EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0632
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the evaluation of the European Border Surveillance System (EUROSUR) A contribution from the European Commission to the Leaders’ meeting in Salzburg on 19-20 September 2018
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie ewaluacji europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR) Wkład Komisji Europejskiej w spotkanie przywódców w Salzburgu w dniach 19–20 września 2018 r.
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie ewaluacji europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR) Wkład Komisji Europejskiej w spotkanie przywódców w Salzburgu w dniach 19–20 września 2018 r.
COM/2018/632 final
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 12.9.2018
COM(2018) 632 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie ewaluacji europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR)
Wkład Komisji Europejskiej w spotkanie przywódców
w Salzburgu w dniach 19–20 września 2018 r.
SPIS TREŚCI
1. Wprowadzenie
2. Kontekst
3. Ewaluacja EUROSUR-u
3.1.Zakres ewaluacji
3.2.Aktualny stan wdrożenia EUROSUR-u
3.3.Wyniki ewaluacji
3.3.1.Adekwatność
3.3.2.Efektywność
3.3.3.Skuteczność
3.3.4.Spójność
3.3.5.Europejska wartość dodana
3.4.Zgodność z prawami podstawowymi i wpływ na te prawa
3.4.1.Państwa trzecie i zasada non-refoulement
3.4.2.Postępowanie z danymi osobowymi
3.4.3.Proponowane udoskonalenia
4. Kwestie wymagające dalszej uwagi
4.1.Poprawa funkcjonowania EUROSUR-u
4.1.1.Wzmocnienie kompetencji krajowych ośrodków koordynacji
4.1.2.Poprawa zarządzania EUROSUR-u
4.1.3.Zmniejszenie wymogów technicznych
4.1.4.Wykorzystanie połączonych usług EUROSUR-u
4.2.Rozszerzenie zakresu EUROSUR-u
4.2.1.Włączenie kontroli granicznej na przejściach granicznych
4.2.2.Ochrona granicy powietrznej
4.2.3.Współpraca z sąsiadującymi państwami trzecimi
4.2.4.EUROSUR i zintegrowane zarządzanie granicami
5. Wnioski i działania następcze
0.Wprowadzenie
Skuteczne zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii należy do kluczowych priorytetów i stanowi warunek konieczny do właściwego wdrożenia i zachowania strefy Schengen, która – umożliwiając swobodne przemieszczanie się – jest jednym z największych osiągnięć integracji europejskiej.
Przyjęte w 2013 r. rozporządzenie (UE) nr 1052/2013 ustanawiające europejski system nadzorowania granic (EUROSUR) 1 określa wspólne ramy wymiany informacji i współpracy pomiędzy organami ochrony granic państw członkowskich a Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), zwaną dalej „Agencją”. Ramy EUROSUR-u funkcjonują od dnia 2 grudnia 2013 r. Rozporządzenie przewiduje, że Komisja będzie przedstawiać co cztery lata ogólną ewaluację EUROSUR-u, której w razie konieczności towarzyszyć będą odpowiednie wnioski dotyczące zmiany rozporządzenia.
W przyjętym w dniu 14 września 2016 r. rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej 2 ustanowiono Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną jako wspólny obowiązek Agencji i państw członkowskich, rozszerzono mandat Agencji oraz określono elementy europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Ponieważ Agencja spełnia ważną rolę we wdrażaniu EUROSUR-u, nowości wprowadzone rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej mają zasadniczy wpływ na codzienne wdrażanie EUROSUR-u i należy je uwzględnić przy dalszym rozwijaniu tego systemu.
Aby uwzględnić pełne wdrożenie rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz jego wpływ na EUROSUR, ewaluację tego systemu, którą pierwotnie planowano na grudzień 2016 r., przełożono na wrzesień 2018 r.
1.Kontekst
EUROSUR stanowi mechanizm wymiany informacji i współpracy, który umożliwia poszczególnym organom krajowym prowadzącym działania w zakresie ochrony granicy wymianę informacji i współpracę na poziomie taktycznym, operacyjnym i strategicznym zarówno w samych państwach członkowskich i między nimi, jak i z Agencją.
Celem EUROSUR-u jest wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie imigracji nieuregulowanej oraz przestępczości transgranicznej, a także przyczynianie się do ochrony i ratowania życia migrantów. EUROSUR ma umożliwiać poprawę znajomości sytuacji i zdolności reagowania na granicach zewnętrznych państw członkowskich 3 .
EUROSUR ma zastosowanie do ochrony lądowych i morskich granic zewnętrznych. Na zasadzie dobrowolności system ten może być stosowany również w odniesieniu do ochrony granicy powietrznej oraz kontroli na przejściach granicznych. Działania EUROSUR-u w zakresie ochrony granicy obejmują monitorowanie, wykrywanie, identyfikowanie, śledzenie, przechwytywanie osób przekraczających granicę w sposób niedozwolony oraz zapobieganie temu zjawisku.
EUROSUR nie ma zastosowania do żadnych środków prawnych ani administracyjnych stosowanych w sytuacji, gdy odpowiedzialne organy jednego z państw członkowskich przechwyciły osoby prowadzące transgraniczną działalność przestępczą lub przypadki przekroczenia w sposób niedozwolony granic zewnętrznych i nie obejmuje w szczególności aspektów związanych z postępowaniem karnym.
EUROSUR składa się z następujących elementów:
·krajowych ośrodków koordynacji, które w każdym państwie członkowskim pełnią rolę platformy współpracy między organami i wymiany informacji w dziedzinie ochrony granicy;
·sieci komunikacyjnej, która umożliwia wymianę informacji w ramach EUROSUR-u, w tym również informacji szczególnie chronionych oraz informacji niejawnych UE, a także udostępnianie przez Agencję usług w zakresie konferencji wideo;
·udostępnianych przez Agencję połączonych usług EUROSUR-u, które dostarczają państwom członkowskim i Agencji informacji na temat ochrony granic zewnętrznych oraz strefy przedgranicznej w oparciu o połączenie działań w zakresie ochrony i źródeł informacji, takich jak obrazy satelitarne, systemy zgłaszania statków oraz usługi prognozowania pogody i usługi środowiskowe;
·poszczególnych obrazów sytuacji, które zawierają informacje dotyczące zdarzeń i sprzętu niezbędnego do patrolowania oraz informacje analityczne. Każde państwo członkowskie zarządza własnym krajowym obrazem sytuacji. Agencja zarządza europejskim obrazem sytuacji obejmującym terytorium państw członkowskich oraz wspólnym przedgranicznym obrazem sytuacji obejmującym obszar poza granicami zewnętrznymi 4 .
Rozporządzenie przewiduje również zwiększenie zdolności reagowania, w szczególności dzięki wyznaczeniu przez państwa członkowskie odcinków granicy zewnętrznej. Na podstawie analizy ryzyka i w porozumieniu z danym państwem członkowskim Agencja przypisuje każdemu odcinkowi granicy poszczególne poziomy ryzyka (niski, średni, wysoki). W zależności od przypisanego poziomu ryzyka państwa członkowskie i Agencja wprowadzać odpowiednie środki reagowania.
Rozporządzenie ustanawia również ramy wymiany informacji i współpracy z sąsiadującymi państwami trzecimi do celów EUROSUR-u w kwestiach takich jak wymiana danych osobowych, która jest ściśle ograniczona przepisami rozporządzenia (UE) nr 1052/2013.
2.Ewaluacja EUROSUR-u
2.0.Zakres ewaluacji
Niniejsza ewaluacja obejmuje cały zakres rozporządzenia (UE) nr 1052/2013 i koncentruje się na jego wdrożeniu przez państwa członkowskie i przez Agencję. Zgodnie z art. 22 ust. 2 tego rozporządzenia oraz z wytycznymi w sprawie lepszego stanowienia prawa obejmuje ona ocenę:
·adekwatności EUROSUR-u i aktualności przesłanek, które doprowadziły do ustanowienia systemu;
·efektywności EUROSUR-u poprzez ocenę wyników osiągniętych w odniesieniu do wyznaczonych celów;
·skuteczności EUROSUR-u, w tym ocenę kosztów i korzyści;
·spójności EUROSUR-u z innymi politykami i aktami prawnymi oraz
·europejskiej wartości dodanej rozporządzenia poprzez analizę zgodności z zasadą pomocniczości.
Ewaluacja obejmuje również niezależną ocenę dokonaną przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej dotyczącą zgodności systemu z prawami podstawowymi i jego wpływu na te prawa.
2.1.Aktualny stan wdrożenia EUROSUR-u
EUROSUR obejmuje zarówno ramy zarządzania, jak i system wymiany informacji. Ogólnie rzecz biorąc, wdrożenie ram EUROSUR-u odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia:
·Wszystkie państwa członkowskie utworzyły krajowe ośrodki koordynacji będące centralnymi punktami ochrony granicy na poziomie krajowym, które działają zazwyczaj dwadzieścia cztery godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. W zależności od podziału kompetencji i położenia geograficznego państwa członkowskiego krajowy ośrodek koordynacji służy do dowodzenia i kontrolowania straży granicznej albo funkcjonuje tylko jako „platforma” koordynująca działania w zakresie ochrony granicy. Wszystkie krajowe ośrodki koordynacji współpracują i wymieniają informacje z ośrodkami w innych państwach członkowskich i z Agencją, a prawie wszystkie współpracują i wymieniają informacje również z innymi organami krajowymi w tym samym państwie członkowskim. Niektóre państwa członkowskie powinny jednak dostosować w pełni swoje ośrodki do wymogów rozporządzenia (UE) nr 1052/2013, które zidentyfikowano w ramach mechanizmu oceny Schengen.
·Wszystkie państwa członkowskie utworzyły krajowe obrazy sytuacji na swoich granicach, w ramach których wymieniają się informacjami na temat incydentów granicznych (warstwa zdarzeniowa) i materiałami analitycznymi (warstwa analityczna). Obecnie jednak zaledwie połowa państw członkowskich wymienia na szczeblu krajowym ujęte w warstwie operacyjnej informacje na temat pozycji swojego sprzętu niezbędnego do patrolowania. Co więcej, połowa państw członkowskich wymienia z sąsiadującymi państwa członkowskimi informacje pochodzące z krajowego obrazu sytuacji.
·Wszystkie państwa członkowskie wyznaczyły swoje odcinki granicy, którym Agencja przypisała poziomy ryzyka i które dostosowała w porozumieniu z poszczególnymi państwami członkowskimi. Agencja udzieliła wsparcia dotyczącego odcinków granicy o wysokim poziomie ryzyka wszystkim zainteresowanym państwom członkowskim, takim jak Grecja i Włochy.
·Wszystkie państwa członkowskie złożyły Komisji sprawozdania dotyczące swojej współpracy z sąsiadującymi państwami trzecimi. Współpraca ta odbywa się zazwyczaj w ramach regionalnych sieci współpracy lub umów dwustronnych. W ramach ewaluacji państwa członkowskie przekazały Komisji treść wybranych umów dwustronnych zawartych z państwami trzecimi.
·Agencja udostępnia obecny trzynaście połączonych usług EUROSUR-u. Dostarczają one wszystkim krajowym ośrodkom koordynacji informacji o wysokiej wartości dodanej za pośrednictwem sieci komunikacyjnej EUROSUR-u oraz bezpośrednio w odniesieniu do wspólnych działań koordynowanych przez Agencję. Usługi te służą wspieraniu operacji granicznych, wykrywaniu i analizowaniu transgranicznej działalności przestępczej, takiej jak przemyt migrantów, broni, narkotyków, papierosów i inne rodzaje przemytu, oraz wykrywaniu migrantów znajdujących się w niebezpieczeństwie. Wykorzystywane są również do wspierania działań państw członkowskich w zakresie patrolowania.
Połączone usługi EUROSUR-u są wynikiem codziennej współpracy Agencji z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego, Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa i Centrum Satelitarnym Unii Europejskiej, a ich zakres poszerzono dzięki wsparciu finansowemu w ramach unijnego programu kosmicznego Copernicus. W ramach europejskiej współpracy w zakresie funkcji straży przybrzeżnej oraz trójstronnych uzgodnień roboczych między Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego, Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa i Agencją testowana jest obecnie nowa usługa o nazwie Multipurpose Aerial Surveillance (M.A.S., wielozadaniowy nadzór powietrzny).
·Agencja wdraża i obsługuje sieć komunikacyjną EUROSUR-u. Od grudnia 2013 r. za pośrednictwem europejskiego obrazu sytuacji zgłoszono ponad 184 000 zdarzeń związanych z granicami i wymieniono informacje na ich temat. W styczniu 2018 r. Agencja oficjalnie zakończyła przyznawanie akredytacji bezpieczeństwa tej sieci, umożliwiając jej wymianę z krajowymi ośrodkami koordynacji informacji niejawnych opatrzonych klauzulą RESTREINT UE/EU RESTRICTED.
Aby proces wymiany informacji był bardziej przyjazny dla użytkownika, konieczna jest dalsza poprawa dostępności sieci i interfejsu użytkownika. Pozwoliłoby to państwom członkowskim na szybsze i lepsze wykorzystanie dostępnych informacji. Występuje już pewien stopień zróżnicowania informacji zgłaszanych do EUROSUR-u, zarówno pod względem rodzaju zdarzeń, jak i okresów ich zgłaszania do obrazów sytuacji, można by jednak bardziej udoskonalić wykorzystanie dostępnych informacji do celów analitycznych dzięki większej automatyzacji zarządzania informacją.
·Pomiędzy krajowymi ośrodkami koordynacji a Agencją wdrożono sieć komunikacyjną EUROSUR-u oraz drugi zarządzany przez Agencję system informacyjny przeznaczony dla należącej do Agencji aplikacji do informowania o wspólnych działaniach (Joint Operations Reporting Application – JORA), która spełnia podobne funkcje. Redundancja ta wywołała dezorientację wśród państw członkowskich i miała negatywny wpływ na jakość sprawozdawczości na granicach zewnętrznych. Sytuacja poprawia się, ponieważ Agencja dokonuje stopniowego połączenia aplikacji JORA z siecią komunikacyjną EUROSUR-u i w perspektywie średnioterminowej powinny one stać się jednym narzędziem.
·W 2015 r. Komisja przyjęła podręcznik EUROSUR-u 5 zawierający wytyczne o charakterze technicznym i operacyjnym, a także zalecenia i najlepsze praktyki, w tym dotyczące współpracy z państwami trzecimi.
2.2.Wyniki ewaluacji
2.2.0.Adekwatność
Kryzys migracyjny, zwłaszcza wzdłuż szlaku zachodniobałkańskiego w latach 2015–2016, oraz ataki terrorystyczne, które miały miejsce w Europie, to dwie główne sytuacje kryzysowe, z którym musiała zmierzyć się Unia od czasu przyjęcia EUROSUR-u. Obie sytuacje kryzysowe wykazały jasno potrzebę istnienia solidnych i kompleksowych ram wymiany informacji i współpracy służących Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. EUROSUR powinien być dalej rozwijany w tym zakresie.
EUROSUR jest istotny w zapobieganiu imigracji nieuregulowanej i zwalczaniu przestępczości transgranicznej. Zgłoszono wiele przykładów, w których wymiana informacji za pośrednictwem EUROSUR-u z Agencją oraz między państwami członkowskimi pozwoliła zapobiec przypadkom przemytu narkotyków, broni, papierosów i innych nielegalnych towarów, a także ludzi i doprowadziła do zatrzymania przemytników, których postawiono następnie przed sądem.
Przykłady wykorzystania połączonych usług EUROSUR-u do zwalczania przestępczości transgranicznej
W dniu 29 listopada 2014 r. pracownicy greckiej straży przybrzeżnej, wykorzystując dostępne dane wywiadowcze, wykryli prom samochodowy płynący pod banderą Tanzanii, który przewoził 9 ciężarówek. Statek był przez długi czas starannie śledzony za pośrednictwem połączonych usług EUROSUR-u. W ciężarówkach ujawniono znaczącą ilość tytoniu i ponad 60 mln papierosów przy braku jakichkolwiek dokumentów świadczących o ich legalnym posiadaniu. Do tego czasu była to druga co do wielkości ilość przechwycona kiedykolwiek przez grecką straż przybrzeżną, o przybliżonej wartości szacunkowej 30 000 000 EUR.
Przez kilka miesięcy statek „Haddad I” (płynący pod banderą Boliwii) był traktowany jako potencjalnie podejrzany i śledzony za pośrednictwem połączonych usług EUROSUR-u. We wrześniu 2015 r. ze względu na nietypowe zachowanie na morzu statek został zatrzymany i skontrolowany przez władze greckie. Operacja zakończyła się ujawnieniem na pokładzie statku około 5 000 sztuk broni i 500 000 nabojów, a także przemycanych papierosów; statek płynął do Libii.
W dniu 15 czerwca 2017 r. grecka straż przybrzeżna zatrzymała drobnicowiec (Golendri) przewożący przemycane papierosy i aresztowała 6 przemytników. Wykorzystanie połączonych usług EUROSUR-u na wniosek greckiej straży przybrzeżnej stanowiło wsparcie w śledzeniu statku przemytniczego płynącego z Czarnogóry w kierunku Krety.
W lipcu 2017 r. połączone usługi EUROSUR-u przyczyniły się do przechwycenia drobnicowca „Falkvag”. Statek został zauważony przez obiekt powietrzny, a Agencja monitorowała jego ruchy. Wszystkie zebrane informacje przekazano hiszpańskiemu krajowemu ośrodkowi koordynacji. Przechwycono sześć kontenerów z przemycanymi papierosami. Według doniesień mediów hiszpańskich „była to największa przechwycona ilość w historii hiszpańskich organów celnych”.
W szeregu przypadków EUROSUR przyczynił się bezpośrednio do uratowania życia setek migrantów, umożliwiając przede wszystkim ich wykrycie na morzu i uruchomienie mechanizmów poszukiwawczo-ratowniczych. W sposób pośredni EUROSUR pozwolił uratować życie wielu innych osób dzięki ustanowieniu i zapewnieniu współpracy i wymiany informacji pomiędzy funkcjonariuszami straży granicznej i straży przybrzeżnej pracującymi w krajowych ośrodkach koordynacji i morskich ratowniczych centrach koordynacyjnych.
Przykłady wkładu połączonych usług EUROSUR-u w ratowanie życia migrantów
W październiku 2015 r., wykorzystując połączone usługi EUROSUR-u, Agencja wykryła na morzu w pobliżu wybrzeża Libii niezidentyfikowane obiekty. Informację tę szybko przekazano władzom włoskim, które powiadomiły znajdujący się w okolicy statek flagowy EUNAVFOR MED, co pozwoliło uratować migrantów.
We wrześniu 2016 r. dzięki wykorzystaniu najnowocześniejszej technologii nawigacji satelitarnej połączone usługi EUROSUR-u przyczyniły się uratowania osób w niebezpieczeństwie znajdujących się na morzu na północ od Maroka. Urzędnicy marokańscy powiadomili władze hiszpańskie o łodzi zaginionej na tym obszarze, lecz nie podali jej dokładnej lokalizacji. Skan satelitarny tego obszaru, uzyskany przez Agencję w ramach połączonych usług EUROSUR-u, wskazywał obiekt na morzu. Informację tę szybko przekazano władzom hiszpańskim, które uruchomiły operację poszukiwawczo-ratowniczą. We wskazanej strefie napotkano łódź z 35 migrantami, wśród których znajdowały się kobiety i dzieci. Migranci zostali uratowani przez francuski statek zaangażowany we wspólną operację Indalo.
W dniu 24 czerwca 2017 r. obiekt zaangażowany we wspólną akcję „Indalo 2017”, wykonujący lot monitorujący w celu wykrywania statków, namierzył dwie małe łodzie gumowe z 73 osobami na pokładzie. Za pośrednictwem udoskonalonych ostatnio połączonych usług EUROSUR-u potwierdzono pozycję łodzi na północ od wybrzeża północnoafrykańskiego, co pokazuje, że w ten sposób możliwe jest wykrywanie na morzu obiektów o nawet niewielkich rozmiarach (5–7 m). Ludzie znajdujący się na łodziach zostali uratowani i bezpiecznie przetransportowani do hiszpańskiego portu Motril.
W październiku 2017 r. nowe połączone usługi EUROSUR w zakresie wielozadaniowego nadzoru powietrznego stanowiły wsparcie dla operacji poszukiwawczo-ratowniczych, w których uczestniczyło 19 różnych statków na Morzu Śródziemnym i które doprowadziły do uratowania około 716 migrantów. W listopadzie 2017 r. w środkowej części Morza Śródziemnego wykryto łącznie 8 statków, co pozwoliło uratować około 314 migrantów.
2.2.1.Efektywność
Ramy EUROSUR-u stanowią efektywne wsparcie dla wymiany informacji i współpracy.
Utworzenie krajowych ośrodków koordynacji przyniosło wartość dodaną w postaci poprawy współpracy między organami i wymiany informacji na szczeblu krajowym i regionalnym, z sąsiadującymi państwami członkowskimi oraz z Agencją. Rolę krajowych ośrodków koordynacji można by dodatkowo wzmocnić dzięki zapewnieniu lepszej koordynacji z organami odpowiedzialnymi za zarządzanie granicami na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz uwzględnieniu innych aspektów zintegrowanego zarządzania granicami, takich jak monitorowanie wtórnego przemieszczania się.
Przykłady wkładu EUROSUR-u w poprawę zdolności reagowania państw członkowskich
W Portugalii EUROSUR doprowadził do ustanowienia bezpośrednich linii łączności w obrębie krajowego ośrodka dowodzenia i kontroli, który obsługuje krajowy system nadzoru (SIVICC), morskie ratownicze centrum koordynacyjne (marynarka wojenna i urząd morski) oraz dowództwo lotnictwa (siły powietrzne). Krok ten w bardzo znaczący sposób zwiększył zdolność reagowania na sytuacje kryzysowe.
W Szwajcarii w międzynarodowych pociągach towarowych przejeżdżających przez kraj mogą znajdować się migranci o nieuregulowanym statusie. Informacje dotyczące tych pociągów otrzymane od krajowych ośrodków koordynacji sąsiadujących państw członkowskich pomogły uratować przed hipotermią i ciężkimi obrażeniami migrantów znajdujących się w tych pociągach.
Po lewej: We włoskim krajowym ośrodku koordynacji wspólnie pracują policja państwowa, Carabinieri, straż przybrzeżna, Guardia di Finanza, marynarka wojenna i organy celne.
Poniżej: Hiszpański krajowy ośrodek koordynacji zgłasza za pośrednictwem EUROSUR-u przechwycenie łodzi motorowej przemycającej narkotyki.
Można by poprawić jakość informacji wymienianych między Agencją a państwami członkowskimi za pośrednictwem europejskiego obrazu sytuacji. Jak wspomniano powyżej, należy połączyć poszczególne systemy informacyjne wykorzystywane przez Agencję, takie jak aplikacja do informowania o wspólnych działaniach i sieć komunikacyjna EUROSUR-u. Dzięki zastosowaniu najnowocześniejszej technologii należy usprawnić automatyzację i upowszechnianie systemu wśród użytkowników. Agencja powinna monitorować, a w razie potrzeby również egzekwować wymogi w zakresie jakości usług i informacji wymienianych za pośrednictwem EUROSUR-u.
Ogólnie rzecz biorąc, aby zwiększyć swoją efektywność, EUROSUR powinien rozwinąć się z poziomu systemu do bardziej ogólnych ram zarządzania służących wymianie informacji i współpracy.
2.2.2.Skuteczność
Koszty wdrożenia EUROSUR-u pokrywane przez budżety krajowe, instrumenty finansowania UE i Agencję szacuje się na około 130 mln EUR; są one znacznie poniżej kwoty 208 mln EUR, którą oszacowano w 2011 r. w ramach oceny skutków towarzyszącej wnioskowi ustawodawczemu w sprawie EUROSUR-u 6 .
Unia Europejska udziela państwom członkowskim wsparcia finansowego przy wdrażaniu EUROSUR-u ze środków Funduszu Granic Zewnętrznych obejmującego lata 2007–2013 oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy w ramach obecnych wieloletnich ram finansowych, zarówno w oparciu o zarządzanie dzielone, jak i bezpośrednie. Wdrażanie tych instrumentów podlega specjalnej ocenie.
EUROSUR stworzył jedynie ograniczone obciążenie administracyjne. Jak wskazały zainteresowane strony, jednym ze źródeł obciążenia administracyjnego jest konieczność wykonania manualnych czynności w celu wymiany informacji.
Według zainteresowanych stron korzyści w zakresie poprawy znajomości sytuacji i zdolności reagowania wynikające ze stosowania EUROSUR-u przewyższają koszty związane z jego wdrożeniem: EUROSUR przyczynił się do wzmocnienia synergii na szczeblu europejskim, ograniczając tym samym koszty na szczeblu krajowym.
2.2.3.Spójność
EUROSUR przyczynia się do zwiększenia synergii, a zatem do również do zapewnienia spójności z innymi politykami: krajowy ośrodek koordynacji to centralny punkt współpracy operacyjnej z innymi podmiotami realizującymi polityki w obszarach, takich jak gospodarka morska, bezpieczeństwo i kontrola celna. EUROSUR stanowi również dobry przykład współpracy cywilno-wojskowej, ponieważ w wielu krajowych ośrodkach koordynacji działają także podmioty wojskowe, takie jak marynarka wojenna.
Na szczeblu unijnym połączone usługi EUROSUR-u są narzędziem, które może być wykorzystywane do innych zadań straży przybrzeżnej, takich jak kontrola rybołówstwa. Występują również wzajemne korzyści dotyczące bezpieczeństwa zewnętrznego, ponieważ na przykład produkty informacyjne EUROSUR-u są wymieniane za pośrednictwem Agencji do celów operacji EUNAVFOR MED SOPHIA w dziedzinie WPBiO.
Połączone usługi EUROSUR-u są ponadto narzędziem umożliwiającym wdrażanie projektów i programów badawczych oraz stanowią konkretny rezultat unijnego programu kosmicznego Copernicus.
EUROSUR wymaga zmian w celu jego dostosowania do nowości wprowadzonych rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uwzględnienia zarówno nowego mandatu Agencji, jak i wdrożenia europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.
2.2.4.Europejska wartość dodana
Organy odpowiedzialne za zarządzanie granicami UE w pełni uznają europejską wartość dodaną wnoszoną przez EUROSUR. Usunięcie ram EUROSUR-u jest nie do pomyślenia, gdyż większość państw członkowskich obecnie polega na nich w celu ochrony granicy.
Połączone usługi EUROSUR-u przynoszą użytkownikom końcowym zaangażowanym w ochronę granicy rzeczywistą wartość dodaną. Żadnej krajowej organizacji straży granicznej nie byłoby stać na samodzielny zakup usług nadzoru wykorzystujących instalacje w przestrzeni kosmicznej ani innych platform dalekiego zasięgu w zakresie, w jakim oferują to połączone usługi EUROSUR-u.
2.3.Zgodność z prawami podstawowymi i wpływ na te prawa
Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) dokonała oceny EUROSUR. W swoim sprawozdaniu 7 FRA dochodzi do wniosku, że EUROSUR jest zgodny zarówno z prawami podstawowymi, jak i zasadami ochrony danych, sugerując przy tym szereg możliwych udoskonaleń.
2.3.0.Państwa trzecie i zasada non-refoulement
FRA zbadała współpracę z państwami trzecimi w zakresie zarządzania granicami, uwzględniając szczególnie zasadę non-refoulement, i nie wykryła żadnych niezgodności:
Większość spośród 20 państw członkowskich, które zawarły umowy dwustronne z państwami trzecimi w dziedzinie ochrony granicy, stosuje ogólną ocenę sytuacji praw podstawowych w państwach trzecich, a 11 państw członkowskich wprowadziło do zawartych umów klauzule zabezpieczające prawa podstawowe.
FRA dokonała przeglądu siedmiu wybranych losowo umów dwustronnych, z których żadna nie zawierała postanowień sprzecznych z postanowieniami dotyczącymi praw podstawowych zawartymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w motywie 15 i art. 2 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1052/2013. Według oceny FRA większość umów zawiera w szczególności ogólne stwierdzenie, że umowę należy wdrożyć zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami stron, co mogłoby zostać doprecyzowane przez wprowadzenie wyraźnych zabezpieczeń wspierających wdrożenie umowy w sposób zgodny z prawami podstawowymi.
2.3.1.Postępowanie z danymi osobowymi
Ogólnie rzecz biorąc, dzięki odpowiednim szkoleniom i wytycznym zawartym w podręczniku EUROSUR-u postępowanie z danymi osobowymi w ramach EUROSUR-u jest właściwe.
Żadne dane osobowe, z wyjątkiem numerów identyfikacyjnych statków, nie są wymieniane pomiędzy Agencją a państwami członkowskimi w ramach EUROSUR-u. Tylko 6 państw członkowskich przetwarza dane osobowe w związku z wdrażaniem EUROSUR na szczeblu krajowym.
2.3.2.Proponowane udoskonalenia
W swoim sprawozdaniu FRA zaproponowała szereg możliwych kierunków zmian EUROSUR-u, takich jak wprowadzenie specjalnych klauzul określających, że umowę należy stosować zgodnie z prawami podstawowymi i z pełnym poszanowaniem zasady non-refoulement, oraz odzwierciedlenie głównych zabezpieczeń dotyczących ochrony danych w przyszłych umowach z państwami trzecimi. Sugerowaną możliwą alternatywą jest opracowanie rozwiązań technicznych i proceduralnych w celu lepszego dokumentowania zdarzeń związanych z operacjami poszukiwawczo-ratowniczymi i zdarzeń obejmujących osoby należące do grup szczególnie wrażliwych, takie jak dzieci. W opinii FRA może to ograniczyć ryzyko naruszania praw człowieka.
3.Kwestie wymagające dalszej uwagi
Planowana zmiana rozporządzenia ustanawiającego EUROSUR może umożliwić wprowadzenie następujących udoskonaleń.
3.0.Poprawa funkcjonowania EUROSUR-u
EUROSUR powinien rozwinąć się z poziomu systemu do bardziej ogólnych ram zarządzania służących wymianie informacji i współpracy na szczeblu krajowym, regionalnym i unijnym, a także ze stronami trzecimi.
3.0.0.Wzmocnienie kompetencji krajowych ośrodków koordynacji
Utworzenie krajowych ośrodków koordynacji w państwach członkowskich to jedno z największych osiągnięć rozporządzenia ustanawiającego EUROSUR. W przypadku gdy w kontrolę granic zaangażowany jest szereg organów krajowych, krajowe ośrodki koordynacji są często wykorzystywane jako „platforma” umożliwiająca współpracę międzyresortową między poszczególnymi organizacjami podlegającymi różnym ministerstwom.
Krajowe ośrodki koordynacji pomogły również w strukturyzacji współpracy między organami na szczeblu ponadkrajowym oraz we wspieraniu dwustronnej i wielostronnej współpracy w dziedzinie ochrony granic. Model krajowego ośrodka koordynacji jest obecnie przenoszony do państw trzecich, aby umożliwić rozwój regionalnych sieci współpracy.
W celu wspierania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami wszelki dalszy rozwój EUROSUR-u powinien odbywać się z uwzględnieniem różnorodności struktur administracyjnych i kultur w państwach członkowskich. Wzmocnienie i doprecyzowanie roli i kompetencji krajowych ośrodków koordynacji pozwoliłoby zachować podczas wdrażania konieczny stopień elastyczności przy jednoczesnej poprawie wymiany informacji i pogłębieniu współpracy.
3.0.1.Poprawa zarządzania EUROSUR-u
W rozporządzeniu ustanawiającym EUROSUR należy lepiej określić role i zakres odpowiedzialności poszczególnych podmiotów, aby usprawnić wymianę informacji i budować zaufanie wśród zainteresowanych stron.
Przykładowo należy doprecyzować kwestie zgłaszania zdarzeń i świadczenia usług informacyjnych za pośrednictwem EUROSUR-u, określając w szczególności podmioty odpowiedzialne, właścicieli informacji oraz ramy czasowe dotyczące zgłaszania incydentów.
Należy opracować standardy harmonizujące procedury zgłaszania, rodzaj zgłaszanych zdarzeń i interfejsy techniczne, aby wspierać łączność maszyna-maszyna (M2M). Należy ustanowić automatyczny mechanizm, aby kontrolować i egzekwować wymogi w zakresie jakości informacji wymienianych za pośrednictwem EUROSUR-u.
3.0.2.Zmniejszenie wymogów technicznych
Szybki rozwój technologiczny umożliwia również nowe i bardziej skuteczne sposoby wdrażania rozwiązań w zakresie wymiany informacji.
Zasadnicze znaczenie miało zapewnienie ścisłych wymogów technicznych, na przykład dotyczących struktury obrazów sytuacji lub ustanowienia EUROSUR w bardzo krótkim czasie, wymogi te mogą jednak stać się niebawem przeszkodą dla szybkiej i skutecznej wymiany informacji, utrudniając tym samym wprowadzanie dalszych udoskonaleń.
Na przykład oprócz wymiany informacji między szczeblem krajowym a unijnym, opisanej w rozporządzeniu ustanawiającym EUROSUR, można by szybciej dokonywać dwustronnej lub wielostronnej wymiany informacji taktycznych i operacyjnych na szczeblu lokalnym między państwami członkowskimi w „ogólnych” ramach EUROSUR-u.
To samo dotyczy wymiany informacji w ramach wspólnych działań za pośrednictwem należącego do Agencji systemu JORA, który stanowi również podstawowe źródło informacji wprowadzanych do EUROSUR-u.
3.0.3.Wykorzystanie połączonych usług EUROSUR-u
Połączone usługi EUROSUR-u to zestaw narzędzi do usług informacyjnych tworzonych dzięki ścisłej współpracy między organami na szczeblu UE. Istnieje powszechna zgoda, że mechanizm ten wnosi do operacji zarządzania granicami rzeczywistą europejską wartość dodaną.
Wraz ze zmianami dotyczącymi ochrony granicy opracowywane są nowe narzędzia, takie jak wielozadaniowy nadzór powietrzny. EUROSUR powinien umożliwić szybkie wdrożenie takich nowych usług przy jednoczesnym zapewnieniu, aby spełnione były wymogi w zakresie praw podstawowych i ochrony danych.
3.0.Rozszerzenie zakresu EUROSUR-u
Na podstawie wdrożonych doświadczeń i wniosków oraz sukcesu EUROSUR-u ustanowionego jako ramy prawne dla wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi a Agencją zakres rozporządzenia można by stopniowo rozszerzyć o szereg aspektów dotyczących zarządzania granicami.
3.0.0.Włączenie kontroli granicznej na przejściach granicznych
Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1052/2013 znaczna liczba państw członkowskich dobrowolnie przekazuje informacje dotyczące kontroli na przejściach granicznych oraz ochrony granic powietrznych. W obecnej sytuacji wiele zdarzeń na tych granicach może być niewidocznych w europejskim obrazie sytuacji, ponieważ nie są one zgłaszane przez wszystkie państwa członkowskie.
Należy zatem systematycznie wprowadzać informacje dotyczące zdarzeń na przejściach granicznych.
3.0.1.Ochrona granicy powietrznej
Oprócz kwestii lotnisk, omówionych powyżej, szczególnej uwagi wymaga kwestia ochrony granic powietrznych. Zgłaszane są nowe działania przestępcze, które polegają na przemycie narkotyków i papierosów z wykorzystaniem niewielkich statków powietrznych, w tym zdalnie kierowanych bezzałogowych systemów powietrznych. W procesie dalszego rozwijania ram EUROSUR-u można by uwzględnić rozwiązania zarówno o charakterze technicznym, jak i organizacyjnym.
3.0.2.Współpraca z sąsiadującymi państwami trzecimi
Wymiana informacji i ściślejsza współpraca z sąsiadującymi państwami trzecimi mają zasadnicze znaczenie dla zarządzania przepływami migracyjnymi i zapobiegania przestępczości na granicach zewnętrznych.
W art. 54 i 55 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej przyznano Agencji nowe i większe możliwości w tym zakresie niż te określone w art. 20 rozporządzenia ustanawiającego EUROSUR.
Istnieje potrzeba wzmocnienia w obu rozporządzeniach spójności ram dla wymiany informacji i współpracy z państwami trzecimi, aby uniknąć ich nakładania się działań i zapewnić komplementarność z innymi aktami ustawodawczymi, takimi jak rozporządzenie w sprawie utworzenia sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji 8 .
3.0.3.EUROSUR i zintegrowane zarządzanie granicami
W rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej europejskie zintegrowane zarządzanie granicami określono jako wspólny obowiązek państw członkowskich i Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. W celu realizacji tego obowiązku nie stworzono żadnych ogólnych wspólnych ram obejmujących wymianę informacji i współpracę w związku ze zintegrowanym zarządzaniem granicami.
Dzięki EUROSUR-owi z powodzeniem wdrożono takie ramy w obszarze ochrony granicy. Należy rozważyć możliwość rozszerzenia koncepcji w celu określenia wspólnych ram dla zintegrowanego zarządzania granicami, w tym monitorowania wtórnego przemieszczania się.
5.Wnioski i działania następcze
Na podstawie ustaleń zawartych w ocenie SWD(2018) 410 i rozmów z ekspertami państw członkowskich i Agencji Komisja wyciąga następujące wnioski:
odnotowano postępy w realizacji celów ram EUROSUR-u, ich funkcjonowanie można by jednak udoskonalić dzięki przejściu od technicznego systemu informacyjnego do ram zarządzania służących wymianie informacji i współpracy, które obejmowałyby kontrolę granic i ewentualnie także inne wybrane elementy europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.
Działania następcze
Zgodnie z art. 22 ust. 3 rozporządzenia ustanawiającego EUROSUR Komisja dołącza do niniejszego sprawozdania w sprawie ewaluacji EUROSUR-u wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia ustanawiającego EUROSUR i włączenia EUROSUR-u do wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.
