19.5.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 119/1

I–VII

1–16

1–8

9

10–11

12–16

17–53

18–19

20–22

23–34

23–24

25

26–28

29–31

32–34

35–38

35–36

37–38

39–49

39–40

41

42

43–46

47

48–49

50–53

50–51

52

53

54–56

54–55

56

CBC

Współpraca przygraniczna

WNP

Wspólnota Niepodległych Państw

DG

Dyrekcja generalna

EuropeAid

Biuro Współpracy EuropeAid

WPI

Wieloletni program indykatywny

PCA

Porozumienie o partnerstwie i współpracy

PCM

Zarządzanie cyklem projektowym

RELEX

DG ds. Stosunków Zewnętrznych

MŚP

Małe i średnie przedsiębiorstwa

TACIS

Pomoc Techniczna dla Wspólnoty Niepodległych Państw

ToR

Zakres wymagań i obowiązków

I.

W latach 1991–2006 Unia Europejska przeznaczyła ponad 7 000 mln euro na program TACIS (1) mający wspierać nowo utworzoną Wspólnotę Niepodległych Państw (WNP) po rozpadzie Związku Radzieckiego. Celem tego programu było i nadal jest wspieranie przejścia do gospodarki rynkowej i wzmocnienie demokracji i państwa prawa w krajach beneficjentach. Departamenty Komisji Europejskiej opracowują nowe pojęcie i podstawę prawną tej pomocy od 2007 r. (patrz: pkt 1–8).

II.

Federacja Rosyjska jest największym beneficjentem programu TACIS, który otrzymał ok. 40 % całości środków przewidzianych w tym programie. Łącznie z programu TACIS dla Federacji Rosyjskiej przeznaczano ok. 200 mln euro rocznie. Celem TACIS jest pomoc w stwarzaniu warunków dla wzrostu gospodarczego i wypracowaniu rzeczywistego partnerstwa między Federacją Rosyjską i UE (patrz: pkt 9–11).

III.

Celem kontroli Trybunału była ocena, czy Komisja zarządzała projektami TACIS w Federacji Rosyjskiej w sposób zapewniający ich skuteczność. Trybunał zbadał 29 umów (projektów) z 275 podpisanych w 2000 r. lub później, wygasających przed końcem 2003 r., tj. najnowsze projekty, których trwałość mogła zostać oceniona. Projekty te były finansowane w ramach programów działań 1997–2000 i zrealizowane głównie w 2002 i 2003 r. Skontrolowane umowy opiewały na łączną kwotę 56 mln euro z całości 109 mln euro (patrz: pkt 12–16).

IV.

Trybunał stwierdził, że w dziewięciu skontrolowanych projektach osiągnięto zakładane cele. W ośmiu przypadkach cele zostały spełnione częściowo, zaś w dwunastu przypadkach nie zostały osiągnięte. Rezultaty pięciu projektów były trwałe. Mając na uwadze powyższe wyniki kontroli, które wskazują na niską efektywność wykorzystania środków z TACIS, Trybunał nie może pozytywnie ocenić realizacji projektów TACIS w Federacji Rosyjskiej. Pomimo to kontrola wykazała, że działania kontrahentów i monitorujących były zgodne z postanowieniami umownymi (patrz: pkt 55).

V.

Trybunał stwierdził, że Komisja dysponowała kompleksowymi systemami programowania. Proces programowania trwał jednak długo i pomimo starań Komisji rzeczywisty dialog między Komisją a rosyjskimi władzami i beneficjentami nie został nawiązany. W efekcie w niektórych przypadkach władze rosyjskie przyjęły pomoc, o którą końcowi beneficjenci w istocie nie zabiegali, co miało negatywny wpływ na skuteczność projektów (patrz: pkt 20–22).

VI.

Zgodnie z pozostałymi uwagami cele projektów były czasami nieprecyzyjne i niemierzalne lub ich brakowało, zaś niekiedy związane z nimi założenia — nierealistyczne (patrz: pkt 26–31). W niektórych przypadkach wybór i zaangażowanie beneficjentów zostały ocenione negatywnie (patrz: pkt 32–34). Pojawiły się problemy związane z określaniem rozmiaru projektu. W niektórych przypadkach indywidualne luźno ze sobą powiązane projekty łączono w jeden zakres wymagań i obowiązków. Współfinansowanie niemal nie występowało (patrz: pkt 37 i 38). W dwunastu przypadkach (z 29) wystąpiły poważne opóźnienia w realizacji, ale decentralizacja odpowiedzialności na rzecz przedstawicielstwa przyczyniła się do większej skuteczności procedur zarządzania projektem (patrz: pkt 39 i 40). Komitety sterujące nie działały prawidłowo. Sprzęt na ogół nie był wykorzystywany do celów projektu (patrz: pkt 43–46). Nie przeprowadzono oceny ex post (ewaluacji) wpływu projektów (patrz: pkt 48 i 53).

VII.

Trybunał formułuje następujące zalecenia (patrz: pkt 56):

—

całość planowania programów działań zewnętrznych powinna opierać się na rzeczywistym dialogu między Komisją i beneficjentami. Finansowaniem powinny być objęte wyłącznie projekty posiadające jasne cele, wspólne dla Komisji i beneficjentów,

—

w celu poprawy funkcjonowania swoich systemów Komisja powinna stosować zarządzanie cyklem projektowym oraz — w odpowiednich przypadkach — matrycę logiczną, a także unikać łączenia małych projektów, którym przyświecają różne cele i które posiadają różnych beneficjentów,

—

Komisja powinna realistycznie ocenić w fazie planowania potencjalną trwałość projektów, zapewnić przeprowadzenie oceny ex post lub ewaluacji zakończonych projektów, aby określić dobrą i złą praktykę, a także upowszechniać informacje o projektach i ich rezultatach.

1.

Po rozpadzie Związku Radzieckiego Unia Europejska przygotowała dla krajów nowo utworzonej Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP) program pomocy technicznej. Celem tego programu pod nazwą TACIS było wspieranie przejścia do gospodarki rynkowej i wzmocnienie demokracji i państwa prawa w krajach beneficjentach.

2.

Na podstawie dwóch rozporządzeń Rady (2) obejmujących okres 1991–1999, przeznaczono ok. 4 221 mln euro na pomoc krajom partnerskim, którymi są Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Federacja Rosyjska, Gruzja, Kazachstan, Kirgistan, Mołdowa, Mongolia, Tadżykistan, Turkmenistan, Ukraina i Uzbekistan. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady [(WE, Euratom) nr 99/2000 z dnia 29 grudnia 1999 r. (3)] na pomoc w ramach TACIS w okresie od 2000 do 2006 r. przewidziano 3 138 mln euro. Departamenty Komisji Europejskiej opracowują nowe pojęcie i podstawę prawną tej pomocy od 2007 r.

3.

Celem TACIS jest przekazanie specjalistycznej wiedzy poprzez pomoc techniczną, włącznie z przygotowywaniem analiz, sporządzaniem planów oraz udzielaniem porad i prowadzeniem szkoleń. Konsultanci z państw UE pracują z beneficjentami, aby przekazać im specjalistyczną wiedzę i umiejętności, które powinny zostać dalej wykorzystane w kolejnych projektach przez inne organizacje w kraju będącym beneficjentem programu. Pomoc jest finansowana w formie płatności z budżetu wspólnotowego bezpośrednio na rzecz kontrahentów europejskich udzielających pomocy technicznej.

4.

Oprócz rozporządzenia Rady (patrz: pkt 2) stosunki między Unią Europejską i państwami będącymi beneficjentami TACIS opierają się na porozumieniach o partnerstwie i współpracy między UE, państwami członkowskimi i poszczególnymi państwami partnerskimi. Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX) odpowiada za programowanie TACIS we współpracy z krajami partnerskimi. Wdrożenie programu TACIS jest następnie określane w wieloletnich krajowych lub regionalnych dokumentach strategicznych oraz wieloletnich programach indykatywnych (WPI) (zarówno dla programu krajowego, jak i regionalnego czy obejmującego wiele krajów). Przed ustanowieniem WPI Komisja musi omówić priorytety z Komitetem ds. Pomocy na rzecz Wspólnoty Niepodległych Państw (Komitet ds. TACIS) (4).

5.

Biuro Współpracy (EuropeAid) obecnie przekształca WPI w roczne lub dwuletnie programy działań w porozumieniu z krajowymi koordynatorami TACIS, właściwymi ministerstwami i innymi organizacjami w krajach będących beneficjentami oraz po wewnętrznej konsultacji w Komisji. Komitet ds. TACIS wydaje opinie w sprawie treści programów działań włącznie z listą projektów. Tym dokumentom towarzyszą memoranda finansowania (umowy między UE i krajami będącymi beneficjentami w sprawie projektów, które mają być sfinansowane) oraz dokumenty dotyczące planowania poszczególnych projektów (zakres wymagań i obowiązków, ToR). Program Współpracy Przygranicznej TACIS (CBC) oraz działania TACIS na rzecz bezpieczeństwa jądrowego ujęte są w poszczególnych dokumentach strategicznych oraz programach indykatywnych i programach działań.

6.

Planowanie działań TACIS powinno opierać się na dialogu. Oznacza to, że Komisja i państwa będące beneficjentami powinny uzgadniać priorytety i projekty na wszystkich poziomach programowania i etapach identyfikacji projektów. Stąd też wszystkie wspomniane powyżej dokumenty, począwszy od WPI po zakres wymagań i obowiązków, powinny być uzgadniane i podpisywane przez przedstawicieli Komisji i krajów będących beneficjentami.

7.

Na EuropeAid spoczywa ogólna odpowiedzialność za zarządzanie cyklem projektowym, od identyfikacji projektu po jego ocenę wstępną, finansowanie, realizację i ewaluację.

8.

W 2000 r. Komisja rozpoczęła głęboką reformę zarządzania programami pomocy zewnętrznej (5). Głównym celem jest znacząca poprawa tempa i jakości zewnętrznej pomocy WE. Kluczowym elementem tej reformy była szeroka decentralizacja zadań i zakresu odpowiedzialności w obszarze zarządzania pomocą na rzecz przedstawicielstw Komisji. W efekcie tej decentralizacji przedstawicielstwa stały się odpowiedzialne za przygotowywanie projektów, zawieranie umów oraz ich realizację od strony finansowej i technicznej. Rola centrali w Brukseli zmieniła się z bezpośredniego zarządzania projektami na monitorowanie i wspieranie przedstawicielstw.

9.

Federacja Rosyjska jest największym beneficjentem programu TACIS, który otrzymał ok. 40 % wszystkich środków przewidzianych w tym programie. Łącznie ok. 200 mln euro rocznie przeznaczano z programu TACIS dla Federacji Rosyjskiej.

10.

Polityka Unii Europejskiej wobec Federacji Rosyjskiej obejmuje następujące działania: wspieranie praworządności poprzez budowanie skutecznych instytucji, jak i efektywnej władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej; poprawę klimatu inwestycyjnego; wspieranie harmonizacji prawa krajowego z prawem UE oraz współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, ochronę środowiska i bezpieczeństwo jądrowe. Działania te powinny przyczynić się do stworzenia warunków do wzrostu gospodarczego w Federacji Rosyjskiej oraz wypracowania rzeczywistego partnerstwa z UE.

11.

Porozumienie o partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i Federacją Rosyjską reguluje stosunki polityczne, gospodarcze i kulturalne między UE i Federacją Rosyjską. Porozumienie to zostało podpisane w 1994 r. i weszło w życie dnia 1 grudnia 1997 r. początkowo na 10 lat. Komisja i władze rosyjskie przygotowują nowy instrument, który ma obowiązywać po wygaśnięciu tego porozumienia.

12.

Celem kontroli Trybunału była ocena, czy Komisja zarządzała projektami TACIS w Federacji Rosyjskiej w sposób zapewniający ich skuteczność. W tym celu Trybunał zbadał kilka projektów, aby określić: i) stopień, w którym cele projektów zostały osiągnięte; oraz ii) trwałość projektów. Prowadzona przez Trybunał kontrola objęła poszczególne etapy systemu zarządzania cyklem projektowym Komisji: programowanie, identyfikację projektu i planowanie, finansowanie, realizację projektu i jego ewaluację.

13.

Ponieważ kontrola przebiegała na poziomie projektu, ocena procesu programowania została ograniczona do aspektów, które miały bezpośredni wpływ na planowanie skontrolowanych projektów. Kontrola nie objęła ogólnych niemierzalnych celów politycznych projektów.

14.

W ramach tej kontroli Trybunał współpracował z rosyjską izbą obrachunkową (RIO). RIO przeprowadziła równoległą kontrolę projektów TACIS po stronie odpowiednich rosyjskich władz. Raport RIO zostanie opublikowany na początku 2006 r.

15.

Trybunał zbadał 29 umów (projektów) z 275 podpisanych w 2000 r. lub wcześniej, wygasających przed końcem 2003 r., a które były najnowszymi projektami, których trwałość mogła zostać oceniona. Projekty te były finansowane w ramach programów działań 1997–2000 i zrealizowane głównie w 2002 i 2003 r. Skontrolowane umowy opiewały na kwotę ponad 56 mln euro z całości wynoszącej 109 mln euro (6). Projekty dotyczące bezpieczeństwa jądrowego oraz projekty programu współpracy przygranicznej TACIS (CBC) zostały wyłączone z kontroli, ponieważ Trybunał opublikował sprawozdania specjalne z kontroli przeprowadzonych w tych obszarach w 1998 r. (7). (formułując dalsze uwagi w sprawozdaniu rocznym za rok 2000) oraz w 2001 r. (8).

16.

Skontrolowane projekty objęły różne rodzaje i obszary działań. Oprócz wielkich projektów TACIS o budżecie co najmniej 2 mln euro, kontrola objęła trzy małe projekty Bistro (9), trzy drobne kontynuacje wcześniejszych projektów oraz jedną umowę na sporządzenie studium wykonalności.

17.

W większości projektów napotkano problemy w trakcie jednej lub więcej faz cyklu projektowego. Problemy te zostały omówione poniżej. W tabeli 1 wskazana została liczba projektów dotkniętych głównymi problemami wykrytymi w trakcie kontroli.

Tabela 1

Liczba projektów, w których wystąpiły ważniejsze problemy wykryte podczas kontroli

18.

Cele dziewięciu projektów zostały w pełni osiągnięte. W ośmiu przypadkach cele zostały spełnione częściowo, zaś w dwunastu przypadkach nie zostały osiągnięte.

Ramka 1 Jeden z projektów miał kilka celów szczegółowych. Jednym z nich było zapewnienie harmonizacji przepisów UE i Federacji Rosyjskiej określających kategorie dróg. Taki cel nie mógł zostać osiągnięty, ponieważ nie ma takich unijnych norm. W drugim przypadku projekt miał umożliwić przeprowadzenie badań porównawczych materiałów drogowych poprzez wyposażenie rosyjskiej agencji w stosowny sprzęt. Sprzęt został dostarczony, ale w dwa lata od zakończenia projektu nie został jeszcze wykorzystany. Trzeci cel, którym było szkolenie pracowników beneficjenta, został anulowany w trakcie realizacji projektu.

19.

Najczęściej swoje cele osiągały najlepiej małe projekty, w których były one dobrze i jasno określone. Podobnie, projekty realizowane regionalnie najczęściej sprawdzały się lepiej niż projekty skierowane do ministerstw na szczeblu centralnym z powodu większego zaangażowania i poczucia odpowiedzialności po stronie beneficjenta, a także większej motywacji pracowników.

20.

W minionych latach Komisja opracowała system programowania działań zewnętrznych. Teoretycznie system jest kompleksowy i logiczny. Od wielu lat jest stabilny. Zgodnie z innymi programami działań zewnętrznych wiele dokumentów jest sporządzanych na różnych szczeblach programowania i wdrażania TACIS (patrz: pkt 4 i 5).

21.

Pomimo to programowanie obejmujące konsultacje wewnętrzne i zewnętrzne zajmowało wiele czasu. Spowodowało to konieczność przyspieszenia prac nad identyfikacją projektu i przygotowaniem dokumentów programowych dla poszczególnych projektów, prowadząc w efekcie — gdy zbliżał się termin złożenia projektów — do formułowania zakresów wymagań i obowiązków o niewystarczającej jakości (patrz: pkt 26).

22.

Rezultaty skontrolowanych projektów oraz analiza zaistniałych problemów wskazują, że pomimo wyraźnych wysiłków ze strony Komisji podczas formalnych konsultacji, programowanie oraz następnie identyfikacja projektów włącznie z przygotowywaniem memorandów finansowania i poszczególnych zakresów wymagań i obowiązków przeprowadzane były przy braku odpowiedniego dialogu (patrz: pkt 6) na poszczególnych szczeblach, tj. rosyjskich władz zarządzających programem TACIS oraz beneficjentów (ministerstw i innych organizacji). W niektórych obszarach działań proces reformy w Federacji Rosyjskiej nie był zaawansowany tak dalece jak zakładano lub środowisko polityczne po stronie beneficjenta nie było wystarczająco dojrzałe do prowadzenia konstruktywnego dialogu z Komisją. W efekcie w niektórych przypadkach władze rosyjskie przyjęły pomoc, o którą końcowi beneficjenci w istocie nie zabiegali. Brak dialogu i długość procesu programowania (patrz: pkt 21) miały negatywny wpływ na skuteczność projektów.

23.

W 1992 r. Komisja przyjęła metodologię zarządzania cyklem projektowym, określając kształt i treść propozycji finansowania oraz wprowadzając wymóg sporządzania matrycy logicznej (10) w celu poprawy zarządzania projektem. Jednakże Komisja wprowadziła obowiązek stosowania metodologii zarządzania cyklem projektowym i matrycy logicznej dopiero w 2001 r.

24.

W 2001 r. Trybunał opublikował sprawozdanie specjalne nr 21/2000 w sprawie zarządzania programami pomocy zewnętrznej Komisji. W sprawozdaniu wskazano m.in., że matryce logiczne będące częścią zarządzania cyklem projektowym często nie były dobrze przygotowywane (11). Kontrola TACIS wykazała, że Komisja nadal nie posługiwała się systematycznie zarządzaniem cyklem projektowym włącznie z matrycami logicznymi. Kontrola wykazała także, że w większości przypadków, gdzie matryce logiczne były właściwie stosowane, uzyskiwano lepsze rezultaty. Posługiwanie się zarządzaniem cyklem projektowym zmuszało do dokładnego planowania.

25.

Okres, który upływa od pomysłu lub wniosku o finansowanie projektu do rzeczywistego rozpoczęcia projektu, był bardzo długi. Wdrożenie projektu konsultacyjnego może zająć nawet do trzech lat, co jest zbyt długim okresem z uwagi na zmiany w potrzebach i sytuacjach beneficjentów. Z powodu tych opóźnień projekty dotyczące w szczególności rozwoju polityki lub zarządzania kryzysowego były już przestarzałe w chwili ich rozpoczęcia. W konsekwencji, wraz z rozwiązaniem problemów, które przyniósł upływ czasu, kontrahenci musieli zmieniać podejścia projektowe, co jeszcze bardziej opóźniło ich realizację.

Ramka 2 Przed udzieleniem pomocy na działania związane ze zwalczaniem prania brudnych pieniędzy Komisja wymagała przygotowania studium wykonalności. Głównie z powodu trudności w koordynacji wewnętrznej między departamentami Komisji, ale także ponieważ zatwierdzenie swojego zakresu wymagań i obowiązków organizacji beneficjenta trwało zbyt długo, sam projekt przygotowawczy rozpoczął się z dwuletnim opóźnieniem. W efekcie opóźniło to o pięć lat projekt pomocy technicznej, który był politycznie i gospodarczo istotny, a także pilny, dla Federacji Rosyjskiej.

26.

Długi okres planowania nie zawsze owocował przygotowaniem zakresu wymagań i obowiązków dobrej jakości. W dziewięciu przypadkach niewystarczające analizy wstępne na etapie projektowania doprowadziły do założenia nierealistycznych celów. Projekty w fazie początkowej często nie uwzględniały ograniczeń prawnych w realizacji projektu, cele wykraczały poza kompetencje beneficjenta lub były po prostu zbyt szerokie i abstrakcyjne, aby mogły zostać osiągnięte przez jeden projekt. Na przykład większość projektów, których cele lub zadania dotyczyły kształtowania polityki, włącznie z wdrażaniem prawa, zakończyło się niepowodzeniem.

Ramka 3 Utworzono projekt pilotażowy do sprawdzenia nowego modelu mającego ułatwić rozpoczynanie działalności gospodarczej. Jednakże podobny model już został wprowadzony w Federacji Rosyjskiej w połowie lat 90. z wykorzystaniem kanadyjskiej pomocy technicznej.

27.

Udział rosyjskich partnerów, jak i dyrekcji generalnych w procesie planowania i zatwierdzania dokumentów programowych był zróżnicowany, a w niektórych przypadkach można uznać go za niewystarczający dla zapewnienia realistycznego planowania.

Ramka 4 W jednym przypadku miasto brało udział w regionalnym projekcie dotyczącym ogrzewania i energii, ale nie było jego głównym beneficjentem. Miasto nie zatwierdziło zakresu wymagań i obowiązków, w efekcie czego projekt opóźnił się oraz pojawiły się inne problemy związane z zarządzaniem wynikające z braku zaangażowania władz miasta.

28.

Następujące sytuacje są przykładami nierealistycznych założeń i celów: ramy instytucjonalne beneficjenta były nieodpowiednie lub nie istniały, grupa docelowa nie była zainteresowana świadczonymi usługami, potencjał współpracy lokalnej administracji został niewłaściwie oceniony lub też beneficjent nie był uprawniony do świadczenia usług lub udzielania informacji przewidzianych w projekcie.

29.

Trzynaście skontrolowanych projektów miało jasne cele. Jednakże w szesnastu skontrolowanych projektach w początkowych celach określanych w zakresie wymagań i obowiązków ujęto jedynie działania lub środki zamiast jasnych i mierzalnych celów lub cele te zostały sformułowane w podobnie oględny sposób jak w dokumentach programowania politycznego, zmuszając kontrahentów do określania rzeczywistego celu projektów w trakcie ich realizacji. Cele tych projektów nie wskazywały na problemy, które należy rozwiązać, ani też nie umożliwiały sprawdzenia realizacji założeń projektu.

30.

W większości skontrolowanych projektów nie określono obiektywnie sprawdzalnych wskaźników. W innych przypadkach, w których cele były sformułowane jasno i czytelnie, zachodziły różnice między rzeczywistymi działaniami projektowymi i początkowymi celami projektu określonymi w zakresie wymagań i obowiązków. W jednym przypadku zrealizowano projekt, który nie miał określonych celów szczegółowych ani obiektywnie sprawdzalnych wskaźników. Został on natomiast wykorzystany do świadczenia doraźnych usług dla ministerstwa bez jasnego określenia dokładnych celów pracy. W przypadku innego projektu beneficjenci w sektorze prywatnym otrzymali pomoc na rozwój działalności handlowej, co w rzeczywistości wykraczało poza ogólne cele projektu.

31.

Zamysł niektórych projektów był zbyt złożony, obejmując zbyt wiele oddzielnych i niepowiązanych wzajemnie zadań i celów.

Ramka 6 Jeden projekt miał 23 różne rezultaty lub cele połączone w 8 różnych elementów. Dotyczyły one takich kwestii, jak ochrona środowiska w produkcji ropy, działania energooszczędne oraz badania nad hodowlą ryb. Wskutek tej złożoności kilka wyznaczonych celów — w tym też dwa najistotniejsze — nie zostało w pełni osiągniętych.

32.

Wybór odpowiednich beneficjentów na partnerów projektowych nastręczał wiele trudności, ponieważ cele projektów niejednokrotnie wykraczały poza kompetencje danego partnera projektowego lub beneficjent nie był przygotowany na otrzymanie pomocy bądź nie był w stanie z niej skorzystać. W jednym przypadku Komisja chciała z przyczyn politycznych wesprzeć agencję federalną, mając na uwadze zbliżające się negocjacje w sprawie współpracy między UE i Federacją Rosyjską. Pomimo to agencja ta nie brała w końcu udziału w rzeczywistych negocjacjach.

33.

Fakt, iż projekt miał kilku beneficjentów, powodował trudności w jego realizacji. Często brakowało współpracy między władzami federalnymi i regionalnymi lub między różnymi organami na tym samym szczeblu: federalnym i regionalnym. To niedociągnięcie, pomimo iż wyraźne, nie zostało wzięte pod uwagę podczas planowania.

Ramka 7 W jednym przypadku beneficjent inicjujący projekt działał jedynie na szczeblu regionalnym. Aby spełnić minimalne wymagania dotyczące wielkości budżetu projektu, musiał on objąć także inne regiony. Pragnąc rozwiązać ten problem, stworzono drugiego beneficjenta — fikcyjnego. Nie miał osobowości prawnej ani nie istniał poza dokumentami projektowymi.

34.

W pięciu skontrolowanych przypadkach beneficjenci nie brali udziału w planowaniu projektu lub też włączali się w prace na zbyt późnym etapie, aby mogli mieć wpływ na kształt projektu.

35.

Zgodnie z wytycznymi programowania minimalny budżet projektu w ramach TACIS w Federacji Rosyjskiej powinien wynosić 2 mln euro, aby mógł wywrzeć odpowiedni wpływ i być zauważalnym. Pomimo to z programu mogą także być finansowane inicjatywy na małą skalę, w tym projekty Bistro. Budżet większości skontrolowanych projektów wahał się od 2 do 3 mln euro (patrz: pkt 16). W ośmiu przypadkach z dokumentacji projektowej nie wynikało, w jaki sposób otrzymano budżet projektu. Stworzenie należycie uzasadnionego budżetu jest trudne, kiedy cele projektu nie są jasne.

36.

W niektórych przypadkach wymóg minimalnego rozmiaru stanowił problem. Zamiast rozpocząć kilka precyzyjnych i dobrze ukierunkowanych projektów, wiele zadań zostało ujętych w jednym zakresie wymagań i obowiązków, przy czym były one ze sobą luźno powiązane lub zupełnie ze sobą niezwiązane (patrz: pkt 31). Rezultaty kontroli wskazują, że takie podejście skoncentrowane na budżecie, które przyczynia się do sztucznego tworzenia większych projektów, raczej nie poprawi wpływu wywieranego przez projekty i ich zauważalności.

Ramka 8 Pewien projekt restrukturyzacji przemysłu objął 30 podprojektów. Budżet został tak ukształtowany, aby osiągnąć rozmiar minimalny, a nie z myślą o spełnieniu potrzeb podprojektów.

37.

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie TACIS Komisja miała aktywnie zachęcać do krajowego współfinansowania projektów. Jednakże wymóg współfinansowania rzadko pojawia się w projektach TACIS w Federacji Rosyjskiej, pomimo iż powinien mieć on pozytywny wpływ na zaangażowanie beneficjenta i kontrahenta w osiąganie spodziewanych rezultatów. Wśród skontrolowanych projektów jedynie w dwóch przypadkach działania były współfinansowane przez beneficjenta. Współfinansowanie miało pozytywny wpływ, zwiększając u beneficjentów poczucie odpowiedzialności za projekty i prowadząc do osiągania celów projektów.

38.

Większość projektów obejmuje wkład beneficjentów, taki jak zobowiązanie do użyczenia lokalnych pracowników lub udostępnienia pomieszczeń kontrahentowi. W ośmiu przypadkach wystąpiły problemy dotyczące takiego pośredniego współfinansowania, ponieważ zobowiązania nie były dotrzymywane, zwłaszcza w odniesieniu do projektów w Moskwie. Ministerstwa w Federacji Rosyjskiej na ogół nie są upoważnione do udostępniania kontrahentom pomieszczeń biurowych znajdujących się w ich budynkach. Chociaż Komisja była świadoma tego problemu, nadal wprowadzała takie warunki do zakresu wymagań i obowiązków.

39.

Siedemnaście projektów zrealizowano w wyznaczonym terminie. W pozostałych dwunastu przypadkach wystąpiły znaczne opóźnienia w realizacji. Pod tym względem najbardziej krytyczny okazał się etap początkowy, który zazwyczaj zabierał więcej czasu niż planowano. Opóźnienia te wynikały w większości ze słabego przygotowania projektów. Z powodu niskiej jakości zakresu wymagań i obowiązków konieczne było wielokrotne zatwierdzanie zmian w projektach na etapie początkowym oraz w trakcie realizacji. Procedura wprowadzania zmian w podejściu projektowym przez addenda jest czasochłonna. Nawet zmiana personelu wymaga zastosowania takiej samej procedury jak zmiany w samym projekcie.

40.

Decentralizacja odpowiedzialności za zarządzanie projektami z Komisji na rzecz przedstawicielstw przyczyniła się do poprawy efektywności procedur zarządzania dzięki bardziej bezpośrednim kontaktom między kierownikami projektów i podmiotami biorącymi w nich udział. W rzeczywistości bardziej aktywne zarządzanie ze strony przedstawicielstw wręcz ocaliło niektóre projekty przed pogrążeniem się w poważnych trudnościach. Te ustalenia są zgodne z uwagami z kontroli Trybunału dotyczącej decentralizacji zarządzania w zakresie pomocy zewnętrznej WE na rzecz przedstawicielstw Komisji opublikowanymi w sprawozdaniu specjalnym nr 10/2004 (12). Pomimo to realizacja projektów zaprogramowanych i przygotowanych centralnie w Brukseli, a które w roku 2002/2003 zostały przekazane Przedstawicielstwu KE w Moskwie (około połowa skontrolowanych projektów), uległa opóźnieniu, a zarządzanie nimi ucierpiało z powodu tego przekazania.

41.

Chociaż cele często nie były osiągane lub były osiągane jedynie częściowo (patrz: pkt 18), w większości przypadków kontrahenci przedstawili produkt (rezultaty) zgodnie z pierwotnym zakresem wymagań i obowiązków lub zakresem zmienionym przez addenda. Typowym problemem dla kontrahentów było znalezienie i zatrzymanie odpowiednich pracowników w oddalonych lokalizacjach projektów w przypadku gdy początkowo wyznaczeni pracownicy nie byli dostępni. Jedynie jeden mały projekt poniósł fiasko z powodu braku rezultatów po stronie kontrahenta. Inny kontrahent borykał się z problemami finansowymi w trakcie realizacji projektu, co doprowadziło do poważnych opóźnień w jego realizacji.

42.

Powołane komitety sterujące zazwyczaj nie działały efektywnie i wydajnie. Miało to negatywny wpływ na realizację projektów. Uprawnienia komitetów zostały ograniczone przez Komisję, tak iż ich rosyjscy członkowie nie byli świadomi, jaki mógł być wpływ komitetów sterujących i z tego powodu nie brali aktywnego udziału w posiedzeniach. Kierownicy projektu ze strony kontrahenta musieli przejąć (częściowo) zadania komitetów sterujących.

43.

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie TACIS (Euratom, WE) nr 1279/96 z programu pokrywane są uzasadnione koszty dostaw wymaganych do realizacji pomocy technicznej (13). Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie TACIS (WE, Euratom) nr 99/2000 na inwestycje może zostać przeznaczone maksimum 20 % rocznego budżetu (14). W praktyce umowy o świadczenie usług obejmowały element dostaw, który zmuszał kontrahentów pomocy technicznej, we współpracy z beneficjentami, do określenia specyfikacji technicznych dostaw oraz kierowania procesem udzielania zamówień zgodnie z zasadami TACIS w tym zakresie.

44.

Nie zawsze występował widoczny związek między pomocą techniczną i sprzętem dostarczonym w ramach tych projektów. Nic nie świadczyło także o tym, że element „sprzętowy” projektu był związany z dziedzinami opisanymi (15) w rozporządzeniu lub wytycznych. Beneficjenci traktowali element sprzętowy (głównie wyposażenie biurowe i sprzęt informatyczny) bardziej jako dodatkową korzyść wynikającą z przyjęcia doradztwa.

45.

W wielu przypadkach sprzęt był dostarczany pod koniec projektu z powodu długiej procedury przetargowej i zatem nie mógł być używany do działań projektowych.

46.

Sprzęt wymaga konserwacji po zakończeniu projektu (włącznie z dostarczeniem materiałów eksploatacyjnych), co jednak nie zawsze miało miejsce.

Ramka 9 W jednym przypadku urzędy celne nie dysponowały środkami na zakup artykułów laboratoryjnych. Inne laboratorium pozostawało przeważnie nieużywane, ponieważ beneficjent nie miał odpowiednich pomieszczeń, w których mógłby korzystać ze sprzętu. Jeden z federalnych beneficjentów odmówił przyjęcia sprzętu informatycznego z własnych biurokratycznych powodów (ponieważ nie płacił za sprzęt, nie wiedział, jak ma go zaksięgować). W innym przypadku sprzęt został sprzedany przez beneficjenta, ponieważ nie potrafiono się nim posłużyć. Część sprzętu nie mogła zostać wykorzystana, ponieważ nie było wymaganego dostępu do internetu. Część sprzętu sportowego nie była dostosowana do potrzeb grupy docelowej (dzieci), ale była wykorzystywana przez żołnierzy z lokalnej szkoły wojskowej.

47.

Kontrahenci wskazywali na problemy w krajowych zakupach zarówno sprzętu, jak i usług. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie TACIS (16) podatki i opłaty nie są wydatkami kwalikowalnymi. W Federacji Rosyjskiej niemożliwe było dokonywanie zakupów zwolnionych z VAT od krajowych dostawców, ponieważ rosyjskie prawo pochodne na to nie zezwala. Nie jest to zgodne z porozumieniem między UE i Federacją Rosyjską (17).

48.

Monitorowanie projektów w trakcie ich trwania zlecono zewnętrznej firmie konsultingowej. Konsultanci (monitorujący) wydają opinię dotyczącą zamysłu projektu, jego wydajności, skuteczności, wpływu oraz trwałości. Z kontroli wyłączono stronę finansową projektu. Także ocena wpływu projektów po zakończeniu działań projektowych nie była i nie jest częścią umowy pomiędzy Komisją i monitorującymi. Braku tej oceny nie zrównoważyły ewaluacje.

49.

Najczęściej monitorujący działali zgodnie z wymaganiami umownymi. Jednakże w kilku przypadkach w sprawozdaniach monitorujących zawarto stwierdzenia wyrażające zamierzenia, tak jak gdyby stanowiły one dokonania tych projektów. Sprawozdania te nie wykazywały wystarczająco jasno problemów wdrożeniowych, co może częściowo wyjaśnić brak działań naprawczych.

50.

Do typowych działań związanych z upowszechnianiem należało organizowanie seminariów, prowadzenie strony internetowej i publikacja broszur. Chociaż w niektórych projektach działania związane z upowszechnianiem podejmowane były w fazie wdrożeniowej projektu, nie były kontynuowane po jego zakończeniu. Na przykład strony internetowe utworzone w ramach sześciu projektów nie były dalej prowadzone przez beneficjenta po zakończeniu projektu. Do pewnego stopnia postrzegana wartość osiąganych rezultatów wskazuje, że środki przeznaczone przez Komisję i stronę rosyjską na upowszechnianie rezultatów były niewystarczające.

51.

Komisja nie miała także odpowiednich systemów i instrukcji do skutecznego upowszechniania rezultatów i doświadczenia uzyskanego z projektów TACIS. Na przykład nie istnieje skonsolidowana powszechnie dostępna baza danych projektów TACIS, a rosyjskie władze nie znają też w pełni rezultatów tych projektów.

52.

Jak już wspomniano powyżej, wystąpiły problemy związane z osiąganiem rezultatów projektów i upowszechnianiem informacji na temat tych rezultatów. Ponadto beneficjenci jedynie rzadko stosowali lub dalej rozwijali rezultaty w postaci sprawozdań i modeli. Rezultaty tylko pięciu skontrolowanych projektów były trwałe.

53.

Komisja przeprowadza ewaluacje na poziomie sektora lub kraju, ale rzadko w odniesieniu do poszczególnych projektów. Jedynie dwa z 29 skontrolowanych projektów zostały poddane ewaluacji. To zbyt mało, zważywszy na zamierzony pilotażowy charakter wielu projektów, jak i na przeznaczone na nie kwoty; nie pozwala to również na poprawę koncepcji przyszłych projektów.

54.

Federacja Rosyjska jest ważnym partnerem handlowym i politycznym UE. Skuteczna pomoc UE, której celem jest stworzenie warunków dla demokracji, państwa prawa oraz rozwoju gospodarczego w Federacji Rosyjskiej oraz wypracowanie rzeczywistego partnerstwa między UE i Federacją Rosyjską, może być ważnym i znaczącym narzędziem.

55.

Cele zostały osiągnięte w około jednej trzeciej skontrolowanych projektów. W ośmiu przypadkach cele zostały osiągnięte częściowo, zaś w dwunastu przypadkach nie zostały osiągnięte (patrz: pkt 18). Rezultaty pięciu skontrolowanych projektów były trwałe (patrz: pkt 52). Mając na uwadze powyższe wyniki kontroli, które wskazują na niską efektywność wykorzystania środków z TACIS, Trybunał nie może pozytywnie ocenić realizacji projektów TACIS w Federacji Rosyjskiej. Kontrola pomimo to wykazała, że działania kontrahentów i monitorujących były zgodne z wymaganiami umownymi. Podstawowe niedociągnięcia są następujące:

56.

Aby przyczynić się do zwiększenia skuteczności przyszłej pomocy dla Federacji Rosyjskiej, Trybunał formułuje następujące zalecenia.

19.5.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 119/17

1.

Przeprowadzanie przez Trybunał kontroli skuteczności zarządzania Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) stanowi wymóg art. 27 ust. 2 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (1). Tematem kontroli odnoszącej się do roku budżetowego 2004 jest skuteczność polityki kadrowej w EBC. Trybunał przeprowadził także kontrolę uzupełniającą dotyczącą monitoringu projektów oraz udzielania zamówień i zarządzania usługami zlecanymi wykonawcom zewnętrznym.

2.

Budżet EBC na rok 2004 wyniósł 376,4 mln euro, z czego na wydatki na personel przewidziano 145,9 mln euro (39 %) (2).

3.

Od swojego powstania w 1999 r. EBC szybko się powiększał: od 1999 do końca 2004 r. liczba pracowników wzrosła z 518 do 1 309 osób. Początkowo Dyrekcja Spraw Kadrowych zajmowała się głównie rekrutacją, codziennymi sprawami administracyjnymi oraz rozwiązywaniem bieżących problemów w polityce kadrowej. W obecnej fazie konsolidacyjnej EBC określił (3) kilka obszarów wymagających poprawy i podjęcia działań w zakresie polityki kadrowej.

4.

Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było oszacowanie skuteczności polityki kadrowej EBC w zakresie rekrutacji i mobilności, wynagrodzeń i zwrotów kosztów, a także zarządzania nieobecnościami w pracy. Trybunał zbadał, czy EBC:

—

stworzył kompleksową i spójną politykę kadrową odpowiednią do swoich potrzeb organizacyjnych,

—

wdrożył odpowiednie mechanizmy na poziomie centralnym służące do monitorowania realizacji polityki kadrowej,

—

właściwie prowadził politykę kadrową na wszystkich poziomach.

5.

Porównano kompletność polityki kadrowej EBC w wybranych obszarach z polityką innych międzynarodowych organizacji: Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOiR) oraz instytucji UE. Trybunał zbadał ponadto dostępność informacji zarządczej w centrali EBC na potrzeby monitorowania polityki kadrowej. Na podstawie niektórych jednostek organizacyjnych (4) Trybunał następnie ocenił realizację wybranych aspektów polityki kadrowej.

6.

W ciągu lat EBC wypracował spójną politykę kadrową spełniającą jego główne potrzeby organizacyjne. Wciąż jednak istnieje możliwość poprawy w zakresie rekrutacji, zaszeregowania, działań dyscyplinarnych oraz zapobiegania nękaniu i molestowaniu. W niektórych z tych kwestii nie spełniono dotąd w całości wymagań dyrektyw Rady.

7.

Chociaż na szczeblu centralnym wdrożono mechanizmy służące do monitorowania polityki kadrowej, nadal występują niedociągnięcia w pełnieniu przez Dyrekcję Spraw Kadrowych funkcji monitorującej, zwłaszcza w zakresie rekrutacji, szkoleń organizowanych przez jednostki organizacyjne oraz zarządzania urlopami i nieobecnościami w pracy.

8.

EBC z reguły realizuje większość założeń swojej polityki kadrowej na wszystkich szczeblach, chociaż zauważono niedociągnięcia w spójności i jednolitości postępowania w zakresie ustalania wysokości wynagrodzeń, przyznawania premii, rekrutacji i szkoleń. Najpoważniejsze zastrzeżenie dotyczy jednak słabego przestrzegania zasad dotyczących urlopów i nieobecności.

9.

Trybunał zaleca EBC:

—

uczynienie polityki kadrowej bardziej kompleksową i regularne poddawanie jej przeglądowi w celu zapewnienia adekwatności tej polityki do aktualnej sytuacji, z uwzględnieniem zmian dokonujących się w tej dziedzinie w podobnych organizacjach międzynarodowych,

—

wzmocnienie na szczeblu centralnym monitorowania polityki kadrowej w celu zapewnienia w całym EBC jej jednolitej realizacji oraz wprowadzenie w polityce kadrowej pomiaru osiąganych wyników poprzez zastosowanie kluczowych wskaźników wydajności oraz krytycznych czynników sukcesu,

—

rozwiązanie problemów dotyczących urlopów i nieobecności dzięki poprawie monitorowania, komunikacji wewnętrznej i lepszemu określeniu zakresów odpowiedzialności.

10.

Trybunał przeprowadził kontrolę uzupełniającą w zakresie monitoringu projektów (5) oraz udzielania zamówień i zarządzania usługami zlecanymi wykonawcom zewnętrznym (6).

11.

Centralne monitorowanie jest prowadzone jedynie w przypadku projektów zawierających element informatyczny i obejmuje tylko zasoby informatyczne. Pozostałe projekty są nadal monitorowane jedynie lokalnie przez odpowiednie jednostki organizacyjne i nie istnieje drugi, niezależny poziom kontroli tych działań na szczeblu ustalania priorytetów, zatwierdzania i monitoringu. Ponadto prawie połowa projektów monitorowanych na szczeblu centralnym w 2004 r. miała opóźnienia wynoszące ponad 20 % względem początkowego harmonogramu.

12.

We wrześniu 2003 r. wydano nowe zarządzenie administracyjne dotyczące zasad udzielania zamówień w EBC i opracowano prototypową bazę danych mającą zawierać wszystkie odstępstwa od zasad udzielania zamówień o wartości przekraczającej 10 000 euro oraz wszystkich zakupów o dużej wartości (na kwoty powyżej 250 000 euro). EBC dotąd nie wdrożył jednak systemu kontroli jakości pracy konsultantów i dostawców ani na centralnym poziomie monitorowania, ani na poziomie zdecentralizowanym.