52007SC0075

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.1.2007

SEK(2007) 75

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

W kierunku reformy wspólnej organizacji rynków świeżych i przetworzonych owoców i warzyw Streszczenie analizy wpływu {KOM(2007) 17 wersja ostateczna}{SEK(2007) 74}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

W kierunku reformy wspólnej organizacji rynków świeżych i przetworzonych owoców i warzyw

FAKTY I DANE LICZBOWE: PRZYCZYNY REFORMY

Sektor i jego otoczenie

Z 9,7 mln gospodarstw rolnych w 25 państwach członkowskich Unii Europejskiej 1,4 mln produkuje owoce i warzywa. Sektor użytkuje 3 % obszarów uprawnych i wytwarza 17 % wartości europejskiej produkcji rolnej.

Sektor poddawany jest naciskom ze strony silnie skoncentrowanych sieci handlu detalicznego oraz zwiększonej konkurencji ze strony produktów pochodzących z państw trzecich.

Z uwagi na jego łatwo psujące się produkty oraz wrażliwość produkcji i konsumpcji na warunki klimatyczne, sektor ten często narażony jest na regularne kryzysy.

Wpływ produkcji owoców i warzyw na środowisko jest wynikiem wykorzystywanej wody, energii (szklarnie), stosowanych pestycydów i nawozów oraz powstałych z nich odpadów.

Mając na uwadze zalecane dzienne spożycie owoców i warzyw (400 g), spożycie owoców i warzyw w UE jest niskie, zwłaszcza u dzieci. Spożycie to powinno zatem wzrosnąć.

Wspólne organizacje rynków (CMO) oraz rozwijająca się wspólna polityka rolna (WPR)

Na sektor owoców i warzyw przeznacza się około 3,1 % budżetu wspólnej polityki rolnej (blisko 1,5 mld EUR w 2005 r.).

Od 1996 r. organizacje producentów (OP) stanowią podstawowe wsparcie produkcji owoców i warzyw oraz kluczowy element koncentrowania podaży w celu zrównoważenia łańcucha produkcji żywności, a w 2004 r. wprowadziły one do obrotu blisko 34 % całej produkcji.

UE przyznaje wsparcie OP realizującym programy operacyjne (PO) finansowane zgodnie z zasadą 50/50 przez OP oraz UE (do 4,1 % wartości produkcji wprowadzonej do obrotu przez OP). Środki obejmują poprawę jakości, działania marketingowe, kampanie promocyjne, rozwój produkcji ekologicznej lub zintegrowanej i przyjaznej dla środowiska.

Wspólne organizacje rynków przetworzonych owoców i warzyw przewidują pomoc do przetworzonych pomidorów, owoców cytrusowych, gruszek, brzoskwiń, suszonych fig, suszonych winogron i śliwek w ramach kategorii bursztynowej WTO i które przyznaje się wyłącznie producentom będącym członkami OP.

Specjalne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego „Rosnący sukces? Skuteczność wsparcia Unii Europejskiej dla organizacji producentów”[1] zaleca uproszczenie PO oraz zwiększenie ich skuteczności przy jednoczesnym dokładniejszym określeniu celów oraz ich ocenie i proponuje dostosowanie zasad działania systemu do zasad dotyczących rozwoju obszarów wiejskich.

Reforma z 2003 r. wprowadzająca oddzielenie dotacji bezpośrednich przyznawanych producentom od produkcji (system jednolitej płatności – SPS) wyłączyła z systemu niektóre obszary produkcji owoców i warzyw (oraz ziemniaki inne niż przeznaczone na skrobię), z wyjątkiem niektórych modeli stosowania wybranych przez niektóre państwa członkowskie.

W odniesieniu do innej pomocy niezwiązanej z wielkością produkcji, system jednolitej płatności obszarowej (SAPS) stosowany w 8 nowych państwach członkowskich przewiduje przyznawanie pomocy na wszystkich obszarach produkcji owoców i warzyw.

Obecna sytuacja jest zatem bardzo różna w żależności od państwa członkowskiego.

Cele reformy

Do celów reformy należą:

- pogłębienie orientacji rynkowej oraz zwiększenie konkurencyjności w sektorze,

- ograniczenie wahań przychodów rolników,

- przyczynianie się do większej równowagi łańcucha marketingowego owoców i warzyw,

- dokładniejsze uwzględnienie różnorodności sektora,

- wzmocnienie zdolności producentów do zarządzania kryzysami,

- zmniejszenie wpływu na środowisko,

- zachęcanie do większego spożycia owocow i warzyw,

- zapewnienie spójności z zasadami WTO oraz z polityką w zakresie rozwoju i sąsiedztwa,

- zwiększenie przewidywalności oraz kontroli wydatków publicznych,

- uproszczenie zarządzania i udoskonalanie kontroli.

Scenariusze i opcje referencyjne

Celem reformy jest uproszczenie i dostosowanie, na ile jest to możliwe, wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw do zreformowanej WPR. W ramach proponowanej reformy zlikwidowane zostanie wszelkie wsparcie powiązane z produktem, owoce i warzywa (tym zasada współzależności) zostaną włączone do SPS, zostaną spełnione międzynarodowe zobowiązania UE oraz zwiększona zostanie przewidywalność w odniesieniu do środków budżetowych. Elementy stanowiące część wszystkich opcji reformy:

- swobodne prowadzenie gospodarstwa rolnego wynikające z oddzielenia dotacji bezpośrednich od produkcji oraz towarzyszącej temu współzależności;

- przyznanie przez państwa członkowskie uprawnień do płatności w ramach SPS dla producentów owoców i warzyw zgodnie z obiektywnymi oraz niedyskryminacyjnymi kryteriami;

- zniesienie pomocy na przetwórstwo oraz przeniesienie zaoszczędzonych w ten sposób środków do krajowej puli systemu jednolitej płatności;

- środki mające na celu zwiększenie spożycia owoców i warzyw, zwłaszcza wśród dzieci i nmłodzieży;

- zniesienie wycofywania produktów z rynku oraz zniesienie refundacji wywozowych w UE.

Przeanalizowane zostały dwie opcje reformy łączące te wspólne elementy.

1. Opcja przeniesienia obejmująca niemal całkowite rozmontowanie wspólnych organizacji rynku oraz przeniesienie wkładu UE w OP do drugiego filara oraz do krajowej puli środków w ramach SPS lub ewentualnie do rozdzielonych środków krajowych. Tak jak w przypadku innych sektorów wsparcie modernizacji i organizacji sektora byłoby przyznawane w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich. OP zajmowałyby się wyłącznie wycofywaniem produktów z rynku.

2. Opcja OP+ mająca na celu zwiększenie skuteczności i atrakcyjności OP zgodnie z celem reformy polegającym na zwiększeniu konkurencyjności sektora. Ramy prawne zostałyby uproszczone i uelastycznione, a ich zakres zostałby rozszerzony. Wprowadzone zostałyby nowe środki zarządzania kryzysami, zwiększona zostałaby stawka finansowania UE w nowych państwach członkowskich oraz regionach, gdzie koncentracja podaży jest niska, co najmniej 20 % funduszy operacyjnych byłoby przeznaczonych na środki związane z działaniami środowiskowymi, zwiększone zostałyby kontrole i skuteczność OP oraz możliwość opracowywania strategii krajowych przez państwa członkowskie. Kilka ze zmian odzwierciedla zalecenia Trybunału Obrachunkowego zawarte w jego specjalnym sprawozdaniu „Rosnący sukces? Skuteczność wsparcia Unii Europejskiej dla programów operacyjnych producentów owoców i warzyw”.

Poza wymienionymi opcjami przeanalizowany został „scenariusz status quo”.

Wpływ reformy

W ocenie wpływu uwzględniono szeroko zakrojone konsultacje społeczne. Większości organizacji, które odpowiedziały, zależy na dalszym wsparciu OP i uważają za konieczne lepsze promowanie spożywania owoców i warzyw. W odniesieniu do oddzielenia dotacji bezpośrednich od produkcji zdania są różne w zależności od produktu. Niektóre podmioty uważają, że jest to właściwa odpowiedź na problemy związane z zarządzaniem oraz występujące aktualnie różnice w podejściu.

Ilościowe ujęcie wpływu różnych opcji reformy zostało ograniczone z uwagi na dużą różnorodność sektora, niepełny charakter lub nieporównywalność istniejących danych oraz brak narzędzi w zakresie modelowania, które pozwoliłyby na przedstawienie planowanych zmian. W związku z tym ocena wpływu ma charakter głównie jakościowy mając na uwadze polityczne i gospodarcze cele reformy.

W odniesieniu do opcji przeniesienia , zwrócono uwagę na kilka trudności: problemy dotyczące włączenia nowych działań na tym etapie programowania rozwoju obszarów wiejskich, obowiązkowe współfinansowanie krajowe oraz aktualnie występujące nierówne rozdzielanie pomocy (które odzwierciedla nierówną koncentrację podaży za pośrednictwem OP) pomiędzy państwa członkowskie, zostałyby utrzymane. W związku z tym opcja ta została odrzucona.

Przyjęta została opcja OP+, która powinna pomóc w osiągnięciu określonych celów. Wpływ proponowanej reformy został opisany poniżej.

Wpływ gospodarczy

1. Obszary uprawne : Grunty, na których uprawia się owoce i warzywa (oraz ziemniaki konsumpcyjne) kwalifikują się do systemu jednolitej płatności, tak jak w przypadku SAPS, co powinno pozwolić nowym producentom owoców i warzyw na rozwinięcie ich działalności.

Oddzielenie dotacji bezpośrednich na owoce i warzywa przeznaczone do przetworzenia od produkcji pozwoli dostosować produkcję do rzeczywistości rynkowej umożliwiając przejście na inne uprawy. Pozwoli to również producentom nienależącym do OP na rozwój takiej produkcji.

2. Dostawa surowców do przemysłu przetwórczego : W odniesieniu do pomidorów aktualny system pomocy nie gwarantuje stabilności dostaw. Analiza przeprowadzona w oparciu o dane FADN nie pozwala na wysnucie wniosku, że oddzielenie dotacji bezpośrednich od produkcji spowodowałoby opuszczenie sektora przetwarzania pomidorów przez dużą liczbę producentów. Oceny wskazują również, że oddzielenie dotacji bezpośrednich od produkcji w przypadku pomidorów przemysłowych pozwoliłoby na przywrócenie równych warunków konkurencji w uprawie owoców i warzyw. W odniesieniu do innych produktów przeznaczonych do przetworzenia, oddzielenie dotacji bezpośrednich od produkcji raczej nie stwarza ryzyka znacznego zmniejszenia dostaw dla przemysłu przetwórczego.

3. Ceny płacone producentom oraz dochody producentów: Zwiększenie roli OP powinno pozwolić na osiągnięcie większej równowagi pomiędzy różnymi podmiotami w sektorze oraz równiejszą dystrybucję wartości dodanej. Wpływ na rynki zbytu produktów wspólnotowych oraz na ceny otrzymane przez producenta powinien być pozytywny i nie powinien powodować wzrostu cen w odniesieniu do konsumentów.

Zdecentralizowane zarządzanie kryzysami realizowane przez organizacje producentów powinno przyczynić się do osiągnięcia takiego rezultatu dzięki prowadzeniu bardziej ukierunkowanych działań.

Elementy odgrywające rolę pozytywną: przewidywalny spadek kosztów czynników produkcji oraz ogólny wzrost wydajności spowodowane wolnością wyboru, jaką otrzymali producenci.

Pomoc w ramach kategorii bursztynowej w perspektywie długoterminowej nie jest trwała. Oddzielenie dotacji bezpośrednich od produkcji przyczyni się do zwiększenia stabilności dochodów producentów.

4. Konkurencyjność: Zachęcanie do członkostwa w OP poprzez podwyższenie stawki finansowania UE w nowych państwach członkowskich oraz w regionach, w których poziom organizacji jest niski, powinno zwiększyć atrakcyjność OP i spowodować wzrost koncentracji podaży, szczególnie w odniesieniu do świeżych owoców. Powinno to zwiększyć konkurencyjność tych produktów oraz wzmocnić pozycję producentów w stosunku do sieci handlu detalicznego i sklepów „dyskontowych”.

Zniesienie kontroli związanych z wypłacaniem środków pomocowych dla przetwórstwa powinno spowodować obniżenie kosztów zarządzania oraz zwiększyć konkurencyjność sektora.

Zniesienie refundacji wywozowych nie powinno mieć dużego wpływu na wywóz UE.

5. Spożycie: Mając na uwadze spożycie, propozycja zwiększenia wkładu finansowego UE w promowanie działań mających na celu zachęcenie dzieci do spożywania owoców i warzyw powinno przyczynić się stosowania lepszej i bardziej zrównoważonej diety oraz poprawy nawyków żywieniowych.

Rozwój organizacji producentów powinien umożliwić poprawę jakości produktów w tym sektorze.

6. Przewidywalność budżetu: Przeniesienie środków finansowych przeznaczonych dla przetworzonych owoców i warzyw do puli środków systemu jednolitej płatności stanowi zakończenie istniejącej niepewności budżetowej w odniesieniu do pomocy UE dla sektora owoców i warzyw, o ile dotyczy to mniej więcej połowy wydatków. Doświadczenie ostatnich lat pokazało, że wydatki OP wzrastają o średnio 50 mln EUR rocznie. Reformy z 2000 i 2003 r. przyczyniły się do zwiększenia atrakcyjności OP oraz do utrzymania tej tendencji. Celem reformy jest kontynuowanie zwiększania atrakcyjności OP. Tworzenie nowych OP odbywa się stopniowo, w związku z tym nie oczekuje się znacznego wzrostu wydatków, lecz raczej utrzymania aktualnej tendencji.” Proponowane wzmocnienie pozycji OP wymaga oczywiście dodatkowych środków finansowych w porównaniu ze status quo. Ten wzrost nie przekroczy jednak pewnych granic, ponieważ podstawowe zasady nie zostaną zmienione (wspólnotowa stawka finansowania programów operacyjnych OP jest ograniczona do 50 lub 60 % w zależności od szczególnych warunków i nie może być wyższa niż 4,1 % wartości produkcji wprowadzonej do obrotu.) Przypuszcza się, że całkowity wpływ na budżet będzie w sumie neutralny w związku ze zniesieniem refundacji wywozowych oraz wycofywania produktów z rynku.

Wpływ regionalny

Wpływ oddzielenia dotacji bezpośrednich od produkcji bardzo różni się nie tylko w zależności od produktu i producenta, ale również w zależności od regionu. W tym samym regionie ceny płacone producentom przez przemysł są różne. W związku z tym trudno jest wysnuć ostateczne wnioski. Należy przypomnieć, że większość regionów, w których znajduje się przemysł przetwórczy to regiony konwergencji.

Poza proponowanymi zmianami legislacyjnymi, na strukturę produkcyjną wpłynęły już takie czynniki, jak: rosnąca koncentracja nabywców/sprzedawców detalicznych, stagnacja spożycia, wzrost przywozu, trudności zaobserwowane na rynkach wywozu oraz wzmocnienie pozycji niektórych producentów na rynku.

Zwiększona koncentracja podaży w nowych państwach członkowskich i w niektórych innych regionach powinna pomóc w utrzymaniu produkcji w tych obszarach, ponieważ pozwoli na bardziej zrównoważoną produkcję owoców i warzyw.

Wpływ społeczny

Oddzielenie dotacji bezpośrednich od produkcji pozwoli na zagwarantowanie części dochodów producentów owoców i warzyw korzystających z SPS. Przyczyniłoby się to do stabilizacji społecznej w danych regionach, pozwalając na zachowanie w sektorze działań poprzedzających i następujących, co miałoby pozytywny wpływ na zatrudnienie.

Oddzielenie dotacji bezpośrednich od produkcji w przypadku producentów owoców i warzyw powinno pozwolić na stosowanie mniej intensywnych metod produkcji oraz na bardziej zrównoważoną produkcję w oparciu o sygnały rynkowe, szczególnie w przypadku owoców i warzyw przeznaczonych do produkcji. Ogólnie trudno jest ocenić rzeczywisty wpływ na zatrudnienie, jednak uważa się, że może on być pozytywny dzięki zwiększonej konkurencyjności sektora w wyniku reformy.

Utrzymanie 100 % finansowania przez UE wycofywania z rynku owoców i warzyw w celu swobodnej ich dystrybucji wśród ludzi najbardziej poszkodowanych w UE stanowi środek mający zdecydowanie pozytywny wpływ społeczny.

Wpływ na środowisko

Obowiązkowe stosowanie zasady współzależności w odniesieniu do wszystkich producentów owoców i warzyw otrzymujących pomoc w ramach systemu jednolitej płatności, propozycja wprowadzenia minimalnej stawki w wysokości 20 % wydatków na środki związane z działaniami środowiskowymi w każdym PO oraz decyzja podwyższenia do 60 % wspólnotowej stawki współfinansowania funduszy operacyjnych w odniesieniu do produkcji ekologicznej realizowanej w ramach PO będą miały pozytywny wpływ na środowisko.

Skierowana do państw członkowskich propozycja dotycząca opracowania krajowej strategii dla PO, zorientowanej na lepsze programowanie wydatków w celu zwiększenia skuteczności systemu, będzie miała pozytywny wpływ w odniesieniu do środków związanych z działaniami środowiskowymi, które będą stanowiły część tej strategii.

Rozwój organizacji producentów oraz poprawa sytuacji finansowej producentów powinny wpłynąć na zwiększenie inwestycji na rzecz środowiska i poprawę jakości.

Ogólnie uważa się, że sektor owoców i warzyw powinien w większym stopniu przyczyniać się do ochrony i zachowania środowiska oraz że pomiar i ocena skutków podjętych działań powinny być sprawniejsze.

Uproszczenie

Upraszczanie procedur administracyjnych związane jest ze zniesieniem pomocy na przetwórstwo i refundacji wywozowych.

W kontekście starań o zwiększenie atrakcyjności organizacji producentów reforma proponuje kilka uproszczeń i większą elastyczność.

Opracowanie krajowych strategii powinno znacznie uprościć zadanie zrzeszonych producentów.

Komisja jest mocno zaangażowana w upraszczanie norm handlowych. Jednak powinny istnieć wspólne zasady w celu zapewnienia sprawnego działania jednolitego rynku oraz wypełniania międzynarodowych zobowiązań UE. Komisja szuka najlepszych rozwiązań, które można wprowadzić w przyszłości biorąc pod uwagę wszystkie wymienione elementy.

Uproszczenie przepisów pozwoli na łatwiejsze wprowadzenie środków i ułatwi właściwe monitorowanie.

podsumowanie zalet i wad

Wybrana opcja stanowi połączenie poprawek i uproszczeń, które powinny umożliwić sektorowi lepsze zorientowanie na rynek. Przyczyni się to do zwiększenia równowagi wśród producentów na rynku, kształtowania się cen i dochodów producentów. Dzięki nowym narzędziom zarządzania kryzysami zaproponowana reforma pomoże ograniczyć wahania dochodów producentów. Zapewni również większą spójność ze zobowiązaniami WTO i spełnienie międzynarodowych zobowiązań UE. Producenci owoców i warzyw, którzy chcieliby otrzymywać pomoc UE, będą musieli podjąć działania mające na celu ochronę środowiska ze względu na zasadę współzależności oraz minimalną stawkę w wysokości 20 % wydatków na środki związane z działaniami środowiskowymi mającymi zastosowanie do PO. Szczególny nacisk zostanie położony na zachęcanie młodzieży do spożywania owoców i warzyw. Dzięki oddzieleniu dotacji bezpośrednich dla przetworzonych owoców i warzyw od produkcji oraz włączeniu określonych kwot do puli środków systemu jednolitej płatności, reforma przyczyni się w pewnym stopniu do zwiększenia przewidywalności budżetowej . Wreszcie w całym procesie opracowywania reformy szczególnie skupiono się na uproszczeniu i wyjaśnieniu przepisów, dzięki czemu są teraz bardziej czytelne i spójne, a to umożliwi łatwiejsze ich stosowanie.

Jedyną wadą wniosku dotyczącego reformy, jaką dostrzegł przemysł przetwórczy, jest możliwy brak podaży surowców będący wynikiem oddzielenia dotacji bezpośrednich od produkcji. Przeprowadzone oceny i analizy nie potwierdzają tego stwierdzenia.

Kontrola i ocena

Ocena organizacji producentów zaplanowana na 2009 r. w ramach okresowych ocen WPR pozwoli na ponowne zbadanie szczególnej pomocy publicznej w przypadku koncentracji podaży na rynku owoców i warzyw. Do dnia 31 grudnia 2013 r. Komisja przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące wdrożenia przepisów dotyczących organizacji producentów, funduszy operacyjnych i programów operacyjnych.

WNIOSKI

Ocena wpływu zawiera wniosek, że opcja OP+ ma najwięcej zalet. Opcja OP+ przewiduje:

- włączenie producentów owoców i warzyw (oraz ziemniaków konsumpcyjnych) oraz obszarów do SPS,

- utrzymanie OP i zwiększenie ich atrakcyjności.

Główne cele, takie jak:

- zwiększenie konkurencyjności,

- koncentracja podaży,

- ustabilizowanie dochodów rolników,

- lepsze zarządzanie kryzysami,

- zwiększenie spożycia,

- ochrona środowiska,

- zwiększenie spójności z zasadami WTO,

- przewidywalność budżetu oraz

- uproszczenie

powinny zostać osiągnięte.

[1] Specjalne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego nr 8/2006 „Rosnący sukces? Skuteczność wsparcia Unii Europejskiej dla programów operacyjnych na rzecz producentów owoców i warzyw” przyjęte przez Trybunał dnia 28 czerwca 2006 r.