1.

Niniejsza sprawa stwarza sposobność, aby Trybunał rozpatrzył kwestię wykorzystania zamówień publicznych do realizacji celów horyzontalnych leżących w interesie publicznym, w szczególności do promowania celów społecznych. Zamówienia publiczne, które stanowią znaczną część produktu krajowego brutto (PKB) Unii Europejskiej ( 2 ), są coraz częściej uznawane za strategiczne narzędzie, które można wykorzystać, poza zwykłym nabyciem towarów lub usług po najlepszej cenie, do osiągnięcia szerszych celów politycznych, w szczególności celów o charakterze społecznym (socially responsible public procurement) ( 3 ).

2.

Dyrektywa 2014/24/UE ( 4 ), której dotyczy wniosek o dokonanie wykładni zawarty w rozpatrywanym w niniejszej sprawie odesłaniu prejudycjalnym, wzmocniła poprzez szereg przepisów możliwość korzystania z zamówień publicznych, aby osiągnąć cele o charakterze społecznym. Niniejsza sprawa dotyczy w szczególności uprawnienia – uznanego już w orzecznictwie, a obecnie ustanowionego w art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24 – stosowania przez instytucje zamawiające kryteriów dotyczących aspektów społecznych przy udzielaniu zamówień publicznych.

3.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu dotyczącego kryterium udzielenia zamówienia (zwanego dalej „spornym kryterium”) przewidzianego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dotyczącej postępowania przetargowego wszczętego przez Ayuntamiento de Ortuella (gminę Ortuella, Hiszpania) w odniesieniu do usług opieki domowej na rzecz rodzin lub osób znajdujących się w trudnej sytuacji ( 5 ).

4.

Sporne kryterium udzielenia zamówienia, zwane „[p]odwyżkami wynagrodzeń”, przewiduje, że przyjmując za punkt odniesienia wynagrodzenia ustalone w sektorowym układzie zbiorowym pracy, przy udzielaniu zamówienia bierze się pod uwagę wyższe wynagrodzenia, które oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie ( 6 ). Maksymalna liczba punktów, jakie można przyznać na podstawie spornego kryterium w stosunku do ofert, w których proponuje się procentową podwyżkę wynagrodzeń, jaką należy zastosować wobec tych osób, wynosi 40. W stosunku do ofert, w których nie przewidziano żadnego wzrostu wynagrodzeń, przyznaje się 0 pkt ( 7 ).

5.

Kryterium to przewiduje również, że w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc od dnia udzielenia zamówienia, po uprzednich negocjacjach z przedstawicielami pracowników, należy określić koncepcje, zgodnie z którymi wprowadzona zostanie wspomniana wyżej podwyżka wynagrodzeń, oraz że wybrany oferent dołoży starań, aby zawrzeć porozumienie (zwane układem zbiorowym w zakresie usług opieki domowej na terenie gminy Ortuella) regulujące warunki pracy pracowników wyznaczonych do realizacji zamówienia publicznego.

6.

Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (związek przedsiębiorstw świadczących usługi opieki nad osobami niesamodzielnymi, zwany dalej „AESTE”) wniósł skargę do Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organu administracyjnego ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, Hiszpania, zwanego dalej „OARC”), będącego organem odsyłającym, wnosząc w szczególności o stwierdzenie nieważności spornego kryterium.

7.

Mając wątpliwości co do zgodności tego kryterium z szeregiem przepisów prawa Unii, OARC postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy [sporne] kryterium udzielenia zamówienia na świadczenie usług, które:

jest właściwe dla ustalenia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, jak wymaga tego art. 67 ust. 1 [dyrektywy 2014/24]?

Czy [sporne kryterium] stoi na przeszkodzie swobodzie świadczenia usług lub ogranicza wolną konkurencję w sposób sprzeczny z art. 56 TFUE oraz dyrektywami 2014/24 i 96/71/WE[ ( 8 )]?

Czy [wspomniane kryterium] narusza prawo do rokowań zbiorowych przyznane na mocy art. 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej?”.

8.

Zanim odniosę się do istoty każdej z kwestii przedłożonych w trzech częściach, na które dzieli się pytanie prejudycjalne, muszę poczynić kilka uwag wstępnych dotyczących stosowania przepisów prawa Unii, o których mowa w tym pytaniu, oraz właściwości Trybunału.

9.

Jeśli chodzi, po pierwsze, o charakter OARC jako sądu w rozumieniu art. 267 TFUE, który to charakter był przedmiotem debaty na rozprawie przed Trybunałem, pragnę pokrótce zauważyć, że został on już uznany przez Trybunał w wyroku z dnia 20 września 2018 r., Montte (C‑546/16, EU:C:2018:752) ( 9 ).

10.

Jeśli chodzi, po drugie, o możliwość zastosowania dyrektywy 2014/24 do zamówienia takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, należy przede wszystkim zauważyć, że – jak wynika z pkt 3 niniejszej opinii – przedmiotem tego zamówienia jest świadczenie usług społecznych, o których mowa w załączniku XIV do dyrektywy 2014/24 ( 10 ). Wynika z tego z jednej strony, że dyrektywa ta ma zastosowanie tylko wtedy, gdy wartość tego zamówienia jest równa progowi 750000 EUR ustanowionemu w art. 4 lit. d) owej dyrektywy lub wyższa od niego, a z drugiej strony, że w przypadku gdyby próg ten został przekroczony, dane zamówienie podlegałoby „łagodniejszemu reżimowi” ( 11 ) przewidzianemu w art. 74–77 rzeczonej dyrektywy.

11.

W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że szacunkowa wartość spornego zamówienia wynosi 166250 EUR, a zatem nie przekracza wspomnianego progu. Wynika z tego, że dyrektywa 2014/24 nie ma zastosowania do owego zamówienia.

12.

Sąd odsyłający, który jako jedyny jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego w ramach systemu współpracy sądowej ustanowionego w art. 267 TFUE, zauważa jednak, że chociaż wartość zamówienia jest niższa od wspomnianego wyżej progu, to w prawie krajowym w sposób bezpośredni i bezwarunkowy postanowiono, że przepisy dyrektywy 2014/24 mają zastosowanie do sytuacji, które – podobnie jak sytuacja dotycząca spornego zamówienia – zwykle nie są objęte jej zakresem stosowania.

13.

Sąd ten wyjaśnił, że jak zauważył również rząd hiszpański, co do zasady i z kilkoma wyjątkami, w hiszpańskiej ustawie o zamówieniach publicznych (zwanej dalej „LCSP” ( 12 )) postanowiono, że zamówienia nieobjęte zakresem stosowania dyrektywy 2014/24 na podstawie ich szacunkowej wartości będą podlegać temu samemu systemowi prawnemu co system przewidziany w odniesieniu do zamówień objętych tą dyrektywą. W szczególności art. 145 LCSP, który dotyczy ogólnie wymogów i rodzajów kryteriów udzielenia zamówienia i który transponuje art. 67 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/24 do prawa hiszpańskiego, ma zastosowanie do zamówień na usługi społeczne (o których mowa w załączniku XIV do dyrektywy 2014/24) z uwzględnieniem cech szczególnych przewidzianych w 47. przepisie dodatkowym LCSP (transponującym art. 76 dyrektywy 2014/24 zawarty w przepisach dotyczących wspomnianego „złagodzonego reżimu”).

14.

W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli w odniesieniu do rozwiązań dotyczących sytuacji nieobjętych aktem prawa Unii przepisy krajowe dostosowują się w sposób bezpośredni i bezwarunkowy do rozwiązań przyjętych w tym akcie, istnieje niewątpliwy interes Unii w tym, by przepisy przejęte z tego aktu były interpretowane w sposób jednolity. Pozwala to bowiem na uniknięcie przyszłych rozbieżności w wykładni i na zapewnienie identycznego traktowania tych sytuacji i sytuacji objętych zakresem stosowania wspomnianych przepisów ( 13 ).

15.

W niniejszej sprawie z pkt 12 i 13 powyżej wynika, że zgodnie z owym orzecznictwem istnieje niewątpliwy interes Unii w tym, by Trybunał wydał orzeczenie w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni dyrektywy 2014/24.

16.

Ponadto, po trzecie, należy zbadać, czy art. 56 TFUE i dyrektywa 96/71 mają zastosowanie do zamówienia będącego przedmiotem postępowania głównego.

17.

W odniesieniu do udzielenia zamówienia, które ze względu na swoją wartość nie wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2014/24, z orzecznictwa wynika, że Trybunał może uwzględnić podstawowe postanowienia i ogólne zasady traktatu FUE, zwłaszcza jego art. 56, pod warunkiem że dane zamówienie ma niewątpliwe znaczenie transgraniczne ( 14 ).

18.

Zgodnie z orzecznictwem obiektywne kryteria mogące wskazywać na istnienie niewątpliwego znaczenia transgranicznego obejmują w szczególności kwotę pewnej wysokości danego zamówienia w związku z miejscem wykonania robót lub także szczególne cechy danych produktów lub usług ( 15 ).

19.

W postępowaniu głównym szacunkowa wartość zamówienia jest wyraźnie niższa od progu wymaganego w art. 4 lit. d) dyrektywy 2014/24. Ponadto przedmiotem zamówienia są usługi społeczne na rzecz osób, które ze względu na swój charakter mają ograniczony wymiar transgraniczny ( 16 ). Usługi na rzecz osób o wartości poniżej wspomnianego progu nie są zwykle przedmiotem zainteresowania usługodawców z innych państw członkowskich, chyba że istnieją konkretne przesłanki wskazujące inaczej ( 17 ). Z powyższego wynika, że w braku takich przesłanek art. 56 TFUE nie ma zastosowania do zamówienia takiego jak zamówienie będące przedmiotem postępowania głównego ( 18 ).

20.

Co się tyczy możliwości zastosowania dyrektywy 96/71, sąd odsyłający nie przedstawił żadnych informacji, które pozwalałyby uznać, że z uwagi na przedmiot zamówienia, w szczególności w świetle rozważań przedstawionych w poprzednim punkcie, w postępowaniu głównym mogłaby zaistnieć, nawet potencjalnie, sytuacja objęta jednym ze środków wybiegających poza granice państwowe przewidzianych w art. 1 ust. 3 tej dyrektywy, która uzasadniałaby jej zastosowanie ( 19 ). Moim zdaniem wynika z tego, że dyrektywa 96/71 również nie ma zastosowania w sprawie w postępowaniu głównym.

21.

Po czwarte wreszcie, należy zbadać możliwość zastosowania art. 28 Karty.

22.

W tym względzie w art. 51 ust. 1 Karty wyjaśniono, że postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim państwa te stosują prawo Unii. Z orzecznictwa wynika, że pojęcie „stosowania […] prawa Unii” w rozumieniu art. 51 Karty „zakłada istnienie związku między aktem prawa Unii a rozpatrywanym środkiem krajowym, który wykracza poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą” ( 20 ).

23.

Z orzecznictwa wynika, że taki związek istnieje, gdy – jak w niniejszej sprawie – przepisy aktu Unii znajdują zastosowanie w sposób bezpośredni i bezwarunkowy za pośrednictwem zawartego w prawie krajowym odesłania, które w istocie rozszerza zakres stosowania prawa Unii na sytuacje nieobjęte bezpośrednio tym zakresem. W wielu takich sprawach Trybunał dokonał bowiem wykładni prawa Unii w świetle postanowień Karty ( 21 ), uznając tym samym, że również w takiej sytuacji państwo członkowskie stosuje prawo Unii. Wynika z tego, że art. 28 Karty ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

24.

Podsumowując, z powyższych rozważań wynika, że należy udzielić odpowiedzi wyłącznie na części pytania prejudycjalnego pierwszą i trzecią, dotyczące, odpowiednio, wykładni dyrektywy 2014/24 i art. 28 Karty.

25.

W ramach pierwszej części pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24. Sąd ten zwraca się z pytaniem, czy kryterium udzielenia zamówienia w przypadku zamówienia, którego przedmiotem są usługi społeczne na rzecz osoby, przewidujące, że należy uwzględnić podwyżki wynagrodzeń, które przedsiębiorstwo będące oferentem proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie, w stosunku do wynagrodzeń ustalonych w układzie zbiorowym pracy w danym sektorze, stanowi właściwe kryterium określenia „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie” w rozumieniu tego przepisu.

26.

Artykuł 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24 stanowi, że instytucje zamawiające opierają udzielanie zamówień publicznych na „ofercie najkorzystniejszej ekonomicznie”. W art. 67 ust. 2 tej dyrektywy wyjaśniono, że „[o]fertę najkorzystniejszą ekonomicznie z punktu widzenia instytucji zamawiającej określa się na podstawie ceny lub kosztu, z wykorzystaniem podejścia opartego na efektywności kosztowej […]; może ona obejmować najlepszą relację jakości do ceny, którą szacuje się na podstawie kryteriów obejmujących aspekty jakościowe, środowiskowe lub społeczne związane z przedmiotem danego zamówienia publicznego”.

27.

Na wstępie pragnę zauważyć, po pierwsze, że wykładnia art. 67 dyrektywy 2014/24 w niniejszej sprawie musi uwzględniać szczególny kontekst regulacyjny, w jaki wpisuje się sporne zamówienie. Z jednej strony, jak zauważono, ze względu na swój przedmiot (usługi społeczne na rzecz osób) i wartość nieprzekraczającą progu zamówienie to co do zasady nie podlega ogólnym przepisom w dziedzinie udzielania zamówień przewidzianym w dyrektywie 2014/24. Zastosowanie kryterium „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie” do tego zamówienia zależy wyłącznie od decyzji hiszpańskiego ustawodawcy o rozszerzeniu tych ogólnych przepisów na ten szczególny rodzaj zamówień. Z drugiej strony, w odniesieniu do zamówień, których przedmiotem są usługi społeczne, dyrektywa 2014/24 przewiduje, właśnie ze względu na ich przedmiot, szczególny „łagodniejszy” reżim, o którym mowa w art. 74–77. Reżim ten nakłada na państwa członkowskie „jedynie obowiązek przestrzegania podstawowych zasad przejrzystości i równego traktowania” oraz wyraźnie pozostawia im „szeroką swobodę”, przyznając im uprawnienie do „zastosowa[nia] określon[ych] kryteri[ów] jakości przy wyborze usługodawców” oraz swobodę ustanawiania procedur udzielania zamówień na te usługi ( 22 ).

28.

W tym kontekście, chociaż zgodnie ze wspomnianym wymogiem jednolitej wykładni przepisów prawa Unii ( 23 ) wykładnia pojęcia „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie” nie może różnić się od wykładni, która miałaby zastosowanie do zamówienia objętego zakresem stosowania dyrektywy 2014/24, konieczne jest jednak, aby wykładnia tego pojęcia w niniejszej sprawie uwzględniała elementy specyfiki usług społecznych będących przedmiotem zamówienia oraz wspomnianą szeroką swobodę pozostawioną państwom członkowskim w odniesieniu do zamówień dotyczących tych usług. Ponadto z dyrektywy 2014/24 wynika wyraźnie, że elementy te muszą być wzięte pod uwagę nawet wówczas, gdy państwo członkowskie zdecyduje się zastosować kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie do tego rodzaju zamówień ( 24 ).

29.

Po drugie, pragnę zauważyć, że w niniejszej sprawie nie tylko zamówienie dotyczy usług społecznych, lecz również sporne kryterium jest kryterium odnoszącym się do „aspektów społecznych” w rozumieniu art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24.

30.

W tym względzie, w porównaniu z poprzednimi dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, dyrektywa 2014/24 wzmocniła możliwości strategicznego wykorzystywania zamówień publicznych do osiągnięcia celów leżących w interesie publicznym, w szczególności o charakterze społecznym ( 25 ). Ponadto jest to zgodne z postanowieniami wprowadzonymi przez traktat z Lizbony, o których mowa w art. 3 ust. 3 TUE i art. 9 TFUE ( 26 ).

31.

W tym celu dyrektywa 2014/24 przewiduje szereg możliwości włączenia wymiaru społecznego do zamówień publicznych, w szczególności egzekwowania lub promowania standardów pracy i włączenia społecznego. Oprócz wspomnianego wyżej „łagodniejszego” reżimu w odniesieniu do zamówień, których przedmiotem są usługi społeczne, oraz wyraźnego uwzględnienia „aspektów społecznych” w ramach kryteriów udzielenia zamówienia zgodnie z art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24 ( 27 ) znaczenie ma przede wszystkim przepis art. 18 ust. 2, który stanowi, że przy realizacji zamówień publicznych wykonawcy muszą przestrzegać mających zastosowanie obowiązków w dziedzinie prawa, w szczególności prawa socjalnego i prawa pracy. Trybunał uznał ten wymóg za „podstawową wartość” w ogólnej systematyce dyrektywy, nadając mu rangę zasady na równi z innymi zasadami przewidzianymi w ust. 1 tego artykułu ( 28 ), a mianowicie zasadami równego traktowania, niedyskryminacji, przejrzystości i proporcjonalności. Ta podstawowa wartość powinna zatem ukierunkować wykładnię całej dyrektywy.

32.

Na przedłożone przez sąd odsyłający pytanie dotyczące wykładni art. 67 dyrektywy 2014/24 należy odpowiedzieć w świetle powyższych rozważań. Pytanie to dotyczy zasadniczo czterech kwestii, które omówię poniżej: (i) tego, czy sporne kryterium jest odpowiednie w celu określenia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie; (ii) kwestii, czy kryterium to jest „związane” z przedmiotem zamówienia; (iii) proporcjonalności tego kryterium; oraz (iv) tego, czy jest ono dyskryminujące.

33.

Jak już przypomniano, art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24, mający zastosowanie do zamówień na usługi społeczne takich jak zamówienie będące przedmiotem postępowania głównego na mocy art. 145 LCSP, wyraźnie zezwala instytucjom zamawiającym na uwzględnienie, przy określaniu oferty najkorzystniejszej ekonomicznie ustalanej na podstawie najlepszego stosunku jakości do ceny, kryteriów dotyczących aspektów społecznych związanych z przedmiotem danego zamówienia.

34.

W orzecznictwie uznano już, w ramach zakresu uznania przysługującego instytucjom zamawiającym przy określaniu kryteriów udzielenia zamówienia ( 29 ), możliwość uwzględnienia aspektów społecznych przy określaniu oferty najkorzystniejszej ekonomicznie. I tak, w tak zwanym wyroku Nord-Pas-de-Calais Trybunał stwierdził, że nie jest wykluczone, aby instytucje zamawiające mogły stosować kryterium takie jak warunek związany ze zwalczaniem bezrobocia ( 30 ). Następnie w tak zwanym wyroku Fair Trade Trybunał wyraźnie stwierdził w sposób ogólny, że instytucje zamawiające są „uprawnione do wyboru kryteriów udzielenia zamówienia opartych na względach społecznych” ( 31 ).

35.

Orzecznictwo Trybunału i przepisy dyrektywy 2014/24 pozwalają na wyznaczenie granic uprawnienia instytucji zamawiających do uwzględnienia aspektów społecznych przy określaniu oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.

36.

W tym względzie pojęcie „aspektów społecznych” obejmuje zasadniczo zarówno czynniki dotyczące procesu produkcji lub świadczenia usługi (takie jak na przykład czynniki związane z warunkami pracy, poszanowaniem praw człowieka w łańcuchu dostaw lub odpowiedzialnym pozyskiwaniem surowców), jak i czynniki istotne dla użytkowników końcowych (takie jak na przykład czynniki związane z dostępnością usługi lub zaprojektowaniem usługi w celu dotarcia do użytkowników znajdujących się w trudnej sytuacji, lub nawet z możliwościami zatrudnienia) ( 32 ).

37.

Trybunał wyjaśnił również, że kryteria udzielenia zamówienia oparte na względach natury społecznej mogą dotyczyć nie tylko użytkowników lub beneficjentów robót budowlanych, dostaw lub usług będących przedmiotem zamówienia, lecz także innych osób ( 33 ), takich jak pracownicy wykonujący zamówienie ( 34 ).

38.

Ponadto z dyrektywy 2014/24 i orzecznictwa wynika również, że instytucja zamawiająca może wziąć pod uwagę kryteria dotyczące aspektów społecznych, pod warunkiem że kryteria te: po pierwsze, są związane z przedmiotem zamówienia ( 35 ); po drugie, nie przyznają tej instytucji nieograniczonej swobody wyboru ( 36 ); po trzecie, są zgodne z wymogami przejrzystości, a zatem z jednej strony są wyraźnie wskazane w dokumentacji zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu ( 37 ) wraz z ich wagą ( 38 ) i ewentualnymi podkryteriami, a z drugiej strony są wystarczająco jasne, aby zagwarantować, że wszyscy rozsądnie poinformowani i wykazujący zwykłą staranność oferenci będą mogli je zrozumieć ( 39 ); i po czwarte, są zgodne z podstawowymi zasadami prawa Unii, w szczególności z zasadą niedyskryminacji ( 40 ).

39.

Z dyrektywy wynika również, że oferta najkorzystniejsza ekonomicznie na podstawie najlepszego stosunku jakości do ceny musi zawsze zawierać element odnoszący się do ceny lub kosztu ( 41 ), w związku z czym określenie tej oferty nie może opierać się wyłącznie na kryteriach jakościowych lub społecznych. Jednakże nie wszystkie kryteria udzielenia zamówienia przyjęte przez instytucję zamawiającą w celu określenia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie muszą koniecznie mieć charakter czysto ekonomiczny. Nie można bowiem wykluczyć, że czynniki, które nie są czysto ekonomiczne, mogą mieć wpływ na ofertę z punktu widzenia wspomnianej instytucji zamawiającej ( 42 ).

40.

W niniejszej sprawie z pkt 4 powyżej wynika, że sporne kryterium dotyczy podwyżki wynagrodzeń, którą oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie, w stosunku do podwyżki wynagrodzeń ustalonej w sektorowym układzie zbiorowym pracy.

41.

Ponieważ dotyczy ono wynagrodzenia, a tym samym warunków pracy, jest to kryterium udzielenia zamówienia odnoszące się do „aspektów społecznych” w rozumieniu art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24, które zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 37 niniejszej opinii dotyczy pracowników realizujących zamówienie. Ponadto owo kryterium udzielenia zamówienia, poza omówionymi poniżej kwestiami dotyczącymi jego związku z przedmiotem zamówienia oraz zgodności z zasadami proporcjonalności i dyskryminacji, niewątpliwie spełnia wymogi, o których mowa w pkt 38 powyżej. W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że sporne zamówienie przewiduje również kryterium dotyczące ceny zgodnie z wymogiem wskazanym w pkt 39 niniejszej opinii.

42.

Ponadto należy zauważyć, że w odniesieniu w szczególności do zamówień, których przedmiotem są usługi społeczne, z jednej strony z art. 76 ust. 2 dyrektywy 2014/24 wynika, że instytucje zamawiające są upoważnione, ze względu na specyfikę tych usług, do podkreślenia aspektów dotyczących „jakości, ciągłości, dostępności, przystępności, możliwości korzystania z usług i ich kompleksowości, a także uwzględnienia szczególnych potrzeb różnych kategorii użytkowników”. Z drugiej strony, jak wskazałem powyżej, w odniesieniu do tych rodzajów zamówień państwa członkowskie korzystają z szerokiego zakresu uznania ( 43 ), w szczególności jeśli chodzi o określenie kryteriów udzielania zamówień. Uwagi te, dotyczące zamówień na usługi społeczne objętych zakresem stosowania dyrektywy 2014/24, odnoszą się tym bardziej do zamówień, takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, które nie są nawet objęte zakresem stosowania tej dyrektywy 2014/24, lecz do których dyrektywę tę stosuje się wyłącznie z powodu dobrowolnego wyboru dokonanego przez dane państwo członkowskie. W przypadku tego rodzaju zamówień wspomniany wyżej zakres uznania będzie jeszcze szerszy ( 44 ).

43.

W tym szczególnym kontekście uważam zatem, z zastrzeżeniem poniższych rozważań dotyczących związku z przedmiotem zamówienia oraz zgodności z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji, że dyrektywa 2014/24 nie ogranicza szerokiego zakresu uznania danego państwa członkowskiego i nie stoi na przeszkodzie temu, by instytucja zamawiająca mogła uznać – w ramach zamówienia na usługi społeczne o wartości nieprzekraczającej progu, a zatem poza zakresem stosowania dyrektywy 2014/24, do którego to zamówienia dyrektywa ta jest dobrowolnie stosowana przez państwo członkowskie – kryterium dotyczące aspektów społecznych, takie jak sporne kryterium określenia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.

44.

Jednakże z art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24 wynika, że kryterium udzielenia zamówienia musi być powiązane z przedmiotem zamówienia. W art. 67 ust. 3 wyjaśniono, że „[u]znaje się, że kryteria udzielenia zamówienia są powiązane z przedmiotem zamówienia publicznego, jeżeli dotyczą […] usług, które mają być zrealizowane w ramach tego zamówienia, we wszystkich aspektach oraz na wszystkich etapach ich cyklu życia, co obejmuje czynniki, […] [które] […] nie są ich istotnym elementem”.

45.

To właśnie element związku między spornym kryterium udzielenia zamówienia a przedmiotem spornego zamówienia jest jednym z aspektów, co do których sąd odsyłający ma wątpliwości. Sąd ten uważa, że związek między podwyżką wynagrodzeń a poprawą świadczenia usługi wydaje się zbyt hipotetyczny, aby wskazać korzystny aspekt, który mógłby prowadzić do udzielenia zamówienia.

46.

W tym względzie sporne zamówienie dotyczy usług społecznych na rzecz osób. Usługi te są zwykle świadczone osobiście i wymagają wykonywania pracochłonnych czynności ( 45 ). Ponieważ sporne kryterium dotyczy wynagrodzenia, które podmiot świadczący usługę otrzymuje za świadczenie usługi, ostatecznie dotyczy ono wynagrodzenia za samą usługę, to znaczy gospodarczego świadczenia wzajemnego za daną usługę ( 46 ), a zatem elementu wyraźnie związanego z usługą.

47.

W tym względzie z orzecznictwa wynika, że nie jest konieczne, by kryterium udzielenia zamówienia dotyczyło cechy nieodłącznie związanej z usługą ( 47 ), co potwierdza art. 67 ust. 3 zdanie ostatnie (i motyw 97) dyrektywy 2014/24, który, jak wspomniano w pkt 44 powyżej, przewiduje, do celów określenia związku między kryterium a usługą, możliwość uwzględnienia czynników, które nie są „istotnym elementem” samej usługi. Ponadto, jak zauważono w pkt 39 niniejszej opinii, kryterium niekoniecznie musi przynosić korzyści o charakterze czysto gospodarczym.

48.

Ponadto, w odniesieniu do tego rodzaju usług, w których element osobisty odgrywa dominującą rolę, uznanie, że ogólnie może istnieć pozytywna korelacja między zadowoleniem z pracy osób świadczących usługi społeczne, na co wpływa również wynagrodzenie, a jakością świadczonej usługi, nie wydaje się nieracjonalne.

49.

Wreszcie, z akt sprawy przed Trybunałem wynika, że instytucja zamawiająca zastosowała sporne kryterium w związku z koniecznością zapewnienia rozwiązania sytuacji konfliktowych w sprawach pracowniczych, w tym związanych z wysokością wynagrodzeń, które to sytuacje przybrały formę długotrwałych protestów osób odpowiedzialnych za świadczenie usługi. Zastosowanie tego kryterium miało na celu zapewnienie ciągłości i odpowiedniego charakteru usługi.

50.

W tym względzie, poza koniecznymi ustaleniami faktycznymi, których dokonanie należy do sądu odsyłającego, uważam, że takie oceny dokonywane przez instytucję zamawiającą są zgodne z prawem i mogą uzasadniać przyjęcie konkretnego kryterium udzielenia zamówienia, w szczególności w kontekście takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, w którym, jak wskazałem w pkt 42, z jednej strony ze względu na specyfikę usług będących przedmiotem zamówienia względy dotyczące ciągłości i dostępności usługi odgrywają kluczową rolę, a z drugiej strony państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, tym bardziej w przypadku zamówień o wartości nieprzekraczającej progu.

51.

W swoich uwagach Komisja wyraża wątpliwości co do zgodności spornego kryterium z zasadą proporcjonalności. Komisja ma wątpliwości w szczególności co do proporcjonalności poziomu wagi tego kryterium w stosunku do innych kryteriów określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Akta sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwalają na pełne zrozumienie wagi różnych kryteriów w ramach spornego zamówienia ( 48 ). Do sądu odsyłającego należy ustalenie in concreto, jaki jest rzeczywisty poziom wagi spornego kryterium w celu dokonania oceny jego proporcjonalności.

52.

W tym względzie zasada proporcjonalności gwarantuje, że środki przyjęte przez instytucje zamawiające są odpowiednie do osiągnięcia zgodnych z prawem celów realizowanych przez przepisy dotyczące zamówień oraz że środki te nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla ich osiągnięcia. Analiza proporcjonalności między kryteriami udzielenia zamówienia przewidzianymi w odniesieniu do danego zamówienia powinna być przeprowadzana indywidualnie dla każdego przypadku i zależy od szeregu czynników, w tym z pewnością od przedmiotu zamówienia.

53.

W odniesieniu do wagi kryteriów udzielenia zamówienia dotyczących aspektów społecznych określenie in abstracto maksymalnej lub minimalnej wartości procentowej, która byłaby proporcjonalna, nie wydaje się możliwe. W przypadku zamówień, w kontekście których ryzyko społeczne (np. naruszenia praw człowieka) lub, jak w przypadku spornego zamówienia, potencjalne korzyści społeczne (np. poprawa dobrobytu grupy znajdującej się w trudnej sytuacji) są wysokie, nadanie społecznym kryteriom udzielenia zamówienia dużej wagi może być rozsądne ( 49 ). Przy dokonywaniu oceny proporcjonalności należy również wziąć pod uwagę szczególny kontekst, o którym mowa w pkt 42 niniejszej opinii, w odniesieniu do zamówień na usługi społeczne, w szczególności gdy ich wartość nie przekracza progu.

54.

Natomiast w odniesieniu do wagi kryterium dotyczącego ceny, poza wymogiem, o którym mowa w pkt 39 niniejszej opinii, nie wydaje się, by dyrektywa 2014/24 wprowadzała konkretne wymogi w celu określenia proporcjonalności tego kryterium, która będzie zależała od różnych czynników związanych z rodzajem zamówienia.

55.

Ponadto z orzecznictwa wynika, że Trybunał uznał, iż instytucja zamawiająca może przyznać wagę 45 % kryterium udzielenia zamówienia opartemu na aspektach środowiskowych ( 50 ), i nie sprzeciwił się temu, aby kryteria związane z jakością mogły odpowiadać łącznie 60 % punktów, jakie mogą zostać przyznane w ramach oceny oferty ( 51 ).

56.

Wreszcie, z akt, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika jasno, czy w celu zastosowania spornego kryterium w ramach różnych postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia przewidziano górny pułap podwyżek wynagrodzeń, których zastosowanie oferent mógłby zaproponować wobec osób realizujących zamówienie. Gdyby możliwe było zaproponowanie podwyżek wynagrodzeń, które byłyby w sposób oczywisty nieproporcjonalne do wartości usługi, spowodowałoby to problemy z punktu widzenia przestrzegania zasady proporcjonalności.

57.

Podsumowując, do sądu odsyłającego należy, w świetle powyższych rozważań i na podstawie dokonanych przezeń ustaleń faktycznych, dokonanie oceny, czy w przypadku zamówienia na usługi społeczne takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym w szczególnym kontekście, o którym mowa w pkt 42 niniejszej opinii, kryterium takie jak będące przedmiotem sporu jest zgodne z zasadą proporcjonalności.

58.

Ponadto sąd odsyłający ma wątpliwości, czy sporne kryterium może wpływać w sposób dyskryminujący na podmioty mające mniejszą zdolność finansową do wypłacania wysokich wynagrodzeń, takie jak na przykład małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), które mogą składać konkurencyjne oferty właśnie ze względu na niższe koszty wynagrodzeń.

59.

W tym względzie z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24 wynika, że instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców. Zgodnie z orzecznictwem ustanowione w tym przepisie zasady równego traktowania i niedyskryminacji mają na celu wspieranie rozwoju zdrowej i skutecznej konkurencji między przedsiębiorstwami uczestniczącymi w zamówieniu publicznym i wchodzą w zakres samej istoty przepisów Unii dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych. Zgodnie z owymi zasadami oferenci powinni znajdować się na równorzędnej pozycji zarówno w chwili przygotowywania ofert, jak i w chwili dokonywania ich oceny przez tę instytucję zamawiającą ( 52 ). Zasady te wymagają, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 53 ).

60.

W szczególności, w ramach prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych, jak wynika zasadniczo z art. 18 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2014/24, brak dyskryminacji oznacza, że instytucje zamawiające nie mogą przyjmować kryteriów lub zasad, które w sposób nieuzasadniony działają na korzyść lub niekorzyść określonych wykonawców ze względu na ich cechy lub które tworzą sztuczne bariery dla niektórych rodzajów wykonawców, takich jak MŚP.

61.

Ponadto jednym z wyraźnych celów dyrektywy 2014/24 jest ułatwienie udziału MŚP w zamówieniach publicznych ( 54 ). W tym kontekście ustanowienie wymogów lub kryteriów udzielenia zamówienia, które są zbyt surowe, niezwiązane z przedmiotem zamówienia i nieproporcjonalne do niego, może stanowić nieuzasadnioną przeszkodę dla udziału MŚP w zamówieniach publicznych ( 55 ). Ponadto w dziedzinie zamówień publicznych jednym z głównych celów przepisów prawa Unii jest jak najszersze otwarcie na konkurencję w celu zapewnienia, by w przetargu uczestniczyła jak największa liczba oferentów.

62.

W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że in abstracto kryterium takie jak będące przedmiotem sporu, w zależności od konkretnych okoliczności sprawy, może mieć skutek dyskryminujący w stosunku do wykonawców mających mniejszą zdolność finansową do wypłacania wysokich wynagrodzeń, zwłaszcza w przypadku gdy, jak zauważono w pkt 56 niniejszej opinii, nie przewiduje ono maksymalnego pułapu podwyżek wynagrodzeń, które teoretycznie można zaproponować.

63.

Uważam jednak, że w tym konkretnym przypadku Trybunał nie dysponuje informacjami pozwalającymi na ustalenie, czy taki dyskryminujący skutek istnieje. Biorąc pod uwagę szczególny przedmiot zamówienia i jego ograniczoną wartość, wydaje się ponadto mało prawdopodobne, by w przetargu dotyczącym tego zamówienia rzeczywiście uczestniczyły przedsiębiorstwa niebędące MŚP, na których korzyść może konkretnie działać to kryterium ze szkodą dla zdrowej i skutecznej konkurencji między przedsiębiorstwami uczestniczącymi w owym przetargu. Do sądu odsyłającego będzie należało dokonanie odpowiednich ustaleń faktycznych w tym względzie.

64.

Z powyższych rozważań wynika, że w niniejszej sprawie przy dokonywaniu wykładni art. 67 dyrektywy 2014/24 należy uwzględnić okoliczność, że przedmiotem spornego zamówienia są usługi społeczne na rzecz osób oraz że nawet jeśli wartość tego zamówienia jest niższa od progu przewidzianego we wspomnianej dyrektywie dla tego rodzaju usług, to państwo członkowskie postanowiło, iż przepisy tego artykułu będą miały zastosowanie w sposób bezpośredni i bezwarunkowy w prawie krajowym. W tym kontekście przepisy te należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie kryterium udzielenia zamówienia, takiemu jak kryterium będące przedmiotem sporu, w celu określenia „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie”, pod warunkiem że jest ono zgodne z zasadami proporcjonalności, równego traktowania i niedyskryminacji, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

65.

W ramach trzeciej części swojego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy kryterium udzielenia zamówienia na usługi, przewidujące, że należy uwzględnić podwyżki wynagrodzeń, które oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie, w stosunku do wynagrodzeń określonych w sektorowym układzie zbiorowym pracy, i przewidujące, że po przeprowadzeniu rokowań zbiorowych z przedstawicielami pracowników wybrany oferent określa koncepcje, zgodnie z którymi wprowadzona zostanie podwyżka wynagrodzeń, i dołoży starań, aby zawrzeć układ zbiorowy pracy mający zastosowanie do pracowników wyznaczonych do realizacji zamówienia, narusza prawo do rokowań zbiorowych uznane w art. 28 Karty.

66.

Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy sporne kryterium stanowi ingerencję w prawo do rokowań zbiorowych uznane w art. 28 Karty w zakresie, w jakim może prowadzić do wyłączenia pracowników wyznaczonych do realizacji zamówienia z zakresu stosowania obowiązującego układu, co może prowadzić do powstania różnic w wynagrodzeniach pracowników tego samego przedsiębiorstwa wykonujących te same zadania, uzasadnionych wyłącznie osobą zleceniodawcy, na rzecz którego zadania te są wykonywane.

67.

Na podstawie art. 28 Karty pracownicy i pracodawcy lub ich odpowiednie organizacje mają, zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, w szczególności prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach.

68.

Z orzecznictwa wynika, że postanowienie to, interpretowane w świetle art. 152 akapit pierwszy TFUE, zakłada autonomię partnerów społecznych, która oznacza, że na etapie negocjowania umowy przez partnerów społecznych, co jest ich „wyłączną sprawą”, mogą oni prowadzić dialog i działać swobodnie, bez przyjmowania czyichkolwiek nakazów czy wskazówek, w szczególności ze strony państw członkowskich lub instytucji Unii ( 56 ).

69.

W niniejszej sprawie sporne kryterium przewiduje dwa etapy. Po pierwsze, w terminie nie dłuższym niż miesiąc od zawarcia umowy w sprawie zamówienia i po przeprowadzeniu negocjacji z przedstawicielami pracowników należy określić koncepcje, zgodnie z którymi wprowadzona zostanie podwyżka wynagrodzeń, którą oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie, w stosunku do wynagrodzeń określonych w sektorowym układzie zbiorowym pracy. Po drugie, wybrany oferent musi dołożyć starań, aby zawrzeć konkretny układ zbiorowy regulujący warunki pracy pracowników wyznaczonych do realizacji zamówienia.

70.

W tym względzie uważam, że sporne kryterium wspiera prawo do rokowań zbiorowych, aniżeli je narusza. Po pierwsze bowiem, zobowiązuje ono przedsiębiorstwo, które zostało wybrane w przetargu, jedynie do wynegocjowania z przedstawicielami pracowników elementów rozpatrywanej podwyżki wynagrodzeń. Nie pozostawia zatem temu przedsiębiorstwu swobody wyboru co do sposobu określenia tych elementów. Po drugie, kryterium to zobowiązuje wspomnianego wybranego oferenta do „dołożenia starań” w celu zawarcia układu zbiorowego dotyczącego rozpatrywanej usługi. Nie nakłada ono żadnego zobowiązania rezultatu i nie wydaje się w żaden sposób ingerować w autonomię zainteresowanych partnerów społecznych.

71.

Jeśli chodzi o okoliczność, że sporne kryterium może powodować różnice w wynagrodzeniach poprzez wyłączenie niektórych pracowników z zakresu stosowania sektorowego układu zbiorowego pracy, w zakresie, w jakim warunki przewidziane w układzie dotyczącym gminy Ortuella są korzystniejsze od warunków określonych w sektorowym układzie zbiorowym pracy, nie widzę powodu, aby uznać, że doszło do naruszenia art. 28 Karty. Przeciwnie, sporne kryterium, posługując się sektorowym układem zbiorowym jako normę odniesienia (benchmark), podkreśla w ten sposób jego zakres.

72.

Uważam zatem, że art. 28 Karty nie stoi na przeszkodzie kryterium udzielenia zamówienia takiemu jak kryterium będące przedmiotem sporu.

73.

W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organ administracyjny ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, Hiszpania) w następujący sposób:

Artykuł 67 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE, należy interpretować w ten sposób, że – w przypadku zamówienia, którego przedmiotem są usługi społeczne na rzecz osób, a którego wartość jest niższa od progu przewidzianego w tej dyrektywie dla tego rodzaju usług, lecz w odniesieniu do którego państwo członkowskie postanowiło, że przepisy tego artykułu będą miały zastosowanie w sposób bezpośredni i bezwarunkowy w prawie krajowym – nie stoi on na przeszkodzie kryterium udzielenia zamówienia w celu określenia „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie” w rozumieniu tego przepisu, przewidującemu, że należy wziąć pod uwagę podwyżki wynagrodzeń, które oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie, w stosunku do wynagrodzeń przewidzianych w sektorowym układzie zbiorowym pracy, pod warunkiem że kryterium to jest zgodne z zasadami proporcjonalności, równego traktowania i niedyskryminacji, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

Artykuł 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoi na przeszkodzie kryterium udzielenia zamówienia na usługi, przewidującemu, że należy wziąć pod uwagę podwyżki wynagrodzeń, które przedsiębiorstwo będące oferentem proponuje zastosować wobec osób realizujących zamówienie, w stosunku do wynagrodzeń określonych w sektorowym układzie zbiorowym pracy, oraz przewidującemu, że po przeprowadzeniu rokowań zbiorowych z przedstawicielami pracowników wybrany oferent określa koncepcje, zgodnie z którymi wprowadzona zostanie podwyżka wynagrodzeń, i dołoży starań, aby zawrzeć układ zbiorowy pracy mający zastosowanie do pracowników wyznaczonych do realizacji zamówienia.