This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62024CC0553
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 4 June 2026.###
Opinia rzecznik generalnej Ćapeta przedstawiona w dniu 4 czerwca 2026 r.
Opinia rzecznik generalnej Ćapeta przedstawiona w dniu 4 czerwca 2026 r.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2026:454
Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 4 czerwca 2026 r.(1)
Sprawa C‑553/24
Assemblée nationale de la République française
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
Radzie Unii Europejskiej
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i imigracji – Rozporządzenie (UE) 2024/1351 – Zarządzanie azylem i migracją – Mechanizm solidarności – Zasada pomocniczości – Artykuł 8 akapit pierwszy Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności – Skarga przekazana przez państwo członkowskie w imieniu jego parlamentu narodowego – Właściwość Trybunału – Dopuszczalność – Rozróżnienie – Zasada przyznania kompetencji – Zasada proporcjonalności – Pomocniczość w wymiarze proceduralnym i materialnym – Dogłębność kontroli sądowej
I. Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie mniejszość członków Assemblée nationale de la République française (zgromadzenia narodowego Republiki Francuskiej; zwanego dalej „zgromadzeniem narodowym”), będącego jedną z izb parlamentu francuskiego(2), wniosła do Trybunału skargę na podstawie art. 8 Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności(3).
2. Domaga się ona stwierdzenia nieważności rozporządzenia (UE) 2024/1351 w sprawie zarządzania azylem i migracją(4).
3. Jest to pierwszy przypadek, w którym art. 8 protokołu nr 2 został wykorzystany przez parlament narodowy od czasu wprowadzenia tego postanowienia na mocy traktatu z Lizbony.
4. We wnoszonej na jego podstawie skardze kwestionującej zgodność z prawem aktu ustawodawczego Unii jako ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności można podnieść wyłącznie naruszenie zasady pomocniczości. Niniejsza sprawa stanowi zatem dla Trybunału okazję do rozróżnienia zasady pomocniczości od innych wyrażonych w traktatach zasad podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi, mianowicie od zasady przyznania kompetencji i zasady proporcjonalności.
II. Postępowanie przed Trybunałem
5. Pismem złożonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. zgromadzenie narodowe wniosło do Trybunału rozpatrywaną skargę na podstawie art. 8 akapit pierwszy protokołu nr 2, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami konstytucji francuskiej(5), które zezwalają na jej wniesienie mniejszości wynoszącej co najmniej 60 posłów.
6. Pismo to zostało przekazane Trybunałowi przez rząd francuski, który podkreślił, że skargę złożyło wyłącznie zgromadzenie narodowe, a nie Francja jako państwo członkowskie.
7. Zgromadzenie narodowe wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2024/1351 w całości lub, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności części IV tego rozporządzenia, która dotyczy solidarności.
8. W odpowiedziach na skargę, które zostały złożone w dniu 7 listopada 2024 r., Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie zgromadzenia narodowego kosztami postępowania lub, tytułem żądania ewentualnego, na wypadek gdyby Trybunał uwzględnił skargę, o utrzymanie w mocy skutków rozporządzenia, którego nieważność stwierdzono, lub przepisów, których nieważność stwierdzono, do chwili wejścia w życie, w rozsądnym terminie, mających je zastąpić nowego rozporządzenia lub nowych przepisów.
9. W dniu 18 grudnia 2024 r. zgromadzenie narodowe wniosło replikę, a w dniu 30 stycznia 2025 r. Parlament i Rada wniosły dupliki.
10. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. prezes Trybunału dopuścił Węgry do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania zgromadzenia narodowego.
11. Postanowieniami z dnia 19 listopada oraz z dnia 12 i 17 grudnia 2024 r. prezes Trybunału dopuścił Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii i Komisję Europejską do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.
12. Trybunał postanowił wydać orzeczenie bez przeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
III. Zaskarżony akt – rozporządzenie 2024/1351
13. Rozporządzenie 2024/1351, o stwierdzenie nieważności którego wystąpiono w rozpatrywanej skardze(6), stanowi element nowego paktu Unii o migracji i azylu(7).
14. Pakt ten stanowi zestaw opracowanych przez Unię środków służących reformie jej ram prawnych dotyczących azylu i migracji, który wszedł w życie w 2024 r. i który zasadniczo zacznie obowiązywać w połowie 2026 r.(8)
15. Krótko rzecz ujmując, rozporządzenie 2024/1351, jak wynika z jego art. 1, służy trzem głównym celom. Po pierwsze, określa ono wspólne ramy zarządzania azylem i migracją w Unii, tak aby zapewnić kompleksowe i zintegrowane podejście(9). Po drugie, ustanawia ono przepisy mające zastąpić rozporządzenie (UE) nr 604/2013(10), które jest powszechnie znane jako rozporządzenie Dublin III, w odniesieniu do kryteriów i mechanizmów określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej(11). Po trzecie, wprowadza ono obowiązkowy mechanizm solidarności, aby pomóc państwom członkowskim w radzeniu sobie z sytuacjami presji migracyjnej(12). To właśnie ten mechanizm solidarności stanowi centralny element niniejszej sprawy.
16. W tym względzie w motywie 22 rozporządzenia 2024/1351 wyjaśniono, że „[w] celu zapewnienia sprawiedliwego podziału odpowiedzialności, solidarności zapisanej w art. 80 TFUE oraz równowagi starań między państwami członkowskimi, należy ustanowić obowiązkowy mechanizm solidarności, zapewniający skuteczne wsparcie państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną oraz zapewniający szybki dostęp do sprawiedliwych i skutecznych procedur udzielania ochrony międzynarodowej”. Zgodnie z jego motywem 40 mechanizm ten jest „wraz ze skutecznym systemem ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego […] kluczowym warunkiem wstępnym funkcjonowania wspólnego europejskiego systemu azylowego jako całości”.
17. W tym celu w części IV rozporządzenia 2024/1351, zatytułowanej „Solidarność”, określono szczegółowe zasady dotyczące mechanizmu solidarności. W istotnym w niniejszej sprawie art. 56 tego rozporządzenia ustanowiono roczną pulę solidarnościową, która obejmuje wkłady zgodne ze zobowiązaniami państw członkowskich i która służy jako główne narzędzie reagowania solidarnościowego dla państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną(13). Zgodnie z jego art. 56 ust. 2 pula ta składa się z następujących rodzajów środków solidarnościowych zapewnianych przez państwa członkowskie: a) relokacja(14) osób ubiegających się o ochronę międzynarodową; b) wkłady finansowe; oraz c) alternatywne środki solidarnościowe, takie jak wsparcie operacyjne, wsparcie personelu, obiekty i wyposażenie. Państwa członkowskie składające zobowiązania co do swoich wkładów dysponują pełną swobodą co do wyboru rodzajów środków solidarnościowych lub ich połączenia(15).
18. Jeżeli chodzi o relokacje, w art. 67 rozporządzenia 2024/1351 opisano procedurę poprzedzającą relokację. Przepis ten stanowi przede wszystkim, że państwo członkowskie będące beneficjentem musi, przed zastosowaniem tej procedury, upewnić się, iż nie istnieją uzasadnione podstawy, aby uznać daną osobę za stwarzającą zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego, a ponadto przekazać państwu członkowskiemu relokacji wszelkie odpowiednie informacje, jak również, że to ostatnie państwo członkowskie może wówczas sprawdzić, czy takie podstawy istnieją, oraz potwierdzić, czy może dojść do relokacji, co powinno nastąpić w terminie jednego tygodnia od otrzymania odpowiednich informacji od państwa członkowskiego będącego beneficjentem lub w terminie dwóch tygodni w złożonych przypadkach(16).
19. W art. 68 rozporządzenia 2024/1351 uregulowano procedurę następującą po relokacji. Wskazano w nim w szczególności, że w przypadku relokacji osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przenosi się na państwo członkowskie relokacji(17).
20. Ponadto art. 63 ust. 5 rozporządzenia 2024/1351 stanowi, że państwo członkowskie wnoszące wkład, które do końca danego roku nie wykonało swoich zobowiązań lub nie zaakceptowało relokacji w liczbie odpowiadającej relokacjom, do których się zobowiązało, jak najszybciej po zakończeniu danego roku, na wniosek państwa członkowskiego będącego beneficjentem, przejmuje odpowiedzialność za wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do których państwo członkowskie będące beneficjentem jest odpowiedzialne – do osiągnięcia liczby relokacji, do których się zobowiązało.
IV. Główne argumenty stron
21. Zgromadzenie narodowe, popierane przez Węgry, twierdzi, że rozporządzenie 2024/1351 narusza zasadę pomocniczości, tak jak została ona zdefiniowana i zagwarantowana w art. 4 i 5 TUE. Rozporządzenie to ustanawia, w szczególności w art. 56 ust. 2, art. 63 ust. 5 oraz art. 67 i 68, system relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ze szkodą dla suwerenności, tożsamości narodowej, integralności struktur konstytucyjnych i bezpieczeństwa państw członkowskich, które muszą przyjmować na swoim terytorium obywateli państw trzecich objętych środkami relokacji.
22. Zasadniczo zgromadzenie narodowe podnosi pięć zarzutów.
23. Po pierwsze, zgromadzenie narodowe twierdzi, że rozporządzenie 2024/1351 narusza art. 72 TFUE(18), który włącza do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości „zastrzeżenie bezpieczeństwa narodowego” poczynione na rzecz państw członkowskich w art. 4 ust. 2 TUE. Rozporządzenie to ustanawia procedurę relokacji obywateli państw trzecich, którzy nielegalnie wjechali na terytorium Unii w celu uzyskania na terytorium państw członkowskich prawa pobytu, które w rzeczywistości nie jest uzasadnione istnieniem rzeczywistych prześladowań w ich państwach pochodzenia. Środki relokacji mogą znacząco zachwiać tożsamością narodową państwa wnoszącego wkład i wymagać od niego mobilizacji zasobów materialnych i ludzkich w stopniu wpływającym na jego struktury konstytucyjne.
24. Po drugie, zgromadzenie narodowe podnosi, że system relokacji uniemożliwia państwom członkowskim wykonywanie podstawowych funkcji państwa, w szczególności w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa narodowego, które to kompetencje pozostają w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE(19). Przepisy art. 67 rozporządzenia 2024/1351, które uzależniają przyjmowanie osób relokowanych od zgody państwa wnoszącego wkład oraz umożliwiają temu państwu sprzeciwienie się relokacji ze względów bezpieczeństwa narodowego, są iluzoryczne, ponieważ uniemożliwiają państwom członkowskim skuteczne powoływanie się na bezpieczeństwo narodowe. Zgromadzenie narodowe, w odpowiedzi na sformułowane przez Radę zastrzeżenie, że nie wskazało ono, w jaki sposób państwa członkowskie mogłyby lepiej niż Unia osiągnąć cele rozporządzenia 2024/1351, argumentuje, iż to same te cele, które polegają na rozwijaniu wspólnej polityki w dziedzinie azylu i imigracji, zagrażają podstawowym funkcjom państwa, a tym samym są sprzeczne z zasadą pomocniczości.
25. Po trzecie, zgromadzenie narodowe twierdzi, że rozporządzenie 2024/1351 niesie za sobą ujemne konsekwencje finansowe. Przy obliczaniu udziału państw członkowskich w systemie relokacji w przypadku, gdy nie chcą one przyjmować na swoim terytorium osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, uwzględnia się PKB ogółem oraz liczbę ludności, a tym samym nie bierze się pod uwagę zdolności przyjmowania, polityki społecznej i tożsamości państwa członkowskiego ani panującej w nim sytuacji w zakresie bezpieczeństwa. W rozporządzeniu tym nie wskazano również skutków finansowych późniejszej odmowy relokacji, co oznacza, że Komisja może wdrożyć mechanizmy finansowe umożliwiające karanie państw członkowskich, które podjęły działania w celu ochrony swoich interesów narodowych. W związku z tym system relokacji podważa obowiązek w zakresie polityki społecznej, o którym mowa w art. 151 TFUE, ponieważ może skutkować powstaniem po stronie państwa wnoszącego wkład nieracjonalnych obciążeń w zakresie wydatków socjalnych, zaś nawet jeżeli przedmiotowe rozporządzenie pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru rodzaju środka solidarnościowego, nie zmienia to faktu, że niezależnie od dokonanego wyboru, środek taki stanowi obciążenie dla państwa.
26. Po czwarte, zgromadzenie narodowe twierdzi, że rozporządzenie 2024/1351 zostało przyjęte bez wykazania w jakikolwiek sposób użyteczności systemu relokacji.
27. Wreszcie po piąte, zgromadzenie narodowe podnosi, że nic nie wskazuje na to, iż państwa członkowskie nie byłyby w stanie, czy to samodzielnie, czy też we współpracy ze sobą, skuteczniej niż Unia zaradzić problemom spowodowanym masowym napływem osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
28. Zgromadzenie narodowe stwierdza, że system relokacji, który nie został przewidziany w tytule V traktatu FUE, wykracza poza kompetencje instytucji Unii i narusza zasadę pomocniczości.
29. Węgry dodają, że na prawodawcy Unii spoczywa ciężar wykazania, czy realizacja zadania lub wdrożenie środka będzie najskuteczniejsze zarówno na poziomie krajowym, jak i poziomie Unii , co obejmuje także dowiedzenie, iż dane państwo członkowskie nie może wykonać danego zadania w sposób wystarczająco skuteczny.
30. Parlament i Rada, popierane przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, kwestionują dopuszczalność większości zarzutów podniesionych przez zgromadzenie narodowe. Twierdzą one, że skarga na podstawie art. 8 protokołu nr 2 może dotyczyć wyłącznie zasady pomocniczości. Ich zdaniem nie dotyczą tej zasady zarzuty odnoszące się do ewentualnego naruszenia art. 4 ust. 2 TUE, art. 72 TFUE i art. 151 TFUE, a także ujemnych konsekwencji finansowych oraz niewykazania użyteczności systemu relokacji.
31. Rada podkreśla, że osiągnięcie celów rozporządzenia 2024/1351, mianowicie rozwijanie wspólnej polityki w dziedzinie azylu i migracji, zostało przewidziane w prawie pierwotnym Unii i nie może samo w sobie stanowić naruszenia zasady pomocniczości. Parlament twierdzi, że ocena, w jaki sposób najlepiej osiągnąć cele zamierzonego działania, nie należy do państw członkowskich, lecz do Unii. Komisja dodaje, że zasada pomocniczości nie służy podważeniu kompetencji prawodawcy Unii do podjęcia działania w oparciu o konkretną podstawę prawną ani też celów, które prawodawca Unii wyznaczył sobie w odniesieniu do takiego działania, lecz jedynie decyzji o osiągnięciu tych celów w drodze zaskarżonego aktu.
32. Co do istoty Parlament i Rada, popierane przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, utrzymują, że rozporządzenie 2024/1351 jest zgodne z zasadą pomocniczości. Prawodawca Unii słusznie uznał, że przyświecające temu rozporządzeniu cele dotyczące solidarności mogą zostać osiągnięte w lepszy sposób na poziomie Unii, zaś przytoczone przez zgromadzenie narodowe argumenty, iż nie zostało wykazane, że nie mogą one zostać w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie, nie zasługują na uwzględnienie.
33. Podkreślają one, że zgromadzenie narodowe nie przedstawiło żadnych konkretnych argumentów na poparcie twierdzenia, iż państwa członkowskie mogłyby lepiej niż Unia urzeczywistnić cele tego rozporządzenia.
34. Parlament dodaje, że zapewniono przestrzeganie zarówno przesłanek materialnych, jak i gwarancji proceduralnych dotyczących pomocniczości, ponieważ cele tego rozporządzenia mają wymiar transgraniczny i mogą zostać osiągnięte jedynie na poziomie Unii, a ponadto przedstawiono odpowiednie uzasadnienie korzyści płynących z interwencji Unii. Rada twierdzi, że opracowanie odpowiedniego systemu solidarności wyłącznie w oparciu o działania państw członkowskich byłoby niezwykle trudne, o ile nie niemożliwe.
35. Według Grecji narzędzia, którymi dysponuje samodzielnie każde państwo członkowskie, nie są wystarczające do zarządzania zjawiskiem masowej migracji w Unii, a poprzednie akty prawne Unii nie zapewniały narzędzi umożliwiających radzenie sobie z sytuacjami presji migracyjnej, w obliczu których stawały państwa członkowskie. Zdaniem Hiszpanii rozporządzenie 2024/1351 stanowi par excellence przejaw zastosowania zasady pomocniczości, ponieważ istnieje konieczność osiągnięcia na poziomie Unii celów, które nie mogą zostać osiągnięte samodzielnie przez państwa członkowskie, zwłaszcza w odniesieniu do solidarności.
36. Komisja podkreśla, że pozbawiona znaczenia jest okoliczność, iż państwa członkowskie mogą współpracować ze sobą inaczej niż w ramach zakreślonych instrumentami prawa Unii, oraz że przedmiotowe rozporządzenie powiela szereg elementów zawartych we wniosku Komisji, w którym jasno wskazano, iż działania podejmowane na poziomie poszczególnych państw członkowskich są niewystarczające, a także iż konieczne jest podjęcie działań na poziomie Unii.
V. Analiza
37. Jak wspomniałam we wprowadzeniu, niniejsza sprawa stanowi pierwszy przypadek wniesienia do Trybunału skargi przez parlament narodowy na podstawie art. 8 protokołu nr 2.
38. Przyznana parlamentom narodowym możliwość wszczęcia postępowania w trybie kontroli sądowej w związku z podnoszonym naruszeniem zasady pomocniczości wpisuje się w kontekst podjętych w traktacie z Lizbony szerszych wysiłków na rzecz zwiększenia skuteczności tej zasady jako elementu ograniczającego wykonywanie uprawnień prawodawczych na poziomie Unii(20). W tym względzie parlamenty narodowe zyskały prawo do uzyskiwania informacji na temat projektów aktów ustawodawczych Unii(21), a także kompetencję do przesłania uzasadnionej opinii zawierającej powody, dla których uznają one, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości(22), w ramach procedury określanej często mianem mechanizmu wczesnego ostrzegania.
39. Sprawowanie takiej politycznej kontroli przestrzegania zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe jest możliwe ex ante, to znaczy przed przyjęciem aktu ustawodawczego, natomiast kontrola sądowa na podstawie art. 8 protokołu nr 2 może zostać zainicjowana ex post, to znaczy już po przyjęciu takiego aktu. Te dwie procedury nie są wzajemnie od siebie zależne w tym sensie, że parlament narodowy może wnieść skargę, o której mowa w art. 8 protokołu nr 2, nawet jeżeli nie przesłał uzasadnionej opinii w ramach mechanizmu wczesnego ostrzegania(23). W związku z tym nawet jeżeli zgromadzenie narodowe nie przesłało uzasadnionej opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia 2024/1351(24), nie stoi to na przeszkodzie zaskarżeniu przez nie tego aktu do Trybunału.
40. Skarga, o której mowa w art. 8 protokołu nr 2, może jednak zostać wniesiona, jak wynika z samego brzmienia tego postanowienia, wyłącznie „w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości”. Jak wskazałam powyżej (pkt 30 niniejszej opinii), Parlament i Rada, popierane przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, twierdzą, że większa część zarzutów sformułowanych przez zgromadzenie narodowe nie dotyczy tej zasady. Przed zbadaniem tych zarzutów co do istoty Trybunał powinien zatem rozstrzygnąć, które z nich są dopuszczalne. W tym celu należy dokonać rozróżnienia między zarzutami dotyczącymi zasady pomocniczości a zarzutami dotyczącymi innych zasad związanych z istnieniem i wykonywaniem kompetencji Unii, mianowicie odpowiednio zasady przyznania kompetencji i zasady proporcjonalności.
41. W świetle powyższego w mojej opinii przyjęłam opisaną poniżej strukturę. Z uwagi na nowatorski charakter niniejszej sprawy zbadam najpierw, czy Trybunał jest właściwy do orzekania w jej przedmiocie (śródtytuł A). Następnie przejdę do kwestii dopuszczalności zarzutów przedstawionych przez zgromadzenie narodowe, która wymaga od Trybunału ustalenia, w jaki sposób odróżnić zasadę pomocniczości od zasady przyznania kompetencji i zasady proporcjonalności (śródtytuł B). Na samym końcu zbadam zasadność dopuszczalnych zarzutów przedstawionych przez zgromadzenie narodowe (śródtytuł C).
A. W przedmiocie właściwości
42. Na wstępie należy odnotować, że kwestia właściwości Trybunału do wydania rozstrzygnięcia w sprawie skargi wniesionej na podstawie art. 8 akapit pierwszy protokołu nr 2 nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
43. Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestia właściwości Trybunału do rozpoznania sporu wchodzi w zakres bezwzględnych przeszkód procesowych i może zostać zbadana przez Trybunał w każdym momencie, także z urzędu(25).
44. Zważywszy, że w niniejszej sprawie Trybunał ma po raz pierwszy wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie tego rodzaju skargi, uważam za konieczne odniesienie się do tej kwestii.
45. Zgodnie z art. 8 akapit pierwszy protokołu nr 2:
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości wniesionych przez państwo członkowskie zgodnie z zasadami określonymi w artykule 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu”(26).
46. W postanowieniu tym jest mowa o „Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, a zatem o Trybunale jako o instytucji, na którą składają się Trybunał Sprawiedliwości i Sąd. Można więc się zastanawiać, czy właściwość do orzekania w pierwszej instancji w sprawie tej skargi nie przysługuje Sądowi.
47. Moim zdaniem istnieje szereg powodów przemawiających za uznaniem, że to Trybunał, a nie Sąd, jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi wniesionej przez parlament narodowy na podstawie art. 8 protokołu nr 2.
48. Po pierwsze, gdy traktaty przyznają właściwość obu sądom Unii, jest w nich mowa o Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako o instytucji(27). Skargi, do rozpoznawania których w pierwszej instancji właściwy jest Sąd, są następnie wyraźnie wymienione w art. 256 TFUE(28) lub wskazane w statucie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanym dalej „statutem”)(29).
49. Zawarte w art. 8 protokołu nr 2 odniesienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stanowi zatem przejaw wykorzystania metody, która jest typowo stosowana w traktatach w celu wskazania, że właściwość przysługuje sądom Unii. Do przyznania właściwości Sądowi konieczne byłoby włączenie do traktatów lub statutu wyraźnego postanowienia. Nie istnieje jednak żadne tego rodzaju postanowienie, które przyznawałoby Sądowi właściwość do rozpoznawania w pierwszej instancji skarg na podstawie art. 8 protokołu nr 2.
50. Po drugie, można uznać, że skarga na podstawie tego postanowienia stanowi po prostu rodzaj uregulowanej w art. 263 TFUE skargi o stwierdzenie nieważności, w przypadku której art. 256 ust. 1 TFUE przyznaje co do zasady właściwość Sądowi, chyba że statut zastrzega właściwość na rzecz Trybunału. W art. 51 statutu na rzecz Trybunału zastrzeżono w szczególności właściwość do orzekania w przedmiocie skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przez państwo członkowskie na akt ustawodawczy.
51. Z brzmienia art. 8 protokołu nr 2 wynika, że skarga jest wnoszona przez parlament narodowy, a nie przez państwo członkowskie („wniesionych przez państwo członkowskie […] lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu”). W związku z tym o wniesieniu skargi decyduje samodzielnie izba parlamentu narodowego, natomiast rola rządu państwa członkowskiego ogranicza się do przekazania takiej skargi, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
52. Przyznanie państwu członkowskiemu, reprezentowanemu przez jego rząd, prawa do wniesienia do Trybunału skargi na podstawie art. 8 protokołu nr 2 nie wpływa na prawa przysługujące państwom członkowskim, ponieważ mogą już one wnosić do Trybunału skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na naruszenie zasady pomocniczości na podstawie art. 263 akapit drugi TFUE w związku z art. 256 ust. 1 TFUE i art. 51 statutu. Umieszczenie w art. 8 protokołu nr 2 wzmianki o państwach członkowskich mogło być zatem podyktowane po prostu chęcią podkreślenia, że kwestia przestrzegania zasady pomocniczości podlega kontroli sądowej. Przyznanie tego prawa parlamentom państw członkowskich stanowi jednak nowość wprowadzoną tym postanowieniem. Okoliczność, że w tym samym postanowieniu jest mowa zarówno o państwie członkowskim działającym jako rząd, jak i o państwie członkowskim działającym jako parlament, świadczy o tym, iż skarga przewidziana w art. 8 protokołu nr 2 powinna zostać w obu przypadkach wniesiona do Trybunału. Państwo członkowskie działające jako rząd musi wnieść taką skargę do Trybunału, co stanowi argument przemawiający za słusznością wniosku, że skarga na podstawie art. 8 protokołu nr 2 również musi zostać wniesiona przez parlament narodowy do Trybunału.
53. Po trzecie, skarga, o której mowa w art. 8 protokołu nr 2, nie jest tożsama ze skargą uregulowaną w art. 263 TFUE, nawet jeżeli obie te skargi zmierzają do osiągnięcia tego samego celu, jakim jest stwierdzenie nieważności aktu Unii. Pierwsza z nich stanowi jednak szczególną postać skargi o stwierdzenie nieważności lub też skargę o stwierdzenie nieważności sui generis(30).
54. Można wskazać kilka powodów przemawiających za uznaniem tej skargi za skargę sui generis.
55. Po pierwsze, skarga na podstawie art. 8 protokołu nr 2 nie jest obwarowana określonymi w art. 263 TFUE wymogami odnoszącymi się do legitymacji procesowej. Parlamenty narodowe nie muszą więc spełnić żadnych warunków, aby móc zakwestionować w postępowaniu przed Trybunałem akt ustawodawczy Unii z powodu naruszenia zasady pomocniczości.
56. W tym względzie należy zauważyć, że art. 8 akapit drugi protokołu nr 2 zezwala Komitetowi Regionów na wnoszenie skarg „w odniesieniu do aktów ustawodawczych, do których przyjęcia Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymaga jego konsultacji”. Organ ten nie musi zatem wykazywać, że wnosi skargę w celu ochrony swoich prerogatyw, który to warunek musiałby on spełnić zgodnie z art. 263 akapit trzeci TFUE.
57. Po drugie, kolejna istotna różnica dotyczy zakresu obu skarg – w przeciwieństwie do skargi uregulowanej w art. 263 TFUE, w której można podnieść szereg zarzutów wymienionych w akapicie drugim tego artykułu, skarga, o której mowa w art. 8 protokołu nr 2, może dotyczyć wyłącznie naruszenia zasady pomocniczości.
58. Po trzecie, istnieje różnica co do kręgu potencjalnych skarżących. W przeciwieństwie do skargi uregulowanej w art. 263 TFUE skarga na podstawie art. 8 protokołu nr 2 może zostać wniesiona wyłącznie przez państwa członkowskie, ich parlamenty narodowe oraz Komitet Regionów.
59. Skargę, o której mowa w art. 8 protokołu nr 2, jako skargę sui generis, można by uznać za należącą do kategorii „innych [spraw] przewidzianych w [t]raktatach” w rozumieniu art. 19 ust. 3 lit. c) TUE.
60. W tym względzie skarga na podstawie art. 8 protokołu nr 2 nie należy do zakresu przyznanej Sądowi w art. 256 ust. 1 TFUE w związku z art. 51 statutu właściwości do rozpoznawania w pierwszej instancji niektórych skarg o stwierdzenie nieważności. Właściwość do rozpoznawania tego szczególnego rodzaju skarg nie została wyraźnie przyznana Sądowi.
61. Wreszcie, po czwarte, pragnę zauważyć, że art. 8 protokołu nr 2 odsyła do postanowień art. 263 TFUE („wniesionych […] zgodnie z zasadami określonymi w artykule 263 [TFUE]”). Nie oznacza to jednak, że tę stanowiącą nowość skargę powinno się zrównać ze skargą o stwierdzenie nieważności uregulowaną w art. 263 TFUE; wprost przeciwnie – ową nową skargę należy traktować w kategoriach odrębnego środka zaskarżenia, który w pewnym zakresie czerpie z regulacji art. 263 TFUE. Jak już wyjaśniłam, to odesłanie nie dotyczy kręgu potencjalnych skarżących, legitymacji procesowej ani zarzutów nieważności. Można zatem przyjąć, że odesłanie do postanowień art. 263 TFUE dotyczy aspektów proceduralnych skargi, takich jak terminy oraz skutki uznania przez Trybunał, iż żądanie stwierdzenia nieważności jest zasadne. W związku z tym odesłanie do art. 263 TFUE w żaden sposób nie wpływa na poczynione wcześniej ustalenie, że skarga na podstawie art. 8 protokołu nr 2 ma charakter sui generis.
62. Podsumowując, uważam – jak wskazał zarówno Parlament, jak i rząd francuski w piśmie w sprawie przekazania skargi(31) – że skarga na podstawie art. 8 akapit pierwszy protokołu nr 2 stanowi szczególny środek zaskarżenia mający w zamierzeniu umożliwić parlamentowi narodowemu lub jednej z jego izb, przez wzgląd na ich rolę w zapewnianiu przestrzegania zasady pomocniczości, tak jak została ona ustanowiona w prawie pierwotnym Unii, wniesienie do Trybunału skargi w sprawie naruszenia tej zasady.
63. W związku z tym uważam, że Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie rozpatrywanej skargi.
B. W przedmiocie dopuszczalności
64. Jak już wyjaśniono, Parlament i Rada, popierane przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, kwestionują dopuszczalność większości zarzutów podniesionych przez zgromadzenie narodowe.
1. Skarga ograniczona do zarzutów naruszenia zasady pomocniczości
65. W przeciwieństwie do skargi o stwierdzenie nieważności uregulowanej w art. 263 TFUE, w której można podnieść szereg zarzutów, w tym zarzuty dotyczące zasady pomocniczości(32), skarga, o której mowa w art. 8 protokołu nr 2, jest ograniczona do zarzutów naruszenia tej właśnie zasady.
66. Po pierwsze, wynika to jasno z brzmienia art. 8 akapit pierwszy protokołu nr 2 („w sprawie naruszenia […] zasady pomocniczości”).
67. Po drugie, co się tyczy kontekstu, o ile zasady przyznania kompetencji, pomocniczości i proporcjonalności zostały wymienione obok siebie w art. 5 TUE(33), o tyle jedynie art. 5 ust. 3 akapit drugi TUE stanowi, że „[p]arlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym protokole”. Brak jest porównywalnego postanowienia w art. 5 ust. 4 akapit drugi TUE, który odnosi się do zasady proporcjonalności, mimo że protokół nr 2 dotyczy zarówno zasady pomocniczości, jak i proporcjonalności. Wzmianki o parlamentach narodowych nie poczyniono także w odniesieniu do zasady przyznania kompetencji, którą wyrażono w art. 5 ust. 2 TUE(34).
68. Po trzecie, jeżeli chodzi o genezę art. 8 protokołu nr 2, taka wykładnia zdaje się znajdować potwierdzenie w dokumentach wymienianych w ramach konwentu europejskiego. W kontekście mechanizmu wczesnego ostrzegania prowadzono dyskusje na temat zasad dotyczących kompetencji Unii, które powinny się znajdować pod kontrolą parlamentów narodowych, przy czym odrzucono propozycję, aby zakresem takiej kontroli objąć zasady przyznania kompetencji i proporcjonalności, oraz postanowiono, że będzie ona sprawowana wyłącznie w odniesieniu do zasady pomocniczości(35). Ewentualną możliwość wstąpienia na drogę sądową rozważano jedynie w przypadku zasady pomocniczości(36). Wydaje się zatem, że zaangażowanie parlamentów narodowych było podyktowane chęcią powierzenia im roli w sprawowaniu kontroli politycznej i sądowej nad przestrzeganiem samej tylko zasady pomocniczości.
69. Podsumowując, uważam, że zakres skargi wniesionej przez parlament narodowy na podstawie art. 8 protokołu nr 2 jest ograniczony do zasady pomocniczości. Przedstawione na jej poparcie zarzuty muszą więc, pod rygorem niedopuszczalności, dotyczyć tej właśnie zasady.
70. Niemniej jednak problem, jaki powstaje w niniejszej sprawie, dotyczy tego, czym jest pomocniczość, w szczególności zaś tego, w jaki sposób należy odróżnić zasadę pomocniczości od zasad przyznania kompetencji i proporcjonalności. Wydaje się bowiem, że strony niniejszego postępowania zgadzają się, iż rozpatrywana skarga jest ograniczona do zasady pomocniczości. Pozostają one jednak w sporze co do tego, czy można uznać, iż niektóre zarzuty podniesione przez zgromadzenie narodowe dotyczą tej właśnie zasady.
71. W tym względzie z przeprowadzonych badań wynika, że w kontekście mechanizmu wczesnego ostrzegania, który również jest ograniczony do kontroli przestrzegania zasady pomocniczości, parlamenty narodowe w różny sposób rozumieją sens tej zasady(37). Na przykład niekiedy wysuwają one argumenty dotyczące treści wniosku ustawodawczego, krytycznie oceniając chociażby celowość lub konieczność wprowadzenia proponowanych środków, albo podnoszą brak prawidłowej podstawy prawnej dla interwencji Unii. Świadczy to o tym, że granica między tymi zasadami, z których każda została wyrażona w art. 5 TUE, jest płynna.
72. Jeżeli chodzi o kontrolę sądową zasady pomocniczości, z orzecznictwa wynika, że zarzuty dotyczące tej zasady, które są formułowane w skargach o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, są zazwyczaj podnoszone równolegle z zarzutami podważającymi istnienie kompetencji Unii lub kwestionującymi proporcjonalność aktu Unii(38). W tych sprawach nie zachodziła konieczność wyznaczenia sztywnej granicy między tymi zasadami, ponieważ Trybunał, przy orzekaniu w sprawach takich skarg, może uwzględniać, w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności aktu z prawem, wszystkie te zasady(39).
73. Jak jednak wyjaśniono, skarga, którą parlamenty narodowe mogą wnieść na podstawie art. 8 protokołu nr 2, jest ograniczona do zasady pomocniczości. W związku z tym niniejsza sprawa wymaga od Trybunału, w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zarzutów podniesionych przez zgromadzenie narodowe, odróżnienia zasady pomocniczości od dwóch pozostałych zasad regulujących kompetencje Unii, mianowicie od zasad przyznania kompetencji i proporcjonalności. Jeżeli skarga wniesiona na podstawie art. 8 protokołu nr 2 dotyczy tych dwóch ostatnich zasad, jest ona niedopuszczalna.
2. Odróżnienie pomocniczości od przyznania kompetencji i proporcjonalności
74. Podobnie jak w innych systemach federalnych, również i w Unii obowiązują normy o charakterze konstytucyjnym, które regulują prawo do podejmowania działań na poziomie centralnym.
75. W Unii normy te zostały wyrażone w art. 5 TUE, w którym uczyniono rozróżnienie między zasadami przyznania kompetencji, pomocniczości i proporcjonalności, z których każda odgrywa swoją rolę w kontekście podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi.
76. O ile nie można zaprzeczyć, że te trzy zasady łączy pewien istotny związek, o tyle na potrzeby oceny dopuszczalności w niniejszej sprawie każdej z nich należy jednak przypisać jej własne znaczenie oraz upewnić się, iż mogą być one traktowane oddzielnie.
77. Mając na uwadze, że istnieje pewna przestrzeń do interpretowania zasady pomocniczości w taki sposób, aby nadawać jej szersze albo węższe znaczenie, przyjęcie, że ma ona szersze znaczenie, wymagałoby zawężenia znaczenia dwóch pozostałych zasad(40). Taki wybór może nieść za sobą pewne korzyści – mógłby on na przykład umożliwić mniejszościom reprezentowanym w parlamentach narodowych szerszy dostęp do Trybunału na podstawie art. 8 protokołu nr 2, tak aby mogły one kwestionować cele regulacyjne Unii, na które ich rządy przystały w procesie podejmowania decyzji w Unii, czemu nie mogły one zapobiec na poziomie krajowym(41). Niemniej jednak przy wyznaczaniu granic zasady pomocniczości należy brać pod uwagę znaczenie, które Trybunał nadał już dwóm pozostałym zasadom. Moim zdaniem stosowane obecnie podejście do zakresu zasad przyznania kompetencji i proporcjonalności nie pozostawia zbyt wiele miejsca na rozszerzającą wykładnię zasady pomocniczości.
78. Na wstępie chciałabym wskazać, że trzy zasady proklamowane w art. 5 TUE są zasadami federalnymi, które mają na celu zidentyfikowanie optymalnego poziomu podejmowania decyzji. Unia powstała z woli i potrzeby państw członkowskich ustanowienia wspólnego poziomu sprawowania rządów, na którym można by podejmować decyzje w kwestiach, które dotyczą ich wszystkich oraz przekraczają granice państwowe. Ten nowy poziom sprawowania rządów urzeczywistnił się w drodze przyznania Unii przez państwa członkowskie pewnych kompetencji. Innymi słowy, Unia ma jedynie te kompetencje, które zostały jej przyznane w traktatach. W tym względzie ustanowiona w art. 5 ust. 2 TUE zasada przyznania kompetencji reguluje istnienie i granice kompetencji Unii.
79. Artykuł 5 ust. 2 zdanie pierwsze TUE brzmi: „[z]godnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów”(42).
80. Pozostałe dwie zasady proklamowane w art. 5 TUE, mianowicie zasada pomocniczości i proporcjonalności, odnoszą się nie do istnienia, lecz do wykonywania kompetencji Unii(43). Wchodzą one w grę jedynie wówczas, gdy Unii przyznano niezbędne kompetencje.
81. Artykuł 5 ust. 3 TUE stanowi: „Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”.
82. Artykuł 5 ust. 4 TUE ma następujące brzmienie: „[z]godnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów [t]raktatów”.
83. Na potrzeby niniejszej sprawy istotne jest określenie znaczenia, celu i zakresu zasady pomocniczości. Niezależnie od źródła inspiracji dla włączenia tej zasady do porządku prawnego Unii(44), z jej opisu zawartego w art. 5 ust. 3 TUE wyraźnie wynika preferencja ku podejmowaniu decyzji na niższym poziomie sprawowania rządów, co – do celów niniejszej sprawy – oznacza poziom państw członkowskich, a nie Unii(45). Jednakże zasada pomocniczości nie tylko uprzywilejowuje niższy poziom podejmowania decyzji, lecz także dostarcza uzasadnienia dla podejmowania decyzji na poziomie Unii, jeżeli zostanie to uznane za bardziej odpowiednie. Zasada pomocniczości może zatem stanowić zarówno element ograniczający, jak i uzasadniający interwencję na poziomie Unii(46).
84. W związku z tym oraz mając na uwadze, że w art. 5 TUE wymieniono wszystkie trzy zasady, ale nadano im odrębne znaczenie, zasadę pomocniczości należy odróżnić, z jednej strony, od zasady przyznania kompetencji oraz, z drugiej strony, od zasady proporcjonalności.
a) Pomocniczość a przyznanie kompetencji
85. W pewnym sensie można by twierdzić, że pomocniczość stanowi zasadę uzasadniającą utworzenie wspólnego poziomu sprawowania rządów w odniesieniu do niektórych kwestii. Jako tego rodzaju metazasada pomocniczość motywowała wybór kompetencji przyznanych Unii, których liczba rosła wraz z każdą zmianą traktatów, co oznacza, że jest ona nierozerwalnie związana z zasadą przyznania kompetencji.
86. Pomocniczość, tak jak została ona wyrażona w art. 5 ust. 3 TUE, nie jest jednak taką metazasadą, lecz raczej zasadą o charakterze instrumentalnym(47). Z tego właśnie powodu zasada pomocniczości nie rozstrzyga, na którym poziomie sprawowania rządów (na poziomie Unii bądź też na poziomie państw członkowskich) istnieje prerogatywa do podejmowania decyzji dotyczących konkretnych celów działań prawodawczych – jeżeli Unii przyznano kompetencję w danej dziedzinie polityki na podstawie zasady przyznania kompetencji, może ona wyznaczyć konkretny cel działań prawodawczych w ramach tej dziedziny polityki(48). Po zidentyfikowaniu tego celu zaczyna mieć zastosowanie zasada pomocniczości, aby określić, czy Unia powinna podjąć działania w celu jego osiągnięcia.
87. Kontroli przestrzegania zasady pomocniczości można więc dokonywać wyłącznie przez pryzmat konkretnego celu wybranego przez prawodawcę Unii; zasada ta nie może natomiast służyć jako narzędzie kwestionowania decyzji politycznej o wyborze przedmiotu regulacji. Zasada pomocniczości, tak jak została ona wyrażona w art. 5 ust. 3 TUE, nie dotyczy zatem tego, na którym poziomie (Unii bądź też państw członkowskich) można podjąć decyzję o tym, że dana kwestia należąca do dziedziny polityki, w odniesieniu do której kompetencja została przyznana Unii, stanowi wymagający uregulowania problem, lecz tego, czy konieczne jest, aby Unia podjęła działania z myślą o osiągnięciu celu regulacyjnego, w przypadku którego sama dostrzegła konieczność interwencji regulacyjnej.
88. W tym ujęciu założenie przyświecające zasadzie pomocniczości jest następujące: nawet jeżeli Unii zostały przyznane uprawnienia do regulowania danej dziedziny polityki i nawet jeżeli instytucje Unii zidentyfikują potrzebę osiągnięcia pewnego konkretnego celu w tej dziedzinie w drodze przyjęcia regulacji, nie oznacza to jeszcze, że należy wprowadzić środki ustawodawcze na poziomie Unii. Unia interweniuje tylko wtedy, gdy problem, w przypadku którego uznano, że konieczne jest podjęcie działań regulacyjnych, nie może zostać w wystarczającym stopniu rozwiązany przez państwa członkowskie, a cel regulacyjny może być lepiej osiągnięty przez Unię.
89. Ponadto zasada pomocniczości ma zastosowanie wyłącznie w dziedzinach kompetencji dzielonych, czyli w dziedzinach, w których państwa członkowskie upoważniły Unię do działania, ale nie zrzekły się swoich własnych kompetencji(49). I tak art. 5 ust. 3 TUE ogranicza ocenę przeprowadzaną w świetle zasady pomocniczości do „[dziedzin], które nie należą do […] wyłącznej kompetencji [Unii]”. Wybór ten stanowi logiczną konsekwencję niemożliwości porównania, który poziom jest „lepszy”, skoro w dziedzinach kompetencji wyłącznych państwa członkowskie zrzekły się na rzecz Unii przysługującego im prawa do podejmowania działania(50).
90. Okoliczność, że zasada pomocniczości zależy od istnienia kompetencji Unii, oznacza, iż ta zasada, tak jak została ona wyrażona w art. 5 ust. 3 TUE, nie może sama z siebie kreować kompetencji po stronie Unii.
91. Oznacza ona również, co istotne dla niniejszej sprawy, że zasada pomocniczości zaczyna mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy Unii przyznano już daną kompetencję dzieloną. W tym miejscu powstaje pytanie, które jest istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie: czy Trybunał może i powinien ustalić, czy Unii przysługuje kompetencja w odniesieniu do materii objętej regulacją oraz czy dzieli ona tę kompetencję z państwami członkowskimi, mimo że art. 8 protokołu nr 2 przyznaje Trybunałowi właściwość wyłącznie w zakresie kontroli przestrzegania zasady pomocniczości?
92. Zgromadzenie narodowe, popierane przez Węgry, opowiada się za wykładnią, zgodnie z którą ocena istnienia kompetencji Unii stanowi jeden z elementów składowych kontroli przestrzegania zasady pomocniczości. Z kolei Parlament i Rada, popierane przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, uważają, że Trybunał nie może oceniać, w ramach badania przestrzegania zasady pomocniczości, czy Unii przysługuje kompetencja lub też czy wykroczyła ona poza granice swoich kompetencji.
93. Moim zdaniem Trybunał może, przed przystąpieniem do kontroli przestrzegania zasady pomocniczości, ustalić, że jest oczywiste, iż Unii przysługuje kompetencja w odniesieniu do materii objętej regulacją. Niemniej jednak w takiej sytuacji kontrola może być sprawowana jedynie na bardzo podstawowym poziomie, na którym Trybunał może zbadać, czy podstawa prawna wskazana w zaskarżonym akcie istnieje w traktatach. Ponadto ponieważ dana materia może jednocześnie należeć do różnych dziedzin polityki, z których część jest, a część nie jest, objęta kompetencjami regulacyjnymi Unii, wystarczy, że Trybunał stwierdzi, iż dany akt może prima facie należeć do jednej z tych dziedzin polityki, w których Unii przysługuje kompetencja regulacyjna. Wszelkie dalsze spory co do istnienia lub odpowiedniego charakteru podstawy prawnej pozostają poza zakresem zasady pomocniczości i powinny być rozstrzygane jako kwestie związane z zasadą przyznania kompetencji. Tego rodzaju sporu nie można przedłożyć Trybunałowi w skardze na podstawie art. 8 protokołu nr 2.
94. Podobnie zarzut, że zaskarżony akt wykracza poza granice konkretnej kompetencji Unii, tak jak została ona przyznana w traktatach, odnosi się do istnienia tej kompetencji. Stanowi on zatem kwestię związaną z zasadą przyznania kompetencji, a nie z zasadą pomocniczości.
95. Tego rodzaju kwestie były już traktowane w orzecznictwie jako odnoszące się do zasady przyznania kompetencji, a nie do zasady pomocniczości. Klasycznym przykładem jest wyrok Niemcy/Parlament i Rada(51), w którym Trybunał uznał, w kontekście zasady przyznania kompetencji, że istnieją ograniczenia kompetencji dotyczącej rynku wewnętrznego, o której obecnie jest mowa w art. 114 TFUE, oraz że Unia, gdy stanowi prawo w granicach tej kompetencji, może, a nawet musi, wziąć pod uwagę wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego, w której to dziedzinie nie dysponuje kompetencjami regulacyjnymi. Niemniej jednak decyzja o harmonizacji przepisów regulujących reklamę wyrobów tytoniowych nie została, i nie mogła zostać, zakwestionowana, o ile została podjęta w granicach kompetencji dotyczącej rynku wewnętrznego. W tym sensie to orzecznictwo uniemożliwia powołanie się na zasadę pomocniczości w celu zakwestionowania okoliczności, że wybór konkretnego aktu ustawodawczego został dokonany na poziomie Unii, a nie na poziomie krajowym, o ile wybór ten mieści się w granicach przyznanej Unii kompetencji.
96. W przypadku podniesienia przed nim zarzutu naruszenia zasady pomocniczości Trybunał może wreszcie sprawdzić, czy dany akt, ze względu na wskazaną podstawę prawną, nie należy do dziedziny kompetencji wyłącznych Unii. Zadanie to jest obecnie łatwiejsze dzięki wyraźnemu wymienieniu w art. 3 TFUE kompetencji wyłącznych Unii, jednak tego rodzaju zagadnienie nie powstaje w niniejszej sprawie.
b) Pomocniczość a proporcjonalność
97. Kwestie dotyczące zasady pomocniczości należy również odróżnić od kwestii dotyczących zasady proporcjonalności.
98. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 4 TUE zasada proporcjonalności służy ustaleniu, czy w przypadku stwierdzenia, że działanie na poziomie Unii jest uzasadnione, ponieważ państwa członkowskie nie byłyby w stanie samodzielnie osiągnąć w sposób wystarczający celu regulacyjnego wyznaczonego przez Unię, konkretne środki, które zostały wybrane, są odpowiednie i konieczne. Kontrola proporcjonalności dotyczy zatem treści aktu Unii, a nie właściwego poziomu podejmowania decyzji(52). Jak potwierdzono w orzecznictwie, odpowiedni i konieczny charakter środka jest oceniany przez pryzmat konkretnego celu regulacyjnego wybranego na poziomie Unii(53).
99. Rozumiem argumenty, w myśl których w interesie parlamentów narodowych może leżeć kwestionowanie prawodawstwa Unii ze względów proporcjonalności. Praktyka stosowania mechanizmu wczesnego ostrzegania pokazuje, że faktycznie podejmują one tego rodzaju działania (zob. pkt 71 niniejszej opinii). Parlamenty narodowe mogą mieć na przykład interes w tym, by środki przyjmowane na poziomie Unii były mniej inwazyjne, a nawet aby nie były przyjmowane w ogóle, ponieważ pozostawia to więcej przestrzeni dla krajowego procesu politycznego..
100. Użyteczność argumentów odnoszących się do treści aktów Unii mogłaby rzeczywiście stanowić powód przemawiający za ich uwzględnianiem przez Komisję w kontekście mechanizmu wczesnego ostrzegania, mimo że nie dotyczą one zasady pomocniczości.
101. Niemniej jednak traktaty nie przewidują, że zasada pomocniczości proklamowana w art. 5 ust. 3 TUE obejmuje kwestie związane z zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 5 ust. 4 TUE.
102. Jest to oczywiste, ponieważ o ile protokół nr 2 dotyczy zarówno zasady pomocniczości, jak i zasady proporcjonalności, o tyle art. 8 protokołu nr 2 ogranicza zakres skarg wnoszonych przez parlamenty krajowe do zasady pomocniczości, a tym samym wyklucza z niego kwestie odnoszące się do zasady proporcjonalności.
103. W związku z tym zarzuty, poprzez które kwestionuje się odpowiedni charakter, użyteczność, intensywność lub podobne aspekty wybranych środków ustawodawczych Unii, dotyczą zasady proporcjonalności i nie mogą być podnoszone przed Trybunałem w trybie skargi uregulowanej w art. 8 protokołu nr 2.
104. Podsumowując, skarga wnoszona przez parlament narodowy na podstawie art. 8 protokołu nr 2 jest ograniczona do zasady pomocniczości. Jedynymi zarzutami, które należy uznać za odnoszące się do pomocniczości, są te, w ramach których zostaje podniesione, że z punktu widzenia celu aktu ustawodawczego, który został uznany przez Unię za istotny, nie jest wymagane podjęcie działań regulacyjnych na poziomie Unii, ponieważ państwa członkowskie mogą osiągnąć go w wystarczający sposób samodzielnie, zaś Unia nie może osiągnąć go lepiej.
105. Trybunał powinien uznać za kwestie należące do zakresu zasady przyznania kompetencji (art. 5 ust. 2 TUE) zarzuty, że Unia nie ma kompetencji w odniesieniu do pewnych zagadnień lub że dany środek wykracza poza zakres kompetencji Unii, oraz za kwestie należące do zakresu zasady proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE) zarzuty, że z punktu widzenia zadeklarowanego celu aktu ustawodawczego nie jest wymagane podjęcie działań regulacyjnych lub że wybrane środki są nieodpowiednie albo nakładają niepotrzebne obciążenia na państwa członkowskie lub jednostki. Tego rodzaju zarzuty nie dotyczą zasady pomocniczości. Aby móc podnieść te zarzuty, zgromadzenie narodowe musiałoby się oprzeć na art. 263 akapit czwarty TFUE(54); nie może ono natomiast wnieść w tym celu skargi na podstawie art. 8 protokołu nr 2.
106. To właśnie w tym świetle przeanalizuję teraz kwestię dopuszczalności zarzutów podniesionych przez zgromadzenie narodowe w niniejszej sprawie.
3. Ocena niniejszego przypadku
107. W celu dokonania oceny dopuszczalności zarzutów podniesionych przez zgromadzenie narodowe w niniejszej sprawie należy, w świetle powyższych rozważań, ustalić, które z nich dotyczą, a które nie dotyczą, zasady pomocniczości.
108. Po pierwsze, zasada pomocniczości ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ dziedzina polityki dotycząca azylu i imigracji wchodzi w zakres przyznanych Unii kompetencji dzielonych(55), zaś art. 78 ust. 2 lit. e) TFUE oraz art. 79 ust. 2 lit. a), b) i c) TFUE, które wskazano jako podstawy prawne rozporządzenia 2024/1351, zezwalają na podjęcie przez Unię działań prawodawczych. Wszelkie dalsze dociekania wychodzące poza ten wniosek prima facie oznaczałyby wykroczenie poza granice właściwości Trybunału przysługującej mu na mocy art. 8 protokołu nr 2.
109. Po drugie, to do Unii należy decyzja, że działania prawodawcze są niezbędne w celu zmniejszenia obciążeń państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną. Decyzji tej nie można zakwestionować na gruncie zasady pomocniczości. Ta zasada ma znaczenie jedynie dla kwestii, czy ów cel regulacyjny może zostać w wystarczający sposób osiągnięty przez państwa członkowskie działające samodzielnie, czy też może on zostać lepiej osiągnięty w drodze środków ustawodawczych Unii.
110. Po trzecie, zgadzam się z Parlamentem i Radą, popieranymi przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, że pierwsze cztery zarzuty podniesione przez zgromadzenie narodowe (zob. pkt 21–28 niniejszej opinii) nie odnoszą się do zasady pomocniczości.
111. Zarzuty pierwszy i drugi, które dotyczą tego, że art. 72 TFUE i art. 4 ust. 2 TUE zastrzegają na rzecz państw członkowskich odpowiednio kompetencję w zakresie utrzymania porządku publicznego oraz ochrony bezpieczeństwa narodowego, odnoszą się do zasady przyznania kompetencji, a nie do zasady pomocniczości. W tych zarzutach zgromadzenie narodowe podnosi w istocie, że Unii nie została przyznana kompetencja do przyjęcia rozporządzenia 2024/1351. Tego rodzaju zarzuty nie mogą zostać rozpatrzone przez Trybunał w postępowaniu wszczętym skargą na podstawie art. 8 protokołu nr 2.
112. Zarzut trzeci dotyczy rzekomych ujemnych konsekwencji finansowych obowiązkowego mechanizmu solidarności wprowadzonego rozporządzeniem 2024/1351, a zatem zasadniczo, jak wskazują Parlament i Rada, podnosi się w nim, że akt Unii jest nieproporcjonalny. Wydaje się ponadto, że podnoszone naruszenie art. 151 TFUE jest oparte na założeniu, iż środki wymagane na podstawie rozporządzenia 2024/1351 odbiją się na budżetach krajowych w taki sposób, że Francja nie będzie w stanie dopełnić spoczywających na niej obowiązków w dziedzinie polityki społecznej, co stałoby w sprzeczności z art. 151 TFUE. Argument ten nie podważa ustalenia właściwego poziomu podejmowania decyzji i w konsekwencji nie odnosi się do pomocniczości i.
113. Zarzut czwarty, który odnosi się do użyteczności systemu relokacji, jest, jak twierdzą Parlament i Komisja, związany z zasadą proporcjonalności. Moim zdaniem ten zarzut można rozumieć na dwa sposoby. Zmierza on albo do zakwestionowania odpowiedniego charakteru systemu relokacji jako środka umożliwiającego osiągnięcie celu rozporządzenia 2024/1351, którym jest w szczególności zapewnienie skutecznego wsparcia państwom członkowskim znajdującym się pod presją migracyjną(56), w którym to przypadku należy go klasyfikować jako argument dotyczący proporcjonalności, albo do podważenia samego celu tego aktu prawnego, w którym to przypadku można uznać, iż odnosi się on do zasady przyznania kompetencji, gdyż zaprzecza istnieniu po stronie Unii kompetencji umożliwiającej jej wybór takiego celu. Tak czy inaczej zarzut ten nie dotyczy zasady pomocniczości.
114. W każdym wypadku, z racji faktu, że na samym końcu zgromadzenie narodowe formułuje twierdzenie, w myśl którego system relokacji wykracza poza kompetencje Unii, ponieważ nie został przewidziany w tytule V traktatu FUE, wydaje się, iż formułuje ono argument, który nie odnosi się do zasady pomocniczości, lecz do zasady przyznania kompetencji.
115. W związku z tym proponuję, aby Trybunał odrzucił te cztery zarzuty jako niedopuszczalne na gruncie art. 8 protokołu nr 2.
116. Z kolei, jak wskazują Parlament i Rada, popierane przez Grecję, Hiszpanię i Komisję, zarzut piąty podniesiony przez zgromadzenie narodowe odnosi się do zasady pomocniczości, a zatem jest dopuszczalny.
117. Przeanalizuję teraz jego zasadność.
C. Co do istoty
118. Przypominam, że w zarzucie piątym zgromadzenie narodowe podnosi, iż nic nie wskazuje na to, że państwa członkowskie nie byłyby w stanie, czy to samodzielnie, czy też we współpracy ze sobą, skuteczniej niż Unia zaradzić problemom spowodowanym masowym napływem osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
1. Pomocniczość w wymiarze proceduralnym i materialnym
119. Jak wyjaśnił Trybunał, w ramach kontroli sądowej poszanowania zasady pomocniczości sądy Unii powinny zbadać „poszanowani[e] przesłanek materialnych ustanowionych w art. 5 ust. 3 TUE, jak również poszanowani[e] gwarancji proceduralnych przewidzianych w [protokole nr 2]”(57).
120. Po pierwsze, pomocniczość w wymiarze proceduralnym wymaga, aby instytucje Unii odpowiednio uzasadniły powody, dla których uznały, że konieczne jest podjęcie działań na poziomie Unii. Trybunał zwraca szczególną uwagę na poszanowanie przesłanek formalnych, a w szczególności na uzasadnienie, oraz powołuje się na utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym przestrzeganie obowiązku uzasadnienia należy ocenić z uwzględnieniem nie tylko brzmienia zaskarżonego aktu, ale także kontekstu, w jakim został on przyjęty, oraz okoliczności sprawy. Trybunał uznał, że przesłanki te są poszanowane, gdy odpowiednie dokumenty dotyczące procesu legislacyjnego zawierają wystarczające dowody ukazujące w sposób jasny i jednoznaczny korzyści związane z działaniem podjętym na poziomie Unii zamiast działania na poziomie państw członkowskich(58). Jest tak nawet wówczas, gdy dany akt Unii nie zawiera żadnego wyraźnego odniesienia do pomocniczości(59).
121. Po drugie, pomocniczość w wymiarze materialnym odnosi się, jak określono w art. 5 ust. 3 TUE, do kwestii, czy instytucje Unii mogły stwierdzić, że cel zamierzonego działania nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie oraz że może on zostać lepiej osiągnięty, ze względu na jego rozmiary lub skutki, na poziomie Unii(60).
122. Z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 3 TUE powszechnie przyjmuje się, że test pomocniczości ma dwa składniki – negatywny i pozytywny, za pomocą których jednak – jak uznała rzeczniczka generalna J. Kokott – „ostatecznie rozpatrywana jest z dwóch różnych punktów widzenia ta sama kwestia, a mianowicie, czy dla realizacji zamierzonych celów należy podjąć działania na poziomie Unii, czy też na poziomie państw członkowskich”(61).
123. W orzecznictwie dotyczącym w znacznej mierze, ale nie wyłącznie, harmonizacji rynku wewnętrznego na podstawie art. 114 TFUE Trybunał stwierdzał, że zasada pomocniczości była przestrzegana, zasadniczo na tej podstawie, iż tego rodzaju harmonizacja implikuje działanie na poziomie Unii(62).
124. W doktrynie przyjmuje się, że tego rodzaju ocena zasady pomocniczości nie jest zadowalająca, ponieważ pozbawia ona kontrolę sądową jakiegokolwiek rzeczywistego znaczenia(63). Jeżeli wystarczy, że prawodawca Unii po prostu stwierdzi, iż harmonizacja może zostać lepiej zrealizowana na poziomie Unii, bez wyjaśniania, do osiągnięcia czego ma ona w ogóle zmierzać, test pomocniczości zawsze będzie zezwalał na podjęcie działań na poziomie Unii, gdyż jest oczywiste, że mało prawdopodobne jest, by same państwa członkowskie doszły do identycznych rozwiązań.
125. Zgadzam się z tą krytyką. Harmonizacja powinna być bowiem postrzegana nie jako cel aktu prawnego, lecz raczej jako narzędzie umożliwiające osiągnięcie pożądanego celu. Jeżeli chodzi o politykę w dziedzinie rynku wewnętrznego, celem takim może być usunięcie przeszkód w handlu transgranicznym lub wyeliminowanie odczuwalnych zakłóceń konkurencji(64). To do prawodawcy Unii powinno zatem należeć stwierdzenie istnienia barier, a następnie wykazanie, z punktu widzenia pomocniczości, że najlepszym sposobem ich usunięcia jest przyjęcie środków harmonizujących.
126. W orzecznictwie wskazano także przykłady sytuacji, w których prawodawca Unii przedstawił bardziej merytoryczne uzasadnienie preferencji dla działania na poziomie Unii, które zostało zaakceptowane przez Trybunał(65).
127. W każdym wypadku jeżeli dany akt Unii zmierza do rozwiązania problemów o wymiarze transgranicznym, istnieje – jak ujęła to rzeczniczka generalna J. Kokott – „mocne domniemanie wartości dodanej działania na poziomie Unii”(66).
128. Powiązana kwestia dotyczy tego, czy działania podejmowane przez Unię należy porównywać z działaniami podejmowanymi samodzielnie przez państwa członkowskie, czy też – jak sugeruje zgromadzenie narodowe – z działaniami podejmowanymi przez państwa członkowskie we współpracy ze sobą.
129. W tym względzie zgadzam się z Komisją, że tego rodzaju porównanie, czy państwa członkowskie mogłyby skutecznie zapewnić realizację celu legislacyjnego danego środka w drodze współpracy poza ramami Unii jest w tym kontekście pozbawiona znaczenia. Europejski poziom podejmowania decyzji został stworzony właśnie po to, aby umożliwić państwom członkowskim skoordynowane zajmowanie się wspólnych spraw w drodze procesów decyzyjnych przewidzianych w traktatach. Jeżeli istnieje potrzeba wspólnych działań, należy je podjąć na poziomie Unii. Współpraca poza ramami Unii, w otoczeniu międzynarodowym, jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy kompetencja do zajęcia się daną sprawą, która nie może zostać rozwiązana przez państwa członkowskie działające samodzielnie, nie została przyznana Unii. Ponadto procedury na poziomie Unii czerpią demokratyczną legitymację z udziału w nich Rada i Parlament. Dlatego właśnie są one preferowane względem różnych form współpracy międzyrządowej państw członkowskich.
130. Właściwym punktem odniesienia w przypadku testu pomocniczości są zatem państwa członkowskie działające samodzielnie(67), przy czym pod uwagę należy brać wszystkie państwa członkowskie. W tym względzie Trybunał orzekł, że „[p]rzedmiotem zasady pomocniczości nie jest bowiem ograniczenie kompetencji Unii w zależności od sytuacji takiego czy innego państwa członkowskiego z osobna; zasada ta wymaga natomiast jedynie, by zamierzone działanie mogło, ze względu na jego rozmiary lub skutki, zostać lepiej zrealizowane na poziomie Unii”(68). Wynika stąd, że zasada pomocniczości „nie może skutkować unieważnieniem aktu Unii z powodu szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, nawet gdyby państwo to było bardziej zaawansowane niż pozostałe państwa w świetle celu przyświecającego prawodawcy Unii”(69).
131. Podsumowując, pomocniczość w wymiarze proceduralnym i materialnym określają, co jest wymagane od instytucji Unii uczestniczących w procesie podejmowania decyzji w celu uzasadnienia działań na poziomie Unii w świetle zasady pomocniczości. Wciąż nie rozwiązuje to jednak kwestii dogłębności kontroli sprawowanej przez Trybunał.
2. Dogłębność sądowej kontroli pomocniczości
132. Jak już wyjaśniłam, w ujęciu materialnym zasada pomocniczości wymaga, aby instytucje Unii oceniły, czy działanie na poziomie państw członkowskich jest rzeczywiście niewystarczające oraz czy lepszym rozwiązaniem jest podjęcie działań na poziomie Unii lub – prościej rzecz ujmując – czy takie działania na poziomie Unii przynoszą wyraźne korzyści(70).
133. Moim zdaniem stanowisko zajętew tym względzie przez instytucje Unii powinno, co do zasady, zostać zaakceptowane przez Trybunał, o ile są one w stanie wykazać jego racjonalność. Innymi słowy, Trybunał powinien ustalić, czy jest całkowicie jasne (oczywiste), że instytucje nie mogły dojść do takiego wniosku(71). Jest tak dlatego, że Trybunał nie może zastępować własną oceną oceny dokonanej przez instytucje, nie wkraczając przy tym w sferę wyborów politycznych.
134. Wybór stopnia dogłębności kontroli sądowej należy do zakresu polityki sądowej. W doktrynie wskazuje się, że „[j]eżeli Trybunał będzie nadal dokonywał uproszczonej kontroli, narazi się na zarzut, że faktycznie odziera obowiązek przewidziany w art. 5 ust. 3 [i] 4 [TUE] z wszelkiej treści. Jeżeli natomiast Trybunał będzie dokładnie przyglądać się dowodom leżącym u podstaw twierdzenia Komisji, będzie musiał wypowiedzieć się w przedmiocie złożonego rachunku społeczno-ekonomicznego dotyczącego wyboru poziomu sprawowania rządów, na którym najskuteczniej można zrealizować różne zadania regulacyjne”(72).
135. Moim zdaniem przeprowadzenie jedynie uproszczonej kontroli obejmującej racjonalny charakter powodów przemawiających za podjęciem działań na poziomie Unii pozwoliłoby Trybunałowi uniknąć zastąpienia własną decyzją decyzji prawodawcy, a jednocześnie skłoniłoby prawodawcę do poważnego potraktowania pomocniczości(73).
136. Przy osiąganiu obu tych celów znaczenia nabiera proceduralny aspekt pomocniczości. Trybunał powinien wezwać instytucje do należytego wyjaśnienia ich oceny. To wyjaśnienie nie powinno mieć charakteru schematycznego, lecz być dostosowane do specyfiki każdego działania prawodawczego(74). Takie „dostosowane do okoliczności sprawy” uzasadnienie z jednej strony zobowiązuje instytucje do merytorycznej oceny, czy Unia powinna podjąć działania w konkretnej sytuacji, a z drugiej strony pozwala Trybunałowi na rozstrzygnięcie, czy interwencja Unii wydaje się racjonalnie uzasadniona(75).
137. W świetle powyższego pozostaje jeszcze ocenić, czy, jak twierdzi zgromadzenie narodowe, wprowadzenie rozporządzeniem 2024/1351 obowiązkowego mechanizmu solidarności narusza zasadę pomocniczości.
3. Ocena niniejszego przypadku
138. Wydaje się, że jeżeli akt Unii rozwija dotychczasowe prawodawstwo Unii, tak jak ma to miejsce w przypadku rozporządzenia 2024/1351, w celu zaradzenia problemom, które nie zostały rozwiązane przez to prawodawstwo, konieczne jest podjęcie działań na poziomie Unii. Jest tak szczególnie wówczas, gdy problemy te wynikają z braku wystarczających działań na poziomie krajowym.
139. W tym sensie, mając na uwadze, że w dotychczasowym prawodawstwie Unii nie przewidziano sprawiedliwego podziału odpowiedzialności, który jest wymagany na podstawie art. 80 TFUE, wprowadzenie obowiązkowego mechanizmu solidarności jawi się jako uzasadniony krok w stronę osiągnięcia celu regulacyjnego, jakim jest wsparcie państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną. Tego rodzaju obowiązek może zostać wprowadzony wyłącznie na poziomie Unii.
140. W rozporządzeniu 2024/1351 oraz w związanych z nim dokumentach przedstawiono takie powody, co pozwala Trybunałowi na stwierdzenie, że rozporządzenie to jest zgodne z zasadą pomocniczości.
141. Przede wszystkim motyw 88 rozporządzenia 2024/1351 brzmi, w części mającej znaczenie dla niniejszej sprawy: „Ponieważ cele niniejszego rozporządzenia, a mianowicie ustanowienie kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zarejestrowanego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, a także ustanowienie mechanizmu solidarności w celu wspierania państw członkowskich w reagowaniu na sytuacje presji migracyjnej, nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na rozmiary i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 [TUE]”.
142. Chociaż motyw ten zawiera w znacznej mierze schematyczną charakterystykę pomocniczości, to został on uszczegółowiony we wniosku Komisji dotyczącym tego rozporządzenia(76). W poświęconej konkretnie pomocniczości sekcji tego wniosku Komisja wskazuje, że: „[z]a pośrednictwem niniejszego wniosku usprawnia się obowiązujące przepisy określone w [rozporządzeniu nr 604/2013] i dąży do zapewnienia prawidłowego stosowania tych przepisów, które ograniczą niedozwolone przemieszczanie się obywateli państw trzecich między państwami członkowskimi – problem o charakterze transgranicznym. Przepisy te uzupełniono o nowy mechanizm solidarności, który zakłada wdrożenie systemu umożliwiającego odpowiednie postępowanie, w przypadku gdy na państwa członkowskie wywierana jest presja migracyjna. […] Osiągnięcie tych celów wymaga działania na poziomie [Unii], ponieważ mają one charakter transgraniczny. Nie ulega wątpliwości, że działania podejmowane przez poszczególne państwa członkowskie nie mogą stanowić satysfakcjonującej odpowiedzi na potrzebę wspólnego podejścia [Unii] do wspólnego problemu”(77).
143. Ponadto we wniosku dotyczącym rozporządzenia omówiono zebrane przez Komisję dowody na obecne problemy systemu azylowego i migracyjnego Unii, w tym niedociągnięć na poziomie państw członkowskich. Wskazano w nim między innymi, że: „[k]westia wyzwań w zarządzaniu migracją – od zapewniania równowagi w wysiłkach związanych z rozpatrywaniem wniosków o udzielenie azylu po zagwarantowanie szybkiej identyfikacji osób wymagających ochrony międzynarodowej lub skutecznego powrotu osób, które nie wymagają ochrony – nie powinna być rozwiązywana samodzielnie przez pojedyncze państwa członkowskie, ale przez [Unię] jako całość. Ponadto przeciążenie systemów azylowych państw członkowskich wciąż stanowi poważne obciążenie dla państw członkowskich pierwszego wjazdu, jak również dla systemów azylowych innych państw członkowskich ze względu na niedozwolone przemieszczanie się. Obecny system migracyjny jest niewystarczający, by sprostać tym realiom. Brakuje w szczególności sprawnie działającego mechanizmu solidarności oraz efektywnych przepisów dotyczących odpowiedzialności. W związku z tym niezbędne są europejskie ramy, dzięki którym można będzie zarządzać współzależnością między polityką i decyzjami państw członkowskich. W ramach tych należy uwzględnić stale zmieniające się realia migracji, które sprawiły, że sytuacja stała się bardziej złożona i wzrosła konieczność koordynacji”(78).
144. O ile Komisja nie przeprowadziła oceny skutków, o tyle ocenę taką przeprowadził Parlament(79), który stwierdził, że wniosek dotyczący rozporządzenia 2024/1351 zapewnia poszanowanie zasady pomocniczości i jest wyrazem „zintegrowanego podejścia do wspólnego problemu o europejskim wymiarze”. W szczególności w opracowaniu tym wskazano, że: „[o]becny nierówny rozkład obciążeń spoczywających na państwach członkowskich, nieodpowiednie i niedostatecznie uznawane mechanizmy rozdziału osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, a także niewystarczająca kontrola wtórnych przepływów stanowią problemy o charakterze transgranicznym. W związku z tym państwa członkowskie nie są w stanie samodzielnie sprostać tym wyzwaniom, a Unia ma prawo do podjęcia działań”(80).
145. Można dodać, że powstanie i rozwój wspólnej polityki Unii w dziedzinie azylu i imigracji były uzasadniane w świetle zasady pomocniczości już na długo przed uchwaleniem rozporządzenia 2024/1351. Zarówno starsze, jak i nowsze dokumenty programowe wydają się dodatkowo potwierdzać potrzebę przyjęcia tego rozporządzenia.
146. Wśród nich można wymienić chociażby przytoczone poniżej dokumenty.
– W rezolucji Parlamentu Europejskiego z 1986 r. w sprawie opracowania wspólnej polityki europejskiej dotyczącej uchodźców stwierdzono, że „zarówno naturalne, jak i pożądane jest poszukiwanie wspólnego rozwiązania poważnych problemów, z jakimi borykają się państwa członkowskie doświadczające trudności w przyjmowaniu stosunkowo dużej liczby uchodźców ubiegających się w nich o ochronę międzynarodową, tak aby uniknąć »eksportowania« problemów z jednego do drugiego państwa członkowskiego, ponieważ sytuacja »odbijania piłeczki« jest upokarzająca tak dla uchodźców, jak i dla naszych wolnych i demokratycznych społeczeństw”(81).
– W komunikacie Komisji z 1991 r. w sprawie imigracji wskazano, że „[k]ażde państwo, przez wzgląd na własną historię, własne tradycje i własne specyficzne położenie geograficzne, skłania się ku stanowisku, które uważa za najbardziej odpowiednie. Problem polega jednak na tym, że wszystkie działania podjęte przez jedno państwo mogą wpływać na sytuację w innych państwach”; oraz że „[o]bowiązkiem Wspólnoty jest podjęcie działań w celu zapobieżenia takim wypaczonym skutkom, które utrudniłyby osiągnięcie celów określonych w jednolitym akcie. Skłoniło to państwa członkowskie do uznania potrzeby przyjęcia przez Dwunastkę wspólnego podejścia oraz omówienia sposobów współpracy. Z uwagi na współzależności poszczególnych sytuacji krajowych oraz przenikalność granic wymagane jest podjęcie wspólnych działań, choćby tylko przez wzgląd na skuteczność”(82).
– W komunikacie Komisji z 1994 r. w sprawie polityki w dziedzinie imigracji i azylu stwierdzono, że „[c]oraz częściej przyjmuje się, że omawiane kwestie należy rozwiązywać w drodze współpracy. To przekonanie znalazło odzwierciedlenie w postanowieniach Traktatu o Unii Europejskiej, w którym formalnie wskazano, że te zagadnienia stanowią kwestie będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, które powinno się podejmować w kontekście jednolitych ram instytucjonalnych. Tak właśnie należy uczynić. Pogłębienie procesu integracji europejskiej wymaga zintegrowanej i spójnej reakcji, łączącej realizm z solidarnością, na wyzwania, jakie presja migracyjna i integracja legalnych imigrantów stawiają przed Unią rozumianą jako całość. Niesprostanie tym wyzwaniom zaszkodziłoby wysiłkom na rzecz propagowania spójności i solidarności w obrębie Unii, a nawet mogłoby zagrozić przyszłej stabilności samej Unii”(83).
– W komunikacie Komisji z 2011 r. w sprawie zwiększenia solidarności wewnątrz Unii w dziedzinie azylu wskazano, że „[s]olidarność była uznawana za kluczowy komponent wspólnego europejskiego systemu azylowego od początku jego funkcjonowania. Potrzeba przekucia idei solidarności w konkretne działania wypływa z praktycznej rzeczywistości, gdyż systemy azylowe państw członkowskich są ze sobą powiązane. Przeciążony lub źle działający system jednego państwa członkowskiego wywiera wyraźny wpływ na wszystkie pozostałe, w tym poprzez wtórne przepływy”(84).
– W opracowanej przez Komisję w 2026 r. europejskiej strategii zarządzania azylem i migracją wyjaśniono, że „[d]zięki paktowi [Unia] wprowadza skuteczny system solidarności i odpowiedzialności w celu wspólnego zarządzania migracją, w którym żadne państwo członkowskie znajdujące się pod presją nie będzie pozostawione samo sobie”(85).
147. Moim zdaniem wnioski i stwierdzenia zawarte w samym rozporządzeniu 2024/1351, jak i w innych przywołanych dokumentach, w wystarczającym stopniu spełniają wymogi pomocniczości w wymiarze tak proceduralnym, jak i materialnym. Przedstawione powody podjęcia działań na poziomie Unii nie wydają się nieracjonalne, zaś zgromadzenie narodowe nie przedstawiło żadnych argumentów przemawiających za obaleniem tego wniosku.
148. W związku z tym proponuję, aby Trybunał oddalił jako bezzasadny podniesiony przez zgromadzenie narodowe zarzut dotyczący zasady pomocniczości.
VI. W przedmiocie kosztów
149. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszej sprawie Parlament i Rada wniosły o obciążenie zgromadzenia narodowego kosztami postępowania, a zgromadzenie narodowe przegrało sprawę, należy orzec, że pokrywa ono własne koszty oraz koszty poniesione przez Parlament i Radę.
150. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu państwa członkowskie i instytucje Unii interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W związku z tym Grecja, Hiszpania, Węgry i Komisja ponoszą własne koszty.
VII. Wnioski
151. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:
1) w części odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a w części oddalił ją jako bezzasadną;
2) orzekł, że zgromadzenie narodowe pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski; oraz
3) orzekł, że Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Węgry i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
1 Język oryginału: angielski.
2 Zgromadzenie narodowe jest izbą niższą parlamentu francuskiego, która składa się z 577 posłów, natomiast izbą wyższą jest Sénat (senat), w którym zasiada 348 senatorów. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez zgromadzenie narodowe na wniosek M. Le Pen oraz 87 posłów.
3 Dz.U. 2016, C 202, s. 206 (zwany dalej „protokołem nr 2”). Protokół ten jest załączony do traktatów UE i FUE.
4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) 2021/1147 i (UE) 2021/1060 oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 604/2013 (Dz.U. L, 2024/1351).
5 Zobacz art. 88–6 akapity drugi i trzeci konstytucji z dnia 4 października 1958 r., zmienionej ustawą konstytucyjną nr 2008–724 z dnia 23 lipca 2008 r. o modernizacji instytucji V Republiki (JORF z dnia 24 lipca 2008 r., s. 11890).
6 Jak wskazano w pkt 7 niniejszej opinii, zgromadzenie narodowe wnosi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2024/1351 w całości, natomiast stwierdzenia jego częściowej nieważności domaga się ono jedynie tytułem żądania ewentualnego. Niemniej jednak wszystkie strony niniejszego postępowania, w tym zgromadzenie narodowe, zgadzają się, że części IV tego rozporządzenia nie można oddzielić od jego pozostałej części. W związku z tym żądanie stwierdzenia częściowej nieważności może zostać odrzucone na wstępie jako niedopuszczalne, zaś rozpatrywaną skargę można uznać za zmierzającą do stwierdzenia nieważności całego rozporządzenia.
7 Zobacz komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczący nowego paktu o migracji i azylu, COM(2020) 609 final, 23 września 2020 r. Aby zapoznać się z wykazem środków, zob. strona internetowa Komisji dostępna pod adresem: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_pl.
8 Aby zapoznać się z ogólnym omówieniem, zob. na przykład S. Peers, The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?, European Journal of Migration and Law, Vol. 26, 2024, s. 381.
9 Zobacz: art. 3–15 rozporządzenia 2024/1351; motywy 1–21 tego rozporządzenia.
10 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31).
11 Zobacz: art. 16–55 rozporządzenia 2024/1351; motywy 36–76 tego rozporządzenia.
12 Zobacz: art. 56–71 rozporządzenia 2024/1351; motywy 22–35 tego rozporządzenia. Pojęcie „presji migracyjnej” zostało zdefiniowane w jego art. 2 pkt 24.
13 Zobacz: art. 56 ust. 1 rozporządzenia 2024/1351; motyw 29 tego rozporządzenia.
14 Zgodnie z art. 2 pkt 22 rozporządzenia 2024/1351 „relokacja” została zdefiniowana jako „przekazanie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową lub osoby korzystającej z ochrony międzynarodowej z terytorium państwa członkowskiego będącego beneficjentem na terytorium państwa członkowskiego wnoszącego wkład”. Z kolei w art. 2 pkt 19 i 20 tego rozporządzenia „państwo członkowskie będące beneficjentem” zdefiniowano jako państwo członkowskie będące beneficjentem wkładów solidarnościowych, a „państwo członkowskie wnoszące wkład” – jako państwo członkowskie, „które wnosi lub jest zobowiązane do wnoszenia wkładów solidarnościowych na rzecz państwa członkowskiego będącego beneficjentem”, jak określono w części IV tego rozporządzenia.
15 Zobacz art. 57 ust. 4 rozporządzenia 2024/1351.
16 Zobacz art. 67 ust. 2, 3, 7–9 rozporządzenia 2024/1351.
17 Zobacz art. 68 ust. 3 rozporządzenia 2024/1351.
18 Artykuł 72 TFUE stanowi: „Niniejszy tytuł [tytuł V dotyczący przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości] nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.
19 Artykuł 4 ust. 2 TUE brzmi: „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.
20 Aby zapoznać się ze szczegółowym omówieniem tego zagadnienia, zob. na przykład P. Kiiver, The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity – Constitutional theory and empirical reality, London, Routledge Publishing 2012; K. Granat, The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order – The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Oxford, Hart Publishing 2018.
21 Zobacz podobnie: Protokół (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, załączony do TUE, traktatu FUE i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Dz.U. 2016, C 202, s. 203); art. 4 protokołu nr 2.
22 Ta uzasadniona opinia jest przesyłana w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, a zatem jeszcze przed przyjęciem aktów ustawodawczych na poziomie Unii. Zobacz w szczególności art. 6, 7 protokołu nr 2.
23 Wydaje się to wynikać nie tylko z brzmienia postanowień protokołu nr 2, które nie wiążą ze sobą obu tych procedur, lecz także z dokumentów sporządzonych w toku prac przygotowawczych, które sięgają czasów Konwentu w sprawie przyszłości Europy (zwanego dalej „konwentem europejskim”), a w których przedstawiono i odrzucono propozycje sprzężenia ze sobą tych dwóch procedur. Zobacz na przykład dokumenty: CONV 286/02, 23 września 2002 r., s. 7, 8; CONV 331/02, 11 października 2002 r., s. 8; CONV 353/02, 22 października 2002 r., s. 11; CONV 579/03, 27 lutego 2003 r., s. 3.
24 Warto odnotować, że – jak zauważyła Komisja – trzy parlamenty narodowe, mianowicie parlamenty Włoch, Węgier i Słowacji, przesłały uzasadnione opinie w sprawie niezgodności wniosku dotyczącego rozporządzenia 2024/1351 z zasadą pomocniczości, natomiast sześć parlamentów narodowych, mianowicie parlamenty Niemiec, Grecji, Hiszpanii, Malty, Portugalii i Rumunii, przedłożyło uwagi w przedmiocie tego wniosku, przy czym część z nich wskazała, iż zapewniono przestrzeganie tej zasady. Aby zapoznać się z wykazem dokumentów, zob. strona internetowa IPEX.eu (platforma międzyparlamentarnej wymiany informacji w sprawach Unii między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim), dostępna pod adresem: https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020–0610; obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego, dostępne na stronie: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?refernece= 2020/0279(COD).
25 Zobacz na przykład wyroki: z dnia 12 listopada 2015 r., Elitaliana/Eulex Kosowo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, pkt 37; z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 25; z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 48.
26 Artykuł 8 akapit drugi protokołu nr 2, który dotyczy Komitetu Regionów, brzmi: „Zgodnie z zasadami określonymi w tym samym artykule skargi takie mogą być również wnoszone przez Komitet Regionów w odniesieniu do aktów ustawodawczych, do których przyjęcia [traktat FUE] wymaga jego konsultacji”.
27 Zobacz podobnie art. 19 ust. 3 TUE i art. 258–272 TFUE, w których Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako instytucji, przyznano właściwość do rozpoznawania różnego rodzaju skarg bezpośrednich i do orzekania w trybie prejudycjalnym. O Trybunale Sprawiedliwości jest mowa jedynie w art. 269 TFUE i art. 273 TFUE, odpowiednio w odniesieniu do skarg dotyczących aktów przyjętych zgodnie z art. 7 TUE i sporów między państwami członkowskimi przedłożonych mu na mocy kompromisu.
28 Artykuł 256 ust. 1 TFUE stanowi: „Sąd jest właściwy do rozpoznawania w skarg określonych w artykułach 263, 265, 268, 270 i 272, z wyjątkiem skarg powierzonych sądowi wyspecjalizowanemu utworzonemu na mocy artykułu 257 i skarg zastrzeżonych na mocy Statutu dla Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Statut może przyznać Sądowi właściwość w innych kategoriach skarg”.
29 Zobacz podobnie: art. 50a statutu, w którym Sądowi przyznano właściwość do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów między Unią a jej pracownikami (sprawy z zakresu służby publicznej); art. 50b statutu, w którym Sądowi przekazano właściwość do rozpoznawania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niektórych konkretnych dziedzinach.
30 Zobacz podobnie P. Kiiver, op.cit. w przypisie 20 do niniejszej opinii, s. 46, który uważa, że art. 8 protokołu nr 2 „stanowi po prostu lex specialis w stosunku do art. 263 TFUE”.
31 W piśmie w sprawie przekazania skargi rząd francuski wskazał w szczególności, że art. 8 protokołu nr 2 stanowi szczególny środek zaskarżenia umożliwiający parlamentowi narodowemu lub jego izbie wniesienie do Trybunału skargi w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości, który należy zaliczyć do kategorii „innych [spraw] przewidzianych w[t]raktatach” w rozumieniu art. 19 ust. 3 lit. c) TUE, w których właściwość do orzekania przysługuje Trybunałowi. Zdaniem tego rządu z art. 8 protokołu nr 2 wynika zatem wyraźnie, że parlament lub jego izba wnosi skargę we własnym imieniu, co potwierdzają dodatkowo kontekst i geneza tego postanowienia.
32 Jak wskazano w art. 263 akapit drugi TFUE te zarzuty odnoszą się do „braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy”.
33 Zobacz art. 5 ust. 2–4 TUE, w których zasady przyznania kompetencji, pomocniczości i proporcjonalności zdefiniowano odpowiednio jako zasady, które – zgodnie z wyjaśnieniem przedstawionym w art. 5 ust. 1 TUE – wyznaczają granice i wykonywanie kompetencji Unii.
34 Warto zauważyć, że w innych postanowieniach traktatów również wskazano, iż rola odgrywana przez parlamenty narodowe ogranicza się do zasady pomocniczości. Zobacz na przykład: art. 12 lit. b) TUE; art. 69 TFUE, art. 352 ust. 2 TFUE.
35 Zobacz na przykład dokumenty: CONV 286/02, 23 września 2002 r., s. 6; CONV 724/01/03, 28 maja 2003 r., s. 142.
36 Zobacz na przykład dokumenty: CONV 286/02, 23 września 2002 r., s. 7–9; CONV 331/02, 11 października 2002 r., s. 9; CONV 579/03, 27 lutego 2023 r., s. 2, 3; CONV 797/03, 10 czerwca 2003 r., s. 51.
37 Zobacz podobnie K. Baraník, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, PE 775.868, lipiec 2025 r., s. 20.
38 Zobacz na przykład wyroki: z dnia 9 października 2001 r., Niderlandy/Parlament i Rada, C‑377/98, EU:C:2001:523 (zwany dalej „wyrokiem Biotechnology”) (zarzuty dotyczące podstawy prawnej i zasady pomocniczości); z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403 (zarzuty dotyczące zasad pomocniczości i proporcjonalności); z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323 (zarzuty dotyczące podstawy prawnej oraz zasad pomocniczości i proporcjonalności). Tak samo jest w sytuacji, gdy ważność aktu Unii zostaje zakwestionowana w ramach postępowania prejudycjalnego. Zobacz na przykład wyroki: z dnia 8 czerwca 2010 r., Vodafone i in., C‑58/08, EU:C:2010:321 (zarzuty dotyczące podstawy prawnej oraz zasad pomocniczości i proporcjonalności); z dnia 22 listopada 2018 r., Swedish Match, C‑151/17, EU:C:2018:938 (zarzuty dotyczące zasad pomocniczości i proporcjonalności).
39 I tak Trybunał mógł na przykład, w pkt 184 wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), zatrzeć granicę między zasadą pomocniczości i zasadą proporcjonalności, nie wykraczając przy tym poza granice swojej właściwości w tej sprawie.
40 Zobacz na przykład R. Schütze, Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism, Cambridge Law Journal, Vol. 68, 2009, s. 525, w szczególności s. 533, który proponuje, aby pomocniczość traktować w kategoriach federalnej proporcjonalności, a tym samym posługiwać się nią jako kryterium oceny, czy akt Unii nie ogranicza w sposób nieproporcjonalny autonomii krajowej. Wymaga to jednak dokonania zawężającej wykładni zasady proporcjonalności, w myśl której kontrola jej przestrzegania nie wykracza ponad zbadanie, czy akt Unii nie ogranicza w sposób nieproporcjonalny praw jednostki.
41 Zapewne można by nawet uznać, że stanowi to jeden ze względów uzasadniających federalną strukturę organizacyjną Unii. Zobacz podobnie M. Moussa, Federal Impartiality – Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Oxford, Hart Publishing 2026.
42 Ponadto w art. 5 ust. 2 zdanie drugie TUE oraz w art. 4 ust. 1 TUE doprecyzowano, że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich.
43 Artykuł 5 ust. 1 TUE stanowi: „Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności”.
44 Aby zapoznać się z opracowaniami dotyczącymi proweniencji zasady pomocniczości oraz genezy tej zasady w strukturze traktatów, zob. np.: R. Schütze, From Dual to Cooperative Federalism – The Changing Structure of European Law, Oxford, Oxford University Press 2009, s. 243–256; K. Granat, op.cit. w przypisie 20 do niniejszej opinii, s. 9–43; F. Fabbrini, The Principle of Subsidiarity, w: Oxford Principles of European Union Law – Volume I: The European Union Legal Order, ed. R. Schütze, T. Tridimas, Oxford, Oxford University Press 2018, s. 221.
45 Pragnę zauważyć, że – inaczej niż w dawnym art. 5 akapit drugi WE – w art. 5 ust. 3 TUE wspomniano, wskutek zmian wprowadzonych traktatem z Lizbony, w kontekście państw członkowskich „zarówno [o] poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym”, a tym samym uznano istnienie niższych niż krajowy poziomów podejmowania decyzji.
46 Zobacz podobnie D. Halberstam, Comparative Federalism and the Role of the Judiciary, w: The Oxford Handbook of Law and Politics, ed. G.A. Caldeira, D. Kelemen, K.E. Whittington, Oxford, Oxford University Press 2008, s. 142, w szczególności s. 152.
47 W tym ujęciu D. Halberstam rozróżnia między pomocniczością instrumentalną a materialną. Zobacz D. Halberstam, op.cit. w przypisie 46 do niniejszej opinii, w szczególności s. 152–154.
48 Jeżeli cele, do osiągnięcia których Unia może zmierzać w drodze swoich działań, są określone w samej podstawie prawnej działań prawodawczych w danej dziedzinie polityki, konkretny wniosek ustawodawczy nie może, pod rygorem naruszenia zasady przyznania kompetencji, wykraczać poza tego rodzaju ograniczenia.
49 Niektóre kompetencje zostały przyznane Unii jako kompetencje wyłączne, co oznacza, że państwa członkowskie nie mogą już stanowić prawa w tych dziedzinach, nawet jeśli Unia sama nie skorzystała z przysługującej jej kompetencji . Zobacz podobnie art. 2 ust. 1 TFUE. Kompetencje wyłączne zostały wyczerpująco wymienione w art. 3 TFUE. Pozostałe kompetencje są dzielone między Unię i państwa członkowskie, zaś, jak stanowi art. 2 ust. 2 TFUE, w tych dziedzinach państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Dziedziny polityki, w których Unia i państwa członkowskie dzielą kompetencje, zostały wymienione, aczkolwiek w sposób niewyczerpujący, w art. 4 ust. 2 TFUE.
50 Nadal nie oznacza to, że Unia musi regulować kwestie należące do zakresu kompetencji wyłącznych; decyzja o przyjęciu bądź nieprzyjęciu regulacji stanowi jednak wybór polityczny, który nie podlega ograniczeniom wynikającym z zasady pomocniczości.
51 Zobacz wyrok z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑376/98, EU:C:2000:544, w szczególności pkt 84, 85 (zwany dalej „wyrokiem dotyczącym reklamy wyrobów tytoniowych”). Zobacz także opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Polska/Parlament i Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, pkt 143, 144) (w której wymóg dotyczący podstawy prawnej, którą w tej sprawie stanowił art. 114 TFUE odnoszącym się do środków harmonizacji rynku wewnętrznego, został odróżniony od zasady pomocniczości).
52 Zobacz na przykład opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑84/94, EU:C:1996:93, „dotycząca czasu pracy” pkt 125–127) (w której dokonano rozróżnienia zasad pomocniczości i proporcjonalności jako mających zastosowanie na różnych poziomach działania Unii).
53 Zobacz wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, pkt 122: „zasada proporcjonalności zaliczająca się do podstawowych zasad prawa [Unii] wymaga, by środki wprowadzane w drodze przepisów [Unii] były zdatne do realizacji zamierzonego celu oraz by nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia”. Zobacz także na przykład wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 78.
54 Niemniej jednak w takim przypadku skarga w pierwszej instancji powinna zostać wniesiona do Sądu.
55 Zobacz podobnie rozdział 2, zatytułowany „Polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji”, który znajduje się w tytule V traktatu FUE, dotyczącym przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE wśród kompetencji dzielonych wymieniono przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
56 Zobacz motywy 22, 88 rozporządzenia 2024/1351.
57 Wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 113.
58 Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 122, 123.
59 Zobacz wyroki: z dnia 13 maja 1997 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑233/94, EU:C:1997:231, w szczególności pkt 28; Biotechnology, pkt 33.
60 Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 114.
61 Opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Polska/Parlament i Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, pkt 142).
62 Zobacz na przykład wyroki: z dnia 12 listopada 1996 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑84/94, EU:C:1996:431, pkt 47, 55 (harmonizacja „zakłada” działanie na poziomie Unii); Biotechnology, pkt 32 (z uwagi na wpływ na handel wewnątrz Unii jest oczywiste, że cel może zostać lepiej zrealizowany przez Unię); z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, pkt 180–183 (harmonizacja wymaga podjęcia działań na poziomie Unii); z dnia 22 maja 2003 r., Komisja/Niemcy, C‑103/01, EU:C:2003:301, pkt 47 (harmonizacji rozbieżnych przepisów może dokonać wyłącznie prawodawca Unii).
63 Zobacz na przykład: S. Weatherill, The Internal Market as a Legal Concept, Oxford, Oxford University Press 2017, s. 176; G. Davies, The Working Time Case and the Death of Subsidiarity, w: Landmark Cases in EU Law, Volume 1: The Constitutional Cases, ed. P. Craig, R. Schütze, Oxford, Hart Publishing 2025, s. 145.
64 Zobacz na przykład wyrok dotyczący reklamy wyrobów tytoniowych, pkt 95.
65 Zobacz na przykład wyroki: z dnia 8 czerwca 2010 r., Vodafone i in., C‑58/08, EU:C:2010:321, pkt 76–79 (z uwagi na współzależność cen wspólne podejście może zostać zrealizowane najlepiej na poziomie Unii); z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 116–118 (z uwagi na współzależność celów rynku wewnętrznego i zdrowia publicznego mogą one zostać najlepiej osiągnięte na poziomie Unii).
66 Opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Polska/Parlament i Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, pkt 164). Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Vodafone i in. (C‑58/08, EU:C:2009:596, pkt 33). Już od czasu wytycznych z Edynburga występowanie transgranicznych aspektów rozważanego zagadnienia jest traktowane jako istotny sygnał uzasadniający podjęcie działań na poziomie Unii. Zobacz Rada Europejska, konkluzje prezydencji przyjęte w Edynburgu w dniach 11–12 grudnia 1992 r., załącznik 1 do części A: Overall Approach to the Application by the Council of the Subsidiarity Principle and Article 3b of the Treaty on European Union, s. 19.
67 Zobacz wyrok Biotechnology (pkt 32), w którym Trybunał wspomina o „działani[u] podjętym na poziomie pojedynczych państw członkowskich”. Zobacz na przykład K. Gutman, The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press 2014, s. 302, 303, 351.
68 Wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 53. Zobacz także na przykład wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 119.
69 Wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 54.
70 Zobacz podobnie D. Wyatt, Could a „yellow card” for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?, Croatian Yearbook of European Law & Policy, Vol. 2, 2006, s. 1, w szczególności s. 10.
71 W opinii w sprawie Polska/Parlament i Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, pkt 146, 147) rzeczniczka generalna J. Kokott podobnie uznała, że Trybunał może sprawować kontrolę sądową jedynie w ograniczonym zakresie i z racjonalnego punktu widzenia może wyłącznie skontrolować, czy instytucje Unii przy wykonywaniu swych kompetencji nie wykroczyły poza granice przyznanego im zakresu uznania, oraz badać w tym celu, czy nie dopuściły się one oczywistych błędów.
72 P. Craig, G. De Búrca, EU Law: Text, Cases and Materials, 8th edition, Oxford, Oxford University Press 2024, s. 130.
73 Jak zasugerował również rzecznik generalny M. Poiares Maduro w opinii w sprawie Vodafone i in. (C‑58/08, EU:C:2009:596, pkt 30).
74 Zobacz podobnie opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Polska/Parlament i Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, pkt 177–188), która zauważyła, że, w tym postępowaniu, mimo zastosowania standardowego sformułowania dowody z dokumentów były wystarczające, ale zaleciła instytucjom Unii unikanie ogólnikowych sformułowań i dowartościowanie preambuły wystarczająco uzasadnionymi i w większym zakresie odpowiadającymi danym środkom wyjaśnieniami w przedmiocie zasady pomocniczości.
75 Zobacz podobnie J. Öberg, Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences, Yearbook of European Law, Vol. 36, 2017, No 1, s. 391.
76 Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz zmieniające dyrektywę Rady 2003/109/WE i proponowane rozporządzenie (UE) XXX/XXX [Fundusz Azylu i Migracji], COM(2020) 610 final, 23 września 2020 r. (zwany dalej „wnioskiem dotyczącym rozporządzenia”). Zobacz także podobnie: opinia Komitetu Regionów (Dz.U. 2021, C 175, s. 32), pkt 26; opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (Dz.U. 2021, C 155, s. 58), pkt 1.1.
77 Wniosek dotyczący rozporządzenia, przytoczony w przypisie 76 do niniejszej opinii, uzasadnienie, sekcja 2.4.
78 Wniosek dotyczący rozporządzenia, przytoczony w przypisie 76 do niniejszej opinii, uzasadnienie, sekcja 1.1 (podkreślenie moje).
79 Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration. Horizontal substitute impact assessment, PE 694.210, sierpień 2021 r. (dokument ten jest zwany dalej „oceną skutków przeprowadzoną przez Parlament”), sekcja 4.3, w szczególności podsekcja 4.3.2.
80 Ocena skutków przeprowadzona przez Parlament, przytoczona w pkt 79 niniejszej opinii, s. 50.
81 Parlament Europejski, rezolucja z dnia 9 października 1986 r. w sprawie inicjatywy dotyczącej negocjacji w Radzie w sprawie opracowania wspólnej europejskiej polityki dotyczącej uchodźców (Dz.U. 1986, C 283, s. 74), pkt 3.
82 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie imigracji, SEC(91) 1855 wersja ostateczna, 23 października 1991 r., s. 2, 8.
83 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie polityki w dziedzinie imigracji i azylu, COM(94) 23 wersja ostateczna, 23 lutego 1994 r., s. 1.
84 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie zwiększenia solidarności wewnątrz UE w dziedzinie azylu – Agenda UE na rzecz lepszego podziału odpowiedzialności i większego wzajemnego zaufania, COM(2011) 835 wersja ostateczna, 2 grudnia 2011 r., s. 1.
85 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Europejska strategia zarządzania azylem i migracją, COM(2026) 45 final, 29 stycznia 2026 r., s. 12 (podkreślenie moje).