1. 

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący wykładni art. 13 dyrektywy 2002/20/WE ( 2 ), przepisu, który zgodnie z orzecznictwem Trybunału ( 3 ) jest bezpośrednio skuteczny, wiąże się z wątpliwościami co do wpływu, jaki na wykonywanie przez państwa członkowskie ich kompetencji w zakresie podatków bezpośrednich ma europejska harmonizacja w zakresie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej.

2. 

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Base Company SA, dawniej KPN Group Belgium SA (zwaną dalej „Base Company”), jednym z trzech podmiotów działających na belgijskim rynku telefonii ruchomej, a ville de Mons (miastem Mons) i dotyczy opłaty nałożonej na to przedsiębiorstwo z tytułu słupów i masztów nadawczych zainstalowanych na terenie tego miasta.

3. 

Należy podkreślić, że niniejsza sprawa wpisuje się w ramy licznych sporów ( 4 ) w przedmiocie opłat nakładanych na operatorów telefonii ruchomej przez pewną liczbę gmin i prowincji belgijskich na podstawie przyznanej im konstytucyjnie autonomii fiskalnej ( 5 ) i wymaga w szczególności stwierdzenia, czy orzecznictwo oparte na wyroku Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03,EU:C:2005:518), w odniesieniu do wykładni art. 11 dyrektywy 97/13/WE ( 6 ), dotyczy również niniejszego przypadku. Niniejsza sprawa wiąże się, ogólnie rzecz biorąc, z potrzebą dostarczenia przez Trybunał pewnych wyjaśnień dotyczących podejścia, jakie należy przyjąć względem obciążeń finansowych nakładanych na podmioty udostępniające sieci lub usługi łączności elektronicznej.

4.

Dyrektywa 97/13 ustanowiła wspólne przepisy ramowe dotyczące ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie usług telekomunikacyjnych w celu ich liberalizacji oraz ułatwienia wejścia nowych operatorów na rynek. Dyrektywa ta wpisuje się w ramy środków służących całkowitej liberalizacji telekomunikacyjnych usług i infrastruktury od dnia 1 stycznia 1998 r.

5.

W tym kontekście dyrektywa 97/13 przewidywała oprócz zasad dotyczących postępowania w sprawie udzielania zezwoleń i treści tych zezwoleń, pewną liczbę zasad dotyczących obciążeń finansowych (opłat) związanych z tymi postępowaniami, które mogą zostać nałożone przez państwa członkowskie na przedsiębiorstwa w sektorze usług telekomunikacyjnych.

6.

Zgodnie z art. 6 dyrektywy 97/13, zatytułowanym „Opłaty za wszczęcie procedur wydawania zezwoleń ogólnych”:

„Bez wpływu na wkład finansowy w świadczenie usług powszechnych zgodnie z załącznikiem, państwa członkowskie zagwarantują, by wszelkie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedur wydawania zezwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie wydawania, zarządzania, kontroli i egzekwowania stosowanego systemu zezwoleń ogólnych. Opłaty takie są publikowane w odpowiedni i wystarczająco szczegółowy sposób, by umożliwić do nich łatwy dostęp”.

7.

Jeśli chodzi o art. 11 dyrektywy 97/13, zatytułowany „Opłaty za koncesje indywidualne”, to stanowił on:

„1.   Państwa członkowskie zagwarantują, by wszelkie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedury udzielania zezwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie udzielania, zarządzania, kontroli i stosowania odpowiednich indywidualnych zezwoleń. Opłaty związane z indywidualnym zezwoleniem są proporcjonalne do nakładu pracy i podlegają publikacji w odpowiedni i wystarczająco szczegółowy sposób, by umożliwić łatwy do nich dostęp.

2.   Bez uszczerbku dla ust. 1 w przypadku rzadkich zasobów państwa członkowskie mogą zezwolić krajowym organom regulacyjnym na pobieranie opłat w celu uwzględnienia konieczności zapewnienia optymalnego wykorzystania tych zasobów. Wspomniane opłaty nie są dyskryminacyjne i uwzględniają zwłaszcza konieczność sprzyjania rozwojowi innowacyjnych usług i konkurencji”.

8.

Dyrektywa 97/13 została uchylona art. 26 dyrektywy 2002/21/WE ( 7 ).

9.

Artykuł 2 dyrektywy ramowej przewiduje:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]”.

10.

Zgodnie z art. 1 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowanym „Cel i zakres”:

„1.   Celem niniejszej dyrektywy jest wdrożenie wewnętrznego rynku w dziedzinie sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej poprzez harmonizację i uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń celem ułatwienia świadczenia takich usług wewnątrz Wspólnoty.

2.   Niniejsza dyrektywa znajduje zastosowanie w odniesieniu do zezwoleń na dostęp do sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej”.

11.

Artykuł 13 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowany „Opłaty za prawo użytkowania oraz prawo instalowania urządzeń”, ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie mogą zezwolić właściwym organom władzy państwowej na nakładanie opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych, co odzwierciedla potrzebę optymalnego wykorzystania powyższych zasobów. Państwa członkowskie zapewnią, by takie opłaty były obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w art. 8 [dyrektywy ramowej]”.

12.

W dniu 5 marca 2007 r. conseil communal de la ville de Mons (rada miasta Mons) przyjął règlement-taxe instaurant une taxe sur les pylônes et mâts de diffusion pour la téléphonie mobile (uchwałę ustanawiającą opłatę za słupy i maszty nadawcze telefonii ruchomej, zwaną dalej „uchwałą w sprawie opłaty”) mające zastosowanie do roku podatkowego 2007 i lat następnych.

13.

Artykuł 1 uchwały w sprawie opłaty przewiduje, że wspomniana opłata dotyczy „określonej wielkości słupów nadawczych lub masztów, które są obiektami wolnostojącymi, istniejących w trakcie roku podatkowego, przeznaczonych do tego, by służyć jako podpora dla różnych typów anten niezbędnych do dobrego funkcjonowania ruchomej sieci telekomunikacyjnej, które nie mogły zostać umieszczone na obiekcie istniejącym (jak dach, kościół itp.)”.

14.

Zgodnie z art. 3 akapit pierwszy uchwały w sprawie opłaty „do uiszczenia [spornej] opłaty jest zobowiązana każda osoba fizyczna lub prawna będąca właścicielem obiektu określonego w art. 1 [tej uchwały]”.

15.

Artykuł 4 uchwały w sprawie opłaty przewiduje, że wysokość tej opłaty wynosi 2500 EUR od słupa lub masztu nadawczego telefonii ruchomej.

16.

Z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że Base Company jest operatorem telefonii ruchomej i z tego tytułu właścicielem i użytkownikiem sieci słupów służących jako podpora dla anten telekomunikacyjnych telefonii ruchomej na terenie ville de Mons.

17.

Na podstawie uchwały w sprawie opłaty władze ville de Mons skierowały do Base Company trzy powiadomienia w formie wyciągów z rejestru dotyczące obowiązku zapłacenia spornej opłaty za rok podatkowy 2008 w łącznej kwocie 7500 EUR. Na powyższe powiadomienia (wyciągi z rejestru) wniesione zostało zażalenie do kolegium gminnego ville de Mons. Po tym, jak zażalenie to zostało oddalone, zostały one zaskarżone do tribunal de première instance de Mons (sądu pierwszej instancji w Mons), który je unieważnił.

18.

Od tego wyroku ville de Mons wniosło apelację do cour d’appel de Mons (sądu apelacyjnego w Mons), który w związku z wątpliwościami powstałymi co do zastosowania w sprawie w postępowaniu głównym art. 13 dyrektywy o zezwoleniach postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 13 dyrektywy [o zezwoleniach] zakazuje jednostkom samorządu terytorialnego nakładania opłaty, ze względów budżetowych lub z innych powodów, na działalność gospodarczą operatorów telekomunikacyjnych, których obecność na ich terytorium przejawia się w postaci słupów, masztów lub anten GSM służących prowadzeniu tej działalności?”.

19.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez strony w postępowaniu głównym oraz Komisję Europejską.

20.

W dniu 13 maja 2015 r. odbyła się rozprawa, na której uwagi przedstawiły strony w postępowaniu głównym, rząd belgijski oraz Komisja.

21.

Sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy wprowadzona przez krajowy organ władzy publicznej opłata dotycząca w szczególności słupów i masztów wykorzystywanych do celów telefonii ruchomej jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, a w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy artykuł ten sprzeciwia się takiej opłacie.

22.

Na to a priori proste pytanie zaproponowano bardzo różne odpowiedzi.

23.

Ville de Mons, popierane przez rząd belgijski, podnosi, że przedmiotowa opłata nie jest zakazana przez dyrektywę o zezwoleniach. Podkreśla ono w szczególności, że Trybunał orzekł już w wyroku Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518), w odniesieniu do art. 11 ust. 2 dyrektywy 97/13 – przepisu o brzmieniu bardzo podobnym do art. 13 dyrektywy o zezwoleniach – że dyrektywy dotyczące udzielania zezwoleń na udostępnianie sieci i usług telekomunikacyjnych nie mają zastosowania do opłat, których podstawą nałożenia nie jest przyznanie koncesji. Zauważa ono ponadto, że owa opłata jest należna od każdej osoby będącej właścicielem słupa lub masztu, które nie mogły się znaleźć na obiekcie istniejącym, oraz że nie jest w żaden sposób związana – jak tego wymaga art. 13 dyrektywy o zezwoleniach – z przyznaniem prawa użytkowania częstotliwości radiowych lub prawa instalowania urządzeń i wreszcie w zamian za jakąkolwiek usługę.

24.

Base Company utrzymuje ze swej strony, że sporna opłata, której podstawę stanowi ustanowienie przez operatorów udostępniających sieci i usługi łączności elektronicznej infrastruktury kwalifikowalną jako urządzenie w rozumieniu tego przepisu, jest objęta zakresem art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Podnosi ona, że w zakresie, w jakim ta ryczałtowa opłata jest w szczególności dyskryminująca, nieproporcjonalna i obiektywnie nieuzasadniona, nie spełnia ona łącznych warunków określonych w tym przepisie.

25.

Komisja uważa, że w świetle kryterium, które wydaje się wynikać z wyroku Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518), a mianowicie istnienia bezpośredniego związku między przedmiotową opłatą a przyznaniem danemu operatorowi zezwolenia na udostępnianie sieci i świadczenie usług łączności elektronicznej, jedyny możliwy wniosek jest taki, że sporna opłata nie jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Komisja zaznacza jednak, że „ubolewa” nad tym wyrokiem i zwraca się do Trybunału o przyjęcie odmiennego rozwiązania w niniejszej sprawie. Uważa ona bowiem, że sporna opłata, która dotyczy „urządzeń towarzyszących” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy ramowej, została wprowadzona w zamian za ustanowienie struktur niezbędnych do udostępniania sieci i świadczenia usług i może w związku z powyższym być zakwalifikowana jako „opłata” w rozumieniu art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Jeśli należałoby przyjąć taki wniosek, sąd odsyłający musiałby upewnić się, że wszystkie warunki określone w tym przepisie zostały spełnione.

26.

Jak wspomniałem na wstępie niniejszej opinii, omawiana sprawa ilustruje istniejący niezaprzeczalnie konflikt pomiędzy harmonizacją wynikającą z celów realizowanych przez dyrektywę o zezwoleniach a wolą niektórych władz krajowych utrzymania możliwości – ze względów głównie budżetowych ( 8 ) – nakładania opłat na niektórych operatorów ze względu na prowadzoną przez nich działalność oraz obecność na danym terytorium.

27.

Nawet jeśli Trybunał rozważał już wcześniej to zagadnienie, należy dokonać pewnych wyjaśnień w świetle nauki płynącej z najnowszego orzecznictwa.

28.

Ta potrzeba dokonania wyjaśnień dotyczy moim zdaniem dwóch aspektów, które zbadam kolejno. Pierwszy aspekt, do którego nie odniesiono się w sposób bezpośredni w postawionym pytaniu, lecz który stanowi kluczowy parametr analizy opłaty nałożonej na operatorów usług i sieci telekomunikacyjnych, odnosi się do kwestii, czy państwa członkowskie mogą nakładać pewne opłaty nieobjęte zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Drugi aspekt dotyczy elementów, które należy uwzględnić, aby uznać, że przedmiotowa opłata jest objęta zakresem stosowania rzeczonego przepisu, a jeśli tak, aby stwierdzić, czy spełnia ona warunki określone w tym przepisie.

29.

Chociaż kwestia, w jakim zakresie organy władzy krajowej mogą nakładać opłaty nieobjęte zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie została bezpośrednio poruszona w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy zauważyć, że – jak wynika z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi – została ona podniesiona w sposób pośredni przez sąd odsyłający.

30.

Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem po pierwsze, że sąd odsyłający wyszedł z założenia, iż sporna opłata nie jest ani opłatą w rozumieniu art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, ani opłatą administracyjną w rozumieniu art. 12 tej samej dyrektywy oraz po drugie, że sąd zastanawia się nad adekwatnością i znaczeniem orzecznictwa, zgodnie z którym „państwa członkowskie nie mogą nakładać innych opłat z tytułu udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej niż przewidziane tą dyrektywą” ( 9 ).

31.

Tymczasem w odniesieniu do tego pierwszego aspektu, pomimo że kwestia ta mogła stanowić przedmiot dyskusji, biorąc pod uwagę w szczególności wyrok Albacom i Infostrada ( 10 ), jeśli chodzi o wykładnię art. 11 dyrektywy 97/13, uważam, iż wyłącznie „w ramach dyrektywy o zezwoleniach” państwa członkowskie nie mogą nakładać innych opłat z tytułu udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej niż przewidziane tą dyrektywą ( 11 ).

32.

Artykuł 13 dyrektywy o zezwoleniach, która to dyrektywa została przyjęta na podstawie art. 95 WE (obecnie art. 114 TFUE), nie ogranicza całkowicie suwerenności podatkowej państw członkowskich, obejmując wyłącznie opłaty, których podstawa związana jest, w mniejszym lub większym stopniu, z procedurą wydawania zezwoleń ogólnych lub przyznawaniem praw użytkowania. Innymi słowy, okazuje się, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie zawiera wyczerpującego przedstawienia wszelkich podatków i opłat, które mogą być nakładane na operatorów łączności elektronicznej, ale ma na celu określenie tych, które mogą być nakładane w kontekście „zezwoleń dotyczących udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej” (zob. art. 1 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach). Państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać przepisów tej dyrektywy wyłącznie w przypadku, gdy postanowią nałożyć obciążenia fiskalne na operatorów telefonii ruchomej posiadających zezwolenie.

33.

Dwie okoliczności przemawiają za tym wnioskiem.

34.

Po pierwsze, wykładnia taka wpisuje się bez trudu jako kontynuacja podejścia przyjętego przez Trybunał w odniesieniu do opłat administracyjnych określonych w art. 12 dyrektywy o zezwoleniach i w zakresie, w jakim rozpatrywał on skargę o uchybienie zobowiązaniom ( 12 ) czy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 13 ).

35.

Po drugie, co jeszcze ważniejsze, wydaje się, że podejście to zostało niedawno potwierdzone przez Trybunał w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mającego na celu właśnie dokonanie wykładni art. 13 dyrektywy o zezwoleniach w przedmiocie podatku nałożonego przez prowincję Antwerpia na dwa podmioty udostępniające sieci i usługi łączności elektronicznej. W istocie w wyroku Belgacom i Mobistar Trybunał orzekł, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie obejmuje wszystkich opłat, które są nakładane na operatorów sieci i usług łączności elektronicznej. Aby dojść do takiego wniosku, oparł się on na brzmieniu art. 1 ust. 2 i art. 13 dyrektywy o zezwoleniach ( 14 ).

36.

Podsumowując, niniejsza dyrektywa znajduje zastosowanie w odniesieniu do zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności. Państwa członkowskie nie mogą pobierać innych opłat związanych ze wspomnianym udostępnianiem sieci i usług niż te, które są wyraźnie przewidziane w tej dyrektywie.

37.

Zachowują one natomiast pewną swobodę przy ustalaniu opłat, które nie dotyczą takiego udostępniania. Celowo używam określenia „pewna”, ponieważ bez względu na dziedzinę interwencji właściwego organu do spraw podatkowych jest on zobowiązany zawsze przestrzegać wymogów prawnych wynikających z prawa Unii. Nawet bowiem w przypadku istnienia opłat nieobjętych zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach sąd powinien w każdym przypadku upewnić się, czy nie stanowią one zagrożenia dla skuteczności dyrektywy o zezwoleniach, a w szczególności, czy nie tworzą barier wejścia na rynek nowych operatorów oraz, bardziej ogólnie, zbadać, czy nie naruszają one przepisów i zasad prawa Unii, takich jak zasady zapewniające swobodę przedsiębiorczości i równe traktowanie operatorów rzeczonego sektora.

38.

Poczyniwszy powyższe uwagi, zajmę się zagadnieniem, które przedstawił konkretnie sąd odsyłający i które było przedmiotem postępowania głównego, a mianowicie kwestią, czy sporny podatek może być objęty zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, a jeśli tak, to czy spełnia on warunki określone w tym przepisie.

39.

W pierwszej kolejności przedstawię wskazówki, które wynikają moim zdaniem z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, aby zająć się, w drugiej kolejności, przypadkiem spornego podatku.

40.

Wszystkie strony wydają się zgadzać, że sprawy zakończone wyrokiem Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518) znajdują swoje źródło w bardzo podobnych do niniejszego przypadku sporach.

41.

Pragnę przypomnieć, że w tych połączonych sprawach operatorzy telefonii ruchomej wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwał w sprawie opłaty przyjętych przez gminy belgijskie względem właścicieli anten, masztów i słupów przeznaczonych dla telefonii ruchomej.

42.

Chociaż we wspomnianych sprawach powołano się na art. 11 dyrektywy 97/13 jedynie w sposób pomocniczy w toku postępowania ( 15 ) – jako że pytania prejudycjalne dotyczyły art. 49 WE (obecnie art. 56 TFUE) oraz dyrektywy 90/388/EWG ( 16 ) – niemniej jednak Trybunał wskazał, że „podstawą nałożenia opłaty od infrastruktury łączności nie [było] przyznanie koncesji” oraz że „[c]o za tym idzie, powołana przez Mobistar na rozprawie dyrektywa 97/13 nie ma zastosowania do okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie” ( 17 ).

43.

Orzekając w ten sposób, Trybunał wydaje się czynić z „przyznania koncesji” decydujące kryterium umożliwiające rozróżnienie opłat objętych zakresem stosowania dyrektywy 97/13 oraz opłat nieobjętych tym zakresem stosowania.

44.

Powyższe stwierdzenie nie jest odosobnione, ponieważ Trybunał wydaje się w późniejszych wyrokach potwierdzać znaczenie, jakie należy nadać podstawie nałożenia różnych opłat, a mianowicie, okoliczności, czy podstawa ta jest związana z wydaniem zezwolenia, w celu ustalenia, czy opłaty te są objęte zakresem stosowania art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach.

45.

I tak, w sprawie leżącej u podstaw wyroku Komisja/Francja ( 18 ) dotyczącej dodatkowej opłaty nałożonej na operatorów posiadających zezwolenie ogólne, świadczących usługi na rynku łączności elektronicznej na rzecz użytkowników końcowych, Trybunał uznał, że opłata, której obowiązek zapłaty powstaje nie w związku z procedurą wydawania zezwolenia ogólnego umożliwiającego dostęp do rynku usług łączności elektronicznej, lecz która była związana z działalnością operatora polegającą na świadczeniu usług łączności elektronicznej na rzecz użytkowników końcowych we Francji, nie jest objęta zakresem stosowania art. 12 dyrektywy o zezwoleniach.

46.

Podobnie Trybunał orzekł w wyroku Vodafone Malta i Mobisle Communications ( 19 ), że art. 12 dyrektywy o zezwoleniach nie sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu nakładającemu na operatorów świadczących usługi telefonii ruchomej podatek zwany „akcyzą”, który stanowi odsetek opłat pobieranych przez nich od użytkowników tych usług, pod warunkiem że obowiązek zapłaty tego podatku powstaje nie w związku z postępowaniem w sprawie wydania ogólnego zezwolenia umożliwiającego dostęp do rynku usług łączności elektronicznej, lecz w związku z korzystaniem z usług telefonii ruchomej świadczonych przez operatorów i że jest on ostatecznie ponoszony przez użytkownika tych usług.

47.

Jak zostało to już wskazane w niniejszym postępowaniu, pomimo że brzmienie art. 11 ust. 2 dyrektywy 97/13 odbiega od brzmienia art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, ponieważ ten ostatni artykuł odnosi się niewątpliwie w sposób bardziej szczegółowy do celu opłat, o których mowa w dyrektywie (zdanie pierwsze w art. 13), oraz warunków, jakie powinny one spełniać (zdanie drugie w art. 13), wydaje się, że cele, do których realizacji zmierzają oba przepisy, są identyczne.

48.

Mają one bowiem na celu umożliwienie państwom członkowskim, pod pewnymi warunkami, wprowadzenia opłat, z uwzględnieniem potrzeby zagwarantowania optymalnego wykorzystania zasobów rzadkich. Obydwa przepisy mają in fine na celu wspieranie konkurencji i rozwoju rynku wewnętrznego, a także zapewnienie ochrony interesów obywateli Unii Europejskiej (zob. w szczególności art. 8 dyrektywy ramowej).

49.

Wynika z tego, że nie ma – a priori – podstaw, by odstąpić od stosowania wskazówek wynikających z wyroku Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518, pkt 37).

50.

Czy to oznacza, że kryterium przyznania koncesji stanowi jedyne właściwe kryterium służące ustaleniu, czy dana opłata jest, czy nie jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach?

51.

Nie uważam tak i to z kilku powodów.

52.

Po pierwsze, należy mieć na uwadze, że w sprawie leżącej u podstaw wyroku Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518) kwestia zastosowania dyrektywy 97/13 została podniesiona wyłącznie pomocniczo i w sposób pośredni. Świadczy o tym zwięzłość fragmentu poświęconego zastosowaniu dyrektywy 97/13.

53.

Po drugie, art. 13 dyrektywy o zezwoleniach dotyczy, jak wynika jasno z jego brzmienia, zasad nakładania opłat za prawa użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów lub też prawa do instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej. Trybunał wskazał, że ponieważ postępowanie w sprawie przydziału praw użytkowania częstotliwości radiowych i postępowanie w sprawie przedłużenia obowiązywania tych praw muszą podlegać tym samym zasadom, art. 13 dyrektywy o zezwoleniach powinien być w taki sam sposób stosowany w odniesieniu do obu postępowań ( 20 ).

54.

Wynika z tego w sposób nieunikniony, że oprócz samej kwestii, czy podstawa nałożenia opłaty jest bezpośrednio związana z wydaniem zezwolenia (lub przyznaniem koncesji), należy również mieć na uwadze opłaty, których podstawą nałożenia jest przyznanie prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń w szerokim znaczeniu. Oparcie się na rozwiązaniu przyjętym przez Trybunał w wyroku Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518), mającym charakter zawężający, nie wydaje się właściwe. Uważam, że o ile przyznanie koncesji lub praw szczególnych w ramach procedury wydawania ogólnych zezwoleń jest bez wątpienia wystarczającym warunkiem, aby stwierdzić objęcie zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach, o tyle nie można tej okoliczności uczynić warunkiem niezbędnym do objęcia zakresem zastosowania tej dyrektywy.

55.

W tych okolicznościach sprecyzowanie kryterium zastosowania dyrektywy o zezwoleniach względem opłat wydaje mi się konieczne. Chodzi nie tyle o kwestię, czy opłaty te są bezpośrednio związane z przyznaniem koncesji lub wydaniem zezwolenia, ile o ustalenie, czy wpisują się one w sposób nieuchronny w ramy procedury wydania zezwoleń, tak jak te, które dotyczą, zgodnie z brzmieniem art. 13 tej dyrektywy, prawa instalowania urządzeń niezbędnych do funkcjonowania sieci telefonii ruchomej.

56.

Jak podkreśliła to rzecznik generalna E. Sharpston w opinii w sprawie Vodafone España i France Telecom España, zbadanie zgodności krajowej opłaty podatkowej z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach wymaga, zgodnie z samą treścią tego przepisu, przeprowadzenia analizy składającej się z dwóch etapów ( 21 ).

57.

I tak, po zbadaniu, czy sporna opłata może być objęta zakresem zastosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, co moim zdaniem ma miejsce w niniejszej sprawie, zajmę się pokrótce kwestią, czy spełnia on wymogi zawarte w zdaniu drugim tego przepisu.

58.

W postępowaniu głównym spośród trzech kategorii opłat wymienionych w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, a mianowicie, odpowiednio, opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych, opłat za prawo użytkowania numeracji oraz opłat za prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych, sąd odsyłający odniósł się wyłącznie do tych ostatnich.

59.

Opłaty odnoszące się do prawa instalowania urządzeń powinny być moim zdaniem rozpatrywane poprzez pryzmat dyrektywy o zezwoleniach. Aby móc ocenić, czy dana opłata jest objęta zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach, należy położyć nacisk na jej cel.

60.

W tym względzie Trybunał przypomniał, że terminy „urządzenia” i „instalowanie” użyte w rozpatrywanym art. 13 dyrektywy o zezwoleniach odsyłają, odpowiednio, do fizycznej infrastruktury umożliwiającej udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, jak również do ich fizycznego umieszczenia na danej własności publicznej lub prywatnej ( 22 ).

61.

Wszystko wskazuje jednak na to, że sporna opłata posiada cechy opłaty za prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych, która jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.

62.

Po pierwsze, owa opłata jest należna tylko od gruntów, na których zainstalowano słupy lub maszty będące zgodnie z rozporządzeniem podatkowym obiektami „przeznaczonymi do tego, by służyć jako podpora dla różnych typów anten niezbędnych do dobrego funkcjonowania ruchomej sieci telekomunikacyjnej”. Powyższe słupy i maszty stanowią bez wątpienia infrastrukturę umożliwiającą udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej. Sporna opłata dotyczy zatem prawa instalowania urządzeń na terenie ville de Mons, a nie jak w przypadku, którego dotyczył wyrok Vodafone España i France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:446), wyłącznie korzystania z tych urządzeń.

63.

Po drugie, opłata ta jest należna od właścicieli rzeczonych urządzeń, którymi według wszelkiego prawdopodobieństwa są także podmioty udostępniające sieci i usługi w zakresie łączności elektronicznej. Choć przedmiotowa uchwała w sprawie opłaty nie nakłada opłaty na operatorów sieci lub usług jako takich, jednak wobec braku przeciwnych danych wydaje się, że jedynie operatorzy posiadający zezwolenie na udostępnianie sieci lub usług na potrzeby telefonii ruchomej są właścicielami słupów lub masztów nadawczych niezbędnych do dobrego funkcjonowania tych sieci.

64.

Wreszcie, po trzecie, pomimo że sporna w postępowaniu głównym opłata została wprowadzona ze względów budżetowych, może być ona postrzegana jako opłata, którą powinni ponieść operatorzy w zamian za oferowaną im możliwość instalowania, na własności państwowej lub prywatnej, infrastruktury niezbędnej do udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej, i ma na celu optymalne wykorzystanie zasobów. Opłata ta, zgodnie z art. 1 uchwały w sprawie opłaty dotyczy bowiem urządzeń, „które nie mogły zostać umieszczone na obiekcie istniejącym (jak dach, kościół itp.)” ( 23 ). Jak podniosła Komisja, owa opłata uwzględnia zatem wpływ zainstalowania słupów i masztów na dostępność własności państwowej lub prywatnej. Sporna opłata została ustanowiona, aby obciążyć wszelkie urządzenia, które znajdują się na własności publicznej lub prywatnej i które zmniejszają w ten sposób dostępność tej ostatniej dla innych celów lub zastosowań. Chodzi o zapewnienie optymalnego wykorzystania dostępnych gruntów.

65.

Należy w tej kwestii uściślić, że sposób, w jaki państwa członkowskie mogą wykorzystywać przychody uzyskane z tej opłaty, nie ma znaczenia ( 24 ). Podobnie cele, do których zmierza wprowadzenie pewnych opłat, nie mogą mieć decydującego znaczenia, gdyż mogłoby to zagrażać skuteczności dyrektywy o zezwoleniach. W przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo, że państwa członkowskie będą unikać zastosowania zasad zawartych w dyrektywie o zezwoleniach za pomocą odniesienia się do celów budżetowych lub środowiskowych, które zamierzają realizować.

66.

W tych okolicznościach wydaje się, że istnieje bezpośredni związek między przyznaniem prawa instalowania urządzeń w rozumieniu dyrektywy o zezwoleniach a sporną opłatą. Choć prawdą jest, że jak wspomniało ville de Mons, uiszczenie tej opłaty nie stanowi warunku wstępnego dostępu do rynku udostępniania usług i sieci telekomunikacyjnych, niemniej jednak operatorzy zamierzający nadal wykorzystywać urządzenia, których są właścicielami, na terenie miasta są zobowiązani każdego roku do uiszczenia tej opłaty.

67.

Podsumowując, wydaje się, że sporna opłata jest nakładana na operatorów sieci i łączności elektronicznej, którzy korzystają z praw przyznanych na mocy art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, a tym samym jest ona objęta zakresem zastosowania tego przepisu.

68.

Należy sprecyzować, że sporna opłata posiada inne cechy niż opłata nałożona przez prowincję Antwerpia będąca przedmiotem sporu w sprawie Belgacom i Mobistar (C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149).

69.

Przypominam, że, aby stwierdzić, iż opłata, której dotyczyła ta sprawa, nie była objęta zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach, Trybunał zauważył, że owa opłata była należna od każdej osoby prawnej prawa belgijskiego lub prawa innego kraju mającej na obszarze prowincji Antwerpia grunt przeznaczony pod działalność gospodarczą, który był wykorzystywany przez tę osobę prawną lub jest zastrzeżony do jej użytku, niezależnie od charakteru tego gruntu i działalności podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Kwota opłaty zależała od powierzchni gruntu przeznaczonego na działalność gospodarczą. Podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia tej opłaty nie byli więc wyłącznie operatorzy udostępniający sieci lub usługi łączności elektronicznej lub podmioty korzystające z praw przewidzianych w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach ( 25 ).

70.

Natomiast w sprawie w postępowaniu głównym opłata gminna nie jest opłatą ogólną, ponieważ nie jest należna od każdego podmiotu gospodarczego objętego podatkiem od osób prawnych oraz mającego co najmniej jedną lokalizację na obszarze gminy, niezależnie od tego, czy chodzi o słupy i maszty służące jako podpora dla różnego typu anten niezbędnych do dobrego funkcjonowania ruchomej sieci telekomunikacyjnej, czy o inne tereny, jak przewidywała to uchwała w sprawie opłaty prowincji Antwerpia.

71.

W istocie opłata będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie została ustanowiona, aby uwzględnić użytkowanie części mienia z potencjalną szkodą dla innych użytkowników. Innymi słowy, jeżeli zostanie ustalone, że przedmiotowa opłata ma na celu optymalne wykorzystanie przeznaczonych zasobów, o czym świadczy ustalenie jej wysokości na właściwym poziomie odzwierciedlającym w szczególności wartość użytkowania tych zasobów ( 26 ), oznacza to, że jest ona objęta zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach.

72.

Niemniej jednak należy dokonać dwóch końcowych wyjaśnień w świetle treści wyroku wydanego w sprawie Belgacom i Mobistar (C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149).

73.

W pierwszej kolejności ocena, czy rozpatrywana opłata jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, czy też nie, nie może ograniczać się do czysto formalnego zbadania sformułowań użytych przez ustawodawcę lub właściwy organ regulacyjny na poziomie krajowym w odniesieniu do przedmiotowej opłaty. W celu uniknięcia zastosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach wystarczyłoby bowiem, aby władze krajowe określiły opłatę za pomocą podobnych sformułowań, jak te użyte przez radę prowincji Antwerpia w uchwałach w sprawie opłaty będących przedmiotem sporu we wspomnianej sprawie, mimo że w rzeczywistości zobowiązani do uiszczenia spornej opłaty są, jak się okazuje, głównie operatorzy sieci i łączności telefonii ruchomej posiadający zezwolenie i zamierzający zainstalować urządzenia w ramach swojej działalności.

74.

Tymczasem wydaje mi się, że w przypadku gdy okaże się, iż wbrew ogólności sformułowań użytych dla określenia opłaty osobami podlegającymi tej opłacie są wyłącznie, in concreto, operatorzy udostępniający sieci i świadczący usługi łączności elektronicznej lub podmioty, które korzystają z praw przewidzianych w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, należy uznać, że rzeczona opłata jest objęta zakresem stosowania tego przepisu.

75.

W drugiej kolejności, w przypadku gdyby Trybunał nie zgodził się z moim wnioskiem, że nałożenie opłaty, takiej jak będąca przedmiotem postępowania głównego, nie było objęte zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, należałoby jeszcze, jak wspomniałem wcześniej (zob. pkt 37 niniejszej opinii), ustalić, czy nie stanowią one zagrożenia dla skuteczności dyrektywy o zezwoleniach, a także przepisów i zasad prawa Unii.

76.

Pozostaje mi jeszcze zbadać, w jakim zakresie sporna w postępowaniu głównym opłata spełnia warunki określone w zdaniu drugim art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.

77.

W przypadku gdyby Trybunał zgodził się z wnioskiem, że sporna opłata jest objęta zakresem art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, oraz jeżeli zostanie ustalone, że celem tej opłaty jest „uwzględnienie konieczności zapewnienia optymalnego wykorzystania zasobów”, należałoby zdecydować, czy w świetle wszystkich okoliczności niniejszej sprawy spełnia ona, po pierwsze, warunek, zgodnie z którym powinna mieć na celu „uwzględnienie konieczności zapewnienia optymalnego wykorzystania zasobów” oraz, po drugie, wymóg, żeby opłaty były „obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne, stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty”. Należy uściślić, że są to warunki łączne.

78.

Chociaż jest oczywiste, że zadanie to spoczywa wyłącznie na sądzie odsyłającym, należy dokonać pewnych wyjaśnień w przedmiocie znaczenia tych wymogów.

79.

Po pierwsze, w odniesieniu do celu, którego realizacji ma służyć nałożenie spornej opłaty, do sądu odsyłającego będzie należało ustalenie, przede wszystkim, czy niezależnie od ściśle budżetowego celu realizowanego przez uchwałę w sprawie opłaty ( 27 ) konieczność zapewnienia optymalnego wykorzystania zasobów została w odpowiedni sposób uwzględniona.

80.

Po drugie, w odniesieniu do cech, które musi posiadać sporna opłata, będzie należało w pierwszej kolejności zbadać jej obiektywnie uzasadniony charakter. W tej kwestii do sądu odsyłającego będzie należało sprawdzenie, czy wysokość opłaty jest związana z intensywnością użytkowania rzadkiego zasobu oraz z obecną i przyszłą wartością tego użytkowania. Ocena taka wymaga uwzględnienia sytuacji ekonomicznej i technologicznej na odnośnym rynku ( 28 ). Do sądu odsyłającego będzie należało w tym względzie upewnienie się, że wysokość wspomnianej opłaty została obliczona na podstawie parametrów odnoszących się do potrzeby zapewnienia optymalnego wykorzystania zasobów, takich jak intensywność, czas trwania i wartość korzystania z przedmiotowego mienia przez przedsiębiorcę lub alternatywne sposoby wykorzystania tego mienia ( 29 ). Nie chcąc wkraczać w zakres oceny, która zostanie dokonana w sprawie w postępowaniu głównym, uważam, że taka analiza nie miała miejsca. I tak nie podniesiono w żaden sposób, że wysokość spornej opłaty, która ma charakter ryczałtowy, została ustalona na podstawie kryteriów związanych z intensywnością użytkowania zasobów oraz z wartością tego użytkowania.

81.

Następnie, w odniesieniu do jawności opłaty, do sądu krajowego należy upewnienie się, że wysokość opłaty została ustalona w sposób jasny i zrozumiały oraz za pomocą łatwo dostępnego aktu. Warunek ten, który nie został do tej pory omówiony, wydaje się być spełniony w niniejszym przypadku.

82.

Ponadto, co się tyczy analizy proporcjonalności spornej opłaty, do sądu odsyłającego będzie należało upewnienie się, że wysokość tej opłaty została ustalona na właściwym poziomie, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia optymalnego wykorzystania rzadkich zasobów. Również w tym przypadku, nie chcąc uprzedzać oceny, jakiej dokona sąd odsyłający, obawiam się, że z uwagi na czysto ryczałtowy charakter przedmiotowego podatku nie jest on proporcjonalny.

83.

Wreszcie konieczne będzie sprawdzenie, czy opłata została ustalona w sposób niedyskryminacyjny, a mianowicie czy nie prowadzi do traktowania podobnych sytuacji w odmienny sposób. Do sądu odsyłającego należy zatem określenie, czy operatorzy sieci i łączności elektronicznej znajdujący się w porównywalnych sytuacjach podlegają takiemu samemu obciążeniu finansowemu.

84.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział w następujący sposób na pytanie prejudycjalne skierowane przez cour d’appel de Mons:

Artykuł 13 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on szczególną opłatę, której podstawę nałożenia stanowi zainstalowanie urządzeń w rozumieniu tego przepisu, takich jak słupy i maszty niezbędne do funkcjonowania sieci i usług łączności elektronicznej, i której podlegają posiadający zezwolenie operatorzy tych usług i sieci będący właścicielami tych urządzeń.

Aby opłata taka była dozwolona, musi ona uwzględniać konieczność zapewnienia optymalnego wykorzystania zasobów oraz musi być obiektywnie uzasadniona, jawna, niedyskryminująca i proporcjonalna. Do sądu krajowego należy upewnienie się, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy i przy uwzględnieniu obiektywnych informacji, które zostały mu przekazane, warunki te zostały spełnione.