Wydanie tymczasowe

WYROK SĄDU (czwarta izba rozpoznająca sprawy w składzie pięciu sędziów)

z dnia 10 czerwca 2026 r.(*)

Prawo instytucjonalne – Postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Europejską – Odmowa przez Trybunał Obrachunkowy uchylenia obowiązku zachowania dyskrecji wobec osób wezwanych w celu wysłuchania w charakterze świadków w ramach postępowania przygotowawczego – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt podlegający zaskarżeniu – Dopuszczalność – Lojalna współpraca – Artykuł 19 regulaminu pracowniczego – Interesy Unii

W sprawie T‑99/25

Prokuratura Europejska, którą reprezentowali L. De Matteis i E. Farhat, w charakterze pełnomocników,

strona skarżąca,

przeciwko

Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu, który reprezentowały B. Schäfer oraz A.-M. Feipel-Cosciug, w charakterze pełnomocniczek,

strona pozwana,

SĄD (czwarta izba rozpoznająca sprawy w składzie pięciu sędziów),

w składzie: G. De Baere, prezes, J. Svenningsen (sprawozdawca), C. Mac Eochaidh, R. Meyer i D. Jočienė, sędziowie,

sekretarzyni: S. Spyropoulos, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 marca 2026 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        W skardze opartej na art. 263 TFUE Prokuratura Europejska wnosi o stwierdzenie nieważności stanowiska Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, załączonego do pisma przekazanego przez kierowniczkę jego służby prawnej w dniu 9 grudnia 2024 r. (zwanego dalej „zaskarżonym stanowiskiem”), w którym to stanowisku oddalono jej wniosek z dnia 26 września 2024 r. o uchylenie, w ramach postępowania przygotowawczego dotyczącego niektórych osób (zwanych dalej „osobami objętymi postępowaniem przygotowawczym”), obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników Unii Europejskiej (zwanych dalej „dwunastoma urzędnikami”), tak aby mogli oni zostać wysłuchani w charakterze świadków w ramach tego postępowania.

 Okoliczności powstania sporu

2        W dniu 14 lipca 2022 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) zgłosił do Prokuratury Europejskiej potencjalne nieprawidłowości związane z zatrudnieniem i powołaniem na stanowisko na czas nieokreślony osoby, która została urzędnikiem Trybunału Obrachunkowego.

3        Następnie Prokuratura Europejska otworzyła sprawę i po zweryfikowaniu otrzymanych informacji stwierdziła istnienie przesłanek pozwalających uznać, że zostało popełnione przestępstwo objęte jej właściwością w rozumieniu art. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażającego wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej (Dz.U. 2017, L 283, s. 1).

4        W dniu 20 grudnia 2022 r., zgodnie z tym samym przepisem, delegowany prokurator europejski w Luksemburgu prowadzący sprawę (zwany dalej „prokuratorem delegowanym”) postanowił wszcząć postępowanie przygotowawcze.

5        W dniu 7 lutego 2023 r., biorąc pod uwagę, po pierwsze, nietykalność lokali, budynków i archiwów Unii, przewidzianą w art. 1 i 2 protokołu (nr 7) w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (Dz.U. 2010, C 83, s. 266, zwanego dalej „protokołem nr 7”), z której korzysta Trybunał Obrachunkowy, a po drugie, immunitet urzędników i pracowników Unii, uznany w art. 11 tego protokołu, zagwarantowany osobom objętym postępowaniem przygotowawczym, prokurator delegowany zwrócił się do Europejskiej Prokurator Generalnej, aby wniosła o ich uchylenie.

6        W okresie od dnia 13 lutego 2023 r. do dnia 7 kwietnia 2024 r. Europejska Prokurator Generalna wielokrotnie wnosiła do prezesa Trybunału Obrachunkowego o uchylenie nietykalności lokali, budynków i archiwów tej instytucji oraz o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym.

7        W odpowiedziach z dni 15 marca, 27 kwietnia, 23 maja, 10 lipca i 1 września 2023 r. prezes Trybunału Obrachunkowego wskazał, że ograniczone informacje przekazane przez Europejską Prokurator Generalną nie pozwoliły mu na uwzględnienie obu wniosków. W odniesieniu do wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym stwierdził on, że nie można uwzględnić prośby Europejskiej Prokurator Generalnej, aby wspomnianych osób nie informować o tej decyzji przed jej przyjęciem. Prezes Trybunału Obrachunkowego zaproponował również spotkanie z przedstawicielami Prokuratury Europejskiej w celu przekazania im dodatkowych informacji oraz przekazał dokumenty dotyczące postępowania przygotowawczego.

8        W dniu 13 października 2023 r. prezes Trybunału Obrachunkowego – w nawiązaniu do swojego pisma z dnia 1 września 2023 r., w którym przekazał, iż poinformuje osoby objęte postępowaniem przygotowawczym, tak by mogły przedstawić swoje stanowisko i by Trybunał Obrachunkowy mógł następnie podjąć decyzję – powiadomił Europejską Prokurator Generalną, że wspomniane osoby są gotowe do przedstawienia swoich uwag na piśmie oraz do wysłuchania przy zachowaniu immunitetu.

9        W celu kontynuowania postępowania przygotowawczego prokurator delegowany zwrócił się w e-mailu z dnia 26 września 2024 r., skierowanym do kierowniczki służby prawnej Trybunału Obrachunkowego, po pierwsze, o przekazanie niektórych dokumentów dotyczących postępowania przygotowawczego, uzupełniających te już przekazane, a po drugie, zgodnie z art. 19 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników, tak aby mogli oni zostać wysłuchani w charakterze świadków w ramach postępowania przygotowawczego na podstawie art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2017/1939.

10      W e-mailu z dnia 24 października 2024 r. kierowniczka służby prawnej Trybunału Obrachunkowego przekazała w odpowiedzi część żądanych dokumentów i wyjaśniła, że pozostałe dokumenty, których zażądano, zostały już przekazane lub nie istnieją. Ponadto ponowiła propozycję zorganizowania spotkania między Prokuraturą Europejską a Trybunałem Obrachunkowym w celu wyjaśnienia niektórych kwestii związanych z postępowaniem przygotowawczym.

11      Następnego dnia, odrzuciwszy pomysł zorganizowania spotkania, prokurator delegowany ponownie zwrócił się do Trybunału Obrachunkowego w sprawie złożonego przez siebie wniosku o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji, przekazanego w e-mailu z dnia 26 września 2024 r.

12      W dniu 9 grudnia 2024 r. Trybunał Obrachunkowy w zaskarżonym stanowisku oddalił wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników. Po pierwsze, uznał on, że podobnie jak w przypadku wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, Prokuratura Europejska nie przedstawiła wystarczających informacji i dowodów dotyczących podejrzenia popełnienia przestępstw przez osoby objęte tym postępowaniem. Trybunał Obrachunkowy uznał zatem, że uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec wspomnianych dwunastu urzędników byłoby sprzeczne z interesami Unii w rozumieniu art. 19 regulaminu pracowniczego. Po drugie i przede wszystkim, Trybunał Obrachunkowy zauważył, że wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji stanowiłby de facto obejście nieuchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym. Trybunał Obrachunkowy stwierdził zatem, że postępowanie przygotowawcze powinno zostać umorzone zgodnie z art. 39 rozporządzenia 2017/1939.

 Żądania stron

13      Prokuratura Europejska wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonego stanowiska.

14      Trybunał Obrachunkowy wnosi do Sądu o:

–        tytułem żądania głównego – odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;

–        tytułem żądania ewentualnego – oddalenie skargi jako bezzasadnej;

–        obciążenie Prokuratury Europejskiej kosztami postępowania.

 Co do prawa

 W przedmiocie zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Trybunał Obrachunkowy

15      Trybunał Obrachunkowy podnosi dwa zarzuty niedopuszczalności, z których pierwszy dotyczy braku aktu zaskarżalnego, a drugi – braku interesu prawnego.

 W przedmiocie pierwszego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego braku aktu zaskarżalnego

16      Trybunał Obrachunkowy twierdzi, że zaskarżone stanowisko nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE. W jego opinii stanowisko to ograniczało się do przypomnienia korespondencji wymienionej między Trybunałem Obrachunkowym a Prokuraturą Europejską oraz do wyjaśnienia, że w braku wystarczających informacji pozwalających na zapewnienie, iż środki, o które wnioskowano, nie naruszają interesów Unii, uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników nie jest uzasadnione.

17      Trybunał Obrachunkowy dodaje, że Prokuratura Europejska oparła swój wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji na art. 19 regulaminu pracowniczego, który to artykuł dotyczy stosunku pracy między instytucjami Unii a ich urzędnikami, a nie – uprawnień organów dochodzeniowych i krajowych organów sądowych. Tymczasem wyłącznie decyzja wydana przez właściwy organ powołujący w ramach takiego stosunku pracy wywołuje skutki prawne, które mogą podlegać kontroli sądu Unii, co według Trybunału Obrachunkowego nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

18      Prokuratura Europejska kwestionuje ów zarzut niedopuszczalności.

19      Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 akapit pierwszy TFUE sąd Unii kontroluje legalność aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, „które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich”.

20      Wobec tego przewidzianą w art. 263 TFUE skargę o stwierdzenie nieważności można skierować przeciwko wszelkim wydanym przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii przepisom – bez względu na ich charakter lub formę – które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

21      W celu ustalenia, czy dany środek ma na celu wywołanie takich skutków, a zatem czy może on być przedmiotem takiej skargi, należy skupić się na istocie tego środka i ocenić te skutki w świetle obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem w razie potrzeby kontekstu jego przyjęcia oraz uprawnień instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej, które go wydały, przy czym uprawnienia te należy traktować nie w sposób abstrakcyjny, lecz jako elementy mogące wyjaśnić konkretną analizę treści tego środka (zob. wyrok z dnia 13 lutego 2025 r., Swissgrid/Komisja, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

22      W niniejszej sprawie, co się tyczy przede wszystkim kontekstu przyjęcia zaskarżonego stanowiska, należy zauważyć, że stanowisko to zostało przekazane w odpowiedzi na wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników, złożony przez prokuratora delegowanego zgodnie z art. 19 regulaminu pracowniczego w dniu 26 września 2024 r. i ponowiony przez niego w dniu 25 października 2024 r.

23      Jeśli chodzi następnie o uprawnienia autora aktu, prokurator delegowany mógł zasadnie uznać, że zaskarżone stanowisko zostało przyjęte przez właściwy organ powołujący, biorąc pod uwagę w szczególności pismo przewodnie kierowniczki służby prawnej Trybunału Obrachunkowego, w którym przekazała ona „w imieniu kolegium członków” Trybunału Obrachunkowego stanowisko tego ostatniego w sprawie wniosku o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 stycznia 1984 r., Erdini/Rada, 65/83, EU:C:1984:24, pkt 7).

24      Co się wreszcie tyczy treści zaskarżonego stanowiska, należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom Trybunału Obrachunkowego stanowisko to nie ogranicza się jedynie do przypomnienia korespondencji wymienionej między nim a Prokuraturą Europejską. W końcowej części zaskarżonego stanowiska Trybunał Obrachunkowy odmówił bowiem zasadniczo uchylenia obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników, uznawszy, że wniosek Prokuratury Europejskiej nie był wystarczająco uzasadniony oraz że owo uchylenie byłoby sprzeczne z interesami Unii i stanowiłoby obejście postępowania w sprawie uchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym.

25      W związku z tym, biorąc pod uwagę, że wobec nieuchylenia obowiązku zachowania dyskrecji w rozumieniu art. 19 regulaminu pracowniczego prokurator delegowany nie mógł odebrać zeznań od dwunastu urzędników, tak by kontynuować postępowanie przygotowawcze w odniesieniu do objętych nim osób, należy stwierdzić, że zaskarżone stanowisko wywołało skutki prawne wobec Prokuratury Europejskiej. Pozbawiło ono bowiem Prokuraturę Europejską możliwości wykonywania jej uprawnień w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2017/1939.

26      Wniosku tego nie podważa argument Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którym co do istoty decyzja wydana na podstawie art. 19 regulaminu pracowniczego może wyłącznie stanowić akt niekorzystny dla urzędnika w ramach postępowania w sprawie skargi wniesionej na podstawie art. 270 TFUE.

27      W tym względzie należy stwierdzić, że gdyby ten argument Trybunału Obrachunkowego należało uwzględnić, oznaczałoby to, że w sytuacji gdyby instytucja, agencja, organ lub jednostka organizacyjna Unii odmówiły uchylenia obowiązku zachowania dyskrecji wobec urzędnika na podstawie art. 19 regulaminu pracowniczego, delegowany prokurator europejski, nie mając możliwości zakwestionowania przed sądem Unii zgodności z prawem takiej utrudniającej mu prowadzenie postępowania przygotowawczego odmowy, nie mógłby wykonywać swoich uprawnień zgodnie z art. 28 rozporządzenia 2017/1939.

28      Ponadto należy zauważyć, że Trybunał uznał już za dopuszczalną skargę, wniesioną na podstawie art. 263 TFUE przez spółkę, o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej oddalającej wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec urzędnika w celu złożenia przez niego zeznań przed sądem krajowym (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lutego 1992 r., Weddel/Komisja, C‑54/90, EU:C:1992:75, pkt 17).

29      Wobec tego zaskarżone stanowisko stanowi akt zaskarżalny, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, w związku z czym pierwszy zarzut niedopuszczalności należy oddalić.

 W przedmiocie drugiego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego braku interesu prawnego

30      Trybunał Obrachunkowy wskazuje, po pierwsze, że w dniu 13 lutego 2023 r., zgodnie z art. 29 ust. 2 rozporządzenia 2017/1939, Europejska Prokurator Generalna wniosła o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, uznawszy owo uchylenie za warunek wstępny i konieczny do prawidłowego przeprowadzenia tego postępowania.

31      Tymczasem zdaniem Trybunału Obrachunkowego wobec nieuchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym stwierdzenie nieważności zaskarżonego stanowiska nie przyniesie Prokuraturze Europejskiej żadnej korzyści. Ewentualnych dowodów zgromadzonych na podstawie zeznań dwunastu urzędników nie będzie można wykorzystać ani do złożenia kolejnego wniosku o uchylenie immunitetu w ramach postępowania przygotowawczego, ani do osądzenia i skazania wspomnianych osób.

32      Na poparcie tego argumentu Trybunał Obrachunkowy odwołuje się do zasad ustanowionych w orzecznictwie, między innymi w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2024 r., Kaili/Parlament i Prokuratura Europejska (T‑46/23, niepublikowanym, EU:T:2024:14, pkt 22), w którym to postanowieniu Sąd orzekł, że wniosek o uchylenie immunitetu stanowi środek wstępny i konieczny, który prawodawca Unii oddał do dyspozycji Prokuraturze Europejskiej w celu zapewnienia skuteczności postępowania przygotowawczego, w sytuacji gdy immunitet przysługujący danej osobie stanowi przeszkodę w prowadzeniu takiego postępowania w jej sprawie.

33      Trybunał Obrachunkowy odwołuje się również do wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., LR Ģenerālprokuratūra (C‑3/20, EU:C:2021:969, pkt 87, 88), w którym Trybunał orzekł, że jeżeli w ramach postępowania przygotowawczego i przed wszczęciem postępowania sądowego organy prowadzące postępowanie przygotowawcze stwierdzą, że podejrzany korzysta, zgodnie z art. 11 protokołu nr 7, z immunitetu w odniesieniu do czynów będących przedmiotem ich dochodzenia, to powinny one wystąpić o jego uchylenie, ponieważ immunitet ten stoi na przeszkodzie wszelkiemu wykorzystaniu zgromadzonych dowodów w celu osądzenia i skazania podejrzanego za czyn objęty rzeczonym immunitetem.

34      Po drugie, Trybunał Obrachunkowy zauważa, że art. 39 rozporządzenia 2017/1939 przewiduje, iż immunitet przysługujący podejrzanemu powoduje umorzenie postępowania przygotowawczego, o ile immunitet ten nie został uchylony. Prokuratura Europejska sama przyznała w pkt 43 skargi, że nie wniosła skargi o stwierdzenie nieważności „decyzji” zawartych w pismach prezesa Trybunału Obrachunkowego z dni 15 marca i 27 kwietnia 2023 r. Trybunał Obrachunkowy wnosi z tego, że Prokuratura Europejska dopuściła do upływu terminu na wniesienie skargi w sprawie „nieuchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym” i złożyła, po upływie 19 miesięcy od wysłania pisma z dnia 13 lutego 2023 r., wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników.

35      Po trzecie, Trybunał Obrachunkowy uważa, że okoliczność, iż ewentualne zeznania mogłyby dostarczyć dowodów uzasadniających złożenie kolejnego wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, jest z jednej strony hipotetyczna, a z drugiej strony sprzeczna z art. 26 rozporządzenia 2017/1939, zgodnie z którym przed wszczęciem postępowania przygotowawczego należy sprawdzić, czy istnieją uzasadnione podstawy, by przypuszczać, że zostało popełnione przestępstwo objęte właściwością Prokuratury Europejskiej.

36      Prokuratura Europejska kwestionuje ów drugi zarzut niedopuszczalności.

37      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każda skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona na podstawie art. 263 TFUE przez osobę fizyczną lub prawną musi opierać się na posiadanym przez nią interesie prawnym. Istnienie takiego interesu zakłada, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może samo w sobie przynieść korzyść tej osobie (zob. wyrok z dnia 15 lipca 2025 r., EBC i Komisja/Corneli, C‑777/22 P i C‑789/22 P, EU:C:2025:580, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).

38      W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że mimo iż w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. prezes Trybunału Obrachunkowego poinformował Europejską Prokurator Generalną o wszczęciu postępowania mającego na celu przyjęcie decyzji w sprawie wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, to jednak akta niniejszej sprawy nie zawierają jakiejkolwiek decyzji tego rodzaju skierowanej do Europejskiej Prokurator Generalnej – decyzji, która zresztą, jak sam prezes Trybunału Obrachunkowego wyjaśnił w swoich pismach z dni 27 kwietnia i 10 lipca 2023 r., powinna była zostać przyjęta przez członków Trybunału Obrachunkowego, wspieranych przez sekretarza generalnego tej instytucji.

39      Ponadto podczas rozprawy, w odpowiedzi na pytanie Trybunału, Trybunał Obrachunkowy przyznał, że nie przyjęto żadnej wyraźnej decyzji o oddaleniu wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym.

40      Nie można przyjąć argumentu przedstawionego przez Trybunał Obrachunkowy, także na rozprawie, zgodnie z którym pismo jego prezesa z dnia 13 października 2023 r. stanowi dorozumianą decyzję o oddaleniu wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym. Po pierwsze, pismo to zostało wysłane przez prezesa Trybunału Obrachunkowego, który nie jest właściwy, jak sam zaznaczył w pismach, o których mowa w pkt 38 powyżej, do przyjęcia takiej decyzji – nawet dorozumianej. Po drugie, wspomniane pismo nie zawiera jakiejkolwiek informacji pozwalającej stwierdzić, że stanowi ono ostateczne stanowisko Trybunału Obrachunkowego w sprawie złożonego przez Prokuraturę Europejską wniosku o uchylenie immunitetu.

41      To samo dotyczy argumentu Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którym Prokuratura Europejska przyznała, że nie zakwestionowała „decyzji” o odmowie uchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, zawartych w pismach prezesa Trybunału Obrachunkowego z dni 15 marca i 27 kwietnia 2023 r. Z pkt 38 powyżej wynika bowiem, że prezes Trybunału Obrachunkowego wskazał, iż jego pisma nie mogą zawierać takich decyzji.

42      W związku z tym, ponieważ nie przyjęto jakiejkolwiek decyzji o odmowie uchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, która mogłaby stanowić akt niekorzystny dla Prokuratury Europejskiej, Trybunał Obrachunkowy nie może skutecznie powoływać się wobec tej ostatniej na upływ terminu na wniesienie skargi na akt, wyraźny lub dorozumiany, który nie stał się ostateczny i który nie został przyjęty w wymaganej formie przez właściwy organ.

43      Ponadto należy dodać, że nawet gdyby Trybunał Obrachunkowy przyjął decyzję o odmowie uchylenia immunitetu zgodnie ze swoimi własnymi zasadami, nie można wykluczyć – wbrew temu, co podnosi Trybunał Obrachunkowy – że Europejska Prokurator Generalna mogłaby złożyć kolejny wniosek o uchylenie immunitetu, zanim ewentualnie umorzono by postępowanie przygotowawcze.

44      W tym względzie należy przypomnieć, że po pierwsze, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 39 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 2017/1939, dopiero jeżeli delegowany prokurator europejski prowadzący postępowanie przygotowawcze uzna, że wniesienie lub popieranie oskarżenia stało się niemożliwe, stała izba Prokuratury Europejskiej postanawia – na podstawie przekazanego przez delegowanego prokuratora europejskiego prowadzącego postępowanie przygotowawcze sprawozdania – o umorzeniu postępowania wobec danej osoby z uwagi na udzielony jej immunitet. Po drugie, art. 39 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że „[d]ecyzja podjęta zgodnie z ust. 1 nie uniemożliwia prowadzenia dalszych postępowań przygotowawczych na podstawie nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane Prokuraturze Europejskiej w chwili podejmowania tej decyzji i o których powzięła ona wiadomość już po jej podjęciu”, oraz że „[d]ecyzję o ponownym wszczęciu postępowania przygotowawczego na podstawie takich nowych okoliczności faktycznych podejmuje właściwa stała izba”.

45      Należy jednak zauważyć, że art. 39 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 2017/1939 nie można interpretować w ten sposób, że odmowa uchylenia immunitetu osoby objętej postępowaniem przygotowawczym automatycznie i ostatecznie uniemożliwia Prokuraturze Europejskiej dalsze prowadzenie takiego postępowania w sprawie zachowania objętej nim osoby oraz nie pozwala Prokuraturze Europejskiej na ponowne złożenie wniosku wraz z dodatkowymi informacjami.

46      Ponadto, poprzez wyraźne ustanowienie możliwości ponownego wszczęcia postępowania w związku z pojawieniem się nowych okoliczności art. 39 ust. 2 rozporządzenia 2017/1939 odzwierciedla zasadę, zgodnie z którą decyzje przyjęte na podstawie stanu akt sprawy w danym momencie postępowania mogą zostać ponownie rozpatrzone w razie pojawienia się nowych okoliczności. W tym względzie wymóg umorzenia postępowania przygotowawczego w celu złożenia kolejnego wniosku o uchylenie immunitetu stanowiłby formalność pozbawioną funkcjonalnej konieczności i mógłby naruszać skuteczność systemu ścigania ustanowionego rozporządzeniem 2017/1939 w celu ochrony interesów finansowych Unii.

47      W związku z tym art. 39 ust. 1 lit. d) i ust. 2 rozporządzenia 2017/1939 nie uniemożliwia delegowanemu prokuratorowi europejskiemu poszukiwania dodatkowych dowodów przed stwierdzeniem niemożności wniesienia lub popierania oskarżenia i, wobec tego, przed zaproponowaniem umorzenia postępowania przygotowawczego.

48      Wniosku tego nie podważa argument oparty na pkt 87 i 88 wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., LR Ģenerālprokuratūra (C‑3/20, EU:C:2021:969). Z tych dwóch punktów wynika bowiem, że jeżeli postępowanie przygotowawcze zostaje umorzone bez uchylenia immunitetu osób objętych wspomnianym postępowaniem, to rzeczone osoby nie mogą zostać osądzone ani skazane za czyny objęte tym immunitetem. Nie wyklucza to jednak możliwości zebrania przez prokuratora delegowanego dodatkowych dowodów, tak aby Europejska Prokurator Generalna mogła uzupełnić wniosek, którego rozpatrywanie jest w toku, lub – w przypadku gdy został on oddalony – złożyć kolejny wniosek, oparty na nowych okolicznościach. Następnie dowody te mogą zostać wykorzystane do osądzenia i skazania osób objętych immunitetem, pod warunkiem jednak, że immunitet ten został uchylony najpóźniej w momencie zakończenia postępowania przygotowawczego, na podstawie którego można wnieść i poprzeć oskarżenie zgodnie z prawem państwa członkowskiego delegowanego prokuratora europejskiego prowadzącego sprawę.

49      To samo dotyczy argumentu dotyczącego pkt 22 postanowienia z dnia 16 stycznia 2024 r., Kaili/Parlament i Prokuratura Europejska (T‑46/23, niepublikowanego, EU:T:2024:14). W tym względzie wystarczy stwierdzić, że z pkt 48 powyżej wynika, iż fakt, że rozpatrywanie wniosku o uchylenie immunitetu jest w toku, nie stoi na przeszkodzie temu, by prokurator delegowany zebrał dodatkowe dowody, tak aby Europejska Prokurator Generalna mogła uzupełnić wspomniany wniosek.

50      Wreszcie, gdyby argument Trybunału Obrachunkowego – zgodnie z którym po złożeniu wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym Prokuratura Europejska czekała 19 miesięcy, zanim wniosła o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników – należało rozumieć jako zarzut, że wniosek ten złożono po terminie, trzeba wskazać, że argumentu tego również nie można by uwzględnić.

51      Z akt sprawy wynika bowiem, że prezes Trybunału Obrachunkowego wielokrotnie wskazywał, iż brak wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji ze strony Prokuratury Europejskiej w przedmiocie podejrzeń popełnienia przestępstw przez osoby objęte postępowaniem przygotowawczym uniemożliwiał Trybunałowi Obrachunkowemu rozpatrzenie wniosku o uchylenie ich immunitetu. W tym kontekście należy uznać, że delegowany prokurator europejski mógł zasadnie wnieść o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników, nawet po upływie 19 miesięcy od złożeniu wniosku o uchylenie immunitetu, w celu zebrania dodatkowych dowodów, które mogłyby ewentualnie uzasadnić ów wniosek.

52      W związku z tym, że Trybunał Obrachunkowy nie przyjął jeszcze w należytej formie ostatecznej decyzji w sprawie wniosku o uchylenie immunitetu, Prokuratura Europejska nadal ma interes w podjęciu działań przeciwko zaskarżonemu stanowisku, ponieważ uniemożliwia jej ono zebranie dodatkowych dowodów, które mogłyby pozwolić jej na uzasadnienie wspomnianego wniosku o uchylenie immunitetu lub na stwierdzenie, że nie ma już podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wszczętego przeciwko osobom objętym postępowaniem przygotowawczym.

53      Ponadto należy wskazać, że Prokuratura Europejska dysponuje, w ramach wykonywania swoich kompetencji dochodzeniowych, zakresem uznania w odniesieniu do oceny sposobu i harmonogramu prowadzenia przez siebie postępowań przygotowawczych i że co do zasady ocena ta nie może być kwestionowana przez Sąd.

54      Uwzględniając powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że Prokuratura Europejska ma interes prawny w podjęciu działań przeciwko zaskarżonemu stanowisku oraz że drugi zarzut niedopuszczalności również należy oddalić.

 Co do istoty

55      Na poparcie wniesionej skargi Prokuratura Europejska podnosi pięć zarzutów, z których pierwszy dotyczy nadużycia władzy, drugi – naruszenia art. 13 ust. 2 TUE, trzeci – naruszenia art. 108 ust. 5 rozporządzenia 2017/1939, czwarty – naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2017/1939, a piąty, co do istoty, naruszenia protokołu nr 7 oraz art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego.

56      Należy najpierw zbadać zarzut piąty.

57      Na poparcie tego zarzutu Prokuratura Europejska podnosi, że w zaskarżonym stanowisku Trybunał Obrachunkowy myli sytuację osób objętych postępowaniem przygotowawczym z sytuacją dwunastu urzędników, ponieważ immunitet przewidziany w protokole nr 7 obejmuje te pierwsze osoby, lecz nie owych urzędników, którzy nie korzystają z żadnego szczególnego immunitetu na mocy prawa Unii. Wobec tego zdaniem Prokuratury Europejskiej co do istoty wysłuchania tych dwunastu urzędników można było odmówić nie na tej podstawie, że oznaczałoby to naruszenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, lecz wyłącznie na tej podstawie, że interes Unii w rozumieniu art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego uzasadniałby odmowę takiego wysłuchania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

58      Trybunał Obrachunkowy kwestionuje owo dokonane przez Prokuraturę Europejską ścisłe rozróżnienie między uchyleniem immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym a uchyleniem obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników i powtarza, że skoro immunitet tych osób nie został uchylony, to uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec owych urzędników nie miałoby wpływu na postępowanie przygotowawcze, biorąc pod uwagę zasady wynikające z wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., LR Ģenerālprokuratūra (C‑3/20, EU:C:2021:969).

59      Ponadto Trybunał Obrachunkowy podnosi, że tak czy inaczej nie można przyjąć takiej wykładni zawężającej pojęcia „interesów Unii”, jaką proponuje Prokuratura Europejska. Po pierwsze, według Trybunału Obrachunkowego w pkt 139 i 140 wyroku z dnia 23 marca 2022 r., NV/eu-LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154), Sąd uznał, że przy stosowaniu art. 19 regulaminu pracowniczego można uwzględnić funkcjonowanie i dobre imię instytucji. Po drugie, ponieważ nie zostały spełnione warunki konieczne do uchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników byłoby sprzeczne z interesami Unii.

60      Na wstępie należy przypomnieć, że art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE stanowi, że każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Zgodnie z orzecznictwem postanowienie to stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii, która oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji. Artykuł 13 ust. 2 zdanie drugie TUE stanowi ponadto, że instytucje Unii lojalnie ze sobą współpracują [zob. podobnie postanowienie z dnia 9 kwietnia 2024 r., Komisja/Rada (Podpisanie umów międzynarodowych), C‑551/21, EU:C:2024:281, pkt 62, 63 i przytoczone tam orzecznictwo].

61      Dalej, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak wynika z pkt 45 i 52 powyżej – delegowany prokurator europejski mógł złożyć wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji w odniesieniu do dwunastu urzędników, niezależnie od kwestii, czy decyzja o oddaleniu wniosku o uchylenie immunitetu została już przyjęta, czy też rozpatrywanie tego wniosku nadal było w toku.

62      Wobec tego związek między uchyleniem obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników nieobjętych postępowaniem przygotowawczym a uchyleniem immunitetu osób objętych tym postępowaniem nie ma znaczenia dla oceny istnienia interesu Unii w rozumieniu art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego. Wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji dotyczy bowiem wyłącznie dwunastu urzędników, którzy mogliby zostać wysłuchani w charakterze świadków przez prokuratora delegowanego, lecz w żadnym wypadku nie dotyczy osób objętych postępowaniem przygotowawczym.

63      W związku z tym Trybunał Obrachunkowy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu co do istoty, że skoro nie uwzględnił wniosku o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, miał on również prawo nie uwzględnić wniosku o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników, opierając się przy tym na tym samym rozumowaniu, dotyczącym w szczególności braku informacji wystarczających do oceny ewentualnego naruszenia interesów Unii.

64      Trybunał Obrachunkowy był bowiem zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny, w świetle art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego, wspomnianego wniosku o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji, biorąc pod uwagę fakt, że wniosek ten nie dotyczył tych samych osób, nie miał tego samego celu i nie pociągał za sobą takich samych konsekwencji jak wniosek o uchylenie immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym.

65      W drugiej kolejności, nawet przy założeniu, że należy uwzględnić związek między uchyleniem obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników a uchyleniem immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym, trzeba wskazać, że argument zawarty w zaskarżonym stanowisku, zgodnie z którym wniosek o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników stanowiłby obejście nieuchylenia immunitetu osób objętych postępowaniem przygotowawczym i byłby z tego powodu sprzeczny z interesami Unii, opiera się na błędnej interpretacji pojęcia „interesów Unii” zawartego w art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego.

66      Z zawężającego sformułowania tego przepisu wynika bowiem, że „interesy Unii”, które mogą uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na ujawnienie przed sądem informacji uzyskanych przy pełnieniu obowiązków, muszą koniecznie być interesami o żywotnym charakterze i o istotnym znaczeniu dla Unii (zob. wyroki: z dnia 13 czerwca 2002 r., Ferrer de Moncada/Komisja, T‑74/01, EU:T:2002:158, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 marca 2022 r., NV/eu-LISA, T‑661/20, EU:T:2022:154, pkt 142).

67      Wobec tego należy stwierdzić, że wykładnia pojęcia „interesów Unii”, na której Trybunał Obrachunkowy opiera swoją odmowę, nie jest zgodna z wykładnią zawężającą tego pojęcia ustanowioną w orzecznictwie. Trybunał Obrachunkowy nie mógł zasadnie twierdzić, że immunitet przysługujący osobom objętym postępowaniem przygotowawczym odpowiada wymogowi ochrony żywotnych interesów Unii, który to wymóg mógłby uzasadniać odmowę pozwolenia dwunastu urzędnikom na złożenie zeznań w ramach tego postępowania.

68      Ponadto, gdyby należało przyjąć tę argumentację Trybunału Obrachunkowego, oznaczałoby to pozwolenie każdej instytucji, do której wpłynął wniosek o uchylenie immunitetu, na dokonywanie oceny kwalifikacji okoliczności faktycznych będących przedmiotem postępowania przygotowawczego oraz na określanie warunków, na jakich Prokuratura Europejska jest uprawniona do prowadzenia tego postępowania, co skutkowałoby pozbawieniem jej możliwości pełnego wykonywania uprawnień przyznanych jej na mocy art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2017/1939.

69      Tymczasem przeciwnie, w interesie Unii leży właśnie umożliwienie Prokuraturze Europejskiej zbierania dowodów w trakcie całego postępowania przygotowawczego, w tym za pośrednictwem zeznań urzędników unijnych, tak aby mogła ona ewentualnie postanowić o umorzeniu tego postępowania.

70      Należy dodać, że argument Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którym nie można przyjąć zaproponowanej przez Prokuraturę Europejską wykładni zawężającej pojęcia „interesów Unii”, opiera się na błędnej interpretacji wyroku z dnia 23 marca 2022 r., NV/eu-LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154).

71      W pkt 140 wyroku z dnia 23 marca 2022 r., NV/eu-LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154), Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego może obejmować przypadek, w którym urzędnik pragnie wykazać przed sądem okoliczności związane z konfliktem w miejscu pracy, które ze względu na swój charakter nie są objęte tajemnicą zawodową, lecz które mogłyby wpłynąć na funkcjonowanie i dobre imię instytucji. Sąd nie uznał jednak, by ewentualne naruszenie funkcjonowania lub dobrego imienia instytucji mogło stanowić uzasadnienie odmowy, w imię ochrony interesów Unii, uchylenia obowiązku zachowania dyskrecji wobec danego urzędnika.

72      Ponadto należy stwierdzić, że w pkt 142 wyroku z dnia 23 marca 2022 r., NV/eu-LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154), Sąd przypomniał, że wspomniany przepis został sformułowany zawężająco i że zgodnie z tym sformułowaniem „interesy Unii”, które mogą uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na ujawnienie przed sądem informacji uzyskanych przy pełnieniu obowiązków, muszą koniecznie być interesami o żywotnym charakterze i o istotnym znaczeniu dla Unii.

73      Tym samym należy stwierdzić, że w zaskarżonym stanowisku błędnie zinterpretowano pojęcie „interesów Unii”, które uzasadniają, w rozumieniu art. 19 akapit pierwszy zdanie drugie regulaminu pracowniczego, odmowę uchylenia obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników.

74      W związku z tym należy uwzględnić zarzut piąty i stwierdzić nieważność zaskarżonego stanowiska bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów.

 W przedmiocie kosztów

75      Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

76      W niniejszym przypadku, mimo że Trybunał Obrachunkowy przegrał sprawę, Prokuratura Europejska nie wniosła o obciążenie go kosztami postępowania. Wobec tego należy orzec, że każda strona pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów

SĄD (czwarta izba rozpoznająca sprawy w składzie pięciu sędziów)

orzeka, co następuje:

1)      Stwierdza się nieważność stanowiska Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przekazanego pismem z dnia 9 grudnia 2024 r., w którym to stanowisku oddalono wniosek Prokuratury Europejskiej z dnia 26 września 2024 r. o uchylenie obowiązku zachowania dyskrecji wobec dwunastu urzędników Unii Europejskiej, którzy mieli zostać wysłuchani w charakterze świadków w ramach postępowania przygotowawczego.

2)      Prokuratura Europejska i Trybunał Obrachunkowy pokrywają własne koszty.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 czerwca 2026 r.

Podpisy

*      Język postępowania: angielski.