1.

Koncepcja bezpiecznego kraju pochodzenia, której zasadę i warunki wprowadzenia w życie określono w art. 36 i 37 dyrektywy 2013/32/UE ( 2 ) oraz w załączniku I do tej dyrektywy, umożliwia państwom członkowskim ustanowienie szczególnego reżimu rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, na podstawie którego mogą one zastosować procedurę w trybie przyspieszonym oraz przeprowadzić ją na granicy lub w strefach tranzytowych, a to ze względu na okoliczność, że domniemywa się, iż wnioskodawcy pochodzący z takiego kraju korzystają tam z wystarczającej ochrony przed ryzykiem prześladowania i poważnego naruszenia ich praw podstawowych.

2.

Wprowadzenie do prawa Unii koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia było źródłem rozlicznych wątpliwości, między innymi dotyczących zasadności i obiektywności oceny dokonywanej w tym kontekście przez państwa członkowskie ( 3 ). Już w 1992 r., kiedy to owa koncepcja została po raz pierwszy wprowadzona do prawa międzynarodowego dotyczącego uchodźców, Guy Serle Goodwin‑Gill zastanawiał się nad tą kwestią w swoim opracowaniu: „Who then is to say that countries are safe? And by whose standards? Secret men in secret rooms reading secret memos? No” ( 4 ).

3.

Rozpatrywane sprawy dotyczą właśnie kwestii zakresu uprawnień i kompetencji państw członkowskich w ramach uznawania za bezpieczne krajów pochodzenia i wpisują się w linię orzecznictwa wywodzącą się z wyroku z dnia 4 października 2024 r., Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky ( 5 ). Pytania prejudycjalne zadane przez Tribunale ordinario di Roma (sąd w Rzymie, Włochy) przedstawiono w szczególnym kontekście, w którym obie zainteresowane osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową są obywatelami państwa trzeciego uznanego przez ustawodawcę włoskiego za bezpieczny kraj pochodzenia, a mianowicie Bangladeszu, i w konsekwencji zostały przewiezione do ośrodka detencyjnego w Gjadër (Albania), gdzie ich wnioski zostały rozpatrzone w ramach przyspieszonej procedury „granicznej”, a następnie oddalone jako oczywiście bezzasadne ( 6 ).

4.

Pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego dotyczą wprowadzenia w życie koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia i zmierzają do wyjaśnienia obowiązków spoczywających w tym kontekście na państwach członkowskich w celu zapewnienia istnienia skutecznej kontroli sądowej w rozumieniu art. 46 dyrektywy 2013/32 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 7 ). Sąd odsyłający zwraca się bowiem do Trybunału o wyjaśnienie, w jakim zakresie państwo członkowskie może uznać państwo trzecie za bezpieczny kraj pochodzenia w drodze aktu o randze ustawodawczej, w sytuacji gdy pochodzący z tego państwa wnioskodawca i sąd krajowy rozpoznający skargę na decyzję odmowną wydaną w jego sprawie nie mają możliwości, odpowiednio, zakwestionowania i dokonania kontroli zgodności z prawem takiego uznania w ramach pełnego i ex nunc rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a to ze względu na brak ujawnienia źródeł informacji, na których oparto to uznanie.

5.

Czwarte pytanie prejudycjalne dotyczy natomiast samego pojęcia „bezpiecznego kraju pochodzenia” i ma na celu wyjaśnienie brzmienia załącznika I do dyrektywy 2013/32. Podczas gdy dostępne źródła informacji dotyczące ogólnej sytuacji w Bangladeszu wskazują bowiem na istnienie ryzyka prześladowań lub poważnych krzywd wobec niektórych kategorii osób mieszkających w tym państwie, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy państwo członkowskie może uznać państwo trzecie za bezpieczny kraj pochodzenia, jeżeli część jego ludności ( 8 ) może nie korzystać we wspomnianym państwie z wystarczającej ochrony.

6.

Motywy 18, 40 i 42 dyrektywy 2013/32 stanowią:

[…]

[…]

7.

Artykuł 31 tej dyrektywy, zatytułowany „Procedura rozpatrywania wniosku”, stanowi w ust. 8 lit. b):

„Państwa członkowskie mogą przewidzieć, że procedura rozpatrywania wniosku zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II prowadzona jest w trybie przyspieszonym lub przeprowadzana na granicy lub w strefach tranzytowych zgodnie z art. 43, jeżeli:

[…]

8.

Zgodnie z art. 36 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Koncepcja bezpiecznego kraju pochodzenia”:

„1.   Państwo trzecie uznane za bezpieczny kraj pochodzenia na mocy niniejszej dyrektywy może, w następstwie indywidualnej oceny wniosku, zostać uznane za bezpieczny kraj pochodzenia dla konkretnego wnioskodawcy. tylko jeżeli:

oraz nie podał żadnych poważnych podstaw do nieuznawania tego państwa za bezpieczny kraj pochodzenia, odnoszących się do jego szczególnej sytuacji oraz do zakwalifikowania go jako beneficjenta ochrony międzynarodowej zgodnie z dyrektywą 2011/95/UE[ ( 9 )].

2.   Państwa członkowskie ustanawiają w ustawodawstwie krajowym dalsze przepisy i zasady stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia”.

9.

Artykuł 37 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Uznanie krajów trzecich na poziomie krajowym za bezpieczne kraje pochodzenia”, ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie mogą zachować lub wprowadzić ustawodawstwo pozwalające, zgodnie z załącznikiem I, na określenie na poziomie krajowym bezpiecznych krajów pochodzenia na potrzeby rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.

2.   Państwa członkowskie dokonują regularnego przeglądu sytuacji w krajach trzecich uznanych za bezpieczne kraje pochodzenia zgodnie z niniejszym artykułem.

3.   Ocena, czy państwo jest bezpiecznym krajem pochodzenia w rozumieniu niniejszego artykułu, opiera się na zróżnicowanych źródłach informacji, w tym w szczególności na informacjach z innych państw członkowskich, [Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (AUEA) ( 10 )], UNHCR, Rady Europy i innych właściwych organizacji.

4.   Państwa członkowskie zgłaszają Komisji [Europejskiej] państwa uznane za bezpieczne kraje pochodzenia zgodnie z niniejszym artykułem”.

10.

Artykuł 46 tej dyrektywy, dotyczący „[p]rawa do skutecznego środka zaskarżenia”, przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:

[…]

3.   Aby spełnić wymogi w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95], co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji.

[…]”.

11.

Załącznik I do dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Uznanie za bezpieczny kraj pochodzenia do celów art. 37 ust. 1”, ma następujące brzmienie:

„Kraj uznawany jest za bezpieczny kraj pochodzenia, w przypadku gdy na podstawie sytuacji prawnej, stosowania prawa w ramach ustroju demokratycznego i ogólnych uwarunkowań politycznych można wykazać, że co do zasady i konsekwentnie nie ma w nim prześladowań w rozumieniu art. 9 dyrektywy [2011/95], nie stosuje się w nim tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub kar i nie występuje w nim zagrożenie poprzez masowe użycie przemocy w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego.

Przy dokonywaniu takiej oceny bierze się pod uwagę, między innymi, poziom ochrony przed prześladowaniem lub złym traktowaniem zapewniany poprzez:

12.

Artykuł 2‑bis ust. 1–4 decreto legislativo n. 25 – Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (dekretu ustawodawczego nr 25 – wykonanie dyrektywy 2005/85/WE w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich [(Dz.U. 2005, L 326, s. 13)] ( 15 ) z dnia 28 stycznia 2008 r., zmienionego decreto-legge n. 158 – Disposizioni urgenti in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale (dekretem z mocą ustawy nr 158 w sprawie przepisów o charakterze pilnym w zakresie udzielania ochrony międzynarodowej) ( 16 ) z dnia 23 października 2024 r. ( 17 ) przewiduje:

„1.   Stosując kryteria kwalifikacji ustanowione przez prawodawstwo europejskie oraz dane pochodzące ze źródeł informacji dostarczonych przez właściwe organizacje międzynarodowe, następujące kraje uważa się za bezpieczne kraje pochodzenia: Albania, Algieria, Bangladesz, Bośnia i Hercegowina, Republika Zielonego Przylądka, Wybrzeże Kości Słoniowej, Egipt, Gambia, Gruzja, Ghana, Kosowo, Macedonia Północna, Maroko, Czarnogóra, Peru, Senegal, Serbia, Sri Lanka i Tunezja.

2.   Państwo nienależące do Unii Europejskiej może zostać uznane za bezpieczny kraj pochodzenia, jeżeli na podstawie jego systemu prawnego, stosowania prawa w ramach systemu demokratycznego oraz ogólnej sytuacji politycznej można wykazać, że co do zasady i w sposób ciągły, nie występują w tym państwie prześladowania […], nie stosuje się w nim tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub kar i nie występuje w nim zagrożenie poprzez masowe użycie przemocy w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego. Uznanie danego państwa za bezpieczny kraj pochodzenia może nastąpić z wyłączeniem pewnych kategorii osób.

3.   Do celów dokonania oceny, o której mowa w ust. 2, uwzględnia się między innymi zakres, w jakim zapewniana jest ochrona przed prześladowaniem i złym traktowaniem poprzez:

4.   Ocena mająca na celu stwierdzenie, że państwo nienależące do [Unii] jest bezpiecznym krajem pochodzenia, opiera się na informacjach przekazanych przez Commissione nazionale per il diritto di asilo (krajową komisję ds. prawa azylu, Włochy), która wykorzystuje także informacje opracowane przez ośrodek dokumentacji […], a także na innych źródłach informacji, w tym w szczególności tych zapewnianych przez inne państwa członkowskie […], [AUEA], [UNHCR], Radę Europy i inne odpowiednie organizacje międzynarodowe.

4‑bis.   Wykaz bezpiecznych krajów pochodzenia jest okresowo aktualizowany w drodze aktu mającego moc ustawy i zgłaszany Komisji […]. W celu uaktualnienia wykazu, o którym mowa w ust. 1, Consiglio dei Ministri [(rada ministrów, Włochy)] przyjmuje do dnia 15 stycznia każdego roku sprawozdanie, w którym, zgodnie z nadrzędnymi wymogami bezpieczeństwa i ciągłości stosunków międzynarodowych oraz z uwzględnieniem informacji, o których mowa w ust. 4, informuje o sytuacji państw umieszczonych w aktualnym wykazie oraz tych, których umieszczenie w nim zamierza popierać. Rząd przekazuje sprawozdanie właściwym komisjom parlamentarnym”.

13.

Zgodnie z art. 9 ust. 2‑bis dekretu ustawodawczego nr 25/2008:

„Decyzja o oddaleniu wniosku złożonego przez wnioskodawcę […] zawiera uzasadnienie wyłącznie poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca nie wykazał istnienia poważnych podstaw do uznania wskazanego bezpiecznego kraju pochodzenia za niebezpieczny w odniesieniu do szczególnej sytuacji wnioskodawcy”.

14.

Artykuł 28‑ter ust. 1 lit. b) tego dekretu ustawodawczego stanowi:

„Wniosek […] uznaje się za oczywiście bezzasadny, kiedy zachodzi jedna z następujących okoliczności:

[…]

15.

Artykuł 1 ust. 2 decreto – Aggiornamento della lista dei Paesi di origine sicuri prevista dall’articolo 2‑bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 [dekretu – aktualizacji wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia przewidzianego w art. 2 dekretu ustawodawczego z dnia 28 stycznia 2008 r. (nr 25/2008)] ( 18 ) z dnia 7 maja 2024 r. ma następujące brzmienie:

„W ramach rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej szczególna sytuacja wnioskodawcy oceniana jest w świetle informacji zawartych w arkuszach informacyjnych dotyczących kraju pochodzenia wskazanych w postępowaniu, o którym mowa w preambule”.

16.

Skarżący w postępowaniu głównym są obywatelami Bangladeszu. Po uratowaniu na morzu przez organy włoskie przewieziono ich – na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 protokołu ustaleń, o którym mowa w przypisie 6 do niniejszej opinii – do ośrodka detencyjnego Gjadër, gdzie w dniu 16 października 2024 r. każdy z nich złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

17.

Zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi owe wnioski zostały rozpatrzone w ramach trybu przyspieszonego procedury granicznej przez Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale di Roma – sezione procedure alla frontiera II (regionalną komisję ds. ochrony międzynarodowej w Rzymie – sekcja procedur granicznych II, Włochy). Decyzjami z dnia 17 października 2024 r. odrzuciła ona wnioski skarżących jako oczywiście bezzasadne, z uwagi na okoliczność, iż tym ostatnim nie udało się obalić domniemania bezpieczeństwa ich kraju pochodzenia.

18.

W dniu 25 października 2024 r. każdy ze skarżących złożył skargę na te decyzje do Tribunale ordinario di Roma (sądu w Rzymie), który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19.

Decyzją prezesa Trybunału z dnia 21 listopada 2024 r. sprawy C‑758/24 i C‑759/24 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania, jak również wydania wyroku.

20.

Sąd odsyłający wniósł o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego określonego w art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2024 r. Trybunał oddalił ten wniosek.

21.

Sąd odsyłający zwrócił się również, tytułem ewentualnym, o rozpoznanie niniejszych spraw w trybie przyspieszonym przewidzianym w art. 105 regulaminu postępowania. W dniu 21 listopada 2024 r. prezes Trybunału uwzględnił ów wniosek.

22.

LC (sprawa C‑758/24) i CP (sprawa C‑759/24), rządy włoski, bułgarski, czeski, niemiecki, grecki, francuski, cypryjski, łotewski, litewski, węgierski, maltański, niderlandzki, austriacki, polski, słowacki, fiński i szwedzki oraz Komisja przedstawili uwagi na piśmie lub uwagi ustne. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 25 lutego 2025 r., mieli oni sposobność odpowiedzieć na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej.

23.

W ramach swoich uwag rząd włoski podnosi niedopuszczalność pytań prejudycjalnych pierwszego, drugiego i czwartego.

24.

Po pierwsze, rząd ten utrzymuje, że sąd odsyłający nie wskazuje przepisu prawa Unii, który reguluje zasady uznawania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia i stoi na przeszkodzie takiemu uznawaniu w drodze aktu ustawodawczego.

25.

Tymczasem należy zauważyć, że w pkt 17–28 swojego wniosku sąd odsyłający przedstawia w sposób wyczerpujący odpowiednie przepisy prawa międzynarodowego, prawa Unii i prawa włoskiego. Ponadto w motywach dekretu z mocą ustawy nr 158/2024, na który powołuje się sąd odsyłający, wyraźnie odwołano się zarówno do dyrektywy 2013/32, jak i rozporządzenia 2024/1348 oraz do wyroku CV, wobec czego ramy prawne zostały wyraźnie określone.

26.

Po drugie, rząd włoski podnosi, że wykładnia dotycząca zasad tego uznawania, o którą się wnosi, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, ponieważ nie ma konkretnego wpływu na szczególną sytuację skarżących i na rozstrzygnięcie ich skarg ( 19 ). W tym względzie podkreśla on, że Bangladesz został już uznany za bezpieczny kraj pochodzenia na mocy dekretu międzyresortowego. Dekret z mocą ustawy nr 158/2024 ogranicza się do wykluczenia z wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia tych, dla których – zgodnie z wyrokiem CV – istniały wyłączenia terytorialne, zaś zmiany wprowadzone tym dekretem w odniesieniu do procedury przyjmowania wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia nie mają wpływu na procedurę oceny i przeglądu wymogów bezpieczeństwa każdego państwa umieszczonego w tym wykazie.

27.

Jednak nie w tym kontekście zadano pytania prejudycjalne. Jak podkreśla sąd odsyłający, zmiany wprowadzone dekretem z mocą ustawy nr 158/2024 w sposób oczywisty wpływają na możliwości i zasady kontroli sądowej tego uznawania, ponieważ skutkiem owego dekretu było podniesienie uznawania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia do rangi normy ustawowej, bez wskazania przez ustawodawcę włoskiego metody oceny ani konkretnie zastosowanych kryteriów oceny lub źródeł, z których czerpał odpowiednie informacje na temat ogólnej sytuacji danych państw.

28.

Po trzecie, rząd włoski podnosi, że pytanie czwarte jest abstrakcyjne i hipotetyczne, ponieważ sąd odsyłający nie przeprowadził żadnego dochodzenia w celu wykazania, że Bangladesz nie jest bezpiecznym krajem pochodzenia dla niektórych kategorii osób oraz że skarżący należą do jednej z tych kategorii.

29.

Tymczasem, ponieważ uznanie państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia pociąga za sobą istotne konsekwencje proceduralne w odniesieniu do zasad rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez pochodzących z tego państwa skarżących, takie pytanie nie jest ani abstrakcyjne, ani hipotetyczne w ramach kontroli zgodności z prawem tego uznania.

30.

Uważam zatem, że brak jest jakichkolwiek przeszkód dla dopuszczalności pytań prejudycjalnych.

31.

W każdym z pytań prejudycjalnych sąd odsyłający powołuje się na art. 36, 37 i 38 dyrektywy 2013/32. Podczas gdy art. 36 i 37 tej dyrektywy określają w istocie zasadę i szczegółowe sposoby wprowadzenia w życie koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia, art. 38 tej dyrektywy uściśla warunki stosowania innej koncepcji prawnej, a mianowicie koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego. Biorąc pod uwagę, że spory w postępowaniu głównym nie dotyczą „bezpiecznego kraju trzeciego” i ponieważ koncepcja ta jest regulowana innymi przepisami, zbadam owe pytania wyłącznie w świetle przepisów przewidzianych w art. 36 i 37 wspomnianej dyrektywy.

32.

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy art. 36 i 37 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uznawaniu przez państwo członkowskie państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia w drodze aktu ustawodawczego.

33.

U podstaw tego pytania leży okoliczność, że do momentu przyjęcia dekretu z mocą ustawy nr 158/2024 organy włoskie dokonywały uznawania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia w dwóch etapach. W pierwszej kolejności ustawa określała ramy prawne tego uznania (metoda, kryteria, źródła informacji, elementy oceny), zaś w drugiej kolejności właściwy organ administracyjny wskazywał – w drodze dekretu międzyresortowego – bezpieczne kraje pochodzenia na podstawie dotyczących tych państw arkuszy informacyjnych.

34.

Tymczasem dekret z mocą ustawy nr 158/2024 dokonał zmiany tego systemu, powierzając ustawodawcy włoskiemu zadanie dokonywania takiego uznawania. Artykuł 2‑bis dekretu ustawodawczego nr 25/2008 wskazuje zatem jako bezpieczne kraje pochodzenia szereg państw trzecich, w tym Bangladesz. Wydaje się, że ta interwencja legislacyjna wprowadziła istotną zmianę w systemie sporów sądowych w prawie krajowym, ponieważ wybór, aby uznawanie państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia dokonywane było już nie w drodze aktu administracyjnego, lecz w drodze aktu ustawodawczego, z samej tylko natury tej zasady ogranicza kontrolę sądową zgodności z prawem tego uznania – którą sąd powszechny powinien mieć możliwość przeprowadzić – ograniczając w ten sposób wykonywanie przez wnioskodawcę przysługującego mu prawa do obrony. W tym względzie w sprawie C‑759/24 skarżący podkreśla, że sąd krajowy musiałby wówczas wdrożyć kontrolę zgodności z konstytucją w ramach postępowania wpadkowego w stosunku do postępowania głównego.

35.

Owo pytanie pierwsze, dotyczące charakteru krajowego aktu prawnego, samo w sobie nie rodzi żadnych szczególnych trudności.

36.

Żaden przepis dyrektywy 2013/32 nie określa bowiem organu lub organów państw członkowskich, które powinny być odpowiedzialne za wyznaczanie bezpiecznych krajów pochodzenia na poziomie krajowym, niezależnie od tego, czy istnieje krajowy wykaz lub odpowiedni instrument do tego celu, czy też nie. Artykuł 37 ust. 1 dyrektywy stanowi jedynie, że „[p]aństwa członkowskie mogą zachować lub wprowadzić ustawodawstwo pozwalające, zgodnie z załącznikiem I, na określenie na poziomie krajowym bezpiecznych krajów pochodzenia na potrzeby rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej”. Wyrażenie „ustawodawstwo” („legislation” w angielskiej wersji językowej czy „normativa” we włoskiej wersji językowej) należy rozumieć w jego najszerszym znaczeniu, jako obejmujące akty o charakterze ustawodawczym, wykonawczym lub administracyjnym.

37.

W konsekwencji państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do wyboru formy i zasad proceduralnych służących zapewnieniu uznawania w ich prawie krajowym państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby uznanie to wynikało z aktu o randze ustawodawczej, ponieważ taki wybór wchodzi w rzeczywistości w zakres przyznanej im autonomii instytucjonalnej i proceduralnej.

38.

Z art. 288 akapit trzeci TFUE wynika jednak, że ta swoboda wyboru nie ma wpływu na zobowiązanie państw członkowskich do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii oraz dla zapewnienia pełnej skuteczności danej dyrektywy, zgodnie z jej zamierzonymi celami i ustanowionymi w niej obowiązkami ( 20 ). Wynika stąd, że akt, na mocy którego państwo członkowskie dokonuje uznania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia, nie może mieć wpływu na spoczywające na tym państwie członkowskim obowiązki w zakresie przestrzegania podstawowych zasad i gwarancji, o których mowa w rozdziale II dyrektywy 2013/32, oraz w szczególności w zakresie poszanowania prawa do skutecznego środka zaskarżenia w postępowaniu sądowym przyznanego osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową na podstawie art. 46 tej dyrektywy.

39.

W świetle tych okoliczności proponuję udzielić odpowiedzi, że art. 36 i 37 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie praktyce, zgodnie z którą państwo członkowskie dokonuje uznania państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia w drodze aktu ustawodawczego, pod warunkiem że taka praktyka gwarantuje pierwszeństwo prawa Unii i zapewnia pełną skuteczność tej dyrektywy, zgodnie z ustanowionymi w niej obowiązkami i realizowanymi przez nią celami.

40.

W tym kontekście sąd odsyłający przedstawia swoje pytania drugie i trzecie.

41.

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy art. 36 i 37 oraz art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce, zgodnie z którą państwo członkowskie dokonuje uznania państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia w drodze aktu ustawodawczego, przy czym pochodzący z danego państwa wnioskodawca i sąd krajowy rozpoznający skargę na decyzję odmowną wydaną w jego sprawie nie mają możliwości, odpowiednio, zakwestionować i dokonać kontroli zgodności z prawem takiego uznania w świetle przesłanek określonych w załączniku I do tej dyrektywy ze względu na brak ujawnienia źródeł informacji, na których oparto to uznanie.

42.

Ponadto poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy w takich okolicznościach sąd krajowy może dokonać kontroli zgodności z prawem takiego uznania w świetle przesłanek określonych w tym załączniku, na podstawie źródeł informacji, które sam zgromadził, spośród tych, o których mowa w art. 37 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.

43.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że u podstaw tych pytań leży okoliczność, iż istnieje a priori sprzeczność między elementami wynikającymi z dostępnych informacji dotyczących ogólnej sytuacji w Bangladeszu a domniemaniem ustanowionym w art. 2‑bis dekretu ustawodawczego nr 25/2008, zgodnie z którym to domniemaniem owo państwo jest bezpiecznym krajem pochodzenia. Jednakże, w przeciwieństwie do poprzedniego systemu, akt w sprawie uznania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia nie ujawnia konkretnych źródeł informacji, na podstawie których ustawodawca włoski dokonał oceny bezpieczeństwa tego państwa, a w szczególności jego zdolności do zapewnienia ludności tego państwa wystarczającej ochrony przed ryzykiem prześladowania lub poważnej krzywdy. Sąd odsyłający podnosi w konsekwencji, że wobec braku dostępu do tych informacji zarówno zainteresowany wnioskodawca, jak i organ sądowy, do którego wniósł on skargę, zostali pozbawieni możliwości, odpowiednio, zakwestionowania i dokonania kontroli zgodności z prawem takiego domniemania bezpieczeństwa poprzez zweryfikowanie pochodzenia, mocy wiążącej, wiarygodności, znaczenia, aktualności i kompletności tych źródeł.

44.

Wspomniane pytania nie dotyczą zatem kontroli, jaką ów organ sądowy musi przeprowadzić w odniesieniu do wdrożenia przepisów przewidzianych w art. 36 ust. 1 dyrektywy 2013/32, który wymaga obalenia domniemania bezpieczeństwa danego państwa w indywidualnej sprawie, jeżeli w następstwie subiektywnej i szczegółowej oceny wniosku okaże się, że to państwo nie jest bezpieczne ze względu na indywidualną sytuację wnioskodawcy. Dotyczą one jedynie przypadków, w których wnioskodawca kwestionuje jako takie uznanie jego państwa pochodzenia za bezpieczny kraj pochodzenia.

45.

Z motywów 25 i 50 dyrektywy 2013/32 oraz z jej art. 46 ust. 1 wynika, że osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej pochodzące z państwa trzeciego uznanego za bezpieczny kraj pochodzenia, których wniosek rozpatrywany jest w postępowaniu prowadzonym w trybie przyśpieszonym, muszą mieć prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w sytuacji decyzji podjętej w odniesieniu do nich na granicy lub w strefie tranzytowej. Artykuł 46 ust. 3 tej dyrektywy określa zakres tego prawa, uściślając, że państwa członkowskie muszą zapewnić „pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95]” przez sąd, przed którym zaskarżono decyzję dotyczącą danego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

46.

Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, iż cechy środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 46 dyrektywy 2013/32, muszą być określone zgodnie z art. 47 Karty, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej ( 21 ).

47.

To zgodnie z tymi zasadami w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf ( 22 ) Trybunał orzekł, że powody, które skłoniły organ administracyjny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury przyspieszonej, powinny być przedmiotem kontroli sądowej ( 23 ). Również zgodnie ze wspomnianymi zasadami niedawno w wyroku CV Trybunał orzekł, że zagwarantowane w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem zobowiązuje właściwy organ sądowy, aby podniósł on – w ramach pełnego rozpatrzenia ex nunc, wymaganego przez prawodawcę Unii i na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy i uzyskanych w toku postępowania przed nim – naruszenie materialnych przesłanek uznania państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia, określonych w załączniku I do tej dyrektywy, nawet jeśli na naruszenie to nie powołano się wyraźnie na poparcie tego środka zaskarżenia ( 24 ). Zdaniem Trybunału na państwach członkowskich spoczywa zatem obowiązek zorganizowania swego prawa krajowego tak, by rozpoznawanie odnośnych skarg obejmowało rozpatrzenie przez ów właściwy organ sądowy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które umożliwią mu przeprowadzenie zaktualizowanej oceny danego przypadku, w tym zgodności z prawem uznania państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia ( 25 ).

48.

Wynika stąd, że sama okoliczność, iż państwo trzecie zostało uznane za bezpieczny kraj pochodzenia w drodze aktu ustawodawczego, nie może skutkować wyłączeniem go z tej kontroli zgodności z prawem, gdyż w przeciwnym razie oznaczałby to pozbawienie art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 wszelkiej skuteczności. W zakresie, w jakim dokonując takiego uznania, ów akt ustawodawczy określa, które wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej mogą być rozpatrywane w ramach procedury przyspieszonej lub procedury przeprowadzonej na granicy lub w strefach tranzytowych, zgodnie z art. 31 ust. 8 lit. b) tej dyrektywy, wspomniany akt ustawodawczy wdraża prawo Unii i musi, niezależnie od jego tytułu lub formy, jaką przyjmuje w prawie krajowym, zapewniać poszanowanie gwarancji materialnych i proceduralnych przyznanych przez prawo Unii osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową.

49.

Wbrew poglądom wyrażonym w tym względzie przez kilka państw członkowskich w ich uwagach wydaje mi się zatem istotne, aby ustawodawca krajowy zagwarantował wystarczające i odpowiednie ujawnienie informacji i źródeł informacji, na podstawie których mógł wywnioskować, że odnośne państwa są bezpieczne w rozumieniu art. 37 ust. 1 dyrektywy 2013/32, w przypadku zakwestionowania tego uznania przed właściwym organem administracyjnym lub sądowym.

50.

Prawdą jest, że ani art. 37 ust. 3 dyrektywy 2013/32, ani żaden inny przepis tej dyrektywy nie wymagają od państwa członkowskiego ujawnienia źródeł informacji, na których oparło ono domniemanie bezpieczeństwa danego państwa.

51.

Jednakże zarówno systematyka dyrektywy 2013/32, jak i jej cele, przemawiają za ich ujawnieniem. Ujawnienie to przyczynia się do przeprowadzenia badania, które ma być odpowiednie i wyczerpujące, oraz uzyskania przez wnioskodawcę pochodzącego z państwa trzeciego uznanego za bezpieczny kraj pochodzenia skutecznego dostępu do gwarancji i zasad podstawowych przyznanych mu przez prawodawcę Unii, zgodnie z celami określonymi w motywach 18 i 20 tej dyrektywy.

52.

Po pierwsze, ujawnienie źródeł informacji wzmacnia wiarygodność i moc wiążącą domniemania bezpieczeństwa, co przyczynia się do szybkości i skuteczności procedur rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jeżeli chodzi o domniemanie prawne, takie jak to ustanowione w art. 2‑bis dekretu ustawodawczego nr 25/2008, jest ono zwykle definiowane jako skutek, który prawo lub sąd wywodzi ze znanego faktu w odniesieniu do nieznanego faktu, którego istnienie jest uprawdopodobnione przez ten pierwszy fakt ( 26 ). Brak jest zatem jakiejkolwiek obiektywnej pewności co do istnienia wystarczającej ochrony wnioskodawców w ich kraju pochodzenia. Pewność domniemania będzie zależeć od pewności faktów, z których to domniemanie jest wywodzone, ich autorytetu, wiarygodności, znaczenia, aktualności, kompletności i prawidłowości skutków, jakie wywiódł z nich ustawodawca krajowy.

53.

Po drugie, ustanawiając wymóg przeprowadzenia zindywidualizowanego badania wniosku złożonego przez obywatela państwa trzeciego uznanego za bezpieczny kraj pochodzenia ( 27 ), prawodawca Unii nie zamierzał zredukować właściwego organu administracyjnego do zwykłej izby rejestracyjnej. Niezależnie od ustawodawczego, wykonawczego lub administracyjnego charakteru przepisu, na podstawie którego uznaje się państwa trzecie za bezpieczne kraje pochodzenia, organ ten pozostaje odpowiedzialny za „odpowiednie rozpatrywanie” wniosku i warto zauważyć, że w tym celu musi dysponować „odpowiednimi środkami”, w tym odpowiednio przeszkolonym personelem w zakresie wykorzystywania informacji o kraju pochodzenia lub ekspertyz prawnych (art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32). Wynika z tego, że okoliczności wykazujące zdolność lub – przeciwnie – niezdolność państwa pochodzenia do zapewnienia ochrony przed aktami prześladowania lub poważnymi naruszeniami praw podstawowych stanowią element rozstrzygający zarówno w ogólnej ocenie prowadzącej do ustanowienia domniemania bezpieczeństwa danego państwa, jak i, w sposób symetryczny, w indywidualnej ocenie sytuacji skarżącego prowadzącej, w stosownych przypadkach, do obalenia tego domniemania ( 28 ). Zasadnicze elementy oceny pozostają takie same i opierają się na wadze i znaczeniu źródeł informacji.

54.

Wzruszalny charakter domniemania bezpieczeństwa wymaga zatem, aby właściwy organ administracyjny był w stanie ocenić spójność i wiarygodność oświadczeń wnioskodawcy [art. 4 ust. 5 lit. c) dyrektywy 2011/95] oraz wagę podstaw wskazanych przez tego ostatniego w celu obalenia owego domniemania (art. 36 ust. 1 dyrektywy 2013/32) w świetle tychże źródeł informacji.

55.

W ten sam sposób wzruszalny charakter domniemania bezpieczeństwa wymaga, aby wnioskodawca był w stanie zapoznać się z powodami, dla których można domniemywać, że jego kraj pochodzenia jest bezpieczny, tak aby mógł je obalić w skuteczniejszy sposób poprzez odróżnienie swojej indywidualnej sytuacji od sytuacji ogólnej, na której opiera się to domniemanie. Co do zasady przyznanie ochrony międzynarodowej na podstawie źródeł informacji nie jest kwestionowane przez wnioskodawcę. Inaczej jest natomiast w wypadku odmowy. Z tego powodu każde domniemanie bezpieczeństwa państwa trzeciego musi opierać się na procedurze gwarantującej przejrzystość w gromadzeniu i przetwarzaniu informacji dotyczących jego ogólnej sytuacji, informacji, na podstawie których ustawodawca krajowy postanowił, że to państwo może zostać uznane za bezpieczny kraj pochodzenia. Jak wskazują przepisy przewidziane w art. 37 ust. 3 dyrektywy 2013/32 i pomimo niewyczerpującego charakteru zawartego w nim wykazu nie ma tu ani miejsca, ani potrzeby, jeśli chodzi o informacje, które należałoby zakwalifikować jako wymagające szczególnej ochrony lub poufne ( 29 ).

56.

W tym kontekście ujawnienie owych źródeł informacji można uznać za wchodzące w zakres obowiązku współpracy spoczywającego na państwie członkowskim na podstawie art. 4 ust. 1 in fine dyrektywy 2011/95.

57.

Po trzecie, wystarczające i odpowiednie upublicznienie źródeł informacji, na których opiera się domniemanie bezpieczeństwa, wydaje mi się nierozerwalnie związane z prawem do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem, przyznanym w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 wnioskodawcy pochodzącemu z państwa trzeciego uznanego za bezpieczny kraj pochodzenia, w odniesieniu do którego to wnioskodawcy prowadzona jest procedura w trybie przyspieszonym.

58.

Skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 Karty wymaga, by wnioskodawca ten miał możliwość zapoznania się z motywami uzasadniającymi decyzję oddalającą jego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 30 ). W zakresie, w jakim podstawy te są identyczne z tymi, na których opiera się domniemanie bezpieczeństwa jego kraju pochodzenia, ujawnienie tych źródeł umożliwia mu obronę przysługujących mu praw i podjęcie – przy pełnej znajomości okoliczności sprawy – decyzji, czy użyteczne będzie skierowanie sprawy do właściwego organu sądowego.

59.

Ponadto, jak orzekł Trybunał, skuteczność kontroli sądowej wymaga, aby właściwy organ sądowy dokonał pełnego rozpatrzenia ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych dotyczących wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym ewentualnego naruszenia materialnych przesłanek takiego uznania, określonych w załączniku I do dyrektywy 2013/32 ( 31 ). Owa konieczność wymaga, aby organ ten miał dostęp do źródeł informacji wykorzystanych w tym celu przez ustawodawcę krajowego.

60.

Po czwarte, gwarantując jawność tych źródeł informacji, ustawodawca państwa członkowskiego zapewnia wszystkim właściwym organom krajowym innych państw członkowskich wspólny i jednolity punkt odniesienia, umożliwiając co prawda nie wykluczenie, ale przynajmniej ograniczenie sytuacji, w których organy te przyjmują różne oceny dotyczące wnioskodawców pochodzących z tego samego państwa pochodzenia.

61.

Jest bowiem bezsporne, że kryteria, o których mowa w załączniku I do dyrektywy 2013/32, zostały zdefiniowane w sposób ogólny i abstrakcyjny oraz że okoliczności wykazujące zdolność lub – przeciwnie – niezdolność państwa do zapewnienia wystarczającej ochrony jego ludności są oceniane w znacząco odmienny sposób w poszczególnych państwach członkowskich i w organach krajowych ( 32 ). Jak zauważa Guy Serle Goodwin-Gill ( 33 ), „nie brakuje informacji […]. Ale bądźmy realistami, istnieje problem dotyczący informacji sprawdzonych: ograniczają one opcje i działają w obie strony. Tak samo jak może nam się wydawać, że nie ma żadnego ryzyka, w innych przypadkach potwierdza to sytuację wręcz odwrotną” ( 34 ).

62.

W świetle tych okoliczności uważam, że pomimo milczenia przepisów systematyka, na której opiera się koncepcja bezpiecznego kraju pochodzenia, oraz cele realizowane w tym kontekście przez prawodawcę Unii narzucają państwom członkowskim obowiązek zapewnienia dostępu do źródeł informacji, na podstawie których zakładają one bezpieczeństwo danych państw, tym bardziej że źródła, o których mowa w art. 37 ust. 3 dyrektywy 2013/32, są źródłami publicznymi. Taki dostęp może zostać ustanowiony zgodnie z wymogami i procedurami przewidzianymi w prawie krajowym, na przykład poprzez dołączenie ich do aktu w sprawie uznania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia lub do załącznika do tego aktu, lub też poprzez późniejsze ich przekazanie na żądanie wnioskodawcy lub właściwego organu administracyjnego lub sądowego.

63.

W przypadku braku ujawnienia tych źródeł skuteczność kontroli sądowej wymaga, aby właściwy organ sądowy, posiadający wszelką wiedzę wymaganą w tej dziedzinie, oparł swoją ocenę na źródłach informacji, które uważa za najbardziej istotne do celów oceny zgodności z prawem tego uznania ( 35 ). W przeciwieństwie do zwykłej procedury procedura prowadzona w trybie przyspieszonym na granicy w odniesieniu do wnioskodawcy pochodzącego z państwa trzeciego uznanego za bezpieczny kraj pochodzenia jest wdrażana przy uwzględnieniu wcześniej sporządzonego wykazu. Ponieważ ocena bezpieczeństwa kraju ulega zmianom, to w przypadku gdy nie była ona regularnie poddawana przeglądowi, nie można uniemożliwić temu organowi dokonania aktualizacji ogólnej sytuacji w tym kraju pod względem cywilnym, prawnym i politycznym.

64.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że art. 36 i 37 oraz art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie praktyce, zgodnie z którą państwo członkowskie dokonuje uznania państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia w drodze aktu ustawodawczego, pod warunkiem że sąd krajowy rozpoznający skargę na decyzję oddalającą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez wnioskodawcę pochodzącego z tego państwa dysponuje – zgodnie z nałożonym w tymże art. 46 ust. 3 wymogiem pełnego rozpatrzenia ex nunc – źródłami informacji, na podstawie których ustawodawca krajowy stwierdził bezpieczeństwo danego państwa.

65.

W przypadku braku ujawnienia tych źródeł informacji właściwy organ sądowy może dokonać kontroli zgodności z prawem takiego uznania w świetle przesłanek określonych w załączniku I do wspomnianej dyrektywy na podstawie źródeł informacji, które sam zgromadził spośród źródeł wymienionych w art. 37 ust. 3 tej samej dyrektywy.

66.

Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy art. 36 i art. 37 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz załącznik I do niej należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie uznało państwo trzecie za bezpieczny kraj pochodzenia do celów rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomimo że niektóre kategorie osób mogą nie korzystać w tym państwie z wystarczającej ochrony przed ryzykiem prześladowania lub poważnej krzywdy.

67.

Istnieją dwie możliwe odpowiedzi na to pytanie, z których każda moim zdaniem wynika z prawnie uzasadnionej wykładni.

68.

Pierwsza z nich opiera się na ścisłej i nieco idealistycznej wykładni podstawowej definicji pojęcia „bezpiecznego kraju pochodzenia”, ustanowionej w załączniku I do dyrektywy 2013/32, i polega na odrzuceniu takiej możliwości. Zdaniem sądu odsyłającego takie rozwiązanie wpisywałoby się w linię wyroku CV. W przypadku przyjęcia przez Trybunał takiego rozwiązania państwo członkowskie mogłoby uznać państwo trzecie za bezpieczny kraj pochodzenia wyłącznie pod warunkiem ustalenia przez nie, że sytuacja prawna i polityczna w tym państwie jest charakterystyczna dla systemu demokratycznego, w ramach którego obywatele i przebywający na jego terytorium bezpaństwowcy korzystają z wystarczającej ochrony przed ryzykiem prześladowania lub poważnej krzywdy, niezależnie od miejsca ich pobytu na terytorium tego państwa i niezależnie od ich rasy, narodowości, poglądów politycznych lub religijnych czy też przynależności do określonej grupy społecznej.

69.

Takie rozwiązanie zmierzałoby do zagwarantowania, że każda pochodząca z takiego państwa osoba a priori nie ma rzeczywistej potrzeby ochrony międzynarodowej i umożliwiałoby zapewnienie jednakowego traktowania wszystkich wniosków składanych przez obywateli tego państwa. Jednakże w kontekście charakteryzującym się silną presją migracyjną rozwiązanie to wydaje mi się częściowo pozbawiać koncepcję bezpiecznego kraju pochodzenia jej skuteczności. Miałoby ono bowiem tę wadę, że wykluczałoby z krajowych wykazów bezpiecznych krajów pochodzenia państwa, które za pomocą swych instytucji zapewniają praworządność i poszanowanie praw oraz podstawowych wolności, ale które nadal nie wypełniają swoich zadań w odniesieniu do jednej, ograniczonej i możliwej do zidentyfikowania, kategorii osób lub większej liczby takich kategorii. Państwa członkowskie byłyby w konsekwencji zobowiązane do rozpatrywania wszystkich wniosków składanych przez obywateli tych krajów w ramach zwykłej procedury, nawet jeżeli zdecydowana większość tych wnioskodawców nie miałaby rzeczywistej potrzeby ochrony międzynarodowej. Wynikałoby stąd przeciążenie właściwych organów krajowych w zakresie załatwiania przez nie spraw i wydłużenie procedury rozpatrywania wniosków, co powodowałoby szkodliwe skutki dla wnioskodawców mających rzeczywistą potrzebę ochrony międzynarodowej.

70.

Z tego powodu proponuję, aby Trybunał przyjął raczej drugie rozwiązanie. Polega ono na dopuszczeniu istnienia po stronie państw członkowskich zakresu uznania umożliwiającego im uznanie państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia, nawet jeżeli zidentyfikowały one jedną, ograniczoną, lecz wyraźnie identyfikowalną, kategorię osób narażonych w tym państwie na ryzyko – lub większą liczbę takich kategorii – oraz odpowiednie i wyraźne wyłączenie tych osób z domniemania bezpieczeństwa związanego z tym państwem.

71.

Zdaję sobie sprawę, że takie rozwiązanie wydaje się sprzeczne z orzeczeniem Trybunału w sprawie CV. W wyroku tym Trybunał uznał istnienie zakresu uznania przysługującego nie państwom członkowskim, lecz prawodawcy Unii ( 36 ), i sprzeciwił się możliwości stosowania przez państwa członkowskie wyłączeń terytorialnych. Ponadto przyznaję otwarcie, że w wyniku osobliwego paradoksu wdrożenie koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia może stać się znacząco bardziej złożone.

72.

Za takim rozwiązaniem przemawiają jednak nie tylko przepisy dyrektywy 2013/32, ale również systematyka i cel systemu, w który wpisuje się ta koncepcja. W przypadku bowiem, gdy system azylowy państwa członkowskiego jest narażony na silną presję migracyjną i wysoki odsetek oczywiście bezzasadnych wniosków składanych przez obywateli pochodzących z niektórych państw, byłoby to zrównoważone rozwiązanie umożliwiające, po pierwsze, pogodzenie celu polegającego na szybkim rozpatrywaniu tych wniosków z koniecznością zagwarantowania, w odniesieniu do wszystkich wniosków, ich rozpatrzenia w sposób odpowiedni i zgodny z przepisami dyrektywy 2013/32 ( 37 ). Byłoby to ponadto rozwiązanie pragmatyczne, uwzględniające obecne obciążenia krajowych systemów azylowych oraz zmiany w uregulowaniach Unii, które nastąpiły wraz z wejściem w życie w dniu 11 czerwca 2024 r. rozporządzenia 2024/1348.

73.

Proponuję powrócić do każdego z tych punktów.

74.

W pierwszej kolejności – takie rozwiązanie, jeśli towarzyszą mu wystarczające ograniczenia i gwarancje, nie jest sprzeczne z treścią definicji pojęcia „bezpiecznego kraju pochodzenia”.

75.

Zgodnie z załącznikiem I akapit pierwszy do dyrektywy 2013/32 „[k]raj uznawany jest za bezpieczny kraj pochodzenia w przypadku, gdy na podstawie sytuacji prawnej, stosowania prawa w ramach ustroju demokratycznego i ogólnych uwarunkowań politycznych można wykazać, że co do zasady i konsekwentnie nie ma w nim prześladowań w rozumieniu art. 9 dyrektywy [2011/95], nie stosuje się w nim tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub kar i nie występuje w nim zagrożenie poprzez masowe użycie przemocy w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego”.

76.

Nie wyciągam żadnych wniosków z użycia przysłówków „uniformément” (jednolicie) i „jamais” (nigdy) we francuskiej wersji językowej załącznika I do dyrektywy 2013/32 ( 38 ). Z porównawczej analizy tego załącznika pod względem lingwistycznym wynika bowiem, że żaden z tych przysłówków nie znajduje odpowiadającego mu znaczenia w innych wersjach językowych owego załącznika. W związku z tym pkt 68 i 69 wyroku CV, do których sąd odsyłający wyraźnie się odwołuje, nie wydają mi się możliwe do zastosowania w drodze analogii.

77.

Inne wersje językowe załącznika I do dyrektywy 2013/32 uzależniają uznanie państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia od możliwości wykazania, że w sposób ogólny i „stale” ( 39 ) lub w sposób ogólny i „trwale” ( 40 ) (lub w sposób „ciągły” ( 41 ), „regularny” ( 42 ), „systematyczny” ( 43 ), „trwały” ( 44 ) czy też „spójny” ( 45 )) „nie ma w nim prześladowań”. Te inne wersje językowe wydają się być bardziej wierne intencji uwzględnienia przez prawodawcę Unii stabilności państwa trzeciego do celów jego uznania za bezpieczny kraj pochodzenia ( 46 ), przy czym stabilność jest również kryterium wymaganym przez dyrektywę 2011/95 do celów wdrożenia przepisów dotyczących ustania ochrony międzynarodowej ( 47 ). Ponadto przedmiotem domniemania nie może być to, co może ulec zmianie, a zatem państwa członkowskie nie mogą obejmować domniemaniem zdolności zapewnienia przez dane państwo wystarczającej ochrony przed ryzykiem prześladowania lub poważnej krzywdy, jeżeli z dopuszczonych źródeł informacji wynika, że zdolność ta jest jedynie doraźna.

78.

W konsekwencji skoncentruję się w mojej analizie na znaczeniu przysłówka „ogólnie”, który jest wspólny dla wszystkich wersji językowych załącznika I do dyrektywy 2013/32.

79.

Z semantycznego punktu widzenia terminy „ogólny”, „w ogólności” lub „ogólnie” odnoszą się do zdarzenia, faktu lub jakiejkolwiek innej okoliczności, które występują w większości przypadków lub mają zastosowanie do bardzo dużej liczby osób, bez uwzględniania szczególnych przypadków. Przysłówek ten zawiera zatem element abstrakcji ( 48 ). Wywodzę z tego, że z terminologicznego punktu widzenia państwo trzecie może zostać uznane za bezpieczny kraj pochodzenia, jeżeli zostanie wykazane, w świetle różnych kryteriów wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2013/32, że chroni ono nie każdego ze swoich obywateli, ale większość z nich, przed ryzykiem prześladowania lub poważnej krzywdy, z zastrzeżeniem, że mogą istnieć szczególne sytuacje, w których owo państwo nie zapewnia wystarczającej ochrony przed takimi naruszeniami. I tak motyw 42 dyrektywy stanowi, że uznanie to nie stanowi „bezwarunkowej” gwarancji bezpieczeństwa dla obywateli wspomnianego państwa, biorąc pod uwagę charakter oceny, która może uwzględniać jedynie ogólne uwarunkowania cywilne, prawne i polityczne w tym państwie. Prawodawca Unii wyraźnie przyznaje zatem, że koncepcja bezpiecznego kraju pochodzenia i wynikające z niej domniemanie bezpieczeństwa są skutkiem uogólnienia.

80.

W drugiej kolejności – systematyka leżąca u podstaw koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia poświadcza tę dychotomię między uogólnieniem a wyjątkami. Owa koncepcja prawna obejmuje dwa aspekty: z jednej strony aspekt obiektywny i ogólny, który znajduje odzwierciedlenie w uznaniu – w akcie o charakterze generalnym – państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia, spełniające wymogi i kryteria określone w art. 37 oraz w załączniku I do dyrektywy 2013/32, a z drugiej strony aspekt subiektywny i szczegółowy, który znajduje odzwierciedlenie w indywidualnym badaniu wniosku, w następstwie którego to badania właściwy organ krajowy może zostać zobowiązany do obalenia domniemania bezpieczeństwa danego państwa, zgodnie z art. 36 ust. 1 tej dyrektywy.

81.

Jednakże jeżeli prawodawca Unii wymaga od właściwych organów krajowych obalenia (ex post) domniemania bezpieczeństwa danego państwa w każdym przypadku, gdy ustalą one, po indywidualnym rozpatrzeniu wniosku, że dana osoba, ze względu na swoją indywidualną sytuację, może być narażona na ryzyko prześladowania lub poważnej krzywdy w swoim państwie pochodzenia, to nie widzę żadnego istotnego powodu stojącego na przeszkodzie podjęciu przez państwo członkowskie decyzji, po dokonaniu oceny ogólnej sytuacji w tymże państwie, o wyłączeniu (ex ante) z zakresu tego domniemania jednej – lub większej liczby – kategorii osób, które zostały już przez nie zidentyfikowane jako narażone w tym państwie na ryzyko.

82.

Taka zasada stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia, jeśli opiera się na rygorystycznym badaniu kryteriów określonych w załączniku I do dyrektywy 2013/32, umożliwia państwom członkowskim, w szczególności tym narażonym na silną presję migracyjną i w których składanych jest wiele oczywiście bezzasadnych wniosków, realizację celów tej dyrektywy.

83.

W tym względzie przypominam, że zgodnie z motywami 18 i 20 tej dyrektywy państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyspieszenia procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, gdy wniosek najprawdopodobniej okaże się nieuzasadniony, przy jednoczesnym zapewnieniu „odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku” ( 49 ). Jednakże z chwilą ustalenia przez państwo członkowskie, że dane państwo zapewnia stabilne i wystarczające warunki bezpieczeństwa dla zdecydowanej większości swojej ludności, zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku I do dyrektywy 2013/32, oraz zidentyfikowania jednej lub większej liczby kategorii osób potencjalnie narażonych na ryzyko w tym państwie, owo państwo członkowskie dąży do pogodzenia celu polegającego na przyspieszeniu procedur rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, które mogą być oczywiście bezzasadne ze względu na państwo pochodzenia danej osoby, przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosków złożonych przez kategorie osób wyłączonych z zastosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia, przy czym takie wnioski winny być rozpatrywane zgodnie ze zwykłą procedurą przewidzianą w art. 31 ust. 1–7 tej dyrektywy.

84.

Zgodnie z rezolucją londyńską ( 50 ) rozwiązanie to zachowuje skuteczność i szybkość procedur rozpatrywania wniosków w odniesieniu do wszystkich osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, zmniejszając presję, której są poddane niektóre krajowe systemy azylowe, i umożliwiając skoncentrowanie zasobów na wnioskodawcach rzeczywiście potrzebujących ochrony międzynarodowej. Jak podkreśla rząd grecki w swoich uwagach, wykluczenie określonych kategorii osób z zakresu stosowania tej koncepcji raczej wzmacnia niż osłabia ochronę wnioskodawców pochodzących z bezpiecznego kraju pochodzenia, przy czym rząd niderlandzki dodaje, że taki tryb zwalnia tych ostatnich z obowiązku obalenia domniemania bezpieczeństwa ich państwa pochodzenia.

85.

W trzeciej kolejności – ta zasada stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia może, moim zdaniem, zostać przyjęta na podstawie art. 36 ust. 2 dyrektywy 2013/32. Stanowiąc, że [p]aństwa członkowskie ustanawiają w ustawodawstwie krajowym dalsze przepisy i zasady stosowania [tej koncepcji]” ( 51 ), prawodawca Unii przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania, który, w mojej opinii, mogą one wykorzystać do realizacji uzasadnionych celów. Mogą one chcieć zapewnić wyższy poziom ochrony praw podstawowych wobec niektórych kategorii osób. W okresie dużego napływu wnioskodawców mogą one również chcieć lepiej przydzielić środki i zasoby swojego krajowego systemu azylowego w celu odciążenia właściwych organów krajowych w zakresie wniosków, które są oczywiście bezzasadne.

86.

Uściślam jednak, że gdy państwo członkowskie przyjmuje w swoim prawie krajowym dalsze przepisy lub zasady w celu stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia, to wdraża ono prawo Unii, wobec czego przysługujący mu zakres uznania podlega temu prawu.

87.

Przyznanego państwom członkowskim zakresu uznania nie powinny one zatem wykorzystywać przede wszystkim w taki sposób, który naruszałby ogólne cele dyrektywy 2013/32, w szczególności ten leżący u podstaw koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia, i skuteczność (effet utile) tej dyrektywy ( 52 ).

88.

Oznacza to, że państwo członkowskie musi zidentyfikować kategorię lub kategorie osób narażonych na ryzyko podczas dokonywania oceny ogólnej sytuacji w państwie trzecim, tak aby wyraźnie wyłączyć te osoby ze stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia i związanego z nią domniemania bezpieczeństwa. Właściwy organ krajowy, do którego złożono wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, musi bowiem niezwłocznie być w stanie zidentyfikować i rozróżnić osoby należące do tych kategorii, aby wszcząć zwykłą procedurę rozpatrywania wniosków przewidzianą w art. 31 ust. 1–7 dyrektywy 2013/32.

89.

Każde wykluczenie, które nie jest sformalizowane, prowadziłoby do osłabienia ochrony pochodzących z odnośnych państw osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.

90.

Oznacza to również, że taka zasada stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia nie wpływa na spoczywający na państwie członkowskim obowiązek zapewnienia zgodności z wymogami określonymi w załączniku I do dyrektywy 2013/32, w szczególności zagwarantowania, by sytuacja prawna i polityczna w danym państwie była charakterystyczna dla ustroju demokratycznego, w ramach którego ludność co do zasady korzysta z trwałej ochrony przed ryzykiem prześladowania lub poważnej krzywdy.

91.

Koncepcja ta nakłada na państwa członkowskie obowiązek ograniczenia wyjątków osobistych do dość ograniczonej liczby osób, pod rygorem podważenia domniemania bezpieczeństwa, na którym opiera się uznanie danego państwa trzeciego za bezpieczny kraj pochodzenia. Ustanowienie zbyt wielu wyjątków osobistych, zbyt wielu kategorii osób narażonych na ryzyko, odzwierciedlałoby bowiem w rzeczywistości okoliczność, że państwo pochodzenia nie jest bezpieczne.

92.

I tak gdyby państwo trzecie zostało uznane za bezpieczny kraj pochodzenia pomimo stwierdzenia istnienia kilku kategorii osób, które mogą być narażone na ryzyko prześladowania lub poważnej krzywdy (na przykład osób należących do społeczności LGBTQIA+, ofiar przemocy ze względu na płeć, w tym okaleczania żeńskich narządów płciowych, mniejszości etnicznych i religijnych, osób oskarżonych o przestępstwa polityczne i osób skazanych na karę śmierci), z których części nie można z góry zidentyfikować, koncepcja bezpiecznego kraju pochodzenia byłaby bliższa fikcji. Ze względu na swój charakter i zakres wyłączenia te odzwierciedlałyby bowiem raczej istnienie powszechnych i systemowych uchybień lub niedociągnięć w obowiązkach spoczywających na danym państwie trzecim w odniesieniu do jego ludności, a takie uznanie nie byłoby ani właściwe, ani rozsądne w świetle wymogów określonych w załączniku I do dyrektywy 2013/32.

93.

Do państw członkowskich należy zatem wykonywanie przyznanego im zakresu uznania w ścisłym poszanowaniu zasady proporcjonalności, w taki sposób, aby dokonane przez nie uznanie i związane z nim wyłączenie kategorii osób narażonych na ryzyko gwarantowały w sposób spójny i systematyczny realizację celów zamierzonych przez prawodawcę Unii ( 53 ).

94.

Wreszcie, w czwartej i ostatniej kolejności, uważam, że taka wykładnia umożliwia uwzględnienie rozporządzenia 2024/1348, które weszło w życie w dniu 11 czerwca 2024 r. ( 54 ). Artykuł 61 ust. 2 tego rozporządzenia wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do wskazywania państw trzecich jako bezpiecznych krajów pochodzenia, z wyłączeniem łatwych do zidentyfikowania kategorii osób ( 55 ). Chociaż prawdą jest, że zgodnie z jego art. 79 ust. 2 rozporządzenie to stosuje się dopiero od dnia 12 czerwca 2026 r., to jednak jest ono już obecnie częścią porządku prawnego Unii i paradoksalnym wydaje mi się wymaganie, aby państwa członkowskie, które obecnie zdecydowały się uznać państwa trzecie za bezpieczne kraje pochodzenia z jednoczesnym wyłączeniem niektórych kategorii osób uchyliły taką zasadę stosowania, w czasie gdy są one wezwane do odpowiedniego przygotowania się do wdrożenia wspomnianego rozporządzenia w ramach środków przejściowych przewidzianych w jego art. 75.

95.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że art. 36 i art. 37 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz załącznik I do niej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie uznało państwo trzecie za bezpieczny kraj pochodzenia do celów rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, wskazując jednocześnie ograniczone kategorie osób, które mogą być w tym państwie narażone na ryzyko prześladowania lub poważnej krzywdy, pod warunkiem że, po pierwsze, sytuacja prawna i polityczna we wspomnianym państwie jest charakterystyczna dla ustroju demokratycznego, w ramach którego ludność co do zasady korzysta z trwałej ochrony przed takim ryzykiem, a po drugie, to państwo członkowskie odpowiednio wyraźnie wyłącza owe kategorie osób ze stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia i związanego z nią domniemania bezpieczeństwa.

96.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunale ordinario di Roma (sąd w Rzymie, Włochy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: