasów”, „wypas”, „ogólna gospodarka leśna”, „gospodarowanie poziomami wody”, „inne konsekwencje związane z działalnością turystyczną i rekreacyjną”, „łowiectwo”, „usuwanie zarośli”, „usuwanie/kontrola gatunków roślin” oraz „montowanie ogrodzeń”.

117

Ze sprawozdania Irlandii za rok 2013, sporządzonego na podstawie dyrektywy siedliskowej wynika, że powyższe środki koncentrują się na zagrożeniu nadmiernym wypasem, lecz nie uwzględniają w wystarczającym stopniu innych kluczowych obciążeń lub zagrożeń dla torfowisk wierzchowinowych, takich jak – jak wynika ze sprawozdania Irlandii za rok 2019 – budowa farm wiatrowych i innych obiektów infrastrukturalnych, wydobywanie torfu, erozja, wypalanie, zalesianie, działania rolnicze prowadzące do depozycji azotu lub odwadnianie. Ze sprawozdań tych wynika, że stan tych torfowisk jest zły i pogarsza się.

118

Komisja przywołuje wreszcie przykład obszarów ochrony perłoródki słodkowodnej i uważa, że środki ochronne tych obszarów odnoszą się w sposób bardzo ogólny do „ścieków”, „usuwania odpadów z gospodarstw domowych”, „zanieczyszczenia wody” lub „nawadniania”, nie przewidując środków ochronnych wraz z terminami ilościowymi, odpowiedzialnych podmiotów lub harmonogramów.

119

Ponadto Komisja uważa, że owe środki nie uwzględniają wskazanych przez Irlandię obciążeń wynikających z „rozproszonego zanieczyszczenia wód powierzchniowych spowodowanego działalnością rolniczą i leśnictwem”, „poboru wód powierzchniowych w celu zaopatrzenia ludności w wodę”, „pożarów” lub „nasadzenia lasów na otwartej przestrzeni”.

120

Środki podjęte w ramach przedsięwzięcia KerryLIFE, do których Irlandia odsyła w swojej odpowiedzi na dodatkową uzasadnioną opinię Komisji, są niewystarczające, w szczególności z tego powodu, że nie zaradzają obciążeniom związanym z leśnictwem na danych terenach. Irlandia powołuje się również na projekt europejskiego partnerstwa na rzecz innowacji, który dotyczy siedmiu obszarów ochrony perłoródki słodkowodnej, lecz nie przedstawia informacji na temat sposobu, w jaki związane z tym środki uwzględniają każde z kluczowych obciążeń lub zagrożeń, na jakie narażony jest dany gatunek na tych obszarach.

121

W sprawozdaniu sporządzonym przez Irlandię za 2019 r. na podstawie dyrektywy siedliskowej potwierdzono obciążenia dla wspomnianych obszarów i wykazano niewystarczający charakter środków ochronnych dla nich, ponieważ ogólny stan tych ostatnich jest w nim oceniany jako zły i „pogarszający się”.

122

W odpowiedzi na skargę Irlandia wyjaśnia tytułem przykładu, że plany odtworzenia i odwadniania właściwe dla danego terenu zostały opracowane dla całej sieci wysokich torfowisk w Irlandii wyznaczonych jako specjalne obszary ochrony, w tym 53 rozpatrywane tereny, oraz że środki ochronne są obecnie wdrażane w całej tej sieci. Środki ochronne przedstawione w każdym planie zostały opracowane z myślą o osiągnięciu w odniesieniu do każdego specjalnego obszaru ochrony celów przewidzianych w szczegółowym, właściwym dla danego terenu celu ochrony dla siedliska „[c]zynne, żywe torfowiska wysokie” wymienionych w załączniku I do dyrektywy siedliskowej. Plany te są obecnie realizowane w ramach różnych części programu ochrony wysokich torfowisk.

123

W replice Komisja utrzymuje, że zwięzłe wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę i w załącznikach do niej nie wykazują, by podjęte środki były wystarczająco precyzyjne i szczegółowe w odniesieniu do typów siedlisk i gatunków, których dotyczy niniejszy zarzut. Irlandia nie określiła tego, „kto czym, gdzie i kiedy się zajmuje”, oraz czy podjęte środki są wystarczające, aby uwzględnić wszystkie istotne obciążenia i zagrożenia.

124

Ponadto spośród sześciu terenów wymienionych w pkt 79 niniejszego wyroku, zaliczających się do 79 terenów, w odniesieniu do których Irlandia twierdzi, że przyjęła kompletne środki ochronne, teren Carrownagappul Bog SAC jest jednym z terenów wysokich torfowisk, dla których plany odtworzenia istnieją jeszcze tylko w postaci projektu, a teren Slieve Bloom Mountains dotyczy torfowiska wierzchowinowego wymagającego czynnego odtworzenia i dla którego nie opracowano jeszcze planu odtworzenia.

125

Brak środków ochronnych mających na celu zmierzenie się z problemami związanymi z leśnictwem w zlewni terenów, na których występują perłoródki słodkowodne, znajduje natomiast potwierdzenie w ostatniej analizie naukowej dotyczącej gatunku i jego ochrony. Przedsięwzięcie KerryLIFE jest w niej krytykowane ze względu na to, że nie pozwolono w nim na odtworzenie obszarów, które zostały odwodnione na potrzeby leśnictwa.

126

W duplice Irlandia zaznacza swoje działania na rzecz poprawy środków ochronnych. To państwo członkowskie uważa, że art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie wprowadza wymogu, aby środki ochronne koniecznie uwzględniały wszystkie zagrożenia i obciążenia, na które narażony jest dany teren w danym momencie.

127

W uwagach interwenienta Republika Federalna Niemiec kwestionuje wymagany przez Komisję poziom kompletności i precyzji oraz sprzeciwia się braniu pod uwagę sprawozdań sporządzonych przez Irlandię na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej w celu wykazania tego uchybienia.

128

Jeśli chodzi o wyczerpujący charakter środków, niekiedy możliwe jest, poprzez sam ogólny zakaz działalności szkodliwej, zapobieżenie wszelkim głównym zagrożeniom. Wymaganie w sposób ogólny, aby środki właściwe i odpowiednie dla każdego obszaru były zawsze podejmowane w odniesieniu do każdego zagrożenia lub dla każdego gatunku lub siedliska przyrodniczego, jest czystym formalizmem.

129

W odniesieniu do poziomu szczegółowości Republika Federalna Niemiec uważa, że z wymogu jednoznacznych środków ochronnych nie należy wywodzić, iż powinny one zawsze obejmować cele ilościowe, terminy do podjęcia działania lub określać, „kto czym, gdzie i kiedy się zajmuje”.

130

Z wyroku z dnia 10 maja 2007 r., Komisja/Austria (C‑508/04, EU:C:2007:274, pkt 76) wynika bowiem, że dyrektywa siedliskowa wymaga przyjęcia koniecznych środków ochronnych, i ogranicza ewentualne możliwości regulacyjne i decyzyjne władz krajowych do narzędzi i rozwiązań technicznych, które należy przyjąć w ramach tych środków. Ponadto w wyroku z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 60), dotyczącym dyrektywy ptasiej Trybunał orzekł, że owa dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków wprowadzenia w życie rzeczonej dyrektywy.

131

W odniesieniu do wykorzystania sprawozdań sporządzonych przez Irlandię na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej, Republika Federalna Niemiec zaznacza, że sprawozdania te odnoszą się nie konkretnie do sytuacji omawianych terenów, lecz do sytuacji na całym danym terytorium. W związku z tym nie można na tej podstawie wyciągnąć wniosku co do skuteczności środków podjętych na omawianych terenach.

132

Co więcej, zmiany zauważone w tych sprawozdaniach mogą wynikać z tego, że chodzi o populacje i ekosystemy naturalne o niekiedy wysokiej zmienności – wynikającej z charakteru lub ze specyficznej dynamiki, która może ponadto zostać wzmocniona, uzupełniona lub utrudniona przez różne czynniki antropogeniczne, które nie zawsze można zrównoważyć środkami właściwymi dla obszarów chronionych.

133

W odpowiedzi na uwagi interwenienta przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec Komisja twierdzi, że z pewnością możliwe jest, by środek ochronny dotyczył kilku elementów, jeżeli mają one podobne wymagania ekologiczne. Jednakże problem dotyczący wielu terenów irlandzkich polegał na tym, że Irlandia poinformowała w odniesieniu do szeregu terenów o środkach jedynie w odniesieniu do części istotnych elementów.

134

Ponadto Komisja wyjaśnia, że zakres uznania pozostawiony państwom członkowskim w zakresie metod służących wdrożeniu środków ochronnych jest ograniczony. Przede wszystkim z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wynika, że środki ochronne powinny uwzględniać wszystkie kluczowe obciążenia lub zagrożenia mogące mieć wpływ na typy siedlisk i gatunki występujące na danym terenie. Następnie środki ochronne powinny być jasne i precyzyjne. Wreszcie Trybunał orzekł, że środki ochronne są niewystarczające, jeżeli mają charakter ogólny i postać wytycznych lub wymagają środków wprowadzających w życie w celu ich skutecznego wdrożenia [wyroki: z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 55; z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 82]. Jakość środków ochronnych, w tym ich precyzja, nie jest zatem pozostawiona swobodnej ocenie państw członkowskich.

135

Ponadto ze sprawozdania sporządzonego na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej wynika, że stan ochrony w odniesieniu do siedlisk „laguny przybrzeżnej” i „torfowisk wierzchowinowych”, jak również w odniesieniu do szczególnie zagrożonego gatunku perłoródki słodkowodnej, wykazuje tendencję „do pogarszania się” w ramach sieci Natura 2000. Sprawozdanie to odnosi się zatem wyraźnie do sytuacji na obszarach Natura 2000.

136

Na wstępie należy przypomnieć, że art. 6 dyrektywy siedliskowej poddaje państwa członkowskie szeregowi obowiązków i przewiduje specjalne procedury, które mają zagwarantować, jak wynika z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy, zachowanie lub, w danym wypadku, odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Unii dla osiągnięcia bardziej ogólnego celu tej dyrektywy, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska obszarów chronionych na jej podstawie (wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Holohan i in., C‑461/17, EU:C:2018:883, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

137

W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej dla każdego specjalnego obszaru ochrony państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić konieczne środki ochrony, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy lub gatunków wymienionych w załączniku II do niej, żyjących na danym obszarze [wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska), C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 207].

138

Zobowiązania ciążące na państwach członkowskich na podstawie art. 6 dyrektywy siedliskowej, w tym obowiązek przyjęcia koniecznych środków ochronnych, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, muszą być skutecznie wdrażane za pomocą kompletnych, jednoznacznych i precyzyjnych środków [wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo].

139

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że jak stwierdzono w pkt 56 niniejszego wyroku, Irlandia nie wyznaczyła jako specjalnych obszarów ochrony możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, 217 z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Tymczasem środki ochronne w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej powinny zostać ustanowione i wdrożone w ramach szczególnych obszarów ochrony [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, niepublikowany, EU:C:2019:669, pkt 52].

140

Okoliczność, że Irlandia uchybiła wynikającemu z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej zobowiązaniu do wyznaczenia omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty jako specjalnych obszarów ochrony, nie oznacza w odniesieniu do tych terenów zwolnienia jej z obowiązku utworzenia koniecznych środków ochronnych zgodnie z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy i ze stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku naruszenia tego ostatniego obowiązku [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 52–54].

141

W tej sytuacji należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym ciężaru dowodu w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE ciężar dowiedzenia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona, nie opierając się na jakimkolwiek domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody umożliwiające mu weryfikację, czy wystąpiło takie uchybienie [wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Szwecja (Oczyszczalnie ścieków), C‑22/20, EU:C:2021:669, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo].

142

Niemniej państwa członkowskie są na podstawie art. 4 ust. 3 TUE zobowiązane do ułatwiania Komisji wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu FUE oraz środków przyjętych przez instytucje na jego podstawie. Należy w szczególności wziąć pod uwagę fakt, że jeśli chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie dyrektywy, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia w tym przedmiocie, jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów dostarczonych przez ewentualne podmioty składające skargę, a także przez państwo członkowskie, którego dochodzenie dotyczy [wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Szwecja (Oczyszczalnie ścieków), C‑22/20, EU:C:2021:669, pkt 144 i przytoczone tam orzecznictwo].

143

Wynika z tego w szczególności, że gdy Komisja dostarczyła wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na pewne zaistniałe okoliczności, na państwie członkowskim spoczywa ciężar podważenia co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób danych (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 44).

144

W niniejszym przypadku Komisja zarzuciła, że Irlandia nie powiadomiła jej o żadnym środku ochronnym odnoszącym się do 230 terenów z 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Ponadto twierdzi ona, na podstawie porównania, o którym mowa w pkt 71 niniejszego wyroku, że spośród 193 pozostałych terenów, w odniesieniu do których istnieją środki ochronne, w przypadku 149 terenów brak kompletnych środków obejmujących każdy gatunek i każdy typ siedliska występujących wyraźnie na tych terenach.

145

W odpowiedzi na ten argument Irlandia utrzymuje z jednej strony, że środki ochronne są wdrażane poprzez 10 programów krajowych opracowanych zgodnie z typami siedlisk i gatunków, a także w rozporządzeniu transponującym, które przewiduje wymóg uprzedniego zezwolenia na prowadzenie działalności mogącej mieć istotne lub negatywne skutki lub pogorszyć stan terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty.

146

Z drugiej strony to państwo członkowskie wskazuje, że przyjęło kompletne środki ochrony dla 79 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

147

W tym względzie w pierwszej kolejności w odniesieniu do rozporządzenia transponującego należy przypomnieć, że art. 6 dyrektywy siedliskowej dzieli środki na trzy kategorie, a mianowicie środki ochronne, środki zapobiegawcze i środki kompensujące, przewidziane odpowiednio w ust. 1, 2 i 4 tego artykułu (wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in., C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 33).

148

Artykuł 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej przewiduje odpowiednio obowiązek uniknięcia pogorszenia stanu terenów i odpowiedniej oceny planów i przedsięwzięć mogących w istotny sposób oddziaływać na tereny. Celem tych dwóch ustępów jest zatem ochrona terenów przed pogorszeniem ich stanu.

149

Dla wprowadzenia w życie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej konieczne może być podjęcie zarówno działań zapobiegawczych przeciwko zewnętrznym naruszeniom i zakłóceniom spowodowanym przez człowieka, jak i działań powstrzymujących rozwój naturalny mogący pogorszyć stan ochrony gatunków i siedlisk naturalnych na specjalnych obszarach ochrony (wyrok z dnia 20 października 2005 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo,C‑6/04, EU:C:2005:626, pkt 34).

150

Środki ochronne, o których mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, tym bardziej nie mogą co do zasady ograniczać się do działań zapobiegawczych przeciwko zewnętrznym naruszeniom i zakłóceniom spowodowanym przez człowieka i powinny obejmować, w razie potrzeby, pozytywne, proaktywne środki mające na celu utrzymanie lub odtworzenie w stanie ochrony danego terenu.

151

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że rozporządzenie transponujące, które ogranicza się do wprowadzenia wymogu uprzedniego zezwolenia na prowadzenie działalności mogącej mieć istotne lub negatywne skutki lub pogorszyć stan terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty, nie jest wystarczające dla spełnienia obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.

152

Co się tyczy w drugiej kolejności 10 programów krajowych opracowanych przez Irlandię zgodnie z typami siedlisk i gatunków oraz wykazu 79 terenów, w odniesieniu do których owo państwo członkowskie twierdzi, że przyjęło kompletne środki ochronne, należy stwierdzić po pierwsze, iż informacje przedstawione Trybunałowi przez to państwo członkowskie nie są wystarczające do odparcia argumentacji Komisji, zgodnie z którą nie istnieją środki ochronne dla 230 terenów będących przedmiotem niniejszego zarzutu.

153

Po drugie, informacje przedstawione Trybunałowi przez Irlandię nie pozwalają na wykazanie, że środki przyjęte przez to państwo członkowskie obejmują w odniesieniu do wszystkich 193 terenów, o których mowa w pkt 144 niniejszego wyroku i poza 44 terenami uznanymi przez Komisję, w sposób systematyczny środki ochronne ustanowione zgodnie z wymaganiami ekologicznymi każdego typu siedliska i każdego gatunku występującego na każdym z tych terenów. Tymczasem art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zawiera wymóg, by środki ochronne były ustanawiane na podstawie ekologicznych wymagań każdego gatunku i każdego typu siedliska występujących na każdym z omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Portugalia (Wyznaczenie i ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑290/18, EU:C:2019:669, pkt 55].

154

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wspomniane państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej z jednej strony, nie przyjąwszy środków ochronnych w odniesieniu do 230 z 423 danych terenów, a z drugiej strony, nie przyjąwszy kompletnych środków ochronnych w odniesieniu do 149 ze 193 pozostałych terenów.

155

Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia koniecznych środków ochronnych, które uwzględniają wymogi ekologiczne, gdyż wskazanie tych ostatnich wymaga uprzedniego ustalenia celów ochrony (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 49).

156

Trybunał orzekł, że określenie celów ochrony jest koniecznym warunkiem w ramach ustalania priorytetowych działań i środków ochronnych (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 50).

157

Z powyższego wynika, że ustalenie celów ochrony stanowi obowiązkowy i konieczny etap między wyznaczeniem specjalnych obszarów ochrony a wdrożeniem środków ochronnych (wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 52).

158

Nie ma wątpliwości co do tego, że jak wynika z pkt 64–70 niniejszego wyroku i z wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja, C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 42–61), brak przyjęcia przez państwo członkowskie konkretnych i precyzyjnych celów ochrony należy uznać za naruszenie obowiązków ciążących na tym państwie zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

159

Niemniej jednak, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 85–88 opinii, art. 6 ust. 1 nie wprowadza wymogu, by środki ochronne były przyjmowane obowiązkowo po przyjęciu celów ochrony.

160

Nie zmienia to jednak faktu, że również w przypadku, w którym wspomniane cele zostaną określone po przyjęciu środków ochronnych, konieczne jest, by owe środki odpowiadały tym celom.

161

Tymczasem w niniejszej sprawie w odniesieniu do 44 terenów, które uważa ona za posiadające kompletne środki ochronne, Komisja nie wykazała, że konkretne środki ochronne przyjęte przez Irlandię nie odpowiadają celom ochrony określonym po przyjęciu tych środków.

162

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że sam fakt przyjęcia środków ochronnych w odniesieniu do omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przed określeniem celów ochrony nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, tak że Komisja nie wykazała w odniesieniu do 44 danych terenów, że przyjęte środki ochronne nie spełniają wymogów określonych we wspomnianym przepisie.

163

Należy zatem przypomnieć, że dyrektywa siedliskowa wymaga przyjęcia koniecznych środków ochronnych, co wyklucza jakikolwiek zakres swobodnego uznania w tym względzie po stronie państwa członkowskiego i ogranicza ewentualne możliwości regulacyjne i decyzyjne władz krajowych do narzędzi i rozwiązań technicznych, które należy przyjąć w ramach tych środków (wyrok z dnia 10 maja 2007 r., Komisja/Austria, C‑508/04, EU:C:2007:274, pkt 76).

164

W niniejszej sprawie Komisja przedstawia dla porównania trzy przykłady obejmujące jej zdaniem szeroki katalog terenów i odnoszące się do dwóch typów siedlisk o znaczeniu priorytetowym, mianowicie laguny przybrzeżne i torfowiska wierzchowinowe, a także odnoszące się do jednego gatunku o znaczeniu priorytetowym, mianowicie perłoródki słodkowodnej, w celu wykazania, że środki ochronne przyjęte i stosowane w Irlandii są, w sposób systematyczny i trwały, niewystarczającej jakości, ponieważ nie są wystarczająco precyzyjne i szczegółowe lub są niewystarczające, aby uwzględnić ogół kluczowych obciążeń i zagrożeń.

165

W tym względzie należy przypomnieć, że bez uszczerbku dla spoczywającego na Komisji, jak w każdym innym przypadku, ciężaru dowodu, nic a priori nie stoi na przeszkodzie temu, aby kontynuowała ona starania o stwierdzenie uchybień przepisom dyrektywy z powodu przyjętej przez władze państwa członkowskiego postawy wobec konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji i jednocześnie o stwierdzenie uchybień tym przepisom z powodu tego, że władze te przyjęły sprzeczną z nimi praktykę ogólną, którą w tym przypadku poszczególne sytuacje ilustrują (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 27).

166

Gdy Komisja dostarczyła wystarczającą liczbę dowodów wskazujących, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i ciągłą praktykę sprzeczną z przepisami dyrektywy, na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego i merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 47).

167

W szczególności, w świetle ciążącego na niej obowiązku wykazania zarzucanego uchybienia, Komisja nie może pod pozorem podniesienia wobec danego państwa członkowskiego ogólnego i ciągłego uchybienia zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy prawa Unii, zostać zwolniona z tegoż obowiązku dostarczenia dowodu na podnoszone uchybienie w oparciu o konkretne elementy znamionujące naruszenie konkretnych przepisów, na które Komisja się powołuje, i opierać się na zwykłych domniemaniach lub schematycznych związkach przyczynowych [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (Bakteria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, pkt 80].

168

Niniejsza skarga dotyczy 423 terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty.

169

Wspomniany region charakteryzuje się dużą liczbą terenów będących przedmiotem zarzutu podniesionego przez Komisję oraz, jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi, dużą różnorodnością gatunków i siedlisk występujących na tych terenach.

170

W takim przypadku, biorąc pod uwagę orzecznictwo, o którym mowa w pkt 167 niniejszego wyroku, do Komisji należy wykazanie, jak zauważyła w istocie rzecznik generalna w pkt 106 opinii, że przykłady gatunków i siedlisk przedstawione przez tę instytucję na poparcie zarzutu zmierzającego do stwierdzenia ogólnego i ciągłego uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy siedliskowej są reprezentatywne dla ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

171

Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, o którym mowa w poprzednim punkcie.

172

Prawdą jest, że w skardze Komisja podniosła, iż w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii uznała ona na podstawie oceny jakościowej szerokiego katalogu terenów irlandzkich posiadających istniejące środki ochronne, że stosowane środki ochronne nie miały w sposób systematyczny i trwały wystarczającej jakości, ponieważ nie były wystarczająco precyzyjne i szczegółowe, aby uwzględnić ogół kluczowych obciążeń i zagrożeń.

173

Jednakże ani w skardze, ani w replice Komisja nie wykazała w wystarczający sposób za pomocą wystarczająco precyzyjnych, jednoznacznych i szczegółowych argumentów i danych, że przykłady, które przedstawia tytułem zilustrowania, a mianowicie w niniejszym przypadku laguny przybrzeżne, torfowiska wierzchowinowe oraz perłoródka słodkowodna, są reprezentatywne dla ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

174

W szczególności w odniesieniu do stwierdzenia Komisji, zgodnie z którym rozmieszczenie geograficzne badanych terenów odzwierciedla konfigurację geograficzną sieci terenów mających znaczenie dla Wspólnoty i specjalnych obszarów ochrony w Irlandii, należy zauważyć, że Komisja odsyła w tym względzie do załączników A.21 i A.22 do skargi, które zawierają mapy Irlandii. Analiza tych map nie pozwala sama w sobie, przy braku dokonania przez Komisję interpretacji zawartych w nich danych, przedstawionych w skardze w sposób precyzyjny, szczegółowy i wyczerpujący, na wyciągnięcie wniosku co do kwestii, w jakim zakresie trzy przykłady, o których mowa w poprzednim punkcie, mogłyby zostać uznane za reprezentatywne dla ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

175

W tych okolicznościach nie można uwzględnić argumentu Komisji, zgodnie z którym środki ochronne wprowadzone przez Irlandię były co do zasady, w sposób systematyczny i trwały niewystarczającej jakości, ponieważ nie były wystarczająco precyzyjne i szczegółowe lub były niewystarczające, aby uwzględnić ogół kluczowych obciążeń i zagrożenia.

176

W konsekwencji zarzut trzeci jest zasadny jedynie w zakresie, w jakim Irlandia nie przyjęła koniecznych środków ochronnych odpowiadających ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I i gatunków wymienionych w załączniku II do dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do 423 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

177

Na podstawie powyższych rozważań należy stwierdzić, że:

178

W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

179

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Irlandii kosztami postępowania, a ta ostatnia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

180

Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu postępowania, zgodnie z którym państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje: